История правового регулирования местного самоуправления

Положения о земском и городском самоуправлении во второй половине XIX и начале ХХ в.

В российском законодательстве, вплоть до законодательных актов Временного правительства 1917 г., термин "местное самоуправление" почти не употреблялся. Тем не менее местное самоуправление в общепринятом современном смысле этого слова было введено в России в 1864 г. после крестьянской реформы 1861 г. и логически сопровождало эту реформу, давшую гражданскую свободу значительной части сельского населения России. Все предыдущие попытки установить в России местное управление на сколько-нибудь демократических началах (в том числе Петра I и Екатерины II) не могли дать никаких плодов в условиях господства крепостного права. Закрепощение крестьян препятствовало превращению сословных дворянских привилегий в общегражданские права, а крепостнические нравы пропитывали всю общественную атмосферу, выращивая и поддерживая бюрократический произвол на всех этажах государственного здания. Как только узы крепостной неволи разрушились, переустройство местного управления на новых основах стало неизбежным. Уже в ходе подготовки реформы 1861 г. для многих ее участников и организаторов становилось ясным, что они послужат началом обновления всего политического быта России, одним из первых шагов которого явится установление местного самоуправления.

Комиссия, созданная для подготовки реформы губернских и уездных учреждений, проектировала местное самоуправление исходя первоначально из самых прогрессивных демократических идей. В материалах комиссии содержится утверждение, что земским учреждениям (именно так именовались вводимые органы местного самоуправления на селе, хотя в обширной научной литературе того времени они рассматривались как органы самоуправления) должна быть предоставлена действительная и самостоятельная власть в заведывании делами местного интереса, местного хозяйства губерний и уездов. "Доколе действия земских учреждений касаются только местного интереса, нет необходимости в участии правительственной власти в прямом вмешательстве и влиянии на ход дел".

Комиссия заявляет далее, что участие двух различных по своему началу властей в управлении местными делами, как показывает опыт, не принесет полезных результатов. Поэтому, обеспечивая независимость и самостоятельность земских учреждений, следует предоставить правительственной власти лишь надзор за законностью состоявшихся уже постановлений и установить ответственность земских учреждений за незаконные действия перед судом.

Члены комиссии выступили за устранение сословного принципа при формировании земских органов. "Сословное деление, - утверждали они, - доныне признаваемое и принятое законом, не согласно с характером земских учреждений, имеющим в принципе не сословные, но общие хозяйственные интересы известной местности".

Однако все эти и другие прогрессивные идеи на практике претерпели существенные изменения. Земские учреждения, как и городские органы самоуправления, предстали в Положении 1864 г. о земских учреждениях и в Городовом положении 1870 г. далеко не в том виде, как они первоначально планировались либеральными членами Комиссии.

Прежде всего, самоуправление устанавливалось в границах административно-территориальных единиц - уезда, губернии и, отдельно, города.

Логично и демократично было бы приблизить самоуправление к волости, основу которой составляла община сельских жителей. Но в коренных российских губерниях крестьянская община была сословной единицей. Поэтому самоуправление на первом деревенском всесословным уровне установлено было лишь в Финляндии, губерниях царства Польского и в прибалтийских губерниях. В Финляндии, например, учреждены были сельские и городские самоуправленческие всесословные общины, которые, впрочем, по замечанию некоторых государствоведов, были организованы по образцу шведских общин и регулировались Законом 1865 г., представлявшим собой даже в подробностях сколок со шведского общинного устава 1862 г.

Далее, земские и городские самоуправленческие учреждения были образованы наряду с правительственными, не будучи с ними внутренне связанными в одну общую систему управления. Все местное самоуправление оказалось поэтому проникнуто дуализмом, базирующемся на противопоставлении правительственного и земского начала. Причем дуализм местного самоуправления сочетался с нежеланием царского правительства выпускать местное самоуправление из поля своего зрения. И, если по положениям 1864 и 1870 г. давление царских чиновников на земства и городское управление ограничивалось, то позднее, в период наступления реакции, оно существенно усилилось. Уже Положение о земских учреждениях 1890 г. и Городовое положение 1892 г. значительно усилило бюрократический надзор за выборными органами местного самоуправления. Достижения земских учреждений в организации народных школ, больниц, библиотек определялись вопреки нажиму, который постоянно испытывали земские учреждения со стороны правительственных властей. И этот нажим не был спонтанным, он был запрограммирован в законодательных актах, посвященных сельскому и городскому местному самоуправлению. Так что, с точки зрения организации местного самоуправления в России во второй половине XIX и начале XX в., его опытом можно воспользоваться в весьма ограниченной степени (хотя, безусловно, в этой сфере есть моменты, интересные для нынешней российской практики местного самоуправления).

Учрежденное Положением 1864 г. деление выборщиков по куриям, где немалое значение имел имущественный ценз, оказалось недостаточным для обеспечения преимущественного участия в земских учреждениях дворян.

Поэтому Положение 1890 г. заменило эту группировку избирателей на другую - чисто сословную. Где бы и каким бы имуществом человек ни владел, он участвовал теперь в земских выборах с избирателями одного с ним сословия.

Вместо трех создавалось два избирательных собрания (одно из избирателей - дворян, потомственных и личных; другое из лиц, принадлежащих к одному из городских состояний). Крестьяне избирали теперь гласных тоже отдельно, но не в избирательных собраниях, а на волостных сходах. Как и прежде, к избранию гласных от крестьян применялась система косвенных выборов. Они избирали не гласных, а кандидатов в гласные по одному от каждой волости, но теперь гласные назначались губернатором из числа этих кандидатов. Искажение самого принципа выборности при таком порядке очевидно. Смысл его в том, чтобы не допускать проникновения в состав гласных "неблагонадежных" крестьян.

Интересно с позиций сегодняшней практики выборов в органы местного самоуправления, что как в 1864, так и в 1890 г. устанавливались следующие ограничения для участия в выборах: лишались права участвовать в избирательных собраниях лично за себя или в качестве представителя, а равно права участвовать в избирательных съездах лица, "подвергшиеся суду за преступные деяния, влекущие за собой лишение или ограничение права состояния, либо исключение из службы, а равно за кражу, мошенничество, присвоение вверенного имущества, укрывательство похищенного, покупку и принятие в заклад заведомо краденного или полученного через обман имущества и ростовщичество, когда они судейскими приговорами не оправданы, хотя бы после состоявшегося осуждения они были освобождены от наказания за давностью, примирением, силою Всемилостивейшего манифеста или особого Высочайшего повеления; отрешенные по судебным приговорам от должности - в течение трех лет со времени отрешения, хотя бы они и были освобождены от сего наказания за давностью силою Всемилостивейшего манифеста или особого Высочайшего повеления; состоящие под следствием или судом по обвинениям в преступных действиях, означенных выше, или влекущие за собой отрешение от должности; подвергшиеся несостоятельности, впредь до определения свойства ее, а из лиц, которых дела сего рода приведены уже к окончанию - все несостоятельные, кроме признанных несчастными; лишенные духовного сана или звания за пороки, или исключенные из среды обществ и дворянских собраний по приговорам тех сословий, к которым они принадлежат; состоящие под негласным надзором полиции".

Такие ограничения не согласуются с нынешними законодательными установлениями о всеобщем избирательном праве. Хотя можно с достаточной степенью уверенности предположить, что они с определенной стороны обеспечивали чистоту состава представительных органов местного самоуправления, ограждая его от проникновения уголовных или тяготеющим к ним элементов. Вряд ли применимы эти ограничения теперь, когда политические права граждан в их широком составе и содержании закреплены не только внутригосударственными законодательными актами, но и в международных декларациях и соглашениях. Поэтому в условиях, когда криминальные элементы подчас избираются в представительные органы всех уровней, особенно в органы местного самоуправления, бороться с этим явлением надо не путем ограничений в избирательных правах, которые применялись прежде, а другими способами.

В отличие от выборов в земские собрания Городовое положение 1870 г. отказалось от сословной организации выборов городских гласных. Положение 1870 г. установило податный (налоговый) ценз и группировку избирателей на три разряда согласно размеру уплачиваемых каждым избирателем прямых налогов в пользу города. Новое Городовое положение 1892 г. отказалось от трехклассной системы, заменило податный ценз имущественным. Правом участия в городских выборах стали пользоваться, во-первых, собственники или пожизненные владельцы недвижимого имущества, находящегося в пределах города и уплачивающие оценочный в пользу города сбор в столицах - не менее 3000 р. в городах же с численностью населения, превышающей 100 000 - не менее 1500 р.; в городах губернских, областных и образующих градоначальство и более значительных уездных - не менее 1000 р.; в остальных - не менее 300 р.; во-вторых, содержатели торгово-промышленных предприятий, заведений, требующих выборки гильдейского свидетельства, причем в столицах - непременно первой гильдии. Избиратели группировались по территориальному принципу, причем в многолюдных городах создавалось несколько избирательных собраний по участкам города. Число гласных, подлежавших избранию от каждого участка, определялось пропорционально числу избирателей.

Другие условия избирательного права для городских выборов были в общем те же, что и для земских, но Городовое положение 1892 г. присоединяет к ним еще два ограничения, лишающие права выбора: во-первых, содержателей и сидельцев винных и ведерных лавок и питейных домов и, во-вторых, лиц, за которыми числятся недоимки по городским сборам свыше полугодового оклада.

Гласные земских собраний избираются на три года, гласные городских дум - на четыре. В состав уездного земского собрания кроме гласных входят представители ведомства государственных имуществ и удельного (по одному от каждого), назначаемые начальником местного управления земледелия и государственных имуществ и соответствующим министром, если в уезде имеются казенные или удельные земли; депутат от духовного ведомства, если епархиальное начальство признает полезным его назначение; городской голова главного города уезда; председатель и члены уездной управы, хотя бы они и не состояли гласными. Кроме того, в заседании земского собрания участвуют инспектор сельского хозяйства по приглашению председателя собрания и - при обсуждении собранием плана действий по выдаче ссуд на сельскохозяйственные улучшения - представитель главного управления землеустройства и земледелия по назначению главного управляющего землеустройством и земледелием.

Губернское земское собрание составляется из уездных. Губернские гласные избираются местными городскими думами из числа их гласных и, кроме того, из всех уездных представителей дворянства, местных управляющих государственным имуществом и удельным управлением, депутатов от духовного ведомства, а также председателя и членов губернской земской управы, хотя бы они и не состояли губернскими гласными, и некоторые другие губернские чиновники.

Первоначально при подготовке еще Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г. проектировалось избирать гласных губернских, как и гласных уездных дум, собраниями избирателей, чем было бы обеспечено представительство всех социальных групп местного общества. Иначе, как предупреждали некоторые члены Комиссии, готовившие проект Положения, губернские собрания могут оказаться состоящими из одних дворян. Их противники указывали на то, что губернские гласные, будучи избранными членами уездного собрания, которые, в свою очередь, называются избирателями от различных частей населения, будут точно так представлять население, как если бы они были избраны непосредственно съездами уездных избирателей. Возобладала именно эта точка зрения. В результате на практике получилось то, о чем предупреждали ее противники. Общее число губернских гласных в 1885-1886 гг. было 2284, из них дворян и чиновников 1682, т.е. 81%.

Городские думы составлялись под председательством головы из числа гласных, избираемых на четыре года. Кроме того, в собраниях думы участвовали с правом решающего голоса председатели местной уездной земской управы и депутат от духовного ведомства, если епархиальное начальство признавало полезным его назначение. Городовое положение 1870 г. устанавливало минимум в 30 и максимум (для Санкт-Петербурга) в 252 гласных. Городовое положение 1892 г. существенно сократило численный состав дум - минимум в 20 и максимум в 160 гласных.

Составители Городового положения, находя, что многолюдность состава думы препятствует эффективности ее работы, предполагали установить минимум в 15 и максимум в 120 гласных. Но Государственный Совет нашел такое сокращение чрезмерным, поскольку в городах с более или менее сложным хозяйством члены думы не смогли бы справиться со своими задачами.

Управы - как земские, так и городские, могли приглашать лиц, не состоящих гласными, для управления земскими и городскими имуществом и заведениями, а также для исполнения таких обязанностей, которые по своему свойству требуют особых познаний и подготовки. Это в собственном смысле слова были земские служащие, в число которых входили и руководители управленческих подразделений управ, директора школ, училищ, медицинских учреждений, библиотек, домов для престарелых и сирот, врачи, учителя, библиотекари, статистики и т.д. Именно из этой среды главным образом формировался слой "земской интеллигенции", так много сделавшей для улучшения жизни и развития, пользуясь современным термином, социально-бытовой инфраструктуры сельских и городских поселений. Эти люди действовали, руководствуясь не только решениями земских и городских собраний и управ, но повинуясь гражданскому долгу. Получая совсем небольшие оклады, размер которых находился под неусыпным надзором губернатора, земские служащие в массе своей шли по зову чести и совести на самые трудные участки работы, заброшенные и совсем не тронутые заботой царских чиновников. Именно благодаря этим людям в памяти потомков понятие "земство" связывается с таким периодом в жизни российской провинции, когда в ней вопреки отжившим традициям и новым препонам стали нарождаться ростки цивилизации, благоустроенного существования жителей городов и сел.

Очередные земские собрания, на которых рассматривались разнообразные вопросы местной жизни, собирались один раз в год, уездные - на десять дней, губернские - на двадцать, но по ходу собраний сроки могли быть продлены губернатором "в мере действительной необходимости".

В отличие от земств городские думы собираются на очередные собрания не реже четырех раз в год и не чаще двух раз в месяц. Гласным, живущим в одном городе, не трудно собираться каждый раз, когда этого требует дело. В Городовом положении было оговорено, что если назначенные дела не будут окончены в один день, то рассмотрение их продолжается в следующие затем дни. Так как продолжительность отдельного очередного собрания ничем не оговаривалась, то фактически заседания думы в некоторых городах превращались почти в постоянные, непрерывные. При этом гласные городских дум, как и земские гласные, выполняли свои обязанности безвозмездно.

Сказанное подтверждает, что "дуализм" учреждений местного самоуправления отнюдь не был идентичен "параллельному" сосуществованию двух властей. Решающее слово по организационным делам зачастую принадлежало правительственным чиновникам, которые к тому же включались напрямую в состав избираемых представительных учреждений местного самоуправления. Это было еще заметнее в организации управ - исполнительных органов земских собраний и городских дум.

Как по Положению 1864 г., так и по Положению 1870 г., выбор всего состава управ был предоставлен земскому собранию и городской думе. Однако по

Положениям 1890 и 1892 г. на должность председателя управы, а в городе на должности городского головы и члена управы могли избираться лица, имеющие право поступления на государственную службу. По Положению 1864 г. правительственными властями утверждались только председатель земской управы, по Положению же 1892 г. - все члены управы; столичные городские головы вообще назначались царем по представлению Министерства внутренних дел, товарищи городских голов и городские головы губернских, областных городов и городов, образующих градоначальства, утверждались министром внутренних дел, головы других городов - губернатором.

