Территориальное устройство местного самоуправления

Поиск оптимальной модели территориального устройства системы местного самоуправления

Как и Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ, новый Закон провозглашает обязательность осуществления местного самоуправления на всей территории Российской Федерации, но, в отличие от прежнего Закона, не просто декларирует эту обязательность, но и закрепляет формы и способы ее обеспечения.

Вся территория субъекта Федерации, за исключением сельской территории с низкой плотностью населения, должна разграничиваться между поселениями. Территории всех поселений, за исключением территории городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов.

Территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения. За исключением этой территории, территории с низкой плотностью населения могут не включаться в состав территории поселения.

В состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения. Теперь не может быть территории - поселенческой или межселенной, которая не была бы разделена либо между поселениями и городскими округами (в местностях со средней и высокой плотностью населения), либо между муниципальными районами (в местностях с низкой плотностью населения). В муниципальных районах с низкой плотностью населения межселенная территория возможна как территория, находящаяся вне границ поселений. На этой территории могут располагаться небольшие населенные пункты, не входящие в состав сельских или городских поселений.

До принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. территориальная организация местного самоуправления напрямую привязывалась к административно-территориальному делению. Конституция в принципиальном плане эту связь прервала. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ подтвердил ее отсутствие. Вместе с тем продолжала существовать неоднозначность понимания правовой обоснованности, возможности и целесообразности существования на субрегиональном уровне административно-территориальных единиц, возглавляемых представительными и исполнительными органами государственной власти (органами общей компетенции).

Официальную точку зрения высказал Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 24 января 1997 г. по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике". Конституционный Суд РФ признал, что до урегулирования данного вопроса федеральным законодателем Удмуртская Республика вправе сама осуществлять урегулирование по данному вопросу. Однако Суд не ограничился этим общим положением и определил ряд правовых позиций, имеющих самостоятельное нормативное значение. Он предусмотрел возможность создания в субъектах Российской Федерации "административно-территориальных единиц, непосредственно входящих" в состав субъекта Федерации, где могут быть образованы представительные и исполнительные органы государственной власти. Уровень, на котором создаются муниципальные образования, по мнению Суда, может быть различным и зависит от особенностей тех или иных субъектов Федерации.

Принятый в октябре 1999 г. Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" воспринял правовые позиции Суда. В соответствии с постановлением Конституционного Суда Российской Федерации и указанным Федеральным законом в некоторых субъектах Федерации стали создавать представительные и исполнительные органы государственной власти в районах и городах, определяемых конституциями и уставами субъектов Федерации в качестве административно-территориальных единиц. При этом органы государственной власти, образуемые в районах и городах, не получали права решать вопросы местного значения, закрепленные Федеральным законом об общих принципах местного самоуправления, принятым в августе 1995 г., а других вопросов, оправдывавших существование в районах и городах представительных и исполнительных органов государственной власти, явно недоставало. Когда же эти органы пытались заниматься муниципальными делами, органы прокуратуры опротестовывали их решения.

Общая тенденция состояла в сокращении числа муниципальных образований. К концу 2000 г. количество муниципальных образований уменьшилось с 25 до 12 тыс. В частности, в 16 субъектах Федерации были упразднены районные муниципальные образования, в 49 - муниципальные образования сельских округов. В ряде субъектов перестали существовать не только поселковые, но и городские муниципальные образования. Не было ни одного муниципального образования в Республике Алтай. Всего 2 муниципальных образования (поселки) существовали в Республике Саха (Якутия). Полностью отсутствовали эти образования в Республике Ингушетия.

К указанному времени типология муниципальных образований выглядела следующим образом: образования на уровне административных районов - в 4 субъектах Федерации; на уровне административных районов и городов - в 33 субъектах Федерации; на уровне административных районов, городов и сельских округов - в 26 регионах; на уровне сельских округов и поселков - в 4 регионах; на уровне городских районов и сельских округов - в 2 регионах.

В пяти субъектах Федерации территории муниципальных образований не были определены, либо муниципальными образованиями являлись лишь отдельные территориальные единицы. Поскольку муниципальные образования во многих случаях создавались без учета целей эффективного исполнения функций местного самоуправления и максимального приближения муниципальной власти к населению, территориальная организация местного самоуправления в целом не отвечала своему назначению.

Принятие Федерального закона N 131-ФЗ стало большим шагом на пути определения параметров территориального устройства местного самоуправления. Согласно закону муниципальными образованиями являются: городские или сельские поселения, муниципальный район, городской округ, внутригородская территория города федерального значения.

Местное самоуправление в сельской местности

В концепции Федерального закона N 131-ФЗ заложена идея двухуровневой системы сельского местного самоуправления, при максимальном сохранении действующих на момент принятия закона муниципальных образований. Если в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. была определена только возможность создания в границах районного муниципального образования других муниципальных образований, то теперь это обязательное правило. В связи с этим могут возникнуть проблемы правоприменения, поскольку указанное правило не согласуется с правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации.

Как отмечалось выше, в постановлении по удмуртскому делу, Конституционный Суд РФ определил, что уровень, на котором создаются муниципальные образования, может быть различным в зависимости от особенностей тех или иных субъектов Федерации. Суд в то же время признал, что районы, непосредственно входящие в состав субъекта Федерации и содержащие муниципальные образования (сельские, городские), не могут наделяться правами муниципальных образований. Наделение района правами муниципального образования означало бы, по мнению Суда, что сельские и городские поселения, входящие в состав районов, в этом случае утратят права муниципальных образований и станут подразделениями районного муниципального образования. Таким образом, Суд поставил под сомнение саму возможность двухуровневой организации местного самоуправления, исходя из необходимости соблюдения равенства конституционных прав муниципальных образований.

Однако в действительности возможности различных муниципальных территорий, о которых идет речь в ст. 131 Конституции, неодинаковы. К тому же нереально организовывать решение ряда вопросов местного значения на одном самоуправленческом уровне. Значит, нужно либо уточнять Конституцию, либо конкретизировать ее положения, определяя перечень вопросов местного значения для разных типов, уровней муниципальных образований. Вторую правовую возможность реализовал Федеральный закон N 131-ФЗ. Закон остался в конституционном поле, хотя и пошел вразрез с правовыми позициями Конституционного Суда.

Правда, в постановлении по делу о конституционности ряда статей Конституции Республики Коми от 15 января 1995 г. Конституционный Суд Российской Федерации признал возможность осуществления местного самоуправления как на уровне района, так и на подрайонном уровне, хотя и сопроводил этот вывод рядом оговорок. В постановлении от 11 ноября 2003 г. по делу о конституционности ряда положений законов Челябинской области Суд уже безоговорочно признал, что район, непосредственно входящий в состав субъекта Федерации, являясь муниципальным образованием, может включать городские и сельские поселения, каждое из которых, в свою очередь, вправе быть муниципальным образованием.

Таким образом, теперь Конституционный Суд исходит из того, что двухуровневое самоуправление в сельской местности может быть, но может и не быть. Поскольку такая альтернатива Федеральным законом N 131-ФЗ не признается, возникает противоречие между этим законом и правовой позицией Конституционного Суда. Очевидно, что в данной ситуации нужно либо корректировать закон, либо уточнить позицию Суда.

По замыслу законодателя муниципальный район является производным муниципальным образованием по отношению к сельским и городским поселениям - базовым территориальным единицам местного самоуправления. Он создается в целях обеспечения эффективного решения вопросов межпоселенческого характера. Теоретически решение этих вопросов возможно также путем объединения усилий поселений на договорной основе и создания, если это необходимо для выполнения конкретных договоров, временных единых управленческих органов. Однако в условиях современной России это пока неосуществимо. Основная инфраструктура на селе сосредоточена в районных административных центрах - так сложилось исторически. Рационально использовать ее для обслуживания сельского населения крайне затруднительно без участия постоянно действующих на всей территории района органов муниципальной власти. Возможно, в будущем, когда наладятся межпоселенческие отношения и обновится сельская инфраструктура, существование районных муниципальных органов местного самоуправления и соответственно муниципальных районов потеряет смысл. Но сейчас на селе должны существовать межпоселенческие территориальные единицы, возглавляемые районными органами муниципальной власти.

