Население государства

Население и народ в международном праве

Как уже говорилось, государство понимается в международном праве как единство трех элементов: население, территория, власть. При этом в прошлом население рассматривалось как придаток территории, что сказывалось на его статусе, на правах составляющих его лиц. Под населением понимаются все лица, находящиеся на территории государства, независимо от их правового статуса, т.е. граждане, лица без гражданства, иностранцы, лица, обладающие несколькими гражданствами, и др. Наряду с понятием "население" международное право использует понятие "народ". Народ образуют граждане данного государства.

Статус населения и народа различен. Все население обладает основными правами, предусмотренными международным правом. Принцип уважения прав человека обязывает государства уважать права человека в отношении всех лиц на его территории. В Международном пакте о гражданских и политических правах 1966 г. говорится, что каждое участвующее "государство обязуется уважать и обеспечивать всем находящимся на его территории или под его юрисдикцией лицам права, признанные настоящим Пактом ..." (ст. 2). Но только гражданин имеет право принимать участие в ведении государственных дел (ст. 25). Соответственно, правом на самоопределение обладает не население, а народ, что явно следует из Устава ООН и других международных актов. Все народы имеют право свободно определять без вмешательства извне свой политический статус и осуществлять свое экономическое, социальное и культурное развитие, и каждое государство обязано уважать это право. Каждое государство обязано воздерживаться от каких-либо насильственных действий, лишающих народы их права на самоопределение, свободу и независимость.

Признание за народом высшего права самостоятельно решать свою судьбу является характерной чертой современного международного права и достижением человеческой цивилизации. Международное право защищает права и интересы народа не только непосредственно, но и через государство. Оно запрещает применение силы или угрозу силой, вмешательство во внутренние дела и др. Остановимся теперь на различных категориях лиц, образующих население государства.

Гражданство

Понятие гражданства

Гражданство представляет собой правовую связь человека с государством, определяющую взаимные права и обязанности.

В приведенном определении подчеркивается наличие взаимных прав и обязанностей у человека и государства. В результате оно принципиально отличается от ранее принятого определения гражданства как принадлежности человека к государству. Новое понимание гражданства нашло отражение в законодательстве и международной практике, включая судебную. В Законе о гражданстве Российской Федерации 2002 г. гражданство РФ определяется как "устойчивая правовая связь лица с Российской Федерацией, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей" (ст. 3). В Постановлении Конституционного Суда РФ от 20 декабря 1995 г. говорится: "Гражданин и государство в Российской Федерации связаны взаимными правами, ответственностью и обязанностями". Более того, речь идет о праве на гражданство.

В демократическом государстве гражданство представляет собой своего рода членство, дающее право участвовать в управлении государством и обеспечивающее гражданину гарантию его прав. Отечественная наука уделила гражданству значительное внимание. Следует прежде всего упомянуть работы О.И. Тиунова и С.В. Черниченко.

Термин "гражданство" произошел от слов "город", "горожанин". В английском языке - city - citizenship. В немецком языке Burger - это не только гражданин, но и городской житель. Объяснение видится в том, что первые республики заимствовали опыт самоуправляющихся городов.

В настоящее время в документах для обозначения гражданства используется иной термин - nationality (англ.), nationalite (фр.), nazionalita (итал.). Он понимается как принадлежность к государству. Дело в том, что термин "nation" в иностранных языках (английском, французском и др.) означает не "национальность" в этническом смысле, как это имеет место в русском языке, а "нация", "народ", "государство" в общественно-политическом смысле. В немецком языке это понимание выражено буквально - Staatsangehorigkeit - государственная принадлежность.

Кроме гражданства употребляется термин "подданство". Ранее он использовался для обозначения принадлежности к монархии. При этом в ряде монархий (например, в Бельгии, Испании, Нидерландах) данный термин в конституциях и законодательстве вообще не применяется и заменен термином "гражданство".

В мировой литературе, законодательстве государств и в международной практике принят термин "гражданство юридического лица". В соответствии с Кодексом о гражданстве Турции термин "гражданин" означает также "все юридические лица или ассоциации, статус которых в качестве таковых основан на находящемся в силе законе Турции".

В отечественной литературе используется термин "национальность юридического лица". "Под национальностью юридического лица, - пишет М.М. Богуславский, - понимается его принадлежность к определенному гражданству". Иными словами, речь идет о той же правовой связи, которая в случае с индивидом именуется гражданством. Сознавая это, М.М. Богуславский отмечает, что термин применяется условно, "в ином смысле, чем он применятся к гражданам".

В силу своего статуса гражданин пользуется всеми правами, предусмотренными законом, и несет соответствующие обязательства. Государство обеспечивает права гражданина и контролирует выполнение им своих обязанностей.

Находясь за рубежом, гражданин обязан соблюдать определенные законы своего государства, последнее обеспечивает ему дипломатическую защиту. Многие договоры предусматривают предоставление гражданам участвующих государств определенных прав и льгот.

В некоторых странах существуют различные виды гражданства. В Нидерландах лица, родившиеся в голландских владениях (т.е. в колониях), обладают статусом голландских подданных в отличие от полноправных граждан, нидерландцев. Аналогичное положение существует и в Великобритании. В некоторых федерациях, например в США, помимо федерального гражданства существует и гражданство субъектов. А в Швейцарии кроме федерального гражданства имеются гражданства кантона и общины. В международном плане существует только федеральное гражданство.

Гражданство субъектов Федерации существует и в России. Такое гражданство носит внутригосударственный характер, означая правовую связь человека с соответствующей частью государства. Международного значения оно лишено.

Новым институтом является гражданство интеграционного союза государств. Маастрихтский договор об учреждении Европейского союза 1992 г. предусматривает гражданство Союза для граждан государств-членов. Гражданство означает связь с государством. Союз не является даже конфедерацией. Поэтому в данном случае речь идет о гражданстве особого рода. Гражданин Союза обладает правом свободного передвижения и пребывания в пределах территории государств-членов. Он может избирать и быть избранным в местные органы власти. В целом гражданство Союза имеет внутрисоюзное, а не международное значение. В международном плане учитывается лишь гражданство соответствующего государства-члена. На это положение не влияет и то обстоятельство, что гражданин Союза имеет право на дипломатическую защиту со стороны любого государства-члена в стране, где его государство не представлено (ст. 20). По соглашению государств такая защита может предоставляться без всякого союзного гражданства. И в том и в другом случае необходимо получить на это согласие страны пребывания. Эта модель гражданства воспринята Союзом Белоруссии и России. Каждый гражданин участвующих государств "является одновременно гражданином Союза". Гражданин Союза обладает правом на свободное передвижение и постоянное проживание в пределах территории участников. Постоянное проживание в другом государстве дает право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления. Предусмотрено и право на дипломатическую защиту в третьей стране.

Правовое регулирование гражданства

На протяжении истории правовое регулирование гражданства было чисто внутренним делом государства. И сегодня внутреннему праву принадлежит в этом главная роль. В силу своего верховенства государство устанавливает права гражданина, порядок приобретения и утраты гражданства.

В наше время растет роль международного права в определении прав гражданина. Это относится прежде всего к нормам о правах человека и о юрисдикции государств. Первой ласточкой в этом отношении явилась еще Гаагская конвенция о некоторых вопросах, относящихся к коллизии законов о гражданстве 1930 г. В ней говорилось, что законы о гражданстве признаются другими государствами лишь "в той мере, в какой они соответствуют международным конвенциям, международным обычаям и общепризнанным принципам права в отношении гражданства". Это положение было подтверждено Международным Судом ООН в решении по делу Ноттебома 1955 г..