При подготовке Положения 1890 г. Министерством внутренних дел предлагалось вместо выборных управ учредить земские присутствия, состоящие из членов, назначаемых правительством. Это логично вело вообще к замене земских учреждений государственными. Поэтому от предложений Министерства отказались, но зато Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1890 г. признало выборных членов управ состоящими на государственной службе с вытекающими отсюда последствиями: теперь вопрос об ответственности (уголовной и дисциплинарной) членов управ возбуждался не только соответствующим земским собранием, как было по Положению 1864 г., но и губернатором. Замечания и выговоры членам земских управ делались губернским по земским делам присутствием, в других случаях - для членов губернских управ - дисциплинарные взыскания налагались постановлением совета министров внутренних дел с утверждением министра. Таким образом, зависимость земских управ от правительственных учреждений существенно укрепилась.

К числу дел, которыми призваны были заниматься земские органы, Положение 1890 г. относило заведывание местными губернскими и уездными земскими повинностями, заведывание капиталами и другими имуществами земства; попечение об устранении недостатка продовольственных средств и оказание помощи нуждающемуся населению разрешенными законом способами; содержание в исправности состоящих в ведении земства дорог; устройство и содержание земской почты; заведывание взаимным земским страхованием имуществ; заведывание земскими лечебными и благотворительными учреждениями; участие в мероприятиях по охране народного здравия, развитие средств врачебной помощи населению; забота по предупреждению и тушению пожаров и попечение о лучшем устроении селений; попечение о развитии средств народного образования и установленное законом участие в заведывании содержимыми за счет земств школьными и другими учебными заведениями; воспособление зависящими от земства способами местному земледелию, торговле и промышленности; удовлетворение возложенных на земство потребностей воинского и гражданского управления; дела, предоставленные ведению земских учреждений на основании особых законоположений и уставов.

Причем при разграничении обязанностей между губернскими и уездными земствами исходили в соответствии со ст. 3 Положения из того, что к ведению губернских земских учреждений относятся те из предписанных дел, которые касаются всей губернии или нескольких уездов, а к ведению уездных земских учреждений - те, которые затрагивают каждый отдельный уезд.

Кроме того, уездные и губернские земские учреждения участвовали в делах, которые не относились Положением к обоим уровням земства. В частности, уездные земства участвовали в формировании низшего звена системы российских судов, выбирая мировых судей. Выборы производились в очередных заседаниях уездных земских собраний в порядке, установленном для выборов в земские собрания. Список кандидатов в мировые судьи составлялся предводителем уездного дворянства и утверждался губернатором. Списки избранных в мировые судьи представлялись на утверждение сенату.

Что касается органов городского самоуправления, то содержание их деятельности примерно такое же, что и у земских учреждений. Городскому самоуправлению не предоставлялись, естественно, попечение о земледелии и содержание почт. Вместе с тем города призваны были заниматься устройством музеев, театров и других подобного рода учреждений, водоснабжением и освещением городов, а также попечением об устройстве православных храмов и поддержанием их "в исправности и благолепии", а равно попечение об учреждениях, имеющих целью укрепление религиозных чувств и поднятие нравственности городского населения.

Таким образом, круг ведения земских учреждений и городских самоуправленческих установлений по буквальному смыслу закона был достаточно широк. Причем Закон 1890 г. многим отличался от Закона 1864 г. Но такой размашистый стиль регламентации полномочий местного самоуправления сочетался с чрезвычайно скрупулезным определением прав и обязанностей местного самоуправления, учреждаемым другими законами и уставами и ставящим самостоятельность действия земских и городских собраний и управ в жесткие ограничительные рамки.

Прав был А. Васильчиков, когда писал: "...круг действий земских учреждений в России касается всех частей внутреннего управления... До какой степени их ведение независимо и самостоятельно при существующих административных порядках, действительно ли это участие, попечение, заведывание, предоставленное по закону местным жителям, достаточно ли обеспечены земские интересы этим либеральным, но несколько голословным перечнем занятий - это другой вопрос". И решался этот другой вопрос отнюдь не в пользу широкой самостоятельности земств Уставом о земских повинностях, Положением об управлении земским хозяйством, Уставом о воинской повинности, Уставом Лесным, Уставом об общественном призрении, Уставом об обеспечении народного продовольствия, Уставом врачебным и многими другими законами, положениями и инструкциями.

Положение о губернских и уездных земских учреждениях прямо ссылалось на другие законодательные акты при регламентации важнейших вопросов деятельности земств. В содержащихся в нем правилах о составлении, утверждении и исполнении земских смет и раскладок (предшественники нынешних местных бюджетов) прямо указывалось, что в смету должны быть внесены все расходы, обязательные для земства на основании Устава о земских повинностях, а также других уставов, положений и узаконений. Внесение же в смету необязательных расходов зависит от усмотрения земских собраний. Но что такое обязательные расходы по Уставу о земских повинностях? Не перечисляя всех их, укажем, что в их число входило сооружение и содержание в исправности состоящих в ведении земства грунтовых дорог, устройство и ремонт верстовых столбов и столбов на границах уездов и губерний, выплаты прогонных и порционных денег чинам строительных отделений губернских правлений, отряжаемых по строительным и дорожным делам местного земства, содержание подвод для разъездов должностных лиц и для земской почты; суточное содержание чиновников, командируемых внутри губернии по делам земств; ежегодный отпуск сумм на усиление средств казначейства; расходы по передвижению в губернии уездной полицейской стражи; обязательное пособие на содержание состоящих в ведении правительства учебных заведений; расходы, обязательные для земств на основании Устава общественного призрения, и др.

В сущности, это в большинстве своем государственные заботы "на местности", возложенные на плечи земских учреждений. Ни о народном образовании (кроме школ, находящихся в ведении правительства), ни о здравоохранении, ни о благоустройстве в собственном смысле слова в Положении ничего нет. В сметах расходов должны быть согласно ст. 156 Положения подробно и по установленной единообразной форме исчислены все статьи предполагаемых расходов с показанием, к какому именно роду и виду повинностей относится каждая статья. В соответствии со ст. 157 Положения "При составлении сметы соблюдается в назначении издержек надлежащая постепенность. Прежде в оную вносятся расходы необходимые и потом уже очевидно полезные". Причем необходимыми считаются те, которые ближайшим образом связаны с исполнением государственных обязанностей.

Для исполнения повинностей Положение определяло источники доходов земств, порядок взимания земских сборов, процедуру составления смет и раскладок, исполнения росписи земских повинностей, контроля за финансовой деятельностью со стороны правительственных властей. Причем регламентировалось это более подробно и детально, чем в Положении о губернских и уездных земских учреждениях. К доходам земств относились сборы: 1) с недвижимых имуществ в городах и уездах, как то: с земель жилых домов и фабричных, заводских и торговых помещений и вообще со всякого рода зданий и сооружений за некоторыми исключениями; 2) с промысловых свидетельств; 3) с проезжающих по дорожным сооружениям и переправам, находящимся в ведении земств; 4) с лиц и установлений, не исполняющих натуральных повинностей по истреблению вредных для полей и лугов насекомых и животных. Кроме того, в доход земств поступали: транспортный сбор, взимаемый с заведений трактирного промысла вне городских поселений; судебная пошлина; сбор со свидетельств, выдаваемых мировыми судьями на право ходатайства по чужим делам, производящимся в мировых судебных установлениях, вычеты из жалования и других окладов у чиновников земств.

Интересен был сам подход к определению размеров земских сборов.

Вначале земства определяли, сколько им потребуется средств на осуществление земских повинностей, прибавляя к этой сумме другие "необязательные" траты.

Общая сумма распределялась ("раскладывалась") между указанными в законе плательщиками земских сборов. Таким образом, процесс начинался "снизу".

Разумеется, для объективной раскладки необходимы были немалые усилия по оценке имуществ, с которых взимались сборы. Для этого существовали специальные губернские и уездные оценочные комиссии.

Сначала общие основания оценки недвижимых имуществ составлялись губернской оценочной комиссией, затем они сообщались на заключение уездным земским собраниям и уездным оценочным комиссиям. Следующий этап - передача исправленных оценок с учетом мнений уездных земств на заключение губернского земского собрания. Однако этим дело не кончалось. Если соглашение между губернским собранием и губернской оценочной комиссией не достигалось, а также если заявлял возражение против оснований оценки губернатор или управляющий казенной палатой, то дело представлялось на разрешение министра финансов по соглашению с министром внутренних дел и другими министрами "по принадлежности".

Таким образом, процент оценки имущества для последующего определения налоговых сумм заключался для земств в строгие законодательные рамки. То же и с последующим распределением взимаемых сумм по конкретным налогоплательщикам и составлением смет расходов. Эти два этапа расписаны в Законе о земских повинностях в мельчайших деталях, причем оба этапа поставлены под контроль правительственных чиновников.

Характеризуя систему составления земскими учреждениями смет и раскладок, порядок расходования собранных налогов, А. Васильчиков подчеркивал, что право самообложения не может быть предоставлено неограниченному произволу местных учреждений, это право есть неотъемлемая принадлежность верховной власти, и без потрясений всего государственного механизма не может быть изъята из круга действий центрального правительства, самодержавного или представительного. Он так определял оптимальную схему действий земских властей в финансовой сфере: а) определение местных потребностей на предметы расходов, установленные общими государственными узаконениями; б) раскладку этих расходов по нормам и правилам, узаконенным высшим правительством, и на те предметы, которые обложению подлежат; в) самостоятельное и независимое производство расходов по всем предметам ведомства земских учреждении.

А. Васильчиков издал свой капитальный труд о самоуправлении в 1869-1871 гг. Он не мог сообщить читателю, что расходование земствами установленных в сметах сумм вскоре после издания Положения о земских учреждениях 1890 г. тоже было поставлено под контроль правительственных чиновников. Согласно Уставу о земских повинностях 1899 г. и дополнений к нему 1906 и 1908 г. расходы по земским сметам, деятельность земств по договорам и соглашениям ("при займах, покупках и иных действиях, по исполнению повинности хозяйственным образом") были вменены "тщательному наблюдению губернатора".

Пожалуй, самая неприемлемая для нынешней нашей практики черта организации всей деятельности, в том числе в сфере финансовой, земского и городского самоуправления того времени заключалась именно в том, что оно было под прессингом "коронной" власти. Стремление к этому было заметно уже в 1864 г. при установлении новых форм местного самоуправления, но наиболее жесткие правила определялись в Положении 1890 г. и некоторых последующих законоположениях. Расширилось само "поле надзора". Если прежде правительственные органы были призваны надзирать за непротиворечением земских собраний требованию закона и общим государственным интересам, то теперь надзору со стороны чиновников подлежало соблюдение земствами местных интересов. Как и прежде, губернатор или министр внутренних дел утверждал решения по ряду дел, но если до 1890 г. для такого утверждения был установлен определенный срок (для губернатора - семидневный, для министра - двухнедельный), после чего постановление земского собрания считалось утвержденным, то теперь по Положению 1890 г. не устанавливалось никакого срока.

Если губернатор не сочтет нужным утверждать решение земства, то дело не представляется, как было прежде, на вторичное обсуждение земского собрания или на разрешение сената. Оно направляется на рассмотрение нового органа надзора за земскими учреждениями - губернского по земским и городским делам присутствия, состоящего под председательством губернатора и губернского предводителя дворянства, вице-губернатора, управляющего казенной палатой, прокурора окружного суда, председателя губернской земской управы и одного члена, избираемого губернским собранием из членов управы или гласных. Но если губернатор не соглашается с решением большинства членов присутствия, то он представляет дело на усмотрение министра внутренних дел.

Губернатору, как и раньше, Положением 1890 г. предоставлено право приостанавливать постановления земских собраний. Однако вместо недельного установлен двухнедельный срок такого приостановления. Поводами к приостановлению служат как несоответствие акта закону, так и его нецелесообразность. Причем окончательное решение об отмене незаконных постановлений предоставлено сенату, а нецелесообразных - государственному совету и комитету министров.

Такой же строгий надзор был установлен и за городским самоуправлением.

Все постановления городских дум и земских собраний представлялись губернатору, который мог в двухнедельный срок остановить их исполнение, если найдет их незаконными или нецелесообразными. Вопросы о незаконности думских постановлений разрешаются в том же порядке, как по земскому самоуправлению - губернским присутствием и сенатом. Вопросы о нецелесообразности постановлений городских дум решаются в том же порядке, что и постановления земских дум только в том случае, если речь идет о повышении городского обложения против определяемого думой размера. В других случаях установленный для отмены нецелесообразных постановлений земских собраний порядок применялся только для столиц, губернских и областных городов, городов, составляющих градоначальство, и для тех уездных городов, которые внесены в особое расписание, составляемое министром внутренних дел и утверждаемое царем по предложению комитета министров.

Поначалу земские собрания и городские думы не имели права издания общеобязательных решений. Затем сначала городские, потом и земские, главным образом губернские, собрания такое право получили. Причем обязательную силу эти решения приобретали не иначе как с утверждения правительственной власти.

Вся история деятельности земских и городских учреждений самоуправления в России в рассматриваемый период характерна их постоянными конфликтами с правительственными установлениями. Споры велись по поводу расширения источников земских доходов, об отмене правительственного утверждения председателей управ и права губернатора не утверждать некоторые постановления земских собраний и управ, предметов ведения земств и др. Далеко не всегда земства в этих спорах и конфликтах оказывалось победителями. И все-таки благодаря воле, настойчивости, готовности при всех условиях добиваться практических целей, земство постепенно утверждало в обществе и в правительственных сферах понимание того, что исполнение казенных повинностей вовсе не является основной его задачей и что оно может принести государству и россиянам гораздо больше пользы, решая и другие проблемы.

Земствам принадлежит главная заслуга в организации медицинской помощи в деревне. Со второй половины 80-х гг. утверждается система земских медицинских стационаров: больницы в уездных городах, лечебницы с кроватями и приемным покоем для амбулаторных больных в больших селениях - центрах медицинских участков. Лечебно-профилактическая служба со временем выросла у земств в самостоятельную отрасль.

До 1864 г. в России почти не было сельских школ. К 1910 г. существовало уже около 28 тыс. земских школ. Это стало возможным не только за счет земских средств, которые росли в сметах земских учреждений, но и за счет единовременных дотаций на народное образование, выделяемых правительством земствам и городам после революции 1905-1907 гг. Благодаря заботам земств была создана сеть библиотек. В 1898 г. было более 2 тыс. школьных и 3 тыс. внешкольных библиотек, а к 1910 г. - более 30 тыс. Земства помогали развитию мелкой земледельческой и кустарно-ремесленной промышленности. В ряде земств создавались специальные капиталы для помощи обезземелившимся крестьянам. Агрономическая служба к 1910 г. была налажена в 310 уездах. Около 1500 земских агрономов помогали крестьянским хозяйствам.