Жесткость правила о повсеместном образовании двухуровневого местного самоуправления не может не смягчаться особыми условиями расселения граждан страны в разных ее регионах. К территориям с низкой плотностью сельского населения закон относит территории субъектов Федерации и отдельных районов в субъектах Федерации, плотность сельского населения в которых более чем в три раза ниже средней плотности сельского населения в Российской Федерации. К территориям с высокой плотностью сельского населения относятся территории субъектов Федерации и отдельных муниципальных районов в субъектах Федерации, плотность сельского населения в которых более чем в три раза выше средней плотности населения в Российской Федерации.

Закон содержит правило, по которому территории с низкой плотностью сельского населения могут не включаться в состав территорий поселений. Кроме того, установлено, что сельские населенные пункты, расположенные на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях с численностью населения менее 100 человек, могут не наделяться статусом поселения и не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте.

Таким образом, некоторое число сельских населенных пунктов может не иметь статуса поселения и входить в состав муниципальных районов непосредственно. Решение вопросов жизнедеятельности таких сел, деревень, хуторов должно осуществляться властями муниципальных районов. Самоуправленческие начала реализуются путем использования форм прямой демократии - общих собраний жителей населенных пунктов и др.

Уже первые месяцы применения ряда статей Федерального закона N 131-ФЗ показали, что он не мог предусмотреть все особые условия образования двухуровневой системы местного самоуправления, и в правила формирования муниципальных районов пришлось вносить изменения. На федеральном уровне невозможно предвидеть всю многоликость природных, экономических, исторических и прочих условий, влияющих не только на решение конкретных территориальных вопросов в соответствии с правилами, закрепляемыми на общегосударственном уровне, но и на содержание самих этих правил.

Поэтому не исключена возможность изменения подходов законодателя к участию субъектов Федерации в регулировании вопросов территориального устройства местного самоуправления путем предоставления им более широких правовых возможностей.

Состав территории муниципального образования

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ, по сути, отождествлял понятия "поселение" и "населенный пункт". Таким образом, население любой деревни, любого хутора, насчитывающего несколько жителей, вправе было настаивать на создании муниципального образования со своим бюджетом, выборными органами и т.д. Неоднозначность этих положений приводила к протестам органов прокуратуры, к судебным разбирательствам по поводу некоторых решений властей субъектов Федерации, устанавливающих границы муниципальных образований.

Правовая ситуация осложнялась тем, что другие федеральные законы уравнивали содержание терминов "поселение" и "населенный пункт". Такой важный для решения территориальных вопросов документ, как действовавший тогда Градостроительный кодекс Российской Федерации, устанавливал, что городские поселения - это города и поселки, а сельские - села, станицы, деревни, хутора, кишлаки, аулы, стойбища, заимки и иные. Это усиливало неразбериху, которая отрицательно сказывалась на развитии демократического института публичной власти.

Федеральный закон N 131-ФЗ разграничивает понятия "поселение" и "населенный пункт". Сельское поселение изначально определялось как один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов). Не ограничиваясь этим определением, Закон установил подробные количественные параметры сельских поселений.

Однако практика применения Закона показала, что некоторые из этих положений оказались неоднозначными, дававшими возможность их различного, в том числе расширительного толкования, что приводило к решениям, противоречащим замыслу законодателя. К тому же выяснилось, что отдельные содержавшиеся в Законе требования не учитывают конкретные условия регионов и муниципальных образований.

Понятие сельского поселения в уточненном виде в Законе определяется как один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

В некоторых регионах норму Закона, допускающую возможность включения в состав территории городских поселений сельских населенных пунктов, использовали для включения в состав городского поселения территории в размерах административного района и придания такому району статуса городского округа. В Ивановской области, например, 15 районов из 21 оказались наделенными статусом городского округа. Чтобы не допускать такие аномалии из определения городского поселения, содержавшегося в абз. 3 ч. 1 ст. 2 Закона, исключено положение о том, что к городу или поселку, составляющему городское поселение, может прилегать территория с находящимися на ней сельскими населенными пунктами, не являющимися сельскими поселениями.

Упоминание о "прилегающей территории" исключено также из п. 5 ч. 1 ст. 11, который дополнен указанием на то, что в состав территории городского поселения могут входить территории, предназначенные в соответствии с генеральным планом городского поселения для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры, включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями. В отличие от первоначальной, новая редакция данного пункта допускает возможность существования на территории городского поселения не только сельских населенных пунктов, но и поселков. Таким образом, в данном случае поселки понимаются как места расселения городского типа.

Понятие городского поселения в уточненном виде выглядит следующим образом: городское поселение - это город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные органы местного самоуправления.

Еще одна поправка, внесенная в Федеральный закон N 131-ФЗ, связана с излишне строгим правилом, содержавшимся в первоначальном тексте Закона, о том, что в границах сельского поселения может находиться только один сельский населенный пункт с числом жителей более 1000 человек и (или) объединенные одной территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территорий с высокой плотностью населения - менее 3000 человек каждый). Между тем нередкими оказались ситуации, когда на компактно заселенной территории находились два или три села с населением в 1050, 1100 или 1150 человек и не было никакой управленческой и экономической целесообразности их разделения на самостоятельные муниципальные образования. Поэтому п. 6 ч. 1 ст. 11 был изменен, и теперь он устанавливает, что в состав территории сельского поселения может входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек.

Эти, как и некоторые другие, поправки лишний раз доказывают, что жесткие количественные параметры территориального устройства не оправданны и обычно поправляются практикой их применения. Хотя Федеральный закон N 131-ФЗ в целом достаточно гибок в численных характеристиках территорий муниципальных образований, он в некоторых вопросах изначально занял излишне твердые позиции. Именно в этих вопросах потребовались коррективы в сторону смягчения их нормативного регулирования, которое в принципе не исключено и впредь.

Критерии создания муниципальных образований

"Содержательная" сторона территориального устройства местного самоуправления связана с определением различных критериев создания территориальных единиц. Этот сложный вопрос до последних дней принятия Федерального закона N 131-ФЗ, да и после его принятия, вызывал и вызывает неодинаковые суждения.

Какие обстоятельства следует принимать в расчет при формировании муниципальных территориальных единиц? Конституция РФ указывает, что необходимо учитывать исторические и иные местные традиции. А какие нужны еще критерии? Важнейшими здесь должны являться, с одной стороны, доступность, приближенность муниципальной власти к населению, а с другой - эффективность решения вопросов местного значения.

Между этими условиями существует определенное противоречие.

Справедливо мнение некоторых экспертов о том, что приближение муниципальной власти к населению не должно и не может быть бесконечным, ибо это приведет к снижению эффективности и рациональности управления. В то же время чрезмерное укрупнение муниципальных образований, направленное на повышение экономической эффективности решения вопросов местного значения, рациональности администрирования, также вряд ли приемлемо, ибо при этом происходит "отрыв" местного самоуправления от населения, сведение к минимуму возможностей его участия в самоуправлении. Специалисты считают, что эффективность решения вопросов местного значения не следует связывать только с "экономией на масштабе территории". Чрезмерная централизация выполнения муниципальных функций усиливает бюрократизацию, что может "съесть" экономию на масштабе. Попытка организовать местное самоуправление на уровне самых мелких поселений, где для эффективного решения вопросов местного значения нет ни кадрового, ни финансового потенциала, приводит к бессилию органов местного самоуправления, их неспособности реагировать на нужды людей, что в конечном счете подрывает принцип демократичности.