Принципиально новый шаг был сделан Всеобщей декларацией прав человека 1948 г., которая провозгласила право каждого человека на гражданство. Это вовсе не означает права требовать предоставления гражданства у конкретного государства. Главное состоит в том, что никто не может быть произвольно лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство (ст. 15). В Конституции РФ сказано, что гражданин РФ "не может быть лишен своего гражданства или права изменить его" (ч. 3 ст. 6).

Первым международно-правовым актом, кодифицировавшим принципы и нормы, относящиеся к гражданству, явилась Европейская конвенция о гражданстве, принятая Советом Европы в 1997 г.. Прежде всего заметим, что положения Конвенции не являются самоисполнимыми. Государства должны привести свое внутреннее право в соответствие с ее принципами и нормами (ст. 1). Конвенция подчеркивает взаимность правоотношения гражданства. "...В делах, касающихся гражданства, во внимание должны приниматься законные интересы как государств, так и индивидов". Подтверждается право на гражданство. Предписывается избегать безгражданства.

Основными актами по вопросам гражданства в России являются Конституция и Федеральный закон о гражданстве Российской Федерации 2002 г. В целом они отвечают международным стандартам. Согласно Конституции, гражданство России "приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом, является единым и равным независимо от оснований приобретения" (ч. 1 ст. 6).

Приобретение гражданства

Существует два основных способа приобретения гражданства - первоначальный и производный. Первый - приобретение гражданства при рождении (филиация). Второй - приобретение гражданства после рождения (натурализация, укоренение). Термин "натурализация" обычно используется в узком смысле для обозначения приема в гражданство по заявлению. В широком смысле он охватывает все способы приобретения гражданства после рождения, включая вступление в брак, оптацию (выбор гражданства из двух или более возможных) и др.

Право государств в отношении способов приобретения гражданства придерживается различных принципов. Один из них - принцип права крови (jus sanguinis), другой - принцип права почвы (jus soli). В соответствии с первым ребенок приобретает гражданство родителей. В соответствии со вторым гражданство ребенка определяется местом рождения.

Каждый из этих принципов имеет свои недостатки. Поэтому получили распространение смешанные системы. Первыми ввели такие системы Великобритания и США. Их гражданство приобретают как дети собственных граждан независимо от места рождения, так и дети иностранцев, родившиеся на их территории.

Смешанной системы придерживается и законодательство России, но главная роль принадлежит все же принципу права крови. Согласно Закону о гражданстве РФ, ребенок приобретает гражданство родителей независимо от места рождения (подп. "а" ч. 1 ст. 12). Принцип права почвы применяется в тех случаях, когда один из родителей имеет гражданство РФ, а другой является иностранцем или лицом без гражданства, а также когда родители не имеют никакого гражданства (п. п. "в" и "г" ч. 1 ст. 12). Принцип права почвы применяется и тогда, когда у родителей-иностранцев родился ребенок на территории России при условии, что государство, гражданами которого они являются, не предоставляет ему своего гражданства.

На тех же основаниях приобретают гражданство дети, родители которых неизвестны (у нас таких детей обычно называют подкидышами, в документах на других языках используется термин "найденыш").

Довольно часто вопрос о приобретении гражданства возникает при вступлении в брак с иностранцем. В прошлом было принято, что, вступая в брак с иностранцем, женщина утрачивает свое гражданство и приобретает гражданство мужа. В настоящее время все большее число государств становится на позицию равноправия полов и устанавливает, что вступление женщины в брак само по себе не влияет на ее гражданство. Вместе с тем зачастую предусматривается упрощенный порядок приобретения гражданства при вступлении в брак.

Эта практика следует Конвенции о гражданстве замужней женщины 1957 г., которая предусмотрела, что брак не влияет на гражданство жены, в равной мере как и его расторжение (ст. 1). Жена-иностранка может приобрести гражданство мужа в упрощенном порядке. Эти положения восприняты Законом о гражданстве РФ (ст. 8).

Гражданство не может предоставляться без желания соответствующего лица. Конституция Аргентины 1949 г. предусматривала возможность автоматического приобретения гражданства после пяти лет жизни в стране. Это вызвало протест многих правительств. В результате в 1954 г. Министерство иностранных дел Аргентины издало коммюнике, согласно которому упомянутое положение Конституции не означает принудительного наделения гражданством. Принудительное предоставление гражданства - достаточное основание для дипломатической защиты соответствующих лиц государством их гражданства.

Известны случаи предоставления гражданства лицам, находящимся вне территории государства, в порядке пожалования за особые заслуги. В 1934 г. болгарскому подданному коммунисту Г. Димитрову, подвергавшемуся преследованию в гитлеровской Германии, СССР пожаловал свое гражданство и вывез его на свою территорию. Возможность немедленного принятия в гражданство за особые заслуги перед РФ предусмотрена и Законом о гражданстве РФ (п. 3 ст. 13). Предоставление почетного гражданства государства или города не означает натурализации.

Европейская конвенция о гражданстве содержит следующие правила о приобретении гражданства. При рождении гражданство приобретают автоматически, в силу закона:

а) дети, хотя бы один из родителей которых обладает гражданством данного государства. Законодательство государства может предусмотреть исключения для детей, рожденных за рубежом;

б) дети, найденные или рожденные на территории государства, если в противном случае они окажутся лицами без гражданства.

Что касается натурализации, то здесь установлено самое общее правило в силу того, что проблема имеет серьезное социальное и экономическое значение для европейских государств. Согласно этому правилу, государства должны предусмотреть возможность натурализации для лиц, законно и обычно проживающих на их территории. Государства должны облегчить приобретение гражданства для следующих лиц:

• супругов их граждан;
• детей, один из родителей которых приобрел их гражданство;
• детей, усыновленных одним из граждан;
• лиц, родившихся на их территории, а также законно и обычно на ней проживающих;
• лиц без гражданства и признанных беженцев, законно и обычно проживающих на их территории (ст. 6).

В целом Закон о гражданстве РФ отвечает требованиям Европейской конвенции.

Особым видом приобретения гражданства является реинтеграция, означающая восстановление ранее утраченного гражданства, например в результате вступления в брак. Право многих стран предусматривает упрощенный порядок восстановления гражданства. Предусмотрена реинтеграция и Законом РФ о гражданстве (ст. 15).

Утрата гражданства

Вопросы утраты, прекращения гражданства решаются внутренним правом государства, и решаются по-разному. Гражданство может быть утрачено лицом по собственной воле или по инициативе государства. В последнем случае говорят о лишении гражданства. Оно может быть автоматическим, т.е. в силу закона, который предусматривает, что при определенных условиях гражданство прекращается, например в случае приобретения другого гражданства, длительного проживания за рубежом, поступления на службу в иностранные вооруженные силы. Иной вид лишения гражданства состоит в издании специального акта государства, декрета высшего органа или приговора суда.

Известна практика массового лишения гражданства за политическую деятельность. После Октябрьской революции в России на этом основании были лишены гражданства около 2 млн. человек. Массовость этого явления вызвала протесты других государств, некоторые из них отказались признать законную силу актов советского государства, как противоречащих международному праву. Аналогичная ситуация имела место в 1941 г. после издания Германией 11-го декрета об имперском праве гражданства, лишившего гражданства германских евреев, проживавших за рубежом.

В последние десятилетия наблюдается тенденция к ограничению права государства лишать гражданства. Конституция РФ установила, что гражданин не может быть лишен своего гражданства (ч. 3 ст. 6). Речь может идти лишь об отмене решения о приеме в гражданство в случае приобретения его на основе заведомо ложных сведений (гл. IV Закона о гражданстве РФ).