Сделано было немало. И самое удивительное, что сделано при полном отсутствии в арсенале земств принудительных мер. Это были учреждения "с компетенцией, но без власти". Решения земских учреждений, кроме небольшого их круга, не были обязательными для населения. В сущности, две причины способствовали достижению довольно внушительных по тому времени результатов. Об одной уже было сказано - это энтузиазм и преданность делу земских деятелей, особенно из среды интеллигенции. Вторая причина - в наличии у земств особой власти - власти экономической, власти денег. В условиях товарно-рыночного хозяйства, действуя как юридические лица, защищенные гражданско-правовыми установлениями, земства командовали деньгами, которые сами делали свое дело без понуканий и административных принуждений.

Отсюда можно сделать глобальный вывод, основанный на опыте не только российского земства: местное самоуправление, реальное, настоящее - это дитя рынка. Не случайно оно развивалось в России в классическом для местного самоуправления направлении по мере становления здесь капиталистического общества. Его социальную основу составляли хозяева - собственники самого разного калибра и характера. И несмотря на сопротивление царского чиновничества, палки, вставляемые им в колеса самоуправления, реакционные сословные ограничения и традиции, оно неуклонно завоевывало усилиями людей "нового призыва" все более широкие позиции.

Увы, местное самоуправление не получило в рассматриваемый период полного расцвета. Слишком велика была инерция веков самодержавного правления. Не будем забывать - даже территориально земское и городское самоуправление было введено в России главным образом в коренных ее губерниях. Его вплоть до февральской революции не было в Сибири, Туркестане, на Кавказе. Застряли в царских канцеляриях и идеи либеральных земцев о введении так называемой мелкой земской единицы, т.е. об утверждении земств в волостях. Таким образом, система земских учреждений оказалась недостроенной в низовом ее звене. В волостях командовали земские начальники, появившиеся здесь в соответствии с Положением 1889 г., установившие надзор над всеми установлениями крестьянских обществ и заменившие собой мировых судей.

Попытку преобразования земства в соответствии с требованиями времени попыталось осуществить в 1908-1910 гг. правительство П.А. Столыпина. Дело в том, что столыпинские аграрные реформы в деревне накопили немало противоречий, и прежде всего в управлении. Был созван Совет по делам местного хозяйства, в рамках которого была предпринята попытка договориться с представителями помещичьей "общественности", удерживающей, хотя и формально, власть на местах. Местная реформа сводилась к введению мелкой земской единицы - поселка, который мыслился не как сельская община, а как бессословная единица с открытым доступом в нее всем лицам, заинтересованным в благоустройстве поселка, в том числе всем, владеющим на территории поселка недвижимостью или содержанием в черте усадебной оседлости села торговые, промышленные или ремесленные заведения.

Обсуждалась также возможность волостной реформы, смысл которой заключался в том, чтобы передать власть в волости из рук общинного крестьянства, которое до сих пор вершило дела "в своей" волости, в руки прогосударственной социальной силы хуторян, отрубников и старого поместного дворянства.

Одной из составляющих столыпинской реформы было предложение об административном выделении городов в самостоятельные административные единицы.

Правительство предложило реформировать и избирательную систему. По всей земской системе должен был проводиться принцип бессословности выборов.

Кроме того, правительство считало необходимым ввести институт участковых начальников вместо земских. П.А. Столыпин связывал эту меру в одно целое с губернской и уездной реформами.

Наибольший накал дискуссия приобрела вокруг предложенной реформы земской администрации. Смысл ее сводился к установлению исполнительной вертикали от руководителя Министерства внутренних дел до руководителя уездных государственных органов. Четкая и управляемая структура, встроенность уездного управления в вертикаль давало правительству возможность эффективно бороться с революционным движением.

В целях повышения эффективности уездного управления предлагалось учредить новый коллегиальный орган - уездный совет - и ввести должность уездного начальника как руководителя исполнительной власти и председателя уездного совета. Эта часть предлагаемых реформ ставила, как говорится, вопрос о власти на местах ребром и вызвала отпор продворянского большинства в комиссии по реформе.

По сути, этот отпор реформе носил классовый характер. Дворянство, историческая роль которого закончилась, осталось на своих местах. Земство, которому П.А. Столыпин собирался придать характер внесословного института, сохранило довольно отчетливый отпечаток сословности.

За достройку местного самоуправления пришлось браться Временному правительству, созданному в результате февральской буржуазно-демократической революции. Хотя принятым этим правительством законодательным актам о местном самоуправлении не суждено было осуществиться, само направление их, идейное содержание весьма характерно.

Кроме того, что местное самоуправление вводилось согласно предписаниям Временного правительства повсеместно, завершена была система органов этого самоуправления. Учреждалось волостное земство, самоуправление вводилось также в железнодорожных, пристанционных, пристанских, фабрично-заводских, рудничных, промысловых и даже дачных поселках, если там имелись достаточно выраженные местные потребности. Для староземских губерний, где земское хозяйство тесно срослось с городским, определялись условия выделения городов из земства. Местное самоуправление, таким образом, приближалось к населению.

Но это была не единственная черта новой реформы. Упразднялся дуализм земского и городского самоуправления.

Самоуправление становилось аппаратом государственного управления, ему передавалась вся власть на местах. К новым функциям местного самоуправления было отнесено оказание юридической помощи населению, заведывание школьным делом в полном объеме, устройство бирж труда, меры по охране труда, заведывание милицией, т.е. дела государственного значения.

Волостные, уездные и городские гласные должны были выбираться на основе прямого, равного, всеобщего избирательного права, по мажоритарной или пропорциональной системам. Гласные губернских собраний избирались уездными и городскими думами. В состав земских и городских собраний входили только гласные, никакие чиновники "со стороны" в них не допускались. Гласные выполняли свои обязанности безвозмездно.

Земские и городские собрания, как и прежде, избирали свои исполнительные органы - управы, но состав управ никем не утверждался. За управами оставалось право избирать особых лиц для заведывания отдельными отраслями местного хозяйства и специальных сборщиков. Однако земские служащие перестали утверждаться в должности административным аппаратом.

Государственный надзор за деятельностью органов местного самоуправления осуществлялся комиссарами Временного правительства. Он выражался в форме протестов на решения органов самоуправления. Эти протесты вносились в соответствующие суды только по причинам, связанным с нарушениями органами местного самоуправления закона.

Упорядочивались функции местного самоуправления, облагалась по-прежнему недвижимость. И хотя по условиям военного времени был приостановлен рост пособий самоуправлениям из казны, устанавливались новые объекты обложения налогами для земств. Четко отграничивались финансовые права органов местного самоуправления разных уровней.

Таким образом, очевидно, что Временное правительство, реформируя местное самоуправление, двигалось в сторону общеевропейских стандартов в данной сфере, стремясь в меру возможного к демократизации управления на местах. Возлагая на органы местного самоуправления новые государственные функции, оно в то же время вводило гарантии их самостоятельности и обеспечивало выборность органов местного самоуправления из числа местных жителей. Наверное, реформа российского местного самоуправления привела бы к позитивным результатам, если бы не грянула октябрьская революция.

Местные советы в системе органов государственной власти Советского государства (1917-1990 гг.)

Большевики, взявшие власть в результате октябрьского переворота 1917 г., начали строить свое государство, опираясь на марксистско-ленинский тезис о необходимости радикального слома старой государственной машины. Слому, хотя и не сразу, подлежали и органы местного самоуправления как институты буржуазной государственности.

В инструкции Народного комиссариата внутренних дел, опубликованной 24 декабря 1917 г., - первом документе, содержащем принципиально новый подход к организации власти на местах, - устанавливалось, что Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, являясь органами местной власти, вполне самостоятельны в вопросах местного характера, но всегда действуют сообразно декретам и постановлениям как центральной советской власти, так и более крупных объединений (уездных, губернских и областных Советов), в состав которых они входят.

На Советы как органы власти возлагались задачи управления и обслуживания всех сторон местной жизни - административной, хозяйственной, финансовой и культурно-просветительной. В порядке управления Советы должны были проводить в жизнь все декреты и постановления центральной власти, принимать меры к самому широкому оповещению населения об этих постановлениях, производить реквизиции и конфискации, налагать штрафы, закрывать контрреволюционные органы власти, производить аресты и распускать общественные организации, призывающие к активному противодействию или свержению советской власти.

Таким образом, местные Советы открыто становились органами государственной власти, причем классовой власти - власти рабочих, солдат, крестьян, батраков, противостоящей свергнутой власти Временного правительства как власти эксплуататоров, власти, открыто участвующей в классовой борьбе, занимающейся самостоятельно вопросами местного характера, но в рамках установлений центральных органов и проводящих в жизнь акты этих органов. В сущности, это был первый подход к организации государственной власти по принципу "демократического централизма".

Идеологемой, которая довольно умело использовалась при создании нового государственного аппарата, не предусматривающего местного самоуправления, было утверждение, что у нас "вся государственная власть стала самоуправлением, а самоуправление стало государственной властью". И действительно, внешне картина была впечатляющей - вся страна покрылась сетью Советов, создаваемых во всех, даже самых малых, территориальных единицах: деревнях, местечках, селах, хуторах, небольших городах, фабрично-городских поселках (причем там, где это признавалось осуществимым, вопросы управления решались общим собранием избирателей данного селения непосредственно). Делегаты низовых Советов создавали волостные органы власти, делегаты волостных - уездные, уездных - губернские и так вплоть до Всероссийского Съезда Советов. При этом известным преимуществом пользовались городские Советы, где сосредоточивался рабочий класс, утверждавший и осуществлявший совместно с беднейшим крестьянством свою диктатуру.

Согласно первой Советской Конституции, принятой в июле 1918 г., правом избирать и быть избранными в Советы пользовались независимо от вероисповедания, национальности, оседлости и т.п. граждане РСФСР обоего пола 18 лет, которые: а) добывали средства к жизни производительным и общественно-полезным трудом, а также лица, занятые домашним трудом, обеспечивающим для первых возможность производительного труда; б) солдаты Красной Армии и флота; граждане, входящие в ту и другую категорию, утратившие в какой-нибудь мере трудоспособность. Не избирали и не могли быть избранными лица, прибегающие к наемному труду с целью извлечения прибыли; лица, живущие на нетрудовой доход, как-то проценты с капитала, доходы с предприятий, поступления с имущества и т.п.; частные торговцы, торговые и коммерческие посредники; монахи и духовные служители церквей и религиозных культов; служащие и агенты бывшей полиции, особого корпуса жандармов и охранных отделений, а также члены царствовавшего в России дома; лица, признанные в установленном порядке умалишенными, а равно лица, состоящие под опекой; лица, осужденные за корыстные и порочащие преступления на срок, установленный законом или судебным приговором.

Таким образом, участие в местной власти открыто ограничивалось для определенных слоев населения. В то же время значительно расширялись избирательные возможности и возможности участия в управлении государственными делами тех социальных групп, которые до революции ущемлялись в политических правах. Ставка делалась на привлечение к управлению талантов, способных людей, которых, как надеялись большевики, в трудовом народе - миллионы, и стоит только открыть им путь к управлению, как оно само собой наладиться, войдя в нужное политическое русло.

На практике, однако, все оказалось гораздо сложнее. В.И. Ленин признавал в 1919 г.: "Чтобы трудящиеся массы могли участвовать в управлении, кроме закона есть еще культурный уровень, который никакому закону не подчинишь.

Этот низкий культурный уровень делает то, что Советы, будучи по своей программе органами управления через трудящихся, на самом деле являются органами управления для трудящихся через передовой слой пролетариата, но не через трудящихся.

Здесь перед нами задача, которую нельзя решить иначе, как длительным воспитанием. Сейчас эта задача для нас непомерно трудна, потому что, как мне не раз случалось указывать, слой рабочих, который управляет, неимоверно, невероятно тонок".

Между прочим, по этой причине Советы, выступавшие главным образом как органы митинговые, нащупывающие решения в малопродуктивных дискуссиях, вынуждены были сужать свои функции, отдавать решение вопросов исполнительным органам. Еще на VIII Съезде ВКП(б), состоявшемся в марте 1919 г., указывалось на необходимость бороться против тенденции к передаче решения всех дел исключительно исполкомам. В резолюции Съезда говорилось, что на общих собраниях Советов следует ставить и разрешать по возможности все основные вопросы общей и местной жизни (причем разрешение вопросов общей жизни относилось, естественно, к центральным органам Советской власти).

Советы, подчеркивалось в резолюции, должны работать не только как аппарат агитации и осведомления, но и как урегулированный деловой механизм.

При этом осуждалось смешение функций партийных коллективов с функциями Советов. РКП должна была, согласно решению Съезда, в рамках Советской Конституции руководить деятельностью Советов, но не подменять их.

Если в период гражданской войны, когда усилия государства сосредоточились на удержании завоеваний революции в открытой борьбе с ее противниками, недостатки в деятельности Советов могли быть терпимы, то по окончании гражданской войны, когда стороны перешли к мирной жизни и надо было налаживать разрушенное хозяйство, вопрос о роли в этом деле Советов встал во весь рост.

Пожалуй, это был период наиболее яркого выступления Советов в роли органов, управляющих многими сторонами местной жизни. Этот период совпал с периодом новой экономической политики (НЭП), суть которой состояла в использовании рынка и денежных отношений для создания основ социалистической экономики. Начало НЭПу положил декрет ВЦИК от 21 марта 1921 г. "О замене разверстки натуральным налогом", давший возможность крестьянству использовать излишки своей продукции для обмена на необходимые в крестьянском хозяйстве предметы как через кооперативные организации, так и на свободном рынке. Тем самым было положено начало развертыванию хозяйственной инициативы, предпринимательства в ряде отраслей экономики, прежде всего в легкой промышленности, налаживанию экономических связей между мелкотоварным сельским хозяйством и индустрией, оживлении всей хозяйственной жизни, в чем должны были принять деятельное участие Советы. В "Наказе от СТО (Совета труда и обороны) местным советским учреждениям" отмечалась особая важность максимального развития творческой самодеятельности и инициативы местных государственных органов, учета их опыта и широкого распространения лучших примеров работы Советов.