Органы государственной власти субъектов Федерации при определении границ муниципальных образований и наделении муниципальных образований соответствующим статусом искали баланс, компромисс между указанными двумя условиями. В самом Федеральном законе N 131-ФЗ эти условия формализованы неодинаково применительно к муниципальным образованиям разных типов. По отношению к сельским поселениям Закон установил количественные требования численности их населения и протяженности территории; по отношению к муниципальным районам определил условия протяженности территории и в то же время в качестве предпосылки их образования назвал создание условий для решения вопросов межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на территории района отдельных государственных полномочий.

По отношению к городским поселениям какие-либо количественные параметры, характеризующие их территорию и население, отсутствуют. Зато городские округа должны обладать сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктурой, находящейся в определенном соотношении с инфраструктурой прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов). Подробнее об этом речь пойдет ниже, здесь же следует заметить, что при наделении городского поселения статусом городского округа необходимо также учитывать перспективы развития городского поселения, подтвержденные генеральным планом данного городского поселения.

При определении параметров сельских поселений, кроме всего прочего, принимался во внимание еще досоветский российский опыт правового регулирования территорий волостей - самых малых сельских управляемых территорий, на которые делились уезды, - базовые административно-территориальные единицы государства.

Количественные параметры территории волости, разумеется, не идентичны полностью предложенным Федеральным законом N 131-ФЗ параметрам сельского муниципального образования. Волость - лишь прообраз нынешней первичной сельской территориальной единицы.

Крушение партийно-советской системы, колхозно-совхозного строя привело к разрушению субрайонной инфраструктуры. Попытка спасти колхозно-совхозное наследство путем его передачи маломощным органам нарождавшейся муниципальной сельской власти лишь на короткое время затормозила его развал.

При таких обстоятельствах требовать для создания сельских муниципальных образований обязательного наличия условий эффективного решения органами местного самоуправления сельских поселений установленного для них круга вопросов местного значения означало бы отступление от конституционных принципов территориального устройства местного самоуправления. Перед законодателем стояла дилемма - либо пойти по этому пути, соглашаясь со сложившейся практикой и ожидая появления нужных условий, либо, опираясь на Конституцию Российской Федерации, переломить практику и сформировать организационно-территориальный каркас местного самоуправления, с тем чтобы потом наращивать на него инфраструктуру. Причем не только восстанавливая разрушенную, а создавая новую, современную на основе использования самоуправленческого потенциала и рыночных механизмов.

Выбран второй путь.

При этом следует учитывать, что заранее рассчитать, какой из указанных путей наиболее эффективен и менее длителен по срокам утверждения реального местного самоуправления на селе, невозможно. Если в первом случае местное самоуправление до поры до времени не предусматривается ни фактически, ни формально, то во втором очевиден этап, на котором самоуправление, установленное номинально, фактически осуществляться пока не будет (во всяком случае в части поселений) в силу отсутствия материально-финансовых возможностей эффективно решать соответствующие вопросы местного значения.

В принципиальном плане вопрос ставится так: там, где у поселений есть материально-финансовая база, они будут полностью решать вопросы местного значения, опираясь на нее; там, где этой базы нет или она слаба, вопросы местного значения будут решаться органами местного самоуправления частично. При этом задачу создания необходимой материально-финансовой базы будут постепенно решать как сами органы местного самоуправления, так и региональные и федеральные власти.

Такой подход согласуется с позицией Конституционного Суда РФ, который в своих решениях также подчеркивал, что собственность и финансы не обязательно должны иметься в наличии на момент создания муниципального образования. Они должны быть обеспечены на соответствующей территории после того, как она стала муниципальным образованием. Население же, используя институты непосредственной демократии, может добиваться, чтобы определенное территориальное образование стало территорией, на которой осуществляется местное самоуправление, т.е. муниципальным образованием.

Впервые за десятилетия, прошедшие со времени октябрьского переворота 1917 г., Федеральный закон установил, как когда-то для волостей, пределы удаленности центра сельского поселения от окраинных населенных пунктов. Только теперь протяженность территории поселений исчисляется не верстами, а пешеходной доступностью до административного центра сельского поселения и обратно в течение рабочего дня, а исключения из общего правила (с учетом местных особенностей) делаются не губернатором или начальником губернии, а представительным органом субъекта Федерации на основе закона.

В советский период при образовании сельских административно-территориальных единиц тоже принималось в расчет расстояние от центров сельсоветов до населенных пунктов. Но данное обстоятельство учитывалось вместе с другими. Теперь же это главный, наряду с численностью населения, критерий, который в соответствии с первоначальным замыслом законодателя мог не приниматься во внимание только на территориях с низкой плотностью населения, перечень которых устанавливается Правительством РФ, и в труднодоступных местностях. И снова жесткость формулы оказалась излишней. К тому же понятие трудной доступности, будучи недостаточно формализованным, стало по-разному трактоваться властями субъектов Федерации с целью обойти это требование.

Независимо от размеров сельского поселения и его протяженности остается острым вопрос о "базе", на которой оно создается.

Полностью заменить отсутствующую экономическую базу, дающую возможность эффективно решать вопросы местного значения, дотациями из региональных фондов вряд ли возможно, поскольку большинство регионов испытывает нехватку бюджетных средств. Даже если удастся посадить все сельские поселения на дотационное обеспечение, это не сделает местное самоуправление таковым. Реальное самоуправление, по определению, не может быть целиком дотационным. По крайней мере, часть доходов самоуправленческих единиц должна складываться из собственных налоговых и неналоговых источников. К удачному решению приходят, принимая в расчет при создании сельских поселенческих муниципальных образований не только протяженность их территории и численность населения, но наличие инфраструктуры и налогооблагаемой базы. Конечно, эти факторы приходится учитывать "по возможности". Из содержания закона не следует, что они являются определяющими. Однако Закон не исключает целесообразности их использования при формировании территорий сельских поселений. При преобразовании муниципальных образований, утверждении их границ на основе Федерального закона N 131-ФЗ органы государственной власти субъектов Федерации стремились принимать их во внимание. Ставшие более гибкими формулировки Федерального закона дали возможность соединять разные подходы.

И все же многие сельские поселения не смогли обрести достаточной финансово-экономической основы для оптимального решения вопросов местного значения. Нетрудно было предвидеть, что при данных обстоятельствах реальное самоуправление в сельской местности может сосредоточиться на районном уровне - по крайней мере, на ближайшую перспективу. Так это и оказалось на практике.

Причем не обошлось без серьезных нарушений закрепленных Федеральным законом N 131-ФЗ принципов отношений между районными и поселенческими муниципальными органами. В ряде случаев (отнюдь не единичных) органы местного самоуправления поселений фактически оказались в прямом подчинении районных властей. Районные органы не стесняются оказывать административный нажим на поселенческие власти, добиваясь от них выполнения нужных чиновникам поручений, которые нередко не совпадают с интересами жителей городов и сел. Все это возможно из-за отсутствия у большинства поселенческих муниципальных образований необходимой для самостоятельного решения вопросов местного значения материально-финансовой базы.

Правильная, построенная в соответствии с целями и задачами, определенными в Законе, деятельность районных муниципальных органов является организационной гарантией позитивного строительства местного самоуправления на разных, в том числе поселенческом, уровнях. Естественно, не все на практике получается, допускаются ошибки, искажения замысла законодателя. Но движение вперед налицо.

Наличие районной инфраструктуры позволило закрепить в Федеральном законе N 131-ФЗ необходимость учета (при установлении границ муниципального района) условий для решения вопросов межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района.