В Швейцарии гражданин в принципе не может быть лишен гражданства. Исключением является случай, когда швейцарец, имея двойное гражданство и проживая за рубежом, нанес значительный ущерб авторитету и интересам Швейцарии. Эта возможность часто использовалась в годы Второй мировой войны.

В ряде государств возможность лишения гражданства не предусмотрена законом (Дания, Китай, ФРГ, Япония, Эфиопия и др.). В некоторых государствах такая возможность предусмотрена лишь в отношении натурализованных граждан, т.е. получивших гражданство после рождения (Великобритания и члены Содружества). Это положение является дискриминационным в отношении натурализованных граждан. Конституция России закрепила единство и равенство гражданства независимо от оснований его приобретения (ч. 1 ст. 6).

Международное право ограничивает право государства лишать гражданства не очень жестко. Государство не может лишить гражданства только произвольно.

На универсальном уровне ряд существенных норм об утрате гражданства содержится в Конвенции о сокращении безгражданства 1961 г. Если закон государства предусматривает утрату гражданства вследствие какого-либо изменения в личном статусе, как-то: вступление в брак или его прекращение, узаконение, признание или усыновление, - такая утрата возможна только при условии приобретения другого гражданства (ст. 5). Это положение воспринято Законом о гражданстве РФ. Выход из гражданства не допускается, если гражданин России "не имеет иного гражданства в результате выезда, длительного проживания за границей, нерегистрации или иной подобной причины, если в результате утраты он станет лицом без гражданства".

Конвенция допускает возможность утраты гражданства лицом, длительно проживающим за границей, но устанавливает, что длительным считается проживание не менее семи последовательных лет. Это правило установлено, чтобы по возможности избежать случаев злоупотребления иностранным гражданством, когда его приобретают из соображений той или иной выгоды, не собираясь устанавливать реальную связь с соответствующей страной.

Конвенция 1961 г. закрепила общее правило, согласно которому государство не должно лишать лицо гражданства, если в результате этого оно становится лицом без гражданства. Вместе с тем государству предоставлено право делать определенные исключения из этого правила, если оно сделает соответствующую оговорку к Конвенции.

В таком случае законы государства могут предусмотреть право лишать гражданства по одному или нескольким из следующих оснований:

• игнорируя прямое запрещение государства, лицо оказывало или продолжает оказывать услуги другому государству либо получило или продолжает получать от него вознаграждение;
• поведение лица наносит существенный ущерб жизненным интересам государства;
• лицо сделало заявление о верности другому государству.

Лишение гражданства в таких случаях может быть оспорено в судебном порядке. Недопустимо лишение гражданства по расовым, этническим, религиозным или политическим основаниям (ст. 9).

В целом Конвенция направлена на обеспечение принципа непрерывности гражданства, в соответствии с которым утрата гражданства допускается лишь при одновременном обретении нового. Европейская конвенция содержит общее положение о том, что государство не может предусматривать в своем внутреннем праве лишение гражданства по закону или по инициативе государства. Однако это общее положение сопровождается рядом исключений, которые более существенны, чем приведенные основания для лишения гражданства по Конвенции о сокращении безгражданства.

К таким исключениям отнесены:

• добровольное приобретение другого гражданства;
• приобретение гражданства путем обмана;
• добровольная служба в иностранных вооруженных силах;
• поведение, наносящее серьезный ущерб интересам государства;
• отсутствие реальной связи между государством и гражданином, обычно проживающим за рубежом.

Нельзя не обратить внимания на то, как решается вопрос о выходе лица из гражданства. Всеобщая декларация прав человека и Европейская конвенция о гражданстве признают право на изменение своего гражданства, а не на безусловный отказ от него. Аналогичную формулировку содержит и Конституция РФ, а также Закон о гражданстве РФ (п. 4 ст. 4).

Гражданство и правопреемство государств в отношении территории

При разделении государства, при переходе территории одного государства к другому вопрос о гражданстве населения обретает международный аспект. Особое значение вопросу придает то, что в таких случаях проблема гражданства имеет массовый характер.

Если определенные договоры и имущество переходят к новому суверену в порядке правопреемства, то в отношении гражданства правопреемство не имеет места. Соответствующие вопросы решаются государствами самостоятельно и по соглашению. Главное состоит в предотвращении массовой утраты гражданства населением вопреки его воле и, наоборот, в навязывании нежелаемого гражданства. Как показали события последнего времени, связанные с распадом ряда государств, возникающие проблемы гражданства затрагивают интересы миллионов людей.

Ряд правил по рассматриваемой проблеме содержится в Конвенции о сокращении безгражданства 1961 г. Каждый договор о передаче территории должен содержать постановления, которые гарантировали бы, что при осуществлении права на оптацию жители территории не окажутся без гражданства. При отсутствии таких постановлений в договоре государство, к которому переходит территория, предоставляет свое гражданство жителям этой территории, если они не сохраняют прежнее гражданство или не имеют иного. Сохранение прежнего гражданства осуществляется на основе индивидуальных заявлений.

Европейская конвенция о гражданстве содержит лишь общие руководящие принципы по рассматриваемой проблеме (ст. 18). Прежде всего не следует допускать безгражданства. При решении вопроса о предоставлении или лишении гражданства в случае правопреемства государствам следует руководствоваться, в частности, следующими критериями:

• наличие эффективной связи между лицом и государством;
• обычное местожительство лиц;
• воля лица;
• место рождения лица.

При недостаточной урегулированности проблемы международным правом особое значение имеет практика государств. Она свидетельствует о том, что в целом государства следуют правилу, согласно которому население территории, переходящей от одного государства к другому, утрачивает свое прежнее гражданство и обретает новое. Но применяется это правило неединообразно.

В соответствии с указанным общим правилом был решен этот вопрос после Первой мировой войны Сен-Жерменским (1919 г.) и Трианонским (1920 г.) мирными договорами. Это же относится и к мирному урегулированию после Второй мировой войны, например к Мирному договору с Италией. Что же касается германских территорий, перешедших к СССР и Польше, то вопрос о гражданстве населения решался законами этих государств. Новое гражданство предоставлялось в индивидуальном порядке.

При распаде Югославии законы новых республик предусмотрели, что лица, обладавшие бывшим республиканским гражданством, автоматически становятся гражданами нового независимого государства. Аналогичным образом был решен вопрос и при дезинтеграции Чехословакии.

После распада СССР Россия предоставила свое гражданство всем гражданам бывшего Союза, постоянно проживающим на ее территории, и тем, кто вернулся в ее пределы, а также служащим Вооруженных Сил России за рубежом. Белоруссия, Молдавия и Украина предоставили свое гражданство всем постоянно проживающим на их территории. Грузия и Киргизия признали своими гражданами лишь тех, кто обладал гражданством соответствующей советской республики. Отказались от применения общего правила только прибалтийские государства.

В январе 2001 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла резолюцию "Гражданство физических лиц в связи с правопреемством государств", которая рекомендует правительствам руководствоваться правилами, содержащимися в приложении к ней. При этом подчеркивается, что гражданство в основном регулируется внутренним правом в рамках, установленных международным правом. Основные правила сводятся к следующему.

Каждый индивид, который на день правопреемства обладал гражданством государства-предшественника, имеет право на гражданство по крайней мере одного из соответствующих государств. Презюмируется, что лицам, обычно проживающим на переходящей территории, обеспечивается гражданство государства-преемника.