Все это требовало тщательного нормативного регулирования организации и деятельности Советов. Первое Положение о сельских Советах было принято в 1920 г. ВЦИК. За ним после начала новой экономической политики последовала серия положений о Советах губернских, уездных и заштатных городов, поселков городского типа; о сельских Советах; об уездных съездах Советов и их исполнительных комитетах; о волостных съездах Советов и волостных исполнительных комитетах; о губернских съездах Советов и их исполнительных комитетах. В течение пяти-семи лет положения о разных звеньях местных Советов (их съездах и исполкомах) обновлялись по нескольку раз.

Главными направлениями изменений были: организационные усовершенствования, расширение полномочий и укрепление имущественной и финансово-бюджетной базы. Речь шла о большей регулярности созыва съездов, усилении коллегиальности в работе исполкомов, увеличении возможностей местных Советов в хозяйственной деятельности, укреплении их финансово-материальной базы и на этой основе - усилении самостоятельности.

Особое внимание уделялось привлечению к работе Советов трудящихся города и деревни.

Поскольку в условиях гражданской войны работа Советов сосредоточивалась в узких коллегиях их исполнительных органов и съездов Советов, главным образом, в президиумах исполнительных комитетов и в революционных комитетах, VIII Всероссийский съезд Советов постановил производить регулярные перевыборы сельских, волостных, городских и других Советов в установленные сроки, а также регулярно созывать съезды Советов.

Если в положении о сельских Советах 1920 г. порядок выборов был изложен довольно схематично, то в Положении 1922 г. избирательная процедура излагалась достаточно четко: выборы проводятся один раз в год, выборы делегатов в сельский Совет производятся гражданами на общем избирательном собрании. Руководят выборами сельские избирательные комиссии, назначаемые волостными избирательными комиссиями в составе двух представителей от сельского Совета и одного - от волостной избирательной комиссии.

Сельские избирательные комиссии или уполномоченные по выборам оповещают население о дне выборов, устанавливают количество жителей, а равно избирателей данного избирательного района, лишенных права участвовать в выборах, устраивают предвыборные собрания для ознакомления населения с порядком производства выборов и избирательными правами населения, а также с задачами и деятельностью Советов.

Сельские Советы образуются в населенных пунктах волости постановлениями исполкомов волостей, утвержденными губернским исполкомом.

В селениях, имеющих не менее 400 жителей, в сельский Совет избирается один депутат на каждые 200 человек, но не более 25 депутатов. В селениях, имеющих менее 400 жителей, отдельные сельские Советы не образуются. Избирателям в этом случае предоставляется возможность участвовать в выборах сельского

Совета соседнего села, имеющего сельский Совет или, объединяясь с соседними селениями, хуторами и т.д., выбирать общий для всех сельский Совет либо решать вопросы управления на общих собраниях избирателей. Сельский Совет должен собираться не реже двух раз в месяц. Исполнительный комитет избирается Советом в селениях с числом жителей свыше 10 тыс. Там, где жителей меньше, избирается председатель Совета. Отделы при сельском Совете не образуются.

Примечательным с точки зрения обеспечения правовых гарантий участия в выборах и в самой работе городского Совета избирателей являлось Положение о Советах губернских, уездных и заштатных городов и поселков городского типа. В городах с населением свыше 10 тыс. жителей городской Совет должен был избираться из расчета один депутат на каждые 200 избирателей, но с числом не менее 50 и не более 1000 депутатов. Таким образом, создавалась весьма широкая коллегия представителей трудящихся. Причем для Москвы и Петрограда состав городских Советов мог быть и свыше 1000 депутатов. Вместе с тем в заштатных, т.е. безуездных городах и поселках городского типа с населением менее 10 тыс. жителей, избирался городской Совет на общих основаниях.

Для проведения выборов в городские Советы при исполкомах создавались избирательные комиссии. В них входили по 3-5 членов - представителей исполкома, местного объединения профсоюзов, расположенной в районе воинской части и организации женщин - работниц и крестьянок. Выборы проходили в течение 3-5 дней по спискам, сообщаемым в избирательную комиссию не позднее суток до выборов партийными, профсоюзными организациями и отдельными группами избирателей (рабочих, служащих и красноармейцев). Лица, занимающиеся домашним хозяйством, обеспечивающие возможность производительного труда всем добывающим средства к жизни производительным и полезным для государства трудом и не пользующиеся наемным трудом, избирались в Совет на общегородском собрании.

Для руководства выборами от лиц, занимающихся домашним хозяйством, отделом управления исполнительного комитета составлялся список граждан, не принимающих участия в выборах по предприятиям и учреждениям. Утвержденный список вывешивался для всеобщего сведения. Граждане, включенные в список, получали в избирательной комиссии именные билеты для входа в избирательное собрание.

Пленум городского Совета созывался не реже одного раза в месяц, причем, по возможности, ближе к трудящемуся населению - на фабриках и заводах.

Далеко не всегда эти пленумы были деловыми, дебаты на них нередко носили общий характер и не всегда ограничивались повесткой дня. Для того времени это было мерой повышения не столько экономической, хозяйственной, сколько политической активности людей. Но надо было решать и вопросы управления.

В губернских и уездных городах городские Советы самостоятельных исполнительных органов не создавали, будучи обслуживаемы аппаратами губернских и уездных исполкомов и их отделов. Президиумы губернских и уездных исполкомов являлись одновременно и президиумами городских Советов. Если аппарата как самостоятельного подразделения в городских Советах крупных городов не было, для вовлечения в их работу и работу отделов исполкомов (губернских и уездных) создавались секции - опыт, заслуживающий внимания и для современных органов самоуправления. Эти секции формировались из депутатов и членов фабричных, заводских комитетов, не являющихся депутатами, по основным отраслям работы Советов. Работа секции протекала под непосредственным руководством заведующего соответствующим отделом губернского, уездного или городского (в малых городах) исполкома. Задачей секции являлось практическое ознакомление с работой отдела, детальная разработка всех проектов, рассмотрение и обсуждение мероприятий, проявление и возбуждение инициативы в работе. Все рассматриваемые в пленарном заседании Совета, его президиума или исполкома вопросы подлежали предварительному обсуждению соответствующей секцией и докладывались Совету, его исполкому или президиуму председателем секции или членом бюро секции. В случае расхождения мнений по каким-либо вопросам между пленумом секции и заведующим отделом спорные вопросы разрешались в заседании исполнительного комитета или его президиума в присутствии членов бюро секции, пользующихся правом совещательного голоса.

Члены секций имели право беспрепятственно присутствовать в местах исполнения служебных обязанностей всеми сотрудниками отдела, не исключая заведующего, требовать объяснений от всех сотрудников отдела об их действиях.

Однако при этом вмешиваться в распоряжения сотрудников отдела и изменять их член секции был не вправе. Подробнейшим образом регулировались задачи и права секции, права и обязанности их членов, которые и обеспечивали с юридической стороны их участие в решении вопросов городскими органами власти по существу.

Стремясь вовлечь рабочих и крестьян в работу Советов, большевики, несмотря на признание ими необходимости для участия в управлении определенного культурного уровня, делали ставку главным образом не на академическое, школьное образование, а на познание навыков управления на практике. Поэтому, насаждая стремление к познанию азов управления "сверху", они не останавливались перед жесткими мерами воздействия на учащихся.

Члены городского Совета обязаны были посещать все его заседания и давать отчеты о них своим избирателям, участвовать в работе одной из секций городского Совета, вести работу в комиссиях, вносить вопросы для обсуждения в Совете, за неявку на заседание без уважительной причины член городского Совета первый раз получал выговор с занесением в протокол собрания, второй раз - выговор с опубликованием в печати, третий раз - исключался из состава Совета, о чем сообщалось в печати и извещались избиратели.

Член сельского Совета за неподчинение, неаккуратное проведение в жизнь постановлений вышестоящих органов власти, за бездеятельность, за злоупотребления и превышение власти, грубое обращение с населением отстранялся от занимаемой должности с приданием постановлением президиума уездного исполкома суду.

Что касается вышестоящих советских органов - губернских, уездных, волостных съездов Советов, то закон устанавливал порядок их избрания из членов нижестоящих Советов, соответственно губернского и уездного съездов - в составе не свыше 300 депутатов, волостного - из расчета один делегат на каждые 10 членов сельских Советов. Советы избирались один раз в год, создавая для текущей работы исполнительные комитеты, их президиумы и отделы исполкомов.

На эти органы и возлагалась фактически вся работа по управлению. Съезды только утверждали местный бюджет, отчет исполкома, выбирали депутатов на вышестоящий съезд или (для губернских съездов) на Всероссийский съезд Советов.

Сравнивая содержание вопросов, рассматриваемых и решаемых Советами, их съездами и исполнительными органами, с вопросами, которые прежде находились в ведении земских и городских управлений, можно видеть, что, по крайней мере, часть их совпадала. Правда, они теперь по-иному распределялись между Советами разных ступеней (этих ступеней стало больше) и приблизились к населению. Но сами вопросы обслуживания населения, коммунального хозяйства, школьного дела, здравоохранения, охраны общественного порядка никуда от Советов не ушли, хотя социальная направленность их решения круто изменилась.

В период НЭПа произошла существенная децентрализация в решении этих вопросов. После серии актов, передававших Советам отдельные полномочия, было принято общее постановление ВЦИК от 7 сентября 1927 г. о пересмотре прав и обязанностей местных органов управления. Вся сеть учреждений народного образования, не имеющая общегосударственного значения, передавалась в ведение исполкомов тех административно-территориальных единиц, на бюджете которых они находятся. Сельским Советам и волостным исполкомам в отношении учреждений, находящихся на их бюджете, предоставлялось право выдвижения кандидатов на должности заведующих школами и школьных работников, а также право отвода кандидатов на должности заведующих школ и школьных работников, предлагаемых "сверху".

Культурно-просветительные учреждения местного значения, состоящие на государственном бюджете, переводились на местный бюджет с соответствующим увеличением доходной части местного бюджета. Письменное методическое руководство школами, культурно-просветительными учреждениями строилось в основном на присылавшихся в эти учреждения журналах, методических сборниках и другой методической литературе, издаваемой с широким участием специалистов; решительно сокращалось методическое руководство циркулярного характера. Вся сеть лечебно-санитарных учреждений, не имеющих общегосударственного значения, передавалась в ведение исполнительных комитетов тех административно-территориальных единиц, на бюджете которых они состояли.

Для укрепления имущественных прав местных Советов принципиальное значение имело постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 10 марта 1934 г. "О разделении государственных имуществ на имущества республиканского и местного значения" и постановление ЦИК и СНК СССР от 9 января 1929 г. "Основные положения об имущественных правах местных Советов". В них признавались имуществом местного значения все государственные имущества, не отнесенные в соответствии с законодательством СССР или РСФСР к имуществам общесоюзного или республиканского значения, в частности: а) имущества, числящиеся в инвентаре госорганов, содержимого за местные средства, а равно в уставном капитале государственных предприятий и хозорганов местного подчинения; б) имущества, хотя и не числящиеся в инвентаре или уставном капитале органов, указанных в п. "а", но находящиеся в их фактическом ведении; в) имущества, признанные имеющими местное значение особыми постановлениями ВЦИК, СНК и ЭКОСО РСФСР.

Дело заключалось не только в распределении имущества и в запрещении изымать его из ведения местных Советов без постановления ЦИК союзной республики или ЦИК СССР. Суть его состояла в определении порядка распоряжения этим имуществом. Оно не было собственностью местных Советов, а состояло в "общем котле" государственной собственности. При этом местным Советам гарантировалась свобода: эксплуатировать состоящие в их ведении земли, предприятия и прочее имущество как в бюджетном порядке, так и на началах хозяйственного расчета; организовывать новые предприятия; отчуждать состоящее в их ведении имущество в порядке, установленном для отчуждения госимущества и сдавать его в аренду.

Местным Советам предоставлялось право заключать займы, которые должны иметь целевое значение, причем местные Советы сами отвечали по займам всем своим имуществом, общегосударственная казна ответственности по ним не несла. Займы могли заключаться только под специальные обеспечения отдельными доходами или имуществами, точно указываемыми при самом заключении займов. Закрепленные в качестве обеспечения займа доходы не подлежали изъятию в порядке бюджетного перераспределения впредь до полного погашения займа.

В этот период были существенно укреплены бюджеты местных Советов.

Большое внимание уделялось низовым бюджетам - волостным, городским, сельским. В июне 1924 г. ВЦИК издал постановление "Об организации местных волостных бюджетов", которым предусматривалось повсеместное введение в республике с нового бюджетного года волостных бюджетов. Что касается городских бюджетов, то Положение о городских Советах 1925 г. установило право этих Советов на самостоятельное составление и утверждение бюджетов, но больше внимания этим бюджетам было уделено Положением о городских Советах 1933 г. Важнейшими источниками поступлений в городской бюджет являлись доходы от жилых строений, торгово-промышленных и складских помещений, городских земель, лесов, коммунальных промышленных и торговых предприятий, а также местные налоги и сборы, государственные налоги и отчисления от них в размерах, определяемых вышестоящими исполкомами. Так, доходы, поступавшие в бюджет городских Советов в 1934 г., слагались из местных налогов (13,7%), госналогов (14,1%), средств, передаваемых из госбюджетов (24,5%), от займов (0,4%), доходов от промышленности (4,6%) и коммунального хозяйства (33,2%). Расходы по бюджетам городских Советов шли на финансирование мероприятий по благоустройству городов и противопожарной охране, на организацию, оборудование и содержание профессионально-технических, начальных и средних школ, на создание, оборудование и содержание библиотек, клубов, музеев, театров и тому подобных учреждений, на устройство и содержание городских больниц, лечебниц и амбулаторий, на охрану материнства и младенчества, на содержание домов инвалидов, а также на выплату пенсий и пособий, содержание аппарата исполнительных комитетов, народных судов, коммунальных зданий, имуществ, предприятий и т.п.

Бюджеты сельских Советов вводились экспериментально с 1923 г. Задача повсеместного их введения была предусмотрена в Основных положениях об организации сельских Советов в Союзе ССР. Это удалось сделать постепенно в меру укрепления материально-имущественной базы низовых органов власти.

Доходная часть сельских бюджетов слагалась из поступлений от имуществ и предприятий местного значения, расположенных на территории сельского Совета, от местных налогов и сборов, взимаемых на территории сельского Совета, из отчислений от единого сельхозналога, реализуемых на территории сельского совета госзаймов, а также из доходов, поступающих в бюджет сельских Советов по постановлению общих собраний членов колхозов и т.д. Отчисления от сельхозналога в 1931 г. составили 27,4% бюджета сельского Совета, а в 1934 г. - 42,2%. Средства от самообложения составляли 33,3% бюджетов сельских Советов.