К сожалению, речь не идет о высоком уровне услуг, оказываемых населению. Условия для решения вопросов образования, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства у нас сейчас не такие, как, скажем, в развитых европейских странах, хотя приоритетные национальные программы работают. Если будет обеспечено их решение хотя бы на сравнимом с советским периодом уровне, это уже будет немалым достижением. Одним из важнейших обстоятельств, способствующих этому, является утверждение границ муниципальных районов в соответствии с границами существующих административных районов, что и сделано при реализации Федерального закона N 131-ФЗ.

Вопрос о выработке оптимальных размеров сельских районов давно обсуждается в научной литературе. Федеральный закон исходит из того, что другой инфраструктуры у муниципальных районов, кроме той, которая досталась им по наследству от административных районов, нет. И пока новая инфраструктура не будет создана (разумеется, с использованием имеющейся), границы муниципальных и административных районов будут, как правило, совпадать.

Вместе с тем Федеральный закон содержит правило, в соответствии с которым границы муниципального района должны устанавливаться с учетом транспортной доступности до административного центра этого района и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в состав муниципального района. Данное правило по закону может не соблюдаться на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях. Для местностей с "нормальной" плотностью населения оно обязательно. Не будучи в должной мере формализованным, как и для сельских поселений, это требование вызывало и продолжает вызывать много вопросов при формировании территорий районов. Суть их не только в определении количества километров до районного центра, но и в реальной возможности сравнительно легко их преодолеть в течение рабочего дня. Поэтому приведенная формула требует уточнений.

Очевидно, нужно вести речь о наличии дорожного сообщения внутри района. Вряд ли это может быть только железная дорога. По-видимому, прежде всего следует учитывать наличие обычных сельских дорог с твердым покрытием, по которым регулярно ходит автобус. При формировании условий транспортной доступности в расчет берется именно общественный транспорт, а не личные автомобили или мотоциклы, которых у сельчан может и не быть.

Далее. Необходимо прояснить значение транспортной доступности "для жителей всех поселений, входящих в состав района". Представляется, что ориентиром для транспортной доступности райцентра должны быть не все населенные пункты района, а центры сельских поселений. Это больше соответствует нынешним реальным территориальным параметрам административных районов, в границах которых создавались муниципальные районы.

Как показал опыт выполнения Переходных положений Федерального закона N 131-ФЗ, возможна ситуация, когда не обеспечивается транспортная доступность райцентров и для центров сельских поселений. Тогда органы государственной власти субъектов Федерации должны ставить на повестку дня налаживание внутрирайонного транспортного сообщения. Это более разумный и прогрессивный подход, чем уменьшение или разделение территории административного района.

Вообще, учитывая практику применения Федерального закона N 131-ФЗ, стоит обсудить возможность исключения из указанного Закона норм, устанавливающих параметры пешеходной или транспортной доступности до центров соответственно сельских поселений или муниципальных районов. Существующим реалиям, многообразию условий территориального устройства местного самоуправления больше подошла бы общая законодательная установка на то, что при образовании, преобразовании, а также при изменении границ муниципальных образований необходимо обязательно обеспечивать пространственную доступность для населения центров муниципальных образований.

До издания Федерального закона N 131-ФЗ многие малые города не были, вопреки требованию Конституции, наделены статусом муниципальных образований. Они являлись населенными пунктами, входящими в состав районных муниципальных образований наряду с селами и поселками. Кое-где они объединялись с несколькими сельсоветами во внутрирайонные муниципальные округа (в Ярославской области, например), во многих случаях служащими центрами муниципальных районов, не будучи выделенными в самостоятельные муниципальные образования. Многие города, включая малые, а также поселки в соответствии с требованиями Федерального закона N 131-ФЗ теперь наделены статусом муниципальных образований. Естественно, как и в маломощных сельских поселениях, реального местного самоуправления во многих городских поселениях, сформированных на территории малых городов и поселков со слабой инфраструктурой и незначительной налогооблагаемой базой, придется ждать еще долго, надежды на вливание достаточных государственных бюджетных средств в бюджеты этих поселений слабы. Поэтому очевидно, что предоставленные им правовые возможности будут осваиваться постепенно.

Самыми благополучными с точки зрения возможности решения вопросов местного значения являются города, непосредственно входящие в состав субъектов Федерации. Они были до издания нового Федерального закона самостоятельными муниципальными образованиями и остались ими после издания данного Закона. Эти города автоматически получили статус городских округов, органы местного самоуправления которых призваны решать более значительное число вопросов местного значения по сравнению с "обычными" городскими поселениями. Но таких крупных городов, бесспорно получивших статус городских округов, гораздо меньше, чем средних городов, входивших накануне издания Федерального закона N 131-ФЗ в состав районов. Наделять или не наделять их статусом городских округов и, если наделять, то по каким основаниям, - вот в чем была одна из проблем, связанная с установленной данным Законом моделью территориального устройства местного самоуправления применительно к городам и поселкам. Причем наделение городских поселений статусом городского округа должно по закону быть предварено предоставлением статуса городских поселений городам и поселкам городского типа и сопровождаться выделением городского округа из состава муниципального района.

В Федеральном законе заложен критерий, связанный с необходимостью оказания сельскому населению ряда важных социальных услуг. В районных центрах расположены районные больница, поликлиника, автопарк, обеспечивающий транспортную связь между населенными пунктами. Если в городе находится вся инфраструктура, традиционно предназначенная для удовлетворения потребностей окружающих их сельских населенных пунктов, он является районным центром. Если город никогда не был районным центром и там нет таких учреждений, он должен быть округом. И это не зависит от численности городского населения. Именно так называемые пограничные и особые ситуации согласно Федеральному закону N 131-ФЗ легли в основу решения вопросов о наделении городских поселений статусом городского округа, а количество населения городов явилось фактором хотя и важным, но не определяющим. Все дело в инфраструктуре, способной обеспечить сельское население, которое остается в муниципальном районе после выделения из него города, получающего статус городского поселения с собственной инфраструктурой.

Нельзя бросать сельчан на произвол судьбы - это противоречит основополагающим принципам демократического социального государства, принципу равноправия граждан, их одинаковых возможностей, независимо от того, в какой местности они проживают - сельской или городской. Эти принципы могут быть нарушены, если наделять город статусом городского округа в зависимости, главным образом, от того, сколько в нем жителей. Тем более формальным является условие о том, чтобы численность населения города, наделяемого статусом городского округа, была больше численности населения района. Идея, заложенная в новом Федеральном законе, заключается в том, что, если у городского поселения отсутствует сложившаяся социальная, транспортная и иная инфраструктура, необходимая для самостоятельного решения органами местного самоуправления города вопросов местного значения городского округа и осуществления переданных государственных полномочий, либо такая инфраструктура отсутствует у прилегающего муниципального района, город не может быть наделен статусом городского округа.

Хотя большая часть городов, не входивших на момент принятия Закона в состав районов, обладала инфраструктурой, необходимой для самостоятельного решения вопросов местного значения городского округа и осуществления переданных полномочий, эти же объекты инфраструктуры (в первую очередь, социальной - медицинские учреждения, учебные заведения, учреждения культуры) обслуживали население прилегающих районов. Если органы местного самоуправления прилегающего муниципального района не обладают правом самостоятельно принимать решения по использованию таких объектов, органы государственной власти субъекта Федерации либо инициируют процедуру лишения таких городских поселений статуса самостоятельных муниципальных образований, либо решают вопрос о разграничении объектов собственности, необходимых для решения вопросов местного значения.

Изменение границ, преобразование муниципальных образований и учет мнения населения

В Определении Конституционного Суда РФ по вопросу о территориальных преобразованиях в Калининградской области от 1 апреля 2008 г. указывается, что наличие установленного законодателем порядка образования, преобразования или упразднения муниципальных образований - существенный элемент их правового статуса и статуса их органов, имеющий также принципиальное значение для реализации конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления.