Если лицо обладает гражданством государства-предшественника, то государство-преемник может обусловить предоставление своего гражданства отказом от имеющегося гражданства. Государство-предшественник может предусмотреть, что лицо, добровольно приобретающее гражданство государства-преемника, утрачивает его гражданство. Государство-преемник может предусмотреть, что лицо, добровольно приобретающее гражданство другого государства-преемника, утрачивает гражданство, приобретенное в результате правопреемства.

Государства гарантируют право избрания своего гражданства лицам, которые имеют соответствующую связь с ними, если в ином случае эти лица оказались бы не имеющими гражданства. Когда приобретение или утрата гражданства могут повлиять на единство семьи, государства принимают соответствующие меры, с тем чтобы семья оставалась вместе или воссоединялась. Ребенок, родившийся после даты правопреемства, который не приобрел ни одного гражданства, имеет право на гражданство государства, на территории которого он родился.

Правопреемство не сказывается на статусе лиц, обычно проживающих на соответствующей территории. Государства не должны лишать соответствующих лиц права на сохранение либо приобретение гражданства или права выбора путем какой бы то ни было дискриминации.

Решения государств относительно гражданства лица должны быть письменно оформлены, и лицо должно иметь возможность их обжалования в административном или судебном порядке.

При переходе части территории от одного государства к другому государство-преемник предоставляет свое гражданство лицам, обычно проживающим на этой территории, а государство-предшественник лишает их своего гражданства. При этом сохраняется право лица на оптацию любого из этих гражданств. При слиянии государств государство-преемник предоставляет свое гражданство всем лицам, обладавшим гражданством государства-предшественника.

При прекращении существования государства и образовании на соответствующей территории новых независимых государств каждое из них предоставляет свое гражданство:

а) лицам, обычно проживающим на его территории;

б) лицам, имеющим соответствующую юридическую связь с административно-территориальным подразделением государства-предшественника, ставшим частью государства-преемника. Аналогичным образом решается и вопрос о предоставлении гражданства в случае образования на части территории государства-предшественника новых государств при сохранении государства предшественника. В таком случае государство-предшественник может лишить лицо своего гражданства, но не ранее того, когда лицо получит гражданство государства-преемника. Во всех этих случаях государство-предшественник и государство-преемник гарантируют право оптации гражданства всем перечисленным лицам.

Для приведенных положений характерны два момента. Первый состоит в стремлении предельно сократить потенциальные случаи безгражданства. Второй - предоставление человеку во всех случаях права на выбор гражданства, т.е. на оптацию.

Оптация - это выбор гражданства из двух или более возможных или имеющихся. Она может иметь место не только при переходе территории, но и в иных случаях, например при вступлении женщины в брак с иностранцем, при достижении совершеннолетия лицами, которые приобрели два гражданства при рождении.

В прошлом оптация не была обязательным условием. Постепенно она становится нормой. В своей практике СССР регулярно ее использовал. Оптация при территориальных изменениях была, например, предусмотрена в договорах с Чехословакией и Польшей 1945 г. Право на гражданство и его изменение требует признания оптации обязательной. В прошлом выбор гражданства государства-предшественника нередко связывался с обязательным выселением из государства-преемника. Ныне подобная практика неправомерна.

Закон о гражданстве РФ предусматривает право лиц, проживающих на территории, государственная принадлежность которой изменена, на выбор гражданства (оптацию) (ст. ст. 17, 21).

Безгражданство

Безгражданство - юридическое состояние, при котором лицо не обладает гражданством какого бы то ни было государства. Закон о гражданстве РФ содержит следующее определение: "лицо без гражданства - лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и не имеющее доказательства наличия гражданства иностранного государства" (ст. 3).

Такие лица называют апатридами, аполидами. Лицо может оказаться в таком состоянии уже при рождении, если закон места рождения и закон страны гражданства родителей основаны на принципе права почвы. Гражданство может быть утрачено и впоследствии. В прошлом такие лица находились в бесправном состоянии. Да и сегодня безгражданство отрицательно сказывается на правах человека.

Современное международное право в целом отрицательно относится к безгражданству, направлено на сокращение случаев такого состояния и преследует цель всемерного сокращения такого рода случаев. Этому посвящена Конвенция о сокращении безгражданства 1961 г. Она обязывает государство предоставлять гражданство любому лицу, родившемуся на его территории, которое иначе стало бы апатридом. В таких случаях гражданство предоставляется либо при рождении в соответствии с законом, либо по ходатайству соответствующего лица или его представителя.

Генеральная Ассамблея ООН Резолюцией от 30 ноября 1976 г. установила, что органом, к которому могут обращаться лица, считающие, что в отношении них не соблюдаются права, предусмотренные в Конвенции, является Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев.

Международное право в немалой мере содействовало улучшению правового статуса лиц без гражданства, который приближается к статусу иностранцев. Конвенция о статусе апатридов 1954 г. обязывает уравнять этот статус со статусом иностранцев. Речь идет о статусе по внутригосударственному праву. Это еще не означает права на дипломатическую защиту со стороны отечественного государства, которым обладают иностранцы, а также прав, предусмотренных договорами с их страной.

Многогражданство

В силу различий между национальными законами о гражданстве человек уже при рождении может обрести гражданство двух и более государств. Ребенок, родившийся у граждан России на территории США, приобретает гражданство обоих государств. Гражданство России приобретается в соответствии с принципом права крови, а гражданство США в данном случае - согласно принципу права почвы. Второе и третье гражданство может быть получено и путем натурализации. Лица с двойным гражданством именуются бипатридами.

Общепризнанна норма, согласно которой лицо, обладающее гражданством нескольких государств, рассматривается каждым из этих государств как обладающее только его гражданством (ст. 3 Гаагской конвенции о некоторых вопросах, относящихся к коллизии законов о гражданстве 1930 г.).

Находящееся на территории третьего государства, т.е. государства, гражданином которого оно не является, лицо, обладающее несколькими гражданствами, рассматривается как имеющее только одно из них. Третье государство руководствуется правилом эффективного гражданства, в соответствии с которым принимается во внимание гражданство того государства, в котором лицо постоянно проживает. Если это установить трудно, то признается гражданство государства, с которым лицо фактически наиболее связано (ст. 5 той же Конвенции).

Приведенные положения являются общепризнанными нормами. Они не раз подтверждались в решениях международных судов, например в решении Международного Суда ООН 1955 г. по делу Ноттебома.

Для бипатридов особое значение имеет решение проблемы воинской обязанности. Этому посвящен Гаагский протокол о воинской обязанности в некоторых случаях двойного гражданства 1930 г. Соответствующие положения имеются и в Европейской конвенции о сокращении случаев многогражданства и воинской обязанности 1963 г. Воинская служба обязательна для прохождения только в государстве обычного проживания или эффективной связи.

Как видим, общее международное право отрицательно относится к многогражданству, поскольку оно осложняет правоотношения между государствами. Такое отношение в общем оправданно. Вместе с тем существуют случаи, когда многогражданство является средством решения вопросов, имеющих существенное значение для прав человека, поэтому законодательство ряда государств, например ФРГ и Израиля, признает допустимость многогражданства.