Бюджеты стали основой относительной самостоятельности местных Советов. Однако примечательной чертой методов работы местных органов власти в период НЭПа стало широкое развитие хозяйственно-договорных отношений, гарантировавших возможность свободного усмотрения местных органов власти в распоряжении своим имуществом и денежными средствами при выполнении обязанностей, возложенных на них законом. В соответствии с постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 7 марта 1927 г. сельские Советы, имеющие самостоятельный бюджет, имели право приобретать и получать всеми законными способами в постоянное или временное владение и распоряжение всякое имущество, получение и приобретение которого не воспрещено законом; отчуждать находящееся в их распоряжении имущество, соблюдая требования Гражданского кодекса; продавать продукты и изделия, находящиеся в ведении предприятий, как за наличный расчет, так и в кредит, заключая с государственными, кооперативными и частными организациями и отдельными лицами необходимые договоры, в том числе купли-продажи, купли-продажи с рассрочкой платежей и другие, принимая задатки и авансы; сдавать в арендное пользование всякого рода строения и земельные участки, находящиеся в заведывании сельсовета и подведомственных ему учреждений, арендовать жилые и нежилые помещения, а также заключать договоры найма всякого рода имущества; сдавать участки и строения под застройку; заключать договоры по сдаче на хранение в элеваторах и т.п. учреждениях продуктов производства предприятий, находящихся во владении сельсовета; нанимать и увольнять рабочих и служащих, заключать с ними коллективные договоры, а также заключать всякие договоры с артелями рабочих и кустарей и отдельными рабочими на предмет выполнения ими работ и заказов из своего и их материала; вступать пайщиками в кооперативные учреждения, участвовать в качестве вкладчиков в товариществах на вере, испрашивая на такое вступление разрешение райисполкома; помещать деньги в сберегательные кассы, государственные учреждения, открывать в таковых текущие счета, вносить вклады срочные и до востребования, предъявлять к учету принадлежащие сельсоветам векселя; заключать краткосрочные и долгосрочные займы с соблюдением требований закона; представлять векселя к протесту и вообще совершать все нотариальные действия, необходимые для осуществления предоставленных им прав.

Такое участие сельских Советов в товарно-денежных отношениях в известной мере повторяло практику хозяйственной деятельности земских и городских управ. Тем не менее нигде, ни в одном официальном документе Советы не назывались органами местного самоуправления. Этот термин полностью исчез из лексикона как законодательных актов, так и работников советских органов. Однако идея местного самоуправления не умерла. Она продолжала жить в работах крупных ученых-специалистов в области муниципальной теории и практики, которые видели в Советах, получавших относительную самостоятельность, бюджетные и имущественные права, своеобразные органы местного самоуправления. Доказательство тому - труды Л. Велихова и его современников - специалистов в области муниципальной деятельности. Анализируя, главным образом, статус городов и основы организации жизни в них, Л. Велихов выступает с общих позиций теории местного самоуправления и высказывает суждения о природе местного самоуправления в СССР.

Выдвигая вопрос о существовании местного самоуправления в СССР в качестве спорного, он стремится привести доводы в пользу позитивного ответа на него. Если мы будем придерживаться тех теорий, которые выдвигают это самоуправление как противовес государственному началу, писал он, то придется отрицать существование местного самоуправления в СССР. Равным образом, если мы будем основываться на существующей официальной терминологии, которая "коммунальный" принцип видит лишь в известном ограниченном роде дел и как будто вовсе игнорирует "муниципальное" начало, то придется отрицать у нас наличность местного самоуправления. Наоборот, если мы будем придерживаться существа дела и если станем исходить из государственной теории местного самоуправления с соответствующими важными, классовыми поправками, т.е. из марксистского определения последнего (здесь Л. Велихов отдавал дань господствующей идеологии. - В.В.), то придем к выводу, что особый вид пролетарского самоуправления, еще мало дифференцированного и находящегося под сильным общегосударственным воздействием, в СССР существует.

Определяя признаки местного самоуправления, свойственные ему во всех государствах, Л. Велихов указывает на различие в характере власти центральной и муниципальной. Центральная власть - власть суверенная, а власть органов местного самоуправления - власть подзаконная. Далее он отмечает разграничение сфер компетенции властей центральной и местной - обычно к ведомству местного самоуправления отнесены дела местного хозяйства и создаваемого им благоустройства, как и те из общегосударственных дел, которые государство по закону возлагает на него. Местное самоуправление имеет самостоятельные источники средств, и, кроме того, оно формируется на выборных началах. Если приложить все эти признаки к практике местных органов власти СССР, то окажется, что они здесь в той или иной мере присутствуют и, значит, здесь существует и местное самоуправление.

Не была принята во внимание существеннейшая черта реального местного самоуправления - самостоятельность в решении порученных дел. Впрочем, Л. Велихов достаточно ясно представлял себе, насколько ограничены в своей самостоятельности местные органы власти. Анализируя законодательство, он замечал: "Мы видим, что по точному смыслу приведенных законодательных положений распорядительный орган городского самоуправления, т.е. горсовет, является всецело ответственным перед вышестоящими органами, причем он обязан подчиняться как решениям вышестоящих судов, так и предписаниям вышестоящего исполкома. Кроме того, нет сомнения в том, что обычно составляющие его большинство партийных членов подчиняются во всех своих действиях партийной дисциплине, а в целом ряде вопросов, касающихся труда, решающее влияние на поведение членов горсовета имеет профессиональная дисциплина. В результате, если бы мы рассуждали на основании обычных критериев, существующих в западноевропейской науке, то должны были бы прийти к заключению, что городское самоуправление (и не только городское. - В.В.) лишено всякой независимости и самостоятельности".

Обычные критерии - это критерии нормальной логики, лишенные идеологической окраски, и, следуя именно им, Л. Велихов приходит в противоречие с самим собой. "Значение муниципальной самостоятельности, - пишет он, - порождаемой децентрализацией государственной власти, не следует недооценивать. Рассуждая абстрактно, приходится признать, что самоуправление вообще является самоуправлением лишь постольку, поскольку оно независимо от посторонней опеки и обладает возможностью самоопределяться беспрепятственно.

Как правильно заметил еще Иеремия Бентам, самостоятельность - живая душа самоуправления. Без известной доли самостоятельности самоуправление превращается в исполнителя чужой воли, т.е. в чистейшую фикцию, и, в частности, городская коммуна оказывается внутренне бессильной строить свое благоустройство, согласно своим, хорошо знакомым ей нуждам и интересам. На помочах у центрального правительства, не знающего местных условий и особенностей, муниципальные органы утрачивают не только свою внутреннюю энергию, но и гибкую приспособляемость ко всем сложным требованиям реальной жизни на местах".

Внимательно наблюдая за историей возникновения и развития Советов после Октябрьской революции, Л. Велихов не мог не понимать, что после периода централизма, вызванного гражданской войной, новое государство должно перестроиться, приспосабливаясь к решению новых задач мирного развития. Как известно, НЭП поставил совершенно новые цели, писал он, а именно восстановление товарного хозяйства. Достигнуть этого без строгой хозяйственной экономии на местах и вообще без самостоятельности мест, привыкших покрывать все свои расходы пособиями из центра, было невозможно. Поэтому выделение местных финансов из общегосударственных финансов и самостоятельность местного бюджета сделались насущной задачей времени. "Эта неизбежная децентрализация финансов и дифференциация бюджетов произошли сначала посредством выделения местных финансов из государственных, без специального выделения городского хозяйства (период 1921-1923 гг.), а затем специфические муниципальные запросы потребовали логического завершения политики, направленной на создание самостоятельного городского хозяйства (с 1923 г. и позднее)".

Он анализировал развитие функций и полномочий местных органов власти (прежде всего городских), прослеживал, как совершенствуются их выборы, взаимоотношения центральных и местных властей. Оправдывая с позиций государственной теории самоуправления встроенность муниципальной власти в общий механизм государственной власти, предоставление муниципальным властям многих из прав, которые имела центральная власть, непосредственное участие Советов в осуществлении общегосударственных задач, их деятельность по выполнению указаний центра, формы надзора за местными Советами со стороны центральных властей, он в то же время ратовал за автономию городских Советов и, указывая на то, что движение, определяемое новой экономической политикой, идет именно в эту сторону, сосредоточивал внимание на финансово-бюджетных проблемах деятельности Советов.

Написанная в плане сравнительного анализа муниципальной практики у нас и за рубежом книга намечала, с учетом опыта других стран, пути оптимального определения доходов и расходов городских Советов. Здесь Л. Велихов видел перспективу усиления самостоятельности, основу для обеспечения необходимой автономии местного самоуправления. "Самое уязвимое место нашего городского самоуправления, - писал он, - находится не в сфере прав, и даже не в сфере надзора, но в сфере средств, а именно в финансовой области". Понимая, что развитие НЭПа далеко не завершено и нужно двигаться дальше, всемерно пользуясь примерами западных достижений, он высказывал уверенность, что "никаких коренных и неразрешимых противоречий или затруднений для начавшегося муниципального строительства в политическом строе СССР не содержится".

Увы! В политическом строе СССР зрел поворот совсем в другую сторону, и практика беспощадно опровергла все оптимистические надежды ученого. Государство обрушило на свой народ волну репрессий, унесшую вместе с миллионами жизней и жизнь самого Л. Велихова. В стране установился тоталитарный строй, расцвел культ личности И.В. Сталина, повсюду насаждались не только идеологические, но и организационно-экономические штампы, единственно приемлемые для того режима, и уже ни о каком местном самоуправлении не приходилось мечтать.

Если признавать теорию местного самоуправления, так сказать на государственной основе, проповедываемую Л. Велиховым, она имела для этого социальные основания только в период НЭПа, быстро закончившегося, вопреки первоначальным намерениям лидеров партии и государства ввести его "всерьез и надолго".

Государство стало образцом бюрократически централизованной организации, хотя в официальных документах по-прежнему отдавалось должное централизму демократическому, соединяющему в идее решение основных вопросов в центре с широкой инициативой и самостоятельностью мест. В стране надолго воцарилось двоемыслие, когда в официальных речах и документах утверждалось одно, а в повседневном реальном быту говорилось прямо противоположное, откровенность в ту пору была опасной и практиковались, по крайней мере "на людях", мало.

По иронии истории в тот самый момент, когда волна репрессий против "врагов народа" поднялась особенно высоко, появилась "Сталинская Конституция" 1936 г., провозгласившая власть трудящихся в лице Советов депутатов трудящихся, демократические свободы, в том числе свободу слова, печати, собраний и митингов, уличных шествий и демонстраций, неприкосновенность личности, жилища граждан, тайну переписки, всеобщее, равное и прямое избирательное право и т.д.

Это был "демократический камуфляж", весьма неприглядный с точки зрения общедемократических стандартов. Внешне респектабельно выглядели и местные органы. Они по-прежнему оставались органами государственной власти, но теперь избирались на каждом уровне - городском, сельском, районном, областном, окружном - на основе прямых выборов. Советы по Конституции 1936 г. руководили деятельностью подчиненных им органов управления, местным хозяйственным и культурным развитием, устанавливали местный бюджет.

Исполнительными и распорядительными органами Советов являлись избираемые ими исполнительные комитеты. Правда, исполкомы были подотчетны как избравшему их Совету, так и исполкому вышестоящего Совета, однако от кого они в большей степени зависели, в Конституции сказано не было.

Текущее законодательство о многом тоже умалчивало. К тому же законодательная деятельность, как таковая, была к этому времени свернута и нормативное регулирование перешло по преимуществу к высшим исполнительным органам и органам коммунистической партии.

На деле местные Советы стали вообще безвластными органами, штампующими проекты решений, подготовленные исполкомами, их аппаратом и, в конечном счете, местными партийными органами, у которых советские органы были на побегушках. Сессии Советов превратились в кратковременные парадные заседания, где критика была не в чести и где депутаты выступали с речами, заранее написанными для них аппаратными работниками. Местные Советы превратились в простых исполнителей велений центра. Их планы были составными частями единого народнохозяйственного плана, их бюджеты - частью общегосударственного бюджета. Бюджеты местных Советов не разрабатывались исходя из потребностей мест, а утверждались в соответствии с "контрольными цифрами", спускаемыми сверху. Как и исполкомы, отделы и управления исполкомов находились в "двойном подчинении". Руководители этих органов, хотя и утверждались Советами, на самом деле состояли в номенклатуре соответствующих партийных структур и без одобрения партийного аппарата не имели никаких шансов пройти на руководящие должности в аппарат советский.

Понятно, что для них указания вышестоящих органов и партийных комитетов имели несравненно больший авторитет и силу, чем решения "своего" Совета.

Материальная база местных Советов существенно сократилась, если не в абсолютном, то в относительном отношении, поскольку многочисленные объекты жилищного хозяйства, в том числе водопроводные и канализационные сети, газовое и электрическое снабжение населения и т.п. находились в руках ведомств и подчиненных им предприятий, построенных за годы советской власти в большинстве, если не во всех регионах страны.

Период войны с гитлеровской Германией и послевоенный период восстановления разрушенной войной экономики еще больше централизовали управление, сложилась административно-командная система с минимально допустимой автономией местных государственных органов, в том числе местных Советов. После смерти И.В. Сталина, разоблачения культа его личности наступил короткий период "оттепели", который, в частности, был отмечен усилением общественного внимания к местным Советам. Исходной была идея о начавшемся процессе перерастания государства во всенародную организацию тружеников социалистического общества. Идеологические метания партии во главе с ее Генеральным секретарем Н.С. Хрущевым, объективно обусловленные чрезмерной централизацией государства и государственного управления, приводили к выводам о необходимости демократизации режима. При сохранении его прежних основ эти выводы не имели практического смысла. Тем не менее речь шла о повышении роли Советов, "сочетающих черты государственных и общественных организаций, все более выступающих как общественные организации".

Заглядывая в будущее, авторы очередной Программы КПСС предсказывали, что "расширятся права местных Советов депутатов трудящихся (местного самоуправления). Они будут окончательно решать вопросы местного значения. На решение постоянных комиссий местных Советов должно постепенно передаваться все большее число вопросов местного значения". На деле попытки передать постоянным комиссиям в порядке эксперимента некоторые управленческие вопросы окончились провалом и были быстро преданы забвению.

Вместо расширения прав местных Советов в повестку дня был поставлен вопрос об их ограничении.

Заметим, что идеи о роли местных Советов подчеркивали их значение в решении вопросов именно местного значения. Это было что-то от местного самоуправления, но в искаженной, непоследовательной форме, осуществление которой могло привести в условиях сохранявшегося авторитарного строя только к конфузу. Речь шла о попытках упразднить или заменить сельские Советы общественными старостами с функциями "выдачи справок", о передаче местной промышленности совнархозам, созданным в пятидесятые годы, о разделении областных и краевых Советов на промышленные и сельские, что резко ослабляло позиции этих Советов в общем руководстве экономическим развитием подведомственных территорий, о выводе из системы районных Советов органов сельскохозяйственного управления и вообще об усилении на местах органов управления, не подчиненных Советам.