Конституционное предписание об учете мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, относится к самому существу конституционно-правового статуса местного самоуправления и является одной из необходимых гарантий права граждан на самостоятельное решение вопросов местного значения. Данный императив ограничивает свободу усмотрения законодателя и правоприменителя при принятии ими решений, касающихся территориальной организации местного самоуправления; при этом в любом случае изменение территориальной организации местного самоуправления не может приводить к отказу от него.

Из этого следует, что конституционное регулирование, в том числе в его нормативно-доктринальной интерпретации, предусматривает учет мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, в качестве универсального требования и необходимого условия осуществления муниципально-территориальных преобразований, независимо от их характера - сужения либо, напротив, расширения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, а также изменения конкретного состава территорий, выступающих объектом преобразований.

Учет мнения населения в определенных конституционно-правовых ситуациях может осуществляться путем принятия населением решения на местном референдуме, итоги которого носят обязательный характер. В иных случаях мнение населения может выявляться с помощью различных форм как непосредственного, так и опосредованного (через представительные органы власти) волеизъявления граждан; к ним могут относиться решения представительных органов по принятию и изменению своих уставов, которыми, в частности, устанавливается территориальная основа местного самоуправления и, соответственно, определяется состав территорий муниципальных образований. Во всяком случае, региональный законодатель должен исходить из того, что территориальные изменения, напрямую затрагивающие интересы большинства населения территории, на которой осуществляется местное самоуправление, предполагают непосредственное волеизъявление населения соответствующей территории.

Прежний Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ, закрепляя за органами государственной власти субъектов Федерации определение порядка территориального устройства местного самоуправления, устанавливал обязанность законодательных (представительных) органов субъектов Федерации устанавливать законом гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. В законах субъектов Федерации по вопросам территориального устройства местного самоуправления эти гарантии определялись по-разному и далеко не всегда в достаточной мере.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ переносит на федеральный уровень правовые гарантии принятия во внимание мнения населения при решении вопросов территориального устройства, детализирует и модернизирует их. Он устанавливает порядок, при котором изменение границ и преобразование муниципальных образований возможны в ряде случаев при согласии на это населения соответствующих муниципальных единиц. Таким образом, он защищает жителей городов и сел от необоснованных, с их точки зрения, и затрагивающих их интересы решений территориальных дел. Вместе с тем эта защита не имеет "абсолютного" значения во всех случаях.

Согласно Закону изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта Федерации, федеральных органов государственной власти. Инициатива населения об изменении границ муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Федерации для инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об изменении границ муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. Закон субъекта Федерации об изменении границ муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования и в период кампании местного референдума.

Имеются особенности в порядке изменения границ муниципальных образований разных типов.

Так, изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, осуществляется с согласия населения данных поселений и (или) населенных пунктов, выраженного путем голосования либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных районов.

Изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, осуществляется с согласия населения данных населенных пунктов, выраженного путем голосования либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих поселений.

Изменение границ муниципальных районов и поселений, не влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к территории других муниципальных районов или поселений, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов и поселений.

Таким образом, учет мнения населения при изменении границ, связанных с переходом территорий поселений или населенных пунктов от одного муниципального района к другому или населенных пунктов от одного поселения к другому поселению, гарантирован в большей степени, чем в случаях, когда такой переход не предусмотрен.

Так было в первоначальной редакции Федерального закона N 131-ФЗ. При этом он не предусматривал ситуации, когда изменялись бы границы соседних муниципальных районов и поселений, с одной стороны, и городских округов - с другой. Внесенными дополнениями в Закон установлено, что изменение границ муниципальных районов и входящих в их состав поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в состав указанных поселений поселков и сельских населенных пунктов к территориям городских округов, осуществляется с согласия населения поселений и городских округов, выраженного представительными органами соответствующих поселений и городских округов, а также с учетом мнения населения муниципальных районов, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов.

Следовательно, если при изменении границ территории населенных пунктов входят в состав городских округов, согласия населения, выраженного путем голосования, уже не нужно.

По-разному гарантируется Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ учет мнения населения и при преобразовании муниципальных образований. При этом закон различает понятия "изменение границ" и "преобразование муниципальных образований". Согласно Закону преобразованием муниципальных образований является объединение и разделение муниципальных образований, а также изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его этого статуса.

Разумеется, при преобразованиях муниципальных образований изменяются их границы. Но при этом изменении возникают или упраздняются муниципальные образования.

Согласно Федеральному закону N 131-ФЗ объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного представительным органом каждого из объединяемых поселений. В первоначальной редакции Закона необходимо было согласие населения каждого поселения, выраженного путем голосования населения либо на сходах граждан.

Объединение поселения с городским округом осуществляется с согласия населения поселения и городского округа, выраженного представительным органом соответствующих поселения и городского округа, а также с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом соответствующего муниципального района. Поселение, объединенное с городским округом, утрачивает статус муниципального образования.

Объединение городского поселения с городским округом осуществляется одновременно с изменением административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации, в результате которого происходит объединение города, находящегося на территории городского округа, и города (поселка), находящегося на территории городского поселения и являющегося его административным центром.

Объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из муниципальных районов. Разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования или на сходах граждан.

Разделение муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района.

Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа осуществляется с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение. Мнение населения городского поселения и мнение населения муниципального района выявляются путем голосования, проводимого раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) городское поселение. Изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения и (или) населения муниципального района.

Таким образом, при преобразовании муниципальных образований, как и в случае с изменением их границ, учет мнения населения может быть как непосредственным, так и через представительные органы местного самоуправления. Однако если речь идет об учете мнения населения, выраженного представительным органом, решение этого органа не должно быть как в случае преобразования муниципального образования, так и при изменении его границ "камерным", жестко ограниченным тем, что думают по поводу территориальных трансформаций только сами депутаты.

Конституционный Суд РФ в своем Определении от 6 марта 2008 г. указал, что нормы Федерального закона N 131-ФЗ, предусматривающие косвенный учет мнения населения, т.е. через представительный орган муниципального образования, не исключают необходимость правового гарантирования населению как первичному субъекту местного самоуправления возможности выразить свою позицию в отношении предполагаемых территориальных изменений. Должны быть обеспечены гласность при подготовке и принятии решения о муниципально-территориальных изменениях и эффективный контроль местного сообщества за их осуществлением, а следовательно, в частности, заблаговременное информирование населения о рассмотрении представительным органом муниципального образования вопроса об изменении его границ и предоставление гражданам реальной возможности довести до сведения депутатов свое мнение по соответствующему вопросу. При этом не исключается и обращение к формам прямого участия граждан в осуществлении местного самоуправления, предусмотренных Федеральным законом N 131-ФЗ, включая публичные слушания или опрос граждан.Таким образом, федеральным законодательством, решениями Конституционного Суда РФ разработаны достаточно четкие правовые механизмы реализации конституционного установления об учете мнения населения при изменении границ муниципальных образований. К сожалению, детальной проработки на уровне субъектов Федерации и муниципальном уровне они не получили. Приходится признать, что далеко не во всех случаях конституционное положение соблюдается. Более того, иногда, как показывает практика, действия местных чиновников, в том числе районных, вынуждают граждан обращаться в судебные инстанции, вплоть до Конституционного Суда РФ, и даже выходить с протестами на улицу. Такая практика, разумеется, не может быть одобрена и требует искоренения.