После распада СССР перед Россией встала проблема защиты миллионов россиян, оказавшихся за ее пределами. Одним из средств достижения цели было избрано двугражданство, что нашло отражение и в Конституции РФ. Предусмотрено, что гражданин РФ "может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором Российской Федерации" (ч. 1 ст. 62). Наличие иностранного гражданства не сказывается на правах и обязанностях гражданина РФ. Иное может быть предусмотрено законом или международным договором (ч. 2 ст. 62, п. 1 ст. 6 Закона о гражданстве РФ). В качестве примера можно указать Соглашение об урегулировании вопросов двойного гражданства с Туркменистаном 1993 г.. Допуская состояние двугражданства, законодательство России рассматривает его как исключительное явление. Закон о гражданстве в качестве одного из условий приобретения гражданства РФ указывает обращение в полномочный орган иностранного государства с заявлением об отказе от имеющегося у лица иного гражданства. Вместе с тем предусматривается, что "отказ от иного гражданства не требуется, если это предусмотрено международным договором Российской Федерации или настоящим Федеральным законом либо если отказ от иного гражданства невозможен в силу не зависящих от лица причин" (подп. "г" ч. 1 ст. 13). Одной из такого рода причин может быть то обстоятельство, что законодательство соответствующего государства не допускает отказа от его гражданства.

Иностранцы

Иностранец - лицо, не являющееся гражданином страны пребывания и обладающее гражданством другого государства.

Этим определяется его правовой режим. Он находится под полной территориальной юрисдикцией страны пребывания и под личной юрисдикцией государства, гражданином которого является. Преимущество принадлежит территориальной юрисдикции. В отношении иностранца должны соблюдаться общепризнанные права человека.

В Древнем мире и в Средние века иностранцы были бесправны. Лишь в XIX в. положение начало ощутимо меняться, прежде всего под влиянием развития международных экономических связей. В это время иностранцы пользовались специальным режимом, который в одних случаях был более ограниченным, чем режим местных граждан, а в других - более благоприятным. Последний режим был типичен для зависимых стран. В странах Ближнего Востока и в Китае существовал так называемый режим капитуляций (основанный на статьях договора - капитулах). Иностранцы в значительной мере изымались из местной юрисдикции.

Новый этап в развитии правового режима иностранцев начинается после принятия Устава ООН. Всестороннее развитие связей между государствами, интернационализация общественной жизни повлекли значительное увеличение численности иностранцев в большинстве стран и их влияния, прежде всего в области экономики. Заинтересованность государств в таком развитии потребовала обеспечения иностранцам достаточно широкого круга прав. Важную роль в этом процессе сыграло утверждение общепризнанных прав человека. В результате широкое распространение получил национальный режим, в силу которого иностранцы в принципе приравниваются в правах к местным гражданам, за некоторыми исключениями.

Этот режим закреплен и Конституцией РФ, в которой говорится, что иностранные граждане и лица без гражданства пользуются "правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации" (ч. 3 ст. 62). В Конституции РФ основные права и свободы признаются и гарантируются человеку независимо от его гражданства. Большинство статей соответствующей главы Конституции РФ начинается словами "все равны" или "каждый имеет право". Только отдельные права принадлежат исключительно гражданам, и, следовательно, иностранцы ими не обладают.

К таким правам относятся: право беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию; право на митинги, демонстрации, шествия; право иметь в частной собственности землю; право малоимущих граждан на материальную помощь государства; право на бесплатную медицинскую помощь. Кроме того, гражданин РФ не может быть выслан за пределы Российской Федерации или выдан другому государству.

Особенно важное отличие правового статуса иностранца от статуса гражданина состоит в отсутствии права на дипломатическую защиту со стороны государства пребывания и права участвовать в управлении делами государства, права избирать и быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления. Вместе с тем иностранцы не несут некоторых обязанностей, лежащих только на гражданах, прежде всего это касается воинской обязанности.

Законодательство многих стран ограничивает права иностранцев в отношении занятия некоторыми видами профессиональной деятельности, например в отношении занятия должностей в госаппарате, работы в качестве адвокатов, капитанов морских и воздушных судов и др.

Закрепив общие положения статуса иностранцев, принятая Генеральной Ассамблеей ООН в 1985 г. Декларация о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают, указала, в частности, на недопустимость массовой высылки иностранцев, законно находящихся на территории страны.

Согласно Протоколу N 7 (1984 г.) к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, иностранец, законно проживающий на территории государства, может быть выслан только во исполнение решения, принятого в соответствии с законом. При этом ему должна быть предоставлена возможность представить аргументы против его высылки и добиваться пересмотра своего дела. Иностранец может быть выслан и до осуществления этих прав, если такая высылка необходима в интересах общественного порядка или обусловлена соображениями государственной безопасности (ст. 1).

Существует три основных режима иностранцев: национальный, наибольшего благоприятствования и специальный. Национальный режим сегодня является практически общепринятым. Вместе с тем, заключая договоры, государства вносят изменения в этот режим, обычно предоставляя дополнительные права своим гражданам, в основном в области торговли, налогов, таможни и т.п.

Для того чтобы избежать расхождений в правовом положении иностранцев, государства используют режим наибольшего благоприятствования, в соответствии с которым граждане договаривающихся государств обладают правами не меньшими, чем любые иные иностранцы.

В прошлом был распространен специальный режим, при котором объем прав граждан соответствующего государства определялся договором. В одних случаях он был более благоприятным по сравнению с национальным, в других - более ограничительным. В настоящее время ограничительный специальный режим применяется в основном в качестве репрессалий. Благоприятный специальный режим используется в рамках интеграционных объединений.

Трудящиеся-мигранты

Особую категорию иностранцев составляют трудящиеся-мигранты и члены их семей. Полагают, что их численность во всех странах превышает 50 млн. В США только "незаконных иностранцев" насчитывается 6 млн. Некоторые отрасли национального хозяйства опираются на труд мигрантов.

Еще в 1939 г. Международная организация труда приняла Конвенцию о трудящихся-мигрантах, еще одна принята в 1975 г. (N 143), в 1977 г. Совет Европы принял Европейскую конвенцию о правовом положении трудящихся-мигрантов, наконец, в 1990 г. Генеральная Ассамблея ООН одобрила универсальную Конвенцию о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей. Уже в ходе подготовки последней Конвенции такие страны, как США и ФРГ, заявили, что не подпишут ее. В таких условиях едва ли можно ожидать вступления Конвенции в силу в ближайшем будущем. Тем не менее она дает представление о международных стандартах в защите прав мигрантов.

Россия не участвует в конвенциях о мигрантах. Число их в стране сравнительно невелико, но оно постоянно растет. Немало мигрантов из таких стран, как Украина и Белоруссия, а также из Китая, Кореи, Турции. Все большее число россиян выезжает на работу в другие страны. Все это говорит о том, что рассматриваемый вопрос не лишен интереса и для России.

Беженцы

Беженец - лицо, которое в силу обоснованных опасений стать жертвой преследования по признаку расы, религии, гражданству, принадлежности к определенной социальной группе или политическим убеждениям находится вне страны своего гражданства и не может или не хочет пользоваться защитой этой страны.

Войны между государствами, конфликты немеждународного характера, политические преследования ведут к массовому исходу населения в другие страны. Это сделало необходимым урегулирование правового положения беженцев, поскольку зачастую они оказываются в бесправном состоянии. Первые акты были приняты после Первой мировой войны. Ныне основным актом является универсальная Конвенция ООН о статусе беженцев 1951 г. Учитывая актуальность для себя этой проблемы, Россия стала ее участницей в 1992 г..

К беженцам не относятся так называемые экономические беженцы, которые покидают свою страну по экономическим соображениям. Не может претендовать на статус беженца лицо, совершившее преступление против мира, военное преступление или преступление против человечности; совершившее ранее тяжкое преступление неполитического характера.