И все же сама идея местного самоуправления в нашем государстве не умерла. Она то провозглашалась, то "терялась" в зависимости от политических и идеологических обстоятельств, причем подчас в международном контексте.

Известны были разногласия между коммунистами нашей страны и Югославии, в частности, по поводу тезиса югославских коммунистов, считавших, вопреки нашим ортодоксам, что организационную базу народовластия в социалистическом государстве должно составлять производственное и местное самоуправление.

С учетом этого обстоятельства в научной литературе шла полемика о Советах как особых органах самоуправления, причем часть авторов склонялась к буквальному пониманию Советов как органов, самостоятельно решающих все вопросы местного значения, т.е. все вопросы, которые касаются прежде всего населения данной административно-территориальной единицы, развития местного хозяйства и культуры. Другие возражали, находя, что при этом разрушается основной организационный принцип социалистического государства - демократический централизм. Третьи видели в развитии местного самоуправления и определенном ослаблении централизованного руководства процесс отмирания государства и перерастания его в общественное самоуправление и т.д.

Ортодоксальная точка зрения, согласно которой местные Советы - суть местные органы государственной власти, входящие в ее систему, получила непререкаемое утверждение после смещения Н.С. Хрущева с поста Генерального секретаря ЦК КПСС. И хотя сам термин "местное самоуправление" утвердился в научной литературе, обозначая нерешенную проблему, из официальных документов он исчез. Были приняты многочисленные союзные и республиканские законодательные акты, определяющие статус каждого звена местного Совета, однако, закрепляя в общей, рамочной форме "широкие" полномочия местных Советов, они оказывали мало влияния на их действительную, подчиненную партийному и государственному аппарату роль.

Конституция 1977 г., по сути, закрепила стагнирующее состояние общества, государства и его важнейших институтов, подчеркнув природу местных Советов как звеньев единой системы органов государственной власти, решающих все вопросы местного значения, участвующих в реализации общегосударственных задач, подходя ко всем вопросам с точки зрения интересов общегосударственных и граждан, проживающих на территории Совета, проводя в жизнь решения вышестоящих органов и, в свою очередь, руководя деятельностью нижестоящих Советов. Круг замкнулся. Советы превратились, согласно Конституции СССР, в единую систему представительных органов государственной власти, в которой главным системообразующим фактором стало руководство вышестоящих органов власти нижестоящими.

Новая редакция Программы КПСС, принятая XXVII съездом партии в марте 1986 г., рассматривала Советы в контексте идей о все более полном осуществлении социалистического самоуправления народа, при котором управление не только реализовалось в интересах трудящихся, но и во все большей степени становилось непосредственным делом самих трудящихся.

Советы выполняли роль политической основы СССР, главного звена социалистического самоуправления народа. Предполагалось, что будет возрастать роль и ответственность местных Советов в обеспечении комплексного экономического и социального развития регионов, в самостоятельном решении задач местного значения, координации и контроле деятельности расположенных на их территории организаций. При этом подчеркивалась сохраняющаяся роль общенародного государства, которое не только не перерастает во всенародную организацию тружеников социалистического общества, но продолжает выступать главным орудием совершенствования социализма и его защиты на международной арене.

Таким образом, можно утверждать, что идея Советов (местных, в частности) довольно долго эксплуатировалась в идеологических целях компартией, с учетом того, что в общественном сознании эта идея, безусловно, сочеталась с представлениями о демократическом устройстве общества и государства на базе организаций, возникших благодаря творчеству самого народа. Когда от слов потребовалось перейти к делу, когда в повестку дня встал вопрос о глубоком реформировании общества, о разрушении административно-командной системы, тоталитарного государства, диктатуры компартии и ее аппарата, внимание народа обратилось к Советам, утверждению их полновластия. Выборы народных депутатов СССР в 1989 г., выборы в Верховные Советы республик и местные Советы в 1990-1991 гг. проходили под лозунгом "Вся власть Советам!", подразумевавшим переход власти от КПСС к власти народа, объединенного Советами. В контексте этих требований был и лозунг организации местного самоуправления на основе Советов.

Закон СССР от 9 апреля 1990 г. "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР"

Это был первый закон о местном самоуправлении, аналогов которому в советском государстве не было. Член Политбюро ЦК КПСС В.И. Воротников, которому было по заведенному тогда в ЦК КПСС порядку поручено возглавлять на последних этапах рабочую группу по подготовке закона, на заседании группы, члены которой подчеркивали новаторский характер документа, заявил: "Не должно получиться так, будто мы сейчас только создали Советскую власть и формируем новый политический институт. Нужно как-то помягче это сделать, не так "в лоб". Государственные и общественные начала у нас сочетаются, другое дело, что они были деформированы, многое было у Советов отобрано, на разных уровнях проявляясь по-разному. Беда в том, что мы совершенно лишили самоуправления и самостоятельности низовые организации. Да и в высших сферах многие дела были в руках партийных органов". Но "помягче" не получилось, те, кто работал с самого начала над проектом закона, понимали, что они должны помочь создать документ о новом политическом институте, и именно таким он, в конечном счете, и получился.

Надо иметь в виду существование у нас научной дисциплины "Советское строительство", предметом исследования которой служили Советы, а в задачу входила, в частности, разработка научных рекомендаций, улучшающих практику.

Таких рекомендаций, изложенных в десятках монографий, сотнях научных статей, было много. Причем в научных трудах, созданных главным образом в 60-70-х гг., шла речь о сочетании общественных и государственных начал в Советах, о необходимости наделения их самостоятельностью в решении вопросов местного значения, о развитии демократических сторон в их деятельности и о многом другом. Ученые, поддерживавшие нить прогрессивной научной мысли в сфере российского государственного строительства, конкретно в области организации и деятельности представительных органов власти, начали предварительную работу по созданию проекта Закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства".

Главное было в концепции. Что такое местное самоуправление, как сформулировать его понятие? - один из главных вопросов, на который надо было сразу же отвечать. Профессора Г.В. Барабашев, К.Ф. Шеремет, М.И. Пискотин, В.П. Пертцик, Ю.А Тихомиров, Е.И. Колюшин, автор этих строк и другие, основываясь на своих знаниях не только Советов, но и местного самоуправления в других государствах, вырабатывали нужные идеи.

Отдавая дань партийной идеологии, без чего тогда еще невозможно было работать, авторы проекта закона определили местное самоуправление как часть социалистического самоуправления народа. Вместе с тем они обозначили местное самоуправление только как территориальное самоуправление.

Общественное самоуправление, самоуправление трудовых коллективов - это другие виды самоуправления, взаимодействующие с территориальным, но не входящие в его систему. "Нужно четко определить первый элемент местного самоуправления, - отстаивал свою позицию профессор Ю.А. Тихомиров, - субъект его. Местное самоуправление я не трактую как дела местные, изолированные от общегосударственных, республиканских. Нужно понимать дела местные как дела мои собственные. Дела республиканские - те, в которых я имею долю местную.

Дела общесоюзные, в которых я тоже соучаствую, потому что и тут есть местная доля - экологические программы, целевые комплексные программы. Местное самоуправление нужно показать не как локальное, закрытое от Союза, республики или области, а как долю, которая имеет меру самостоятельности". Это была лишь одна сторона дела. Поэтому большинство высказалось за то, что местное (территориальное) самоуправление в общем плане - это самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц на основе законов и соответствующей материально-финансовой базы. Нетрудно заметить, что здесь заложены основные, исходные, существенные стороны определения местного самоуправления, как мы его понимаем сейчас.

Радикальной мерой послужила ликвидация "двойного подчинения" исполнительных органов местного самоуправления. "В целях усиления самостоятельности местных Советов в решении вопросов при участии своего исполнительного аппарата, - говорил на очередном заседании рабочей группы Г.В. Барабашев, - надо установить, что двойное подчинение исполнительных комитетов, отделов и управлений сохраняется только в вопросах методического руководства и контроля законности, а также контроля исполнения законодательства и предписаний вышестоящих органов. В прочих вопросах вышестоящие исполнительные комитеты, их отделы и управления не могут вмешиваться в деятельность соответствующих нижестоящих подразделений аппарата местных Советов". К.Ф. Шеремет предложил отказаться от согласования руководителей местных органов управления, в частности отделов и управлений, при их назначении с соответствующими вышестоящими управлениями местных Советов. При этом он ссылался на существующую пока практику согласования с райкомом, горкомом партии, которого, по его мнению, достаточно: согласование по вертикали ничего не дает.

Развивая суть отмены двойного подчинения, Г.В. Барабашев отмечал, что вышестоящие органы не вправе менять планы работы нижестоящих исполнительных комитетов, отделов и управлений, давать прямые указания, касающиеся расходования бюджетных средств, требовать предварительного согласования актов этих органов по вопросам, относящимся к их собственной компетенции - к самостоятельной компетенции Советов. Вышестоящие органы управления не вправе осуществлять дисциплинарные полномочия в отношении руководителей и сотрудников исполнительного комитета нижестоящих Советов.

Эти дисциплинарные полномочия должны осуществляться исключительно самим Советом и его исполнительным комитетом. Нигде в мире нет такого, чтобы взыскания руководителям муниципальных органов выносились вышестоящими властями. Другое дело, что вышестоящие органы, во Франции, например, могут отстранять от должности муниципальных служащих.

Местное самоуправление по закону осуществляется в пределах границ административно-территориальных единиц. Надо было решить, на всех ли уровнях должно оно вводиться, или для областных, краевых органов (которые в то время еще не состояли в ранге субъектов Российской Федерации) оно не нужно. В результате дискуссий главным звеном решили обозначить городское и районное звено и в связи с этим: во-первых, все взаимодействие с предприятиями сосредоточить непосредственно в руках городских и районных органов власти; во-вторых, передать городам и районам значительную часть хозяйственных функций, ранее выполнявшихся областью, краем. Мыслилось, что передача городским и районным органам власти всей организационно-экономической работы будет единственно правильным решением в новых хозяйственных условиях. Именно в городах и районах достигается связанность хозяйственного комплекса, предполагающая налаживание прямых отношений предприятий с местными органами. Здесь непосредственно проявляются и сталкиваются интересы предприятий и территорий, проблемы взаимодействия носят конкретный характер. Здесь же, по логике, и должны решаться все вопросы взаимоотношений Советов с предприятиями. До недавних пор это было невозможно ввиду отсутствия у предприятий самостоятельности. В период подготовки Закона предпосылки для этого созревали. При этом потребуется организационная перестройка аппарата городских Советов, повышение квалификации работников соответствующих подразделений, отработка новых методов и др.

В связи с этим нужна существенная передвижка вниз всех основных хозяйственных функций Советов. В наибольшей степени процесс децентрализации затронет социальную сферу. В новых условиях городские и районные органы власти будут нести полную ответственность за жилищно-коммунальное хозяйство, торговлю, общественное питание и бытовое обслуживание, обеспечивать функционирование учреждений народного образования, здравоохранения и культуры, решать основную часть вопросов по комплексному развитию территорий, охране окружающей среды, градостроительству и архитектуре, регулированию занятости.

Как слишком крупные, территориальные образования области и края, по замыслу рабочей группы, не вписывались в систему местного самоуправления, поэтому им отводилась роль координаторов деятельности городских и районных Советов, разработчиков и реализаторов за счет средств областного, краевого бюджета программ областного, краевого значения.

Долго не высвечивалась роль сельсоветов и поселков, но после долгих дискуссий в проект Закона было внесено положение о том, что первичным территориальным уровнем самоуправления могут быть и сельсовет, и поселок, окончательное же слово по этому вопросу оставалось за союзными и автономными республиками.

Разработчики понимали, что речь идет не об очередном законе "О повышении роли местных Советов". Закон должен был трактовать новые вопросы местного самоуправления, в то же время эйфория представлений о возможностях Советов их не покидала, и организационной основой местного самоуправления оставались местные Советы как представительные органы власти, которые на своей территории координируют деятельность всей системы местного самоуправления. Именно системы!

Много внимания разработчики уделили формам непосредственного участия населения в самоуправлении - референдумам прежде всего. В систему местного самоуправления включили Советы народных депутатов, органы общественной самодеятельности (домовые, уличные, квартальные, поселковые, сельские комитеты), формы непосредственной демократии (общие собрания граждан, сельские сходы, местные референдумы и обсуждения населением важнейших вопросов местного значения).

Первоначально решили, что в Законе следует установить основы демократического применения базовых форм местного самоуправления, в том числе сессий местных Советов, заседаний постоянных комиссий и т.д.

Впоследствии пришли к выводу, что в "общие начала" самоуправления эти детали не вписываются и их установление следует отнести к компетенции союзных и автономных республик.

Большое значение разработчики придали вопросам экономической самостоятельности местного самоуправления, понимая с самого начала, что здесь заключены гарантии реальности нового политического института. На заседании 12 декабря 1988 г. М.И. Пискотин заявил: надо всячески поддержать идею муниципальной собственности. В то время, когда в тумане были судьбы государственной собственности, он утверждал, что "государственная собственность должна прекратить свое существование как ничейная собственность. Наша бесхозяйственность в основе своей лежит на том, что государственная собственность - ничья собственность. И это можно прекратить, если государственная собственность распадется на собственность общесоюзную, республиканскую и местную. Больше того: если при этом она даже на всех уровнях распадется на собственность, которая находится в распоряжении государственных органов, и собственность, которая находится у государственных предприятий и населения. Наряду с государственной существует общественная собственность. Она будет выступать в форме кооперативной, в форме собственности общественных организаций, собственности местных коллективов, трудовых коллективов. С этой точки зрения не обязательно ждать, пока этот вопрос будет разрешен "сверху". Сейчас есть возможность в нашем законе закрепить муниципальную собственность. Я думаю, что это надо сделать, и в нее должно входить все, что является сферой владения, пользования и распоряжения со стороны местных органов государственной власти.

Разработка собственности на этом уровне должна идти и еще дальше. Надо использовать те конструкции, которые хорошо разработаны за рубежом. В любом городе за рубежом есть разные виды муниципальной собственности. Есть предприятия, не преследующие цель извлечения прибыли. Они должны по статусу своему резко отличаться от тех предприятий, на которые распространяется Закон о государственном предприятии. Надо подумать вот о чем. Все, что связано с очисткой города, коммунальным обслуживанием, это предприятия, которые не преследуют цель извлечения прибыли. Это одни объекты, а другие, например, гостиницы, должны преследовать цели извлечения прибыли. Местный Совет в этом смысле занимается предпринимательской деятельностью. В целом это направление муниципальной собственности должно составить то новое, что будет в законе и что должно способствовать мобилизации активности населения, повышению предприимчивости Советов и существенной децентрализации, которая поможет улучшить обслуживание населения. Если говорить о разделении функций между всеми уровнями - местным, республиканским, общесоюзным, наверное, условно можно провести такой принцип: на местах решают все, что не составляет компетенцию республиканских и общесоюзных органов. Местные Советы занимаются всем, кроме того, что отнесено к компетенции Союза и республики.