В первоначальной редакции Федерального закона N 131-ФЗ были явные пробелы - в них ничего не было сказано о порядке упразднения и создания новых поселений. Позднее в Закон были введены дополнения, ликвидировавшие эти пробелы. Так, упразднение поселений допускается на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях, если численность населения сельского поселения составляет менее 100 человек и решение об упразднении поселения будет принято на сходе граждан, проживающих в указанном поселении. При этом территория упраздняемого поселения входит в состав муниципального района в качестве межселенной территории. В этом случае обслуживание граждан упраздненного поселения будет осуществляться непосредственно районными муниципальными властями.

Некоторые тенденции дальнейшего совершенствования территориального устройства местного самоуправления

Завершившийся этап территориального переустройства местного самоуправления вовсе не закрывает путь к его дальнейшему совершенствованию. Тому есть объективные и субъективные причины. К субъективным следует отнести ошибки органов тех субъектов Федерации, которые в период установления границ муниципальных образований принимали слишком поверхностные решения и пошли по самому легкому пути, используя старые границы 30-50-летней давности.

К объективным причинам следует отнести переток жителей средних и малых городов в крупные региональные и межрегиональные городские центры, процесс разрушения малых городов и поселков городского типа, естественное уменьшение населения многих небольших сельских поселений, где преимущественно проживают люди пенсионного и предпенсионного возраста, миграция из этих поселений трудоспособного населения в города.

В этих условиях наметилось несколько тенденций.

Выше говорилось о тенденции включения в состав городского поселения территории в размерах административного района и придания такому району статуса городского округа.

Наблюдается и тенденция к укрупнению сельских поселений. Используя внесенные в Закон гибкие формулы, смягчающие условия образования сельских поселений, в некоторых регионах начали объединять первоначально созданные сельские муниципальные образования (Кировская, Челябинская области, Республика Мордовия). Кое-где это приобрело характер кампании. Достаточно упомянуть о принятых в некоторых регионах решениях, выделяющих органам муниципальных районов специальные средства, затрачиваемые при укрупнении сельских поселений. В результате за последние пять-шесть лет число сельских поселений уменьшилось более чем на тысячу единиц. Причиной объединения объявляют необходимость сочетания сил маломощных поселений для более эффективного решения вопросов местного значения. Так ли это, или районные власти укрупняют поселение, чтобы легче было с ними управляться, - об этом можно судить, только знакомясь с каждым конкретным случаем. Ясно одно: укрупнение сельских поселений отнюдь не приближает муниципальную власть к населению. Наоборот, оно отдаляет ее от жителей сел и деревень, что прямо противоречит замыслу реформы. И его ни в коем случае нельзя превращать в очередную кампанию.

Конечно, многим сельским поселениям действительно трудно освоить свою довольно обширную компетенцию. Поэтому не лишено смысла предложение с учетом особенностей этих сельских поселений законодательно выделить их в особый тип муниципальных образований, уменьшив объем вопросов местного значения, которые они призваны решать.

Вряд ли оправданы предлагаемые некоторыми экспертами отказ от двухуровневой системы местного самоуправления; учреждение районного уровня публичной власти как власти государственной; переход к самоуправлению только на поселенческом уровне. При этом формирование органов местного самоуправления исключительно по поселенческому принципу должно быть правом, а не обязанностью граждан, проживающих на их территории, тогда как задачей государственной власти должно остаться оказание максимальной поддержки муниципальным образованиям, сложившимся и доказавшим свою эффективность, равно как и новообразуемым.

Возможно, в перспективе районное звено, причем и самоуправленческое, и государственное, действительно будет упразднено. Сейчас это нереально, поскольку вся социальная инфраструктура на селе построена на базе районных центров. Как отмечалось выше, пока не будет создана новая поселенческая инфраструктура, не связанная так тесно, как сейчас, с "районом", рушить районный уровень самоуправления - значит ухудшать систему публичных услуг населению. Если же решение на районном уровне инфраструктурных вопросов, т.е. вопросов жилищно-коммунального хозяйства, здравоохранения, образования, социальной защиты и других, присущих местному самоуправлению, целиком перевести на государственную основу, местное самоуправление в сельской местности фактически будет ликвидировано, что явно противоречит тенденции демократического развития.

Что касается права граждан на формирование органов местного самоуправления поселений и государственной поддержки только самодостаточных образований, здесь надо учитывать, во-первых, что местное самоуправление на территории России повсеместно создается на основании не волеизъявления населения муниципального образования, а Конституции РФ и закона; во-вторых, признание оправданным существования только "эффективных" поселений лишает права на осуществление местного самоуправления значительной части сельского населения, которая, хотя и не в состоянии пока выполнить весь норматив муниципальной власти, имеет право на поддержку со стороны государства в строительстве этой власти. Поддержка только успешных поселений может привести к закреплению ситуационного социального неравенства территорий и к опустению части этих территорий из-за переселения людей в относительно благополучные местности.

Следующая тенденция состоит в расширении территорий крупных городов-мегаполисов, "расползании" их за границы соответствующих муниципальных образований, возникновении городских агломераций. Будучи центрами экономического роста, агломерации решают задачу перехода к инновационному, социально ориентированному развитию страны, им принадлежит веское слово в создании прогрессивных производственных технологий. Поэтому логично было бы выделение их еще в один тип муниципальных образований - городских агломераций, мегаполисов с более широкой, чем сейчас, компетенцией.

Агломерация, по сути, представляет собой договор нескольких муниципальных образований и общий план развития, в том числе промышленности, транспорта, жилищного строительства. Это общий рынок труда и рынок потребления. Некоторые эксперты считают, что сегодня ничего не мешает регионам, муниципалитетам договариваться и строить общие комплексные инвестиционные планы. Другие уверены, что законодательная база для такого сотрудничества у нас отсутствует, и при первых попытках создать агломерацию сразу же возникнут серьезные проблемы, например налоговая проблема.

Возьмем простой пример - Москва и Московская область. Огромное количество подмосковных жителей ездят на работу в столицу. Соответственно, именно там они оставляют свои налоги. Области от такой маятниковой миграции ничего не перепадает. Значит, если формировать Московскую агломерацию или любую другую, этот вопрос нужно будет как-то решать.

Во всех муниципальных образованиях, входящих в агломерацию, должны быть единые экономические и социальные стандарты. Условно говоря, прожиточный минимум, например, в Кемерово, Новокузнецке и Киселевске, которые войдут в единую агломерацию, должен быть одинаковым. У них примерно равной должна быть стоимость жилья и т.д.

Видимо, проще будет там, где агломерация будет располагаться исключительно в границах одного региона. Собственно, те пилотные проекты, которые сейчас предлагаются, именно такие. На них будет проще отработать систему. Однако представители пилотных регионов говорят о том, что для запуска проектов как минимум необходимо узаконить понятие агломерации, сформулировать ее правовой статус.

Рост населения в городах - центрах агломераций, расширение их территорий актуализирует вопрос о создании местного самоуправления на приближенном к населению субгородском уровне, взамен районных административных органов.

Это спорный вопрос. Город - единый организм. Разорвать функции управления им на самостоятельные части - значит разрушить это управление. В настоящее время субгородские муниципальные образования Законом предусмотрены только для городов федерального значения - Москвы и Санкт-Петербурга.

Однако практика снова и снова поднимает вопрос о необходимости создания внутригородских муниципалитетов. Развитие агломераций, расширение территорий крупных городов отдаляет население от общегородских органов местной власти. Жителям этих городов подчас трудно установить контакты с общегородскими органами местного самоуправления. Не спасает создание субгородских муниципальных администраций: не будучи прочно связанными с населением, они далеко не всегда оптимальным образом реагируют на его нужды.

По-видимому, решение о создании субгородских муниципалитетов в крупных городах назрело. Причем, учитывая негативный опыт субгородского местного самоуправления Москвы и Санкт-Петербурга, неоправданно усеченного в своих правах, логично было бы усилить федеральные гарантии данного уровня муниципальной власти, не ограничиваясь, как это сделано в Федеральном законе N 131-ФЗ, слишком общими нормативными установлениями об ее организации и полномочиях.