В принципе, государство обязано предоставить беженцам статус, которым пользуются иностранцы вообще. Что же касается правительственной помощи, то они приравниваются к местным гражданам. Запрещено накладывать взыскание на беженца за незаконный въезд. Государства по возможности облегчают ассимиляцию беженцев. Особое значение имеет правило о недопустимости высылки беженцев в страну, в которой их жизни или свободе угрожает опасность.

Контроль за соблюдением прав беженцев осуществляется Управлением Верховного комиссара ООН по делам беженцев, устав которого был утвержден Генеральной Ассамблеей ООН в 1950 г.

После присоединения к Конвенции 1951 г. в России в 1993 г. был принят Закон "О беженцах". В Законе подчеркивается, что он издан в соответствии с общепризнанными нормами международного права; в случае расхождения международного договора и Закона применяются правила договора, за исключением тех случаев, когда это может привести к ограничению прав беженцев по закону.

Беженцам предоставлен национальный режим. Кроме того, на них распространяются льготы, установленные для вынужденных переселенцев, им оказывается содействие в приобретении гражданства РФ.

Одним из основных прав человека является право возвращения в отечественное государство и проживания в нем. Этому праву соответствует обязанность государства разрешить въезд и поселение гражданина. Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. предусматривает, что "никто не может быть произвольно лишен права на въезд в свою собственную страну" (ч. 4 ст. 12). Конституция РФ закрепила право гражданина "беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию" (ч. 2 ст. 27). Не может быть произвольно выслан и иностранец, законно проживающий на территории какого-либо государства, говорится в Протоколе N 7 (1984 г.) к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Известны случаи массового изгнания части граждан в ходе гражданской или межплеменной войны. В таких случаях другие государства вынуждены принимать иностранных граждан в качестве беженцев, что создает серьезные проблемы. При этом иностранное государство вправе требовать возвращения этих лиц, а отечественное государство обязано принять своих граждан и обеспечить их права.

Право убежища

Право убежища - общепризнанный институт конституционного права - нашел признание и поддержку в международном праве. Обычные международно-правовые нормы закреплены Всеобщей декларацией прав человека и Декларацией ООН о территориальном убежище 1967 г. Всеобщая декларация закрепила право каждого искать в других странах убежище от преследований и пользоваться этим убежищем. Это право не может быть использовано в случае преследования за совершение неполитического преступления или при совершении деяния, противоречащего целям и принципам ООН. Следовательно, речь идет об убежище политического характера. Наблюдается практика предоставления убежища и по гуманным соображениям.

Рассматриваемое право является правом территориального убежища. Существует также понятие дипломатического убежища, встречающееся в практике латиноамериканских стран и неизвестное общему международному праву. Оно предоставляется в дипломатических представительствах иностранных государств.

Декларация 1967 г. указывает, что убежище предоставляется государством в силу своего суверенитета. Именно оно производит оценку оснований для предоставления убежища. К ищущему убежище лицу не должен применяться отказ в разрешении перехода границы или высылка в страну, где оно может подвергнуться преследованию. Исключения допустимы по соображениям национальной безопасности или в целях защиты населения, в частности в случае массового притока людей.

Согласно Конституции, Россия предоставляет политическое убежище как иностранным гражданам, так и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами международного права (ч. 1 ст. 63). Тем самым указанные выше нормы международного права инкорпорированы в право страны. Конституционная норма раскрывается в утвержденном Указом Президента РФ от 21 июля 1997 г. Положении о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища. Оно отражает общепризнанные нормы международного права. Кроме того, отметим следующие моменты. Убежище предоставляется в случае преследования за общественно-политическую деятельность и убеждения, отвечающие принципам, признанным мировым сообществом. Получивший убежище приравнивается в правах к местным гражданам. Убежище предоставляется и членам семьи. Предоставление убежища производится указом Президента.

Дипломатическая защита

Понятие дипломатической защиты

Дипломатическая защита - дипломатическая процедура, с помощью которой государство защищает права своих граждан в случае их нарушения международно-противоправным деянием другого государства, в котором они не смогли добиться восстановления своих прав, исчерпав местные средства юридической защиты.

Такое понимание дипломатической защиты является общепризнанным в теории и практике, включая судебную. При этом международные суды рассматривают право государства на дипломатическую защиту как "элементарный принцип международного права".

Институт дипломатической защиты издавна известен международному праву. Он был единственным средством защиты физических и юридических лиц в международных отношениях. Особое значение этот институт приобрел в условиях глобализации, когда происходит массовое перемещение людей через государственные границы, растет число граждан одного государства, находящихся на территории другого. Особое значение этот институт имеет для России, большое число граждан которой оказалось за рубежом.

В новых условиях происходят ощутимые перемены в институте дипломатической защиты, изменения произошли в самой концепции. Как известно, для международного права прошлого человек не существовал. Поэтому суды обосновывали дипломатическую защиту тем, что она представляет собой защиту государством собственных прав. Эта концепция изменилась в последние годы. В решении по делу братьев ЛеГранд 2001 г. Международный Суд ООН определил, что Венская конвенция о консульских сношениях создает права для индивидов. Государство может взять на себя дело одного из своих граждан и начать международный судебный процесс в интересах этого гражданина. Из этого следует, что государство может, представляя интересы своего гражданина, защищать их в международном суде, что рассматривается как один из видов дипломатической защиты.

Институт дипломатической защиты закреплен в Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 г. (ст. 3) и Венской конвенции о консульских сношениях 1963 г. (ст. 5). В первой из них говорится, что функции дипломатического представительства состоят, в частности, "в защите в государстве пребывания интересов аккредитующего государства и его граждан В ПРЕДЕЛАХ, ДОПУСКАЕМЫХ МЕЖДУНАРОДНЫМ ПРАВОМ" (выделено мной. - И.Л.).

Рассматриваемый институт известен и государственному праву. В Конституции России говорится: "Российская Федерация гарантирует своим гражданам защиту и покровительство за ее пределами" (ч. 2 ст. 61).

Положение о Посольстве РФ, утвержденное Указом Президента РФ от 28 октября 1996 г., в качестве одной из функций посольства указывает: "защита в государстве пребывания прав и интересов граждан и юридических лиц Российской Федерации С УЧЕТОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ГОСУДАРСТВА ПРЕБЫВАНИЯ" (выделено мной. - И.Л.). Сопоставление этого положения с приведенным положением Венской конвенции показывает, что дипломатическая защита осуществляется в соответствии с международным правом, но при этом учитывается и внутреннее право государства пребывания. Кроме того, осуществление защиты регулируется и внутренним правом осуществляющего ее государства.

Истории известны многочисленные случаи злоупотребления дипломатической защитой со стороны крупных государств. В результате государства - жертвы подобных злоупотреблений стремились ввести определенные ограничения дипломатической защиты. Латиноамериканские государства выдвинули с этой целью ряд доктрин, таких как доктрина Кальво.

В последнее время, ссылаясь на утверждение международной защиты прав человека, высказывают мнение, будто институт дипломатической защиты устарел. Особенно распространено это мнение среди латиноамериканских юристов. Представляется, что подобное мнение явно переоценивает реальные возможности международной защиты прав человека. Дипломатическая защита сохраняет свое значение. При обсуждении этого вопроса на Генеральной Ассамблее ООН было высказано общее мнение, что "дипломатическая защита будет, несмотря на все более широкие усилия международного сообщества по защите прав человека, оставаться наиболее важным средством защиты прав иностранцев". А для того чтобы избежать злоупотреблений, право на дипломатическую защиту должно быть регламентировано. Учитывая это, Генеральная Ассамблея ООН включила соответствующую тему в программу работы Комиссии международного права.