Линейная подчиненность в принципе изжила себя. В этом смысле местный Совет должен иметь доступ ко всем предприятиям, которые расположены на его территории; так как он выделяет землю, он должен со всех взимать какие-то платежи в местный бюджет. В местный бюджет должны поступать платежи со всех предприятий. Местный Совет следит за тем, чтобы они соблюдали санитарные, экологические правила, чтобы они участвовали в создании местной инфраструктуры.

По моему мнению, в первом варианте проекта закона является пока очень слабым то, что он исходит из распределения всего того, что производит предприятие. Частицу - туда, частицу - сюда, кто-то все это решает индивидуальными нормативами. Я думаю, что сейчас надо заложить принцип, по которому все взаимоотношения с предприятиями должны строиться на началах налогов. Предприятие платит налог. Оно работает на хозрасчете, работает на рынок и платит органам власти налог.

И вообще, надо изменить отношение к налогам. Мы почему-то считаем, что налог - это плохо. Налог - это не плохо, а то, что очевидно. Когда гражданин платит налог, он знает, во что обходится ему государство. Он требует дешевого правительства, требует от чиновников работы и т.д. Когда, как у нас, все спрятано, гражданин ничего не видит. Когда все распределяется не посредством налога, а непонятно как, гражданин ничего не видит и ничего не может предпринять.

Утверждение в Законе коммунальной собственности в качестве основы местного хозяйства явилось революционным шагом. Соответствующие уполномоченные на то органы местного самоуправления получили права в использовании, реализации, ликвидации и передаче имущества, являющегося коммунальной собственностью. Они могли передавать его в аренду, определять по своему усмотрению организационные формы и методы управления предприятий и организаций, базирующихся на этой собственности. Во всех этих вопросах органы местного самоуправления действуют в пределах законов и подотчетны только избирателям. Роль вышестоящих органов сводилась в этом случае только к оказанию методической и иной помощи органам местного самоуправления в хозяйственной деятельности.

Немало споров вызвало понятие "местное хозяйство". Что это - все то, что размещено на данной территории? Предлагалось даже назвать его территориальным хозяйством. Но территория сельсовета входит в территорию района, та - в состав области и т.д. К какой территории конкретно надо было бы причислять объекты социальной инфраструктуры, хозяйственные предприятия?

Ограничить местное хозяйство только признаком вхождения его в состав муниципальной собственности данной самоуправляющейся территории? Но ведь на этой территории могут располагаться предприятия иных форм собственности, которые, тем не менее, тесно связаны с потребностями местного населения.

Проект закона определил состав местного хозяйства с учетом всех этих обстоятельств. Местное хозяйство состоит из объектов муниципальной собственности данной единицы, но в него могут включаться с согласия собственника не находящиеся в муниципальной собственности предприятия, деятельность которых связана преимущественно с обслуживанием местного населения. К тому же в состав местного хозяйства могут включаться объекты, созданные в результате трудового участия граждан или приобретенные на их добровольные взносы. Не очень четкая формула, но дающая представление о направлении развития и пополнения состава местного хозяйства.

Чтобы развязать инициативу местных Советов, проект определил их право без согласования с вышестоящими органами создавать за счет имеющихся у них средств предприятия, организации и социально-культурные учреждения.

Радикальные меры были предложены и в области бюджета, они нашли в той или иной степени отражение в проекте Закона. Исходная позиция разработчиков состояла в переходе на нормативный порядок формирования местного бюджета.

Это не было самоцелью, а средством стабильного составления бюджета, обеспеченного доходами на нужды местного населения. "Нормативы отчислений в соответствующие местные бюджеты, - было записано в Законе, - утверждаются вышестоящими Советами в зависимости от общей суммы доходов и общей суммы расходов местного бюджета и социальных нормативов, устанавливаемых органами государственной власти Союза ССР, союзных и автономных республик".

Многие социальные нормативы, к сожалению, не установлены до сих пор, что, естественно, делает призрачными расчеты на устойчивую бюджетную работу органов местного самоуправления и не дает возможности перевести ее на реальную почву.

Крупной мерой, долго дискутировавшейся, в том числе и на сессии Верховного Совета, принимавшей Закон, было определение налоговых источников местных бюджетов. В бюджеты первичного уровня местного самоуправления впервые зачислялся подоходный налог с населения (собиравшийся прежде на предприятиях, в организациях, учреждениях), налог на фонд оплаты труда колхозников, налог с производственных кооперативов, арендная плата за землю; земельный налог (частично), местные налоги и сборы.

В местные бюджеты полностью зачислялись также налоги на прибыль и другие платы с предприятий, входящих в состав местного хозяйства, территориальный налог и другие, по замыслу долженствующие составить прочную доходную базу местных бюджетов. Расходы местных бюджетов местные Советы осуществляют самостоятельно, включая расходы на содержание органов местного самоуправления, что при соблюдении этой нормы давало возможность местным Советам создать квалифицированный аппарат, маневрируя при этом современными системами материального поощрения работников управления.

Неприемлемыми были признаны предложения о создании такого механизма, когда аппарат должен сам "зарабатывать" средства на свое содержание путем оказания различного рода управленческих услуг. Это связано с тем, что аппарат Советов, используя свое положение, всегда обеспечит себя сколь угодно высоким "заработком". Поэтому правильнее ставить оплату расходов на его содержание в зависимость от результатов деятельности всего хозяйства. Реализованная в Законе модель не исключала возможности оказания руководимыми местным Советом организациями управленческих услуг на коммерческой основе.

В многочисленных вариантах закона содержались попытки определения компетенции различных уровней органов местного самоуправления. Однако они не были приняты по простой причине - нужен был документ, устанавливающий именно основные положения, существенные начала местного самоуправления и местного хозяйства, по-новому решающий главные вопросы, которые затем должны были быть детализированы в законодательстве союзных и автономных республик.

Проблему местного самоуправления как проблему, требующую осмысленного двуединого подхода, разработчики увидели сразу. Выступая на заседании рабочей группы 12 декабря 1988 г., Г.В. Барабашев предупреждал: "Нам надо дать волю республикам. Пускай во всех деталях определяют свое местное самоуправление. С другой стороны, поставить им предел, чтобы они не подавили местное самоуправление. Недавно я посмотрел проект Конституции Эстонии - там полная свобода республики: и тебе валюта, и тебе гражданство. А глава о местных Советах нисколько не изменена. Какими они были жалкими, такими они и остаются. Значит, чего хочет Эстония? Она хочет на уровне республиканского центра иметь все. А мы им этого не дадим. Мы дадим им права и одновременно поставим предел этих прав, чтобы места имели самостоятельность. С одной стороны, власть Союза какая-то останется, пускай они делают, что хотят, но не подавляя местное самоуправление, и здесь должны быть гарантии местного самоуправления против самоуправства республик, а не только против Союза. Короче говоря, мы поставим вопрос так, что не будем учить, что делать (там в республиках легче будет написать закон), но установим, какой нужно жестко держаться линии - дадим гарантии местному самоуправлению, чтобы республики их не подавили. Между прочим, Союз не так уж давит, республики больше давят свои местные Советы, вместе с союзными ведомствами. Это мы должны прекратить. Итак, наша задача: обеспечивать местное самоуправление и "против" республик, а не только "против" Союза".

Именно такой документ и был создан и принят Верховным Советом СССР. Как во всяком новаторском деле, в нем были и слабые стороны, не совсем обоснованные положения. Он был декларативен и не определял механизмы реализации выдвинутых идей. Но это был первый документ о местном самоуправлении в современном значении этого понятия, который, несмотря на свои слабости и неизбежные идеологические "шоры", открывал зеленый свет законодательству о местном самоуправлении в России и определял главные пути развития важнейшего демократического политического института.

Судьба его была печальна. Созданный в эпоху начавшегося "парада суверенитетов" республик, он был обречен на невнимание к себе с их стороны. Вместо расширения самостоятельности органов местного самоуправления восстанавливался демократический централизм, цементирующий государственный механизм членов федерации, готовящихся к недалеким боям с Союзом ССР как единым федеративным государством. Уже через два месяца после принятия документа союзный законодатель по законодательной инициативе РСФСР изменил несколько строк в одной из статей Закона. Эти строки, по сути, совершили "поворот на 180" от того главного, что содержалось в документе. Были восстановлены прежние иерархические отношения Советов по вертикали и пресловутое "двойное подчинение" исполкомов.

Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. "О местном самоуправлении в РСФСР"

Союзные республики в соответствии с Законом Союза ССР должны были принять свои законы о местном самоуправлении. В связи с назревавшим развалом Союза ССР дело это затянулось и осложнилось, причем чем дальше, тем больше республики становились в оппозицию к этому союзному закону, как, впрочем, и к другим, затрагивавшим, по их мнению, суверенные полномочия республик.

В Российской Федерации Закон Союза ССР был воспринят неодинаково в разных государственных структурах и даже внутри этих структур. Комитет по вопросам работы местных Советов народных депутатов и развитию самоуправления Верховного Совета РСФСР, возглавлявшийся тогда Н.И. Травкиным, разработал и разослал на места Рекомендации о взаимодействии местных Советов народных депутатов, их исполнительных и распорядительных органов. Этот единственный в своем роде документ за всю историю работы Верховного Совета РСФСР предлагал до принятия новых законов РСФСР, регламентирующих деятельность местных Советов и органов самоуправления, руководствоваться Законом СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР". Действующие законодательные акты РСФСР объявлялись неприменимыми, если они противоречили Закону СССР. Однако подготовленный, возможно, из добрых побуждений, этот акт вызывал сомнение по своей правовой природе. Действовавшее тогда Положение о постоянных комиссиях Верховного Совета РСФСР не предусматривало, что предлагаемые рекомендации комитета, как это следовало из их текста, "могут применяться Советами различных уровней без каких-либо дополнительных согласований". Тем самым правовой статус рекомендаций чуть ли не приравнивался к закону. Некорректным было и утверждение, что рекомендации будут учтены "при разработке законов РСФСР". Законы принимает Верховный Совет, и комитет не имел права предопределять его решения и делать заявления от его имени.

Хотя в п. 1 рекомендаций содержалась ссылка на Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР", сами рекомендации противоречили п. 4 ст. 6 указанного закона, который предопределял, что "взаимоотношения между местными Советами народных депутатов строятся в соответствии с законодательными актами Верховного Совета СССР, Верховных Советов союзных и автономных республик".

Последующие пункты рекомендаций регламентировали компетенцию органов местных Советов. При этом, если в п. 3 рекомендаций полномочия президиумов по организации работы соответствующих Советов, закрепленные в Конституции СССР и в Конституции РСФСР, были сужены до периодов между сессиями Советов, то в п. 4 президиумы уже становились правомочными в эти периоды решать любые вопросы, отнесенные к ведению Совета, кроме тех, которые решаются исключительно на сессиях Совета. Между тем ст. 141 Конституции РСФСР относила такой круг вопросов к прерогативе законодательства о местных Советах союзной республики, т.е. практически президиумы Советов становились правопреемниками исполнительных комитетов Советов прежнего состава.

Можно предположить, что рекомендации явились попыткой Комитета по вопросам работы Советов народных депутатов и развитию самоуправления Верховного Совета РСФСР заполнить некоторый законодательный вакуум в вопросах регулирования деятельности местных Советов и их органов. Однако заполнение этого вакуума было прямой обязанностью Верховного Совета РСФСР. Вскоре этот вакуум стал заполняться отдельными его актами.

В октябре 1990 г. принимается Закон РСФСР "О взаимоотношениях Советов народных депутатов и исполнительных органов в период проведения экономической реформы". В проекте Закона было записано, что союзный Закон "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" явился одной из причин, повлекших существенные сбои во взаимоотношениях Советов и их исполнительно-распорядительных органов. Хотя эта идея не попала в окончательный текст Закона, главный пафос документа остался - подчеркивалось, что на территории РСФСР обязательны для исполнения государственными и общественными органами, должностными лицами и гражданами Конституция РСФСР и законы РСФСР. В постановлении Верховного Совета РСФСР о введении в действие данного Закона указывалось на приостановление на территории РСФСР действия ряда норм Закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР". Далее Советам народных депутатов и их исполнительным органам предписывалось в целях скорейшей стабилизации хозяйства строить свои отношения с предприятиями, объединениями, организациями на основе действующего законодательства (какого конкретно, умалчивалось) и заключаемых договоров.

По сути, это была демонстрация отказа от применения союзного Закона о самоуправлении, вопреки устанавливаемой этим Законом самостоятельности органов местного самоуправления, выстраивалась административная вертикаль, цементирующая все государственные организации республики сверху донизу.

Затем последовал Закон РСФСР "О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям", суть которого состояла в том, чтобы местные Советы обеспечили на своих территориях проведение мер по стабилизации экономического положения в соответствии с Законом РСФСР "Об обеспечении экономического суверенитета РСФСР". Речь шла о правах местных Советов образовывать за счет местных бюджетов структуры для создания муниципальной собственности, о разгосударствлении, приватизации собственности, об антимонопольных мероприятиях, о земельной реформе и других вопросах перехода к рынку.

Разрозненными актами определялись разные стороны реформаторской деятельности Советов и их исполнительных и распорядительных органов, пока, наконец, не подошли к принятию Закона РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР". Комитет создал свой проект, который был предложен на утверждение Верховному Совету РСФСР, но был отвергнут им, что называется "вчистую", и возвращен на переработку. Здесь на помощь снова пришли ученые. Проект закона, разработанный ими, был положен в основу Закона РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР", принятого в июле 1991 г.

Хотя в основных своих позициях проект исходил из союзного Закона "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР", он был свободен от идеологических нагрузок и существенно конкретизирован. Он не повторял, а развивал многие формулировки союзного закона, продвигал вперед само понятие местного самоуправления и правовую регламентацию его функционального содержания. Это был документ, переходный в том смысле, что он создавался одновременно с такими основополагающими документами Российской Федерации, как Земельный кодекс, Закон о собственности, финансовыми законами и др.