Заметная тенденция в административном устройстве местного самоуправления - перманентное преобразование органами государственной власти субъектов Федерации сельских населенных пунктов в городские, а городских - в сельские. Эта тенденция не приобрела широких масштабов, тем более что решения, принимаемые в этой связи органами государственной власти субъекта Федерации, далеко не всегда оправданны.

В Государственной Думе сейчас находится законопроект, в соответствии с которым изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом сельского поселения либо изменение статуса сельского поселения в связи с наделением его статусом городского поселения осуществляется законом субъекта Российской Федерации с согласия населения городского поселения либо сельского поселения, выраженного представительным органом соответствующего городского поселения либо сельского поселения. Однако принятие его не решит давно назревшую правовую проблему соотношения территориальной организации местного самоуправления с административно-территориальным устройством субъектов Российской Федерации.

Территориальные основы местного самоуправления и административно-территориальное устройство

Определив общий для всех субъектов Федерации порядок территориальной организации местного самоуправления, Федеральный закон N 131-ФЗ ощутимо затронул административно-территориальное устройство субъектов Федерации. Сеть муниципальных образований почти идеально вписалась в сложившуюся структуру административно-территориального деления субъектов Федерации с восстановлением ранее существовавших сельсоветских административно-территориальных единиц. Это не оправдывает вывод о ненужности государственно-правового института административно-территориального устройства субъекта Федерации. Он сохраняется и функционально, и институционально. Свидетельство тому - продолжающие действовать законы субъектов Федерации об их административно-территориальном делении. Созданные в муниципальных образованиях - районах и городских округах, - органы местного самоуправления выполняют отдельные государственные полномочия, на территории этих муниципальных образований самостоятельно действуют органы государственной власти, реализуя правоохранительные, налоговые и другие государственные функции.

Вне границ муниципальных образований существуют административно-территориальные единицы. Например, в Свердловской области созданы административные округа, включающие несколько муниципальных (административных) районов. Вполне возможно, что некоторые полномочия федеральные и региональные органы государственной власти могут не передавать муниципальным органам, а создавать для этого специализированные административные структуры, территориальные пределы деятельности которых не обязательно будут совпадать с границами действующих муниципальных, как и административно-территориальных, образований, например образовательные округа.

Таким образом, организационно-правовые институты "административно-территориальное деление" и "территориальное устройство местного самоуправления", хотя и тесно связаны, не являются идентичными. В этой связи необходимо уяснить, как соотносятся между собой термины "район" и "муниципальный район", "город" и "городской округ", "сельский населенный пункт" и "сельское поселение", "поселок городского типа" и "городское поселение".

В Федеральном законе N 131-ФЗ нет определения этого соотношения. Предполагалось, что решение данной задачи должно содержаться в законодательстве об административно-территориальном делении субъектов Федерации, благо такой закон есть почти в каждом регионе.

Однако законы субъектов Федерации фактически эту задачу не решают, ограничиваясь "косметическими" изменениями ряда своих нормативных установлений. В некоторых регионах попытались соотнести обе системы территориального устройства, но сделали это непоследовательно. При этом система территориального устройства местного самоуправления находится теперь под нормативным воздействием Федерального закона N 131-ФЗ, а система административного устройства субъекта Федерации регулируется его законодательством.

В некоторых законах субъектов Федерации об административно-территориальном делении понятие административно-территориальной единицы в той или иной степени включает "муниципальное содержание". В Законе Саратовской области "Об административно-территориальном устройстве и территориях муниципальных образований в Саратовской области" (в ред. от 6 февраля 2004 г.) прямо записано, что административно-территориальная единица - часть территории области в фиксированных границах, включающая определенное географическое пространство с соответствующими населенными пунктами, где действуют органы государственной власти, органы местного самоуправления. В Законе Новосибирской области "Об административно-территориальном устройстве Новосибирской области" (в ред. от 15 июня 2004 г.) определено, что административно-территориальная единица - часть территории области в фиксированных границах с одним или несколькими населенными поселениями, имеющая установленный законом статус, название, находящаяся в юрисдикции органов государственной власти и местного самоуправления. В упомянутом Законе Саратовской области установлено, что административно-территориальное устройство основывается на принципе общности административно-территориальных единиц и территорий муниципальных образований.

Но такие формулы в законах - редкость. Да и провозглашаемые ими принципы обычно не развиваются, оставаясь декларациями наряду с подробнейшим изложением административно-территориального устройства как такового, его давно установившихся основных понятий, полномочий различных органов государственной власти субъектов Федерации в этой сфере, порядка решения вопросов административно-территориального деления, упразднения, объединения, преобразования административно-территориальных единиц и т.д. Причем понятийный аппарат Федерального закона N 131-ФЗ используется в очень небольшом числе законов субъектов Федерации, да и то весьма ограниченно. Создается впечатление, что законы субъектов Федерации об административно-территориальном делении и Федеральный закон N 131-ФЗ, регулирующий территориальное устройство местного самоуправления, действуют в разных, хотя и близких плоскостях.

Главное - они не похожи друг на друга при определении видов населенных пунктов. По сути, Федеральный закон описанию населенных пунктов уделил очень мало внимания. Содержание понятия "населенный пункт" отсутствует в перечне основных терминов и понятий, используемых для целей данного Закона (ст. 2). В нем упоминаются термины "населенные пункты", "поселки", "города", "территории поселков и сельских населенных пунктов", но что такое сельский, городской населенный пункт, что такое поселок - сельский или городской - из Закона понять нельзя, хотя это исходные территориальные единицы, на базе которых и возникают муниципальные образования. Законодатель, надо полагать, понадеялся на то, что все "и так известно". Главное - определить, сколько населенных пунктов должно быть в сельском поселении и какова должна быть пешеходная доступность до центра этого поселения или транспортная доступность до центра муниципального района.

Однако что такое населенный пункт, городской он или сельский, как различаются между собой городские и сельские населенные пункты, в законах разных регионов говорится по-разному. С одной стороны, усмотрение в этом отношении регионов имеет позитивный смысл, поскольку позволяет муниципальным и региональным властям переводить населенные пункты из одной категории в другую, учитывая местные условия. С другой стороны, не гарантирует достаточного внимания к объективной специфике сельских и городских населенных пунктов, которое во всех случаях должно присутствовать при решении вопросов о формировании сельских и городских муниципальных образований, обеспечивая право граждан на осуществление местного самоуправления.

Единое содержательное представление о городских поселениях, в том числе городах и поселках, и их отличиях от сельских поселений содержится в Указе Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 г. "О порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР". В нем есть определение городов республиканского, краевого и областного подчинения и, что особенно важно, небольших городов, а также поселков.

Существенный смысл Указа состоит в том, что одним из определяющих показателей, позволяющих относить населенные пункты к разным их категориям, является род занятий жителей этих мест. К сожалению, правовая ситуация с Указом проблемна, во-первых, из-за отсутствия ясности, действует ли этот акт в принципе в нынешних условиях, и, во-вторых, если действует, то в какой части.

Формально Указ не отменен, но отношение к этому факту двойственное как у федеральных, так и у региональных властей. В одном из разъяснений норм Федерального закона N 131-ФЗ Комитет Государственной Думы по вопросам местного самоуправления занял позицию, в соответствии с которой при определении статуса поселка (сельский - городской) следует руководствоваться нормативными актами, по которым он был создан. "Если статус поселка не был установлен при его создании, то определить его можно, - говорится в разъяснении, - на основании Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 г. В соответствии с положениями этого Указа к городским поселкам (городским населенным пунктам) относятся рабочие, курортные и дачные поселки, а все остальные населенные пункты, в том числе поселки, - к сельским".