Право на дипломатическую защиту всегда рассматривалось как дискреционное право государства: государство по своему усмотрению решает вопрос об оказании защиты в конкретном случае. Это положение подтверждено Международным Судом ООН в решении по делу компании "Барселона Тракшн": "Государство должно рассматриваться в качестве единоличного судьи, решающего вопрос о необходимости предоставления защиты и ее объеме, а также ее прекращении". Как видим, за гражданином право на защиту не признается.

Вместе с тем, как уже упоминалось, во внутреннем праве государств наблюдается тенденция к признанию за гражданином права на дипломатическую защиту и обязанности государства ее оказывать. Представляется, что, как правильно отмечает С.В. Черниченко, "следует различать дипломатическую защиту как институт внутригосударственного права и институт международного права". Наличие права гражданина на защиту и соответствующей обязанности государства определяется внутренним правом. Из международного права вытекает право государства в отношении других государств на осуществление защиты по своему усмотрению, т.е. дискреционно.

Сказанное не исключает возможности в будущем признания и международным правом права гражданина на дипломатическую защиту. Сейчас тематика прав человека в международном праве не настолько развита, чтобы можно было считать обоснованной кодификацию права физического лица на дипломатическую защиту.

Условия оказания дипломатической защиты таковы:

• на территории государства причинен существенный ущерб законным интересам гражданина иностранного государства. Такой ущерб может быть причинен действиями органов самого государства либо частных лиц. В последнем случае право на защиту возникает, если местное государство не предприняло необходимых мер по восстановлению нарушенных прав;
• ущерб причинен противоправными действиями. Возникает вопрос: какое право имеется в виду - внутреннее или международное? В международной практике, включая судебную, высказывается мнение, что речь идет о действиях, противоречащих международному праву. Имеется в виду как обычное, так и договорное право. При этом следует учитывать, что грубое нарушение прав иностранцев, предусмотренных внутренним законом, является нарушением и международного права;
• иностранец предварительно использовал все доступные ему юридические средства защиты прав в соответствии с законами страны пребывания, включая судебные (правило исчерпания местных средств), исключение составляют случаи, когда очевидно, что использование местного права будет безрезультатным. Приведенное правило призвано обеспечить уважение местного правопорядка и воспрепятствовать созданию привилегированного режима для иностранцев.

Новым моментом в развитии института дипломатической защиты явилось признание права на ее осуществление за международными организациями (ООН). Право ООН на дипломатическую защиту было обосновано Международным Судом ООН в Консультативном заключении о возмещении ущерба, понесенного на службе ООН. Суд определил, что Организация должна гарантировать своим агентам соответствующую защиту, с тем чтобы "обеспечить эффективное и независимое осуществление их миссии, а также предоставить агентам действенную поддержку". Организация вправе предъявить претензию даже государству, гражданином которого агент является. Как видим, по своим целям и характеру дипломатическая защита со стороны международной организации обладает немалой спецификой.

Круг лиц, на которых распространяется дипломатическая защита

Граждане государства являются основной категорией физических и юридических лиц, на которых распространяется дипломатическая защита. В Положении о Министерстве иностранных дел РФ 1995 г. в числе основных задач указано: "защита прав и интересов граждан и юридических лиц Российской Федерации за рубежом" (п. 4).

В условиях глобализации защита прав и интересов юридических лиц приобрела особое значение. Крупные компании зачастую добиваются от принимающего их государства принятия особых условий о защите капиталовложений. Между государствами регулярно заключаются соглашения о взаимной защите капиталовложений. В такого рода Соглашении между Россией и Индией 1994 г. предусмотрено создание благоприятных условий для капиталовложений и обеспечение их полной защиты и безопасности (ст. ст. 2 и 3). Универсальная Конвенция об урегулировании инвестиционных споров 1965 г. дает возможность компаниям возбуждать дела против государства в Международном центре по урегулированию инвестиционных споров.

Получает распространение практика суброгации, под которой понимается восприятие государством претензий своих граждан к иностранному государству. В конце 2000 г. в США был принят закон, предусматривающий выплату пострадавшим гражданам компенсации из фондов США. Соответственно, предусмотрена суброгация прав пострадавших правительству США. В результате компании получают надежную гарантию своих зарубежных инвестиций, что служит важным фактором стимулирования их инвестиционной деятельности. А их права переходят к государству, которое обладает более широкими возможностями для их защиты.

Учитывая специфику дипломатической защиты юридических лиц и ее значение, Генеральная Ассамблея ООН в 2001 г. решила, что она заслуживает самостоятельного рассмотрения в Комиссии международного права ООН.

Многогражданство не исключает дипломатической защиты, но порождает значительную специфику. Гаагская конвенция 1930 г., регулирующая некоторые вопросы, связанные с коллизией законов о гражданстве, закрепила следующую норму обычного права: "Государство не может предоставлять дипломатическую защиту одному из своих граждан против государства, гражданством которого такое лицо также обладает" (ст. 4). Однако это не исключает возможности оказания помощи со стороны государства, гражданством которого лицо также обладает. Исключения из общего правила могут иметь место лишь в экстраординарных случаях.

Показательна в этом плане история российской гражданки, актрисы Н.В. Захаровой, которая обладает также французским гражданством. После расторжения ее брака с французским гражданином парижский суд в 1998 г. принял решение о помещении их дочери Маши в детский приют. Столь необоснованное решение вызвало демарши посольства РФ во Франции и МИД РФ, Председателя Правительства РФ и Президента РФ, которые не дали результата. Французские власти ссылались на независимость суда. Между тем государство несет международно-правовую ответственность за деятельность всех своих органов, включая судебные. Как видим, в данном случае помощь, оказанная российской гражданке, была весьма близка к дипломатической защите.

Сложные проблемы возникают тогда, когда лицо, обладающее двумя и более гражданствами, находится на территории третьего государства, т.е. такого, гражданством которого оно не обладает. В таком случае третье государство устанавливает, какое из имеющихся гражданств является эффективным. Именно оно и будет приниматься во внимание. В Гаагской конвенции 1930 г. сказано: "В пределах третьего государства лицо, имеющее более одного гражданства, пользуется таким режимом, как если бы оно имело только одно гражданство". Признаваться должно гражданство государства, в котором лицо либо постоянно, либо преимущественно проживает, или гражданство государства, с которым оно более тесно связано (ст. 5). Эти положения нашли подтверждение и в практике Международного Суда ООН, например в решении по делу Ноттебома.

Решение третьего государства может быть недостаточно обоснованным. Несогласное с ним государство, гражданством которого лицо также обладает, вправе оспаривать подобное решение, добиваться признания своего права на дипломатическую защиту.

Лица без гражданства не пользуются дипломатической защитой. В международной судебной практике, особенно в прошлом, не раз высказывалось мнение, согласно которому государство "не совершает международного правонарушения, причиняя вред лицу, не обладающему гражданством, и соответственно ни одно государство не вправе вмешиваться или ходатайствовать о нем...".

Это положение свидетельствует о явно недостаточной защищенности апатридов, не отвечающей современным принципам защиты прав человека. Предложения изменить такое положение высказывались неоднократно. В резолюции Института международного права 1965 г. говорилось о возможности выдвижения международной претензии, когда физическое лицо, которому причинен ущерб, является гражданином этого государства или лицом, которое государство, согласно международному праву, вправе причислить к своему собственному населению для целей дипломатической защиты. Из этого видно, что в целях дипломатической защиты предлагается приравнять апатридов к гражданам.