Таким образом, Указ признается действующим актом, но условно. Комитет полагает допустимым определение статуса поселка другими актами, федеральными или региональными, и трактует Указ в том смысле, что он предполагает возможность образования сельских поселков, хотя на самом деле этот документ не предусматривает категории таких поселков. Согласно точному смыслу Указа поселок является разновидностью только городских населенных пунктов.

Ситуация еще более осложнилась, когда, внося исправления в текст Федерального закона N 131-ФЗ, законодатель установил, что в состав сельского поселения могут входить не только сельские населенные пункты, как было изначально, но и поселки (п. 6 ч. 1 ст. 11). Что это за поселки, каковы их признаки, чем отличается сельский поселок от городского - Законом не установлено.

Отношение субъектов Федерации к Указу Президиума Верховного Совета РСФСР еще сложнее. Они приняли свои законы об административно-территориальном устройстве, о которых говорилось выше, не подвергая "официальному сомнению" действие этого акта, но фактически заменяя его своими нормативными актами. При этом некоторые, оправданные практикой, нормы федерального документа текстуально воспроизводятся в актах субъектов Федерации. В разных регионах - в неодинаковых объемах. Многие вопросы субъекты Федерации регулируют по-своему. К этим вопросам относится и понятие города или поселка. В ряде законов субъектов Федерации содержатся нормы о том, что население небольшого города обязательно должно состоять преимущественно из рабочих, служащих и членов их семей. В законах других регионов эта норма отсутствует. Кое-где она распространена на рабочие поселки.

В одних регионах к категории городов районного значения отнесены города с населением не менее 15 тыс. человек, в других - не более 12 тыс. или 10 тыс. В одних субъектах Федерации поселки подразделяются на рабочие, курортные и дачные, в других - нет. К сельским населенным пунктам отнесены те, которые не названы городскими населенными пунктами, - села, деревни, хутора, редко - поселки. При этом отличие сельского от городского поселка опять-таки не определяется.

Эти особенности характерны, прежде всего, для законов субъектов Федерации, принятых до появления Федерального закона N 131-ФЗ, но и в тех законах, которые изменены после издания данного Федерального закона (по крайней мере, в ряде регионов), нормы, характеризующие города и поселки (рабочие, курортные и дачные), остались, как правило, прежними. Не внесена ясность и в различия между городскими и сельскими поселками. Об условиях преобразования городов и городских поселков в городские поселения или в городские округа здесь нет ни слова.

Такая разноголосица ослабляет правовые гарантии нормативного решения вопросов территориального устройства местного самоуправления. Властям субъектов Федерации, в принципе, ничего не стоит пересмотреть свой закон, изменив категориальные параметры населенных пунктов. Тогда, скажем, рабочий поселок беспрепятственно можно преобразовать в село, малый город превратить в сельский поселок или сделать из сельской местности городскую и наделить ее статусом городского округа.

В Свердловской области сначала в областной закон внесли изменения, в соответствии с которыми формулу "городской населенный пункт - населенный пункт с преобладанием жителей, занятых в промышленности, торговле, науке, управлении в сфере финансов и услуг" заменили на "городской населенный пункт - населенный пункт, имеющий сложившуюся производственную и социальную инфраструктуру". Понятие "пригородный поселок" как "городской населенный пункт с численностью населения не менее 3 тыс. человек" вообще исключили. Вместо него появился "рабочий поселок - городской населенный пункт с численностью населения менее 3 тыс. человек". Кроме того, дополнили перечень населенных пунктов понятием "сельский населенный пункт" в качестве населенного пункта, "не относящегося к категории городских населенных пунктов". После этого 67 рабочих поселков и 1 дачный поселок (кстати, такой тип поселка в законе вообще отсутствует) были преобразованы в сельские населенные пункты и отнесены "к виду "поселок" (маленькие, но, по сути, городские, населенные пункты были с легкостью преобразованы в сельские), главным образом, для того, чтобы не наделять их статусом городского муниципального образования, как того требует Федеральный закон.

В большинстве случаев такая законодательная "двухходовка" прошла спокойно, не вызвав возражения (по крайней мере, резкого) у населения, хотя стремление превратить Урал в сельский край, где поселки издавна были при заводах, шахтах, горных выработках, приисках, не прошло незамеченным и было отражено в прессе. Кроме того, жители нескольких поселков выступили против преобразований. Такое же вольное обращение со статусом населенных пунктов позволило в Краснодарском крае уже завершить процесс возвращения к районной системе - городские округа стали поселениями и вошли в состав муниципальных районов на равных с селами. Аналогично поступают в Калининградской области. В Подмосковье, наоборот, вместо сельских районов появились городские округа Химки, Балашиха и Домодедово. Здесь городские населенные пункты, включая семь городов, превратились в села.

Изменение территориальной организации местного самоуправления, вопреки Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ, в этих случаях было осуществлено через изменение административно-территориального устройства. Одна из правовых причин такого положения заключается в том, что, приблизившись к разграничению института административно-территориального устройства как института организации государственной власти и института территориального устройства местного самоуправления как института организации муниципальной власти, Федеральный закон N 131-ФЗ не конкретизировал, на каком уровне должны быть определены базовые территориальные категории обоих институтов. В частности, какие органы государственной власти - федеральные или региональные - должны разграничить понятия сельского, городского и других населенных пунктов и какие признаки следует положить в основу такого разграничения. В результате складывается ситуация, когда рядом субъектов Федерации понятие "преобразование муниципальных образований" подменяется на понятие "исполнение полномочий по административно-территориальному устройству субъектов Федерации".

Причем субъекты Федерации не всегда можно обвинить в нарушении федерального законодательства. Федеральный закон N 131-ФЗ ограничился установлением общего порядка преобразования и изменения границ самих муниципальных образований. Изменение границ населенных пунктов, расположенных внутри муниципальных образований, не являющихся муниципальными единицами, Закон не определяет. Этот вопрос оказался в юрисдикции регионов. Они вправе изменить границы сел, деревень и поселков внутри сельских поселений. Такой вывод следует из содержания ст. 11-13 Федерального закона N 131-ФЗ. Кроме того, в некоторых законах субъектов Федерации - Свердловской, Новосибирской, Саратовской и других областях - прямо указано, что изменение границ населенных пунктов осуществляется органами государственной власти соответствующего региона. Без федеральных гарантий соответствия изменения таких границ демократическим принципам самоуправления они могут уклониться от целей, которые стоят перед муниципальной реформой.

Теперь, когда по-новому решаются вопросы территориального устройства местного самоуправления, а сельские и городские поселения формируются на основе городов, поселков, сельских населенных пунктов, вопросы об их определении, порядке преобразования, изменения границ приобретают особую актуальность. В регулировании территориального устройства местного самоуправления федеральному законодателю предстоит пройти свой путь. Судя по всему, к вопросам территориального устройства местного самоуправления ему придется возвращаться не раз, обобщая практику применения Федерального закона N 131-ФЗ и рассматривая соотношение федерального и регионального регулирования этих вопросов и вновь возникающие противоречия.

Новые исторические условия требуют усиления роли федерального центра в регулировании административно-территориального устройства субъектов Федерации - главным образом, посредством усиления регулирования типологии населенных пунктов, порядка образования и преобразования населенных пунктов с учетом, в частности и в особенности, их городской (поселковой) и сельской специфики.

Право решать вопросы административно-территориального деления остается у субъектов Российской Федерации. Однако если сейчас они в соответствии с общими правилами, установленными на федеральном уровне, определяют границы муниципальных образований, наделяют их соответствующим статусом, по такой же схеме они должны решать вопросы и об отнесении конкретных населенных пунктов к категории городов, поселков, сельских или других населенных пунктов, их преобразовании и изменении границ.