Эта идея прокладывает себе путь и в позитивное право, правда, пока только на европейском уровне. Европейская конвенция о консульских функциях 1967 г. предусматривает: "Консульское должностное лицо государства, в котором апатрид имеет обычное место жительства, может защищать его... при условии, что соответствующее лицо не является бывшим гражданином принимающего государства".

Учитывая отмеченную тенденцию, Комиссия международного права ООН приняла проект статьи, предусматривающей, что государство может осуществлять дипломатическую защиту потерпевшего лица, которое не имеет гражданства, "если такое лицо обычно на законных основаниях проживает в государстве, выдвинувшем претензию" (ст. 8). При обсуждении этой статьи в Шестом комитете Генеральной Ассамблеи ООН мнения разделились. Противники ее принятия ссылались на то, что ни в обычном, ни в конвенционном праве такой нормы нет. Сторонники утверждали, что подход Комиссии согласуется с развитием нормативной базы в области прав человека.

Беженцы. Возможность дипломатической защиты беженцев не предусмотрена международным правом, что подтверждается и Конвенцией о статусе беженцев 1951 г. Комиссия международного права ООН предложила распространить защиту и на беженцев. При обсуждении этого вопроса в рамках Генеральной Ассамблеи ООН большинство представителей высказались против, заявив, что речь должна идти о функциональной концепции, согласно которой защита беженцев осуществляется Управлением Верховного комиссара ООН по делам беженцев. Вместе с тем немалое число представителей сочли, что подход Комиссии согласуется с развитием нормативной базы в области прав человека.

Соотечественники - выходцы из другого государства, которые этнически, культурно и в иных отношениях связаны со страной происхождения. Проблема соотечественников имеет особое значение для России. Миллионы российских соотечественников оказались в иностранных государствах. Российское государство придает серьезное значение решению этой проблемы. Выступая на Конгрессе соотечественников в октябре 2001 г., Президент РФ В.В. Путин заявил, что помочь соотечественникам "отстоять свои общечеловеческие права - задача государственная". За такие права органы государственной власти "должны бороться последовательно, квалифицированно, грамотно, настойчиво и твердо".

Учитывая сказанное, пришлось предложить Комиссии международного права ООН рассмотреть вопрос о защите прав отмеченной категории лиц. Предложение пока не было принято. Позитивное международное право не распространяет дипломатическую защиту на соотечественников. Ее предоставление зависит от статуса конкретного лица, относящегося к этой категории, от того, является ли оно гражданином, апатридом или бипатридом.

Все это, однако, не означает полного отсутствия возможностей защиты прав соотечественников. Допустимы неофициальные и полуофициальные дипломатические предоставления. Серьезные нарушения прав соотечественников могут рассматриваться как недружественные, дискриминационные меры. В таких случаях допустимы официальные протесты и применение реторсий.

В случае серьезного и массового нарушения прав соотечественников возникает ответственность государства их пребывания за нарушение международных норм о правах человека. Такие нормы являются императивными. При их нарушении возникает ответственность в отношении всех государств. Каждое из них вправе требовать прекращения правонарушений. Более широкими правами обладает государство, интересы которого затронуты особо. Таким государством является то, выходцы из которого стали жертвами правонарушения. Оно вправе принимать в отношении государства-правонарушителя даже контрмеры в соответствии с правом международной ответственности.

Формы дипломатической защиты

В большинстве случаев дипломатическая защита осуществляется дипломатическими представителями и консульскими учреждениями. В исключительных случаях в действие вступает ведомство иностранных дел и даже правительство.

В практике государств выделяют в качестве особой формы консульскую защиту, а точнее, консульскую помощь. При рассмотрении дела братьев ЛеГранд в Международном Суде ООН представители США заявили, что "право государства предоставлять консульскую помощь своим гражданам, арестованным в другой стране, и право государства поддерживать претензии его граждан путем дипломатической защиты юридически являются различными понятиями". Основное различие видится в том, что консульская помощь может оказываться гражданину немедленно, например в случае его ареста. Для ее оказания не требуется исчерпания местных средств.

Дипломатическая защита должна осуществляться в соответствии с нормами международного права и с учетом местного права. В этих целях используются представления, протесты, переговоры и международная судебная процедура. Последнее положение было четко сформулировано уже Постоянной палатой международного правосудия в упоминавшемся решении по делу Мавроматиса. В ходе процесса "ЛеГранд" Германия утверждала, что дело возбуждено ею "в порядке дипломатической защиты от имени" своих граждан. Суд признал эту позицию.

Таким образом, дипломатическая защита ограничивается чисто дипломатическими мерами. Она предполагает инициирование процесса, призванного мирно разрешить спор в целях защиты личных и имущественных прав граждан, которым был причинен ущерб на территории иностранного государства. Поэтому защита не должна включать мер принуждения, даже таких как прекращение экономических или дипломатических отношений. Любые контрмеры допустимы лишь в случае наступления ответственности государства за международно-противоправное деяние. Эти случаи рассматриваются как чрезвычайные.

В таком смысле надо понимать следующее положение Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию": "В случае, если на территории иностранного государства возникает чрезвычайная ситуация, Российская Федерация гарантирует принятие дипломатических, экономических и иных предусмотренных международным правом мер по обеспечению безопасности граждан Российской Федерации, пребывающих на территории этого иностранного государства" (ст. 5).

Особое значение имеет проблема применения вооруженной силы для защиты своих граждан. Как известно, крупные державы довольно часто применяли вооруженную силу под предлогом защиты своих граждан. Особенно богата в этом плане практика США. При обосновании своей интервенции в Гренаде в 1983 г. США заявили, что "главной целью была защита граждан Соединенных Штатов в Гренаде". Это же явилось одним из мотивов интервенции в Панаме в 1989 г.

Возникает вопрос: как же быть в тех случаях, когда жизни и здоровью многих граждан, находящихся на территории другого государства, угрожает реальная опасность? Специальный докладчик Комиссии международного права ООН попытался дать ответ на этот вопрос в рамках института дипломатической защиты. Он предложил проект статьи, в которой говорилось: "Угроза силой или ее применение запрещены как средство дипломатической защиты, за исключением случаев спасения граждан, если...". Далее излагались условия, оправдывающие применение силы.

При обсуждении этой статьи на Генеральной Ассамблее ООН участники обоснованно сочли, что дипломатическая защита принципиально несовместима с правом применять силу. В исключительных случаях и только в соответствии с международным правом применение силы допустимо, но не в порядке дипломатической защиты, а в качестве самообороны. С этим трудно не согласиться. Однако и право самообороны не дает гарантий от злоупотребления им. Тем не менее оно существенно ограничивает возможности злоупотреблений.

О том, какое важное значение имеют эти вопросы, можно судить на основе примеров из практики США. В апреле 1986 г. американская авиация подвергла бомбардировке Триполи. Пострадало значительное число мирных жителей. Основанием явился приписываемый спецслужбам Ливии взрыв на дискотеке в Западном Берлине, в результате которого пострадали американские военнослужащие. В июле 1993 г. США подвергли бомбардировке Багдад, обвинив Ирак в заговоре в целях убийства американского президента во время его пребывания в Кувейте. В обоих случаях американская администрация обосновала свои действия правом на самооборону. Едва ли могут быть сомнения, что подобные действия не имеют ничего общего ни с дипломатической защитой, ни с самообороной. Более обоснованными были ссылки США на самооборону после террористических актов в Нью-Йорке и Вашингтоне в сентябре 2001 г.