Главное, что отличало проект Г.В. Барабашева и К.Ф. Шеремета от проекта, подготовленного в Комитете Верховного Совета РСФСР, - это то, что в нем отрицалось самоуправленческое значение области и края. Авторы исходили из того, что самоуправление осуществляется на территориях компактного проживания людей. Самоуправление, по мнению авторов проекта, - это система организации управления на местах, свойственная прежде всего населенным пунктам - селам, поселкам, городам. Учитывая некоторые сложности реализации этой концепции, связанные со слабосильностью наших сельских населенных пунктов, они следовали союзной линии, считая, что к самоуправлению может быть отнесен и район, хотя эта категория в какой-то степени надстроечная. Они исходили из того, что именно на уровне района можно обеспечить услуги сельскому населению, которые невозможно оказать на сельском уровне. Что касается области, то, по их мнению, эти единицы, особенно с учетом перспектив развития Российской Федерации, не являются субъектами местного самоуправления. Если область получит самоуправление, то, как считали авторы проекта, никакого городского, районного, сельского, поселкового самоуправления не будет. Область с учетом гигантского опыта ее руководства местными Советами начиная с 20-х гг., не даст развернуться самоуправлению. Авторы проекта полагали, что в области может быть региональное управление, управление субъектом Федерации; область выполняет исключительно важные для местного самоуправления функции, она устанавливает нормативы, дает дополнительные средства в виде субсидий, дотаций, ведет методическую работу, устанавливает разные стандарты и т.д. Но все-таки это не самоуправление. Область может содержать очень крупные хозяйственные и социально-культурные образования, допустим, крупные строительные организации, больницы, обслуживая города и получая от них за это деньги.

Авторы проекта исходили из того, что область нужна, что это очень важное крупное региональное образование, что в связи с этим необходимо иметь специальный закон об областном Совете, уже не как об органе самоуправления, а именно как об органе государственной власти.

И проект Комитета, и проект ученых были рассчитаны на все уровни самоуправления, при этом комитетский проект определял "общий котел" полномочий для всех уровней, имея в виду, что затем на договорной основе полномочия будут распределены между органами самоуправления разных уровней и возникнут отдельные акты для каждого уровня. В проекте ученых компетенция определялась применительно к каждому уровню самоуправления, причем и здесь предполагалась возможность договорного разграничения полномочий, но этот метод рассматривался как дополнительный, не главный. Авторы проекта считали, что если его поставить во главу угла, т.е. установить, что свою компетенцию Советы сами определяют, сами делят между собой, это затянется на многие годы и вызовет лавину конфликтов. Поэтому надо сначала позитивно определить, что есть в руках Советов, а потом - пускай они меняются, если возникает такая необходимость.

В организационной части проекта ученых были заимствования из рекомендаций комитета, подписанных Н.И. Травкиным. Эти рекомендации, при всей их неординарности с точки зрения правовой формы, сыграли и некоторую позитивную роль. После этих рекомендаций местные Советы стали меньше писать в Москву. Им рекомендовали: хотите иметь исполком - пожалуйста, хотите мэра - нет возражений, хотите председателю Совета поручить исполнительные функции - тоже ваша воля. Учитывая, что многие Советы стали это делать, авторы проекта включили в его текст организационную концепцию Н.И. Травкина. Правда, они старались сделать так, чтобы президиум Совета не смог подменить Совет.

Президиум создавался, чтобы ликвидировать ситуацию, сложившуюся при административно-командной системе, когда исполком захватил все рычаги, и Совет стал декорацией. Авторы боялись, что если президиуму дать властные права между сессиями Совета в полном объеме, вернется старая практика.

Поэтому они установили, что, поскольку Совет все-таки работает не на постоянной основе, президиум может выполнять некоторые его функции, но каждый раз по поручению Совета и в определенных границах. Границы старались определить так, чтобы все, что входит исключительно в компетенцию Совета, президиум получить не мог. Заметим, что позднее при доработке проекта президиум вообще был исключен из системы органов Совета.

Было немало и других различий между обоими проектами. Из этих проектов взяли лучшее. Позитивным моментом Закона было, в частности, то, что он, преодолев старую конституционную формулу о том, что Совет вправе решить любой вопрос, относящийся к его компетенции, т.е. к компетенции того уровня управления, на котором он действовал, попытался "развести" полномочия Совета как представительного органа власти и местной администрации. Компетенция Совета и администрации в одних и тех же сферах деятельности была различной.

Правда, в этом отношении Закон не всегда был последовательным, что приводило на практике к обострению начавшегося к тому времени противостояния Советов и исполнительных органов власти и потребовало внесения соответствующих поправок в текст Закона.

В Законе получили отражение некоторые общемировые стандарты местного самоуправления, закрепленные, в частности, в Европейской хартии местного самоуправления. К ним, в первую очередь, относятся: утверждение основных прав местного самоуправления за выборными представительными органами местного самоуправления; наличие коммунальной (муниципальной) собственности; отказ от иерархической структуры управления на местах, от соподчиненности органов местного самоуправления разных уровней, построение отношений между ними на договорных основах; удовлетворение финансовых потребностей мест преимущественно за счет собственных доходных источников; специализация органов местного самоуправления главным образом на удовлетворении коммунально-бытовых и социально-культурных потребностей населения без возложения на них ответственности за состояние производственной сферы; широкое сочетание представительных институтов местного самоуправления с формами прямой демократии; использование конкурсной системы замещения должностей в исполнительном аппарате; обеспечение и реализация свободы самих муниципалитетов и муниципальных служащих создавать различные ассоциации для организации взаимопомощи в делах самоуправления и защиты профессиональных интересов; активная судебная защита прав самоуправления.

В Законе РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" было заложено много других прогрессивных идей, укреплявших и развивавших демократические черты нового политического института. Вместе с тем практика применения Закона обнаружила новые правовые проблемы, связанные прежде всего с определением компетенционной части статуса местного самоуправления и его органов (разд. V Закона). Она показала, что многие полномочия, предусмотренные для местных Советов и местной администрации в Законе, "повисали в воздухе", не будучи подкреплены текущим законодательством. С принятием отраслевых законодательных актов (законов "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР", "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" и др.) неизбежно менялась законодательная терминология, предлагались иные правовые решения хозяйственных и социальных проблем, отличающиеся от закрепленных в Законе о местном самоуправлении. Поэтому компетенционные нормы Закона быстро устаревали и входили в противоречие с текущим законодательством. Разработчики Закона РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" полагали, что новые законы должны согласовываться с этим Законом. Получилось же наоборот, и вскоре Закон о местном самоуправлении стал применим лишь в части организационной - в той части, где регламентировались формы и способы действия органов самоуправления.

По-видимому, в случае с приватизацией и при решении большинства других проблем Закону РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" не следовало входить в детальную регламентацию полномочий местных Советов и местной администрации. В нем достаточно было определить основные полномочия органов местного самоуправления. Однако это были задачи следующего этапа правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации.

Указы Президента РФ о реформе местной власти

Лозунг "Вся власть Советам!", который был начертан на знаменах реформаторов, сторонников коренных перемен в обществе, выступивших на выборах 1989-1990 гг., призывал к восстановлению положения Советов в государстве как представительных органов власти, которые прежде подменялись деятельностью партийно-государственного аппарата. Смысл этого лозунга заключался вовсе не в том, чтобы призвать Советы к повседневному управлению, а в том, чтобы поставить на свое место исполнительные органы, отлучить их от дел, по природе своей свойственных только представительным учреждениям.

Увы, новые депутаты, в том числе депутаты местных Советов, теперь уже органов местного самоуправления, далеко не всегда умели верно определить свою роль, стали заниматься всем и вся, в ряде мест перешли на профессиональные начала и кое-где просто парализовали действия местной администрации. Это явление, однозначно оцененное общественным мнением как негативное, вызвало необходимость перестройки работы Советов. Вместо многочисленных неработоспособных коллегий депутатов, которые принятие решения заменяли бесплодными многочасовыми дискуссиями, до новых выборов в недрах "больших Советов" были созданы "малые Советы" с оптимальным численным составом депутатов. Были также приняты законы, более точно разграничивавшие полномочия Советов и исполнительных органов. Но это не помогло. Причем существовали объективные причины продолжавшихся конфликтов. Местные Советы не получили, несмотря на предписания Закона, тех рычагов влияния на дела территорий, которые они должны были иметь как представительные органы власти. У местных Советов, по сути, отсутствовала нормальная бюджетная работа, потому что и бюджетов-то как таковых не было - не только провозглашенных в законе как документов, самостоятельно принимаемых Советами, но и тех приснопамятных, "спускаемых" к сроку сверху. Примерные цифры доходов и расходов, формально утверждаемые где-то в середине, а то и в конце текущего года, вряд ли можно было назвать бюджетом.

Прекрасные условия для свободы действий исполнительных органов! Прибавим к этому жесточайшую инфляцию, запутывающую всякие расчеты и прогнозы, и можно хорошо представить себе положение Советов как "органов власти". По сути, они нередко вынуждены были выступать в роли пожарной команды, спасающей деньги налогоплательщиков. Видя, как исполнительные органы выходят из-под контроля в расходовании денежных средств, они пытались буквально держать их за руки, призывая к ответу за действия, нередко граничащие с криминалом. Уважения и любви в этих условиях со стороны исполнительных органов они, естественно, ожидать не могли.

Ко всему прочему прибавлялся и политический фактор. Борьба, развернувшаяся между Верховным Советом и Президентом по поводу направлений и методов реформ, постоянные поиски виновников неудач неизбежно копировались на местах, чему, кстати, способствовала сохранявшаяся в Конституции РСФСР формула о единстве системы Советов и обязательности решений вышестоящих Советов для нижестоящих.

Вовлеченные в борьбу "верхов", местные Советы оказались заложниками этой борьбы, выступая на стороне Верховного Совета. После трагических событий 3-4 октября 1993 г., когда здание Верховного Совета было расстреляно из танковых орудий сторонниками Президента РФ, наступило время расплаты и для местных представительных органов. По всей стране Советы были распущены, а их функции переданы местной администрации. Все эти акции получили правовое оформление в указах Президента РФ, ставших нормативной базой реорганизации местной власти.

Согласно Указу Президента РФ от 9 октября 1993 г. "О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации" создавалась Федеральная государственная комиссия по вопросам реформы органов представительной власти и организации местного самоуправления.

Эта комиссия должна была разработать и представить Президенту соответствующие предложения, в частности по правовому обеспечению выборов.

До избрания и начала работы новых представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления исполнительно-распорядительные функции, закрепленные законодательством Российской Федерации за Советами народных депутатов, кроме областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения, передавались администрации соответствующего субъекта Федерации. Бюджеты субъектов Федерации утверждались Советами с согласия главы администрации соответствующего субъекта. Местные бюджеты утверждались с согласия местной администрации.

Деятельность районных в городах, городских в районах, поселковых, сельских Советов прекращалась, их функции передавались соответствующей местной администрации.

Последовавшим за этим указом еще одним указом Президента РФ "О реформе местного самоуправления" утверждалось Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы. В нем определялось, что представительные органы должны формироваться не во всех административно-территориальных единицах. Так, в городских и сельских поселениях с числом жителей до 5 тыс. человек местное самоуправление могло осуществляться непосредственно населением через собрания, сходы и выборных глав местного самоуправления. В городах и сельских поселениях населением до 50 тыс. человек выборным органом местного самоуправления признавалось собрание представителей и глав местного самоуправления. На территориях, включающих несколько городских и сельских поселений, совместным решением органов местного самоуправления мог быть создан единый орган местного самоуправления соответствующих территорий. В районах, например, мог быть образован районный орган местного самоуправления, формируемый из представителей органов самоуправления городских и сельских поселений.

Было также установлено, что представительный орган работает, как правило, на неосвобожденной основе и созывается на заседание главой местного самоуправления.

Указ подтверждал, что деятельность городских и районных Советов народных депутатов прекращается, их функции выполняет местная администрация. Вместе с тем устанавливались сроки выборов в новые представительные органы местного самоуправления. Главы местных администраций становились главами местного самоуправления.

Очевиден был политический замысел преобразований - сменить состав представительных органов, выступавших на стороне Верховного Совета Российской Федерации, и привлечь к участию в местной власти новых людей.

Изменение форм представительных органов стало средством решения этой главной задачи. К тому же полномочия новых представительных органов существенно ограничивались.

Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. "О гарантиях местного самоуправления" был направлен на укрепление экономических основ местного самоуправления. Он определил, что органы местного самоуправления самостоятельно утверждают перечень объектов (имущество), составляющих муниципальную собственность в соответствии с приложением N 3 к постановлению Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность". Передача объектов, относящихся к муниципальной собственности, в государственную собственность субъектов РФ или федеральную собственность, осуществлялась с согласия органов местного самоуправления.

Одновременно Указ определял, что полномочия местного самоуправления сверх установленного ограниченного перечня полномочий представительных органов осуществляются местной администрацией. Администрация явно ставилась выше представительных органов. Согласно Указу глава местного самоуправления председательствовал на заседании выборного представительного органа местного самоуправления, мог, как и другие должностные лица местного самоуправления, быть членом соответствующего представительного органа.

Все эти меры, направленные на усиление роли местной администрации, были оправданы условиями острого противоборства различных групп политической элиты и ослабления центральной власти. Объективно же они уводили в сторону от строительства демократического реального местного самоуправления. Еще менее приближали к этой цели широкие полномочия по организации местного самоуправления, предоставленные главам исполнительной власти субъектов Федерации. Они негативно повлияли на сроки утверждения местного самоуправления.

Местное самоуправление в Конституции РФ 1993 г.

Огромное значение для системного определения демократической модели местного самоуправления имела Конституция Российской Федерации, принятая на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.

Не касаясь истории борьбы вокруг разных проектов новой Конституции РСФСР, работа над которыми продолжалась с разной степенью интенсивности с 1990 г., напомним, что проектом Конституции, который был поставлен на референдум и одобрен большинством его участников, стал проект Президента РФ. Предварительно проект прошел проработку на Конституционном совещании - широком собрании, созванном специально для обсуждения важнейшего правового и политического документа из представителей разных политических сил, территорий, ветвей и уровней власти, разных слоев общества. И именно здесь, на Конституционном совещании, высказывались подчас далеко не одинаковые точки зрения о путях развития российской государственности, именно здесь в острых дискуссиях оттачивались и формулы Конституции о местном самоуправлении.

В первом же своем выступлении на заседании Конституционного совещания Б.Н. Ельцин заявил о необходимости смены советского типа власти: "Очевидно, - говорил он, - что советский тип власти не поддается реформированию. Советы и демократия несовместимы". Таким образом, лозунг "Вся власть Советам!" был снят с повестки дня. И не только в тактическом, но и в стратегическом плане.

Советы уходили в историю, и уже на самом Конституционном совещании о них говорилось только в негативном плане, а когда речь заходила о позитивном опыте Советов, выступающего останавливали, напоминая, что принято политическое решение к Советам не возвращаться. Само наименование "Советы" было предано анафеме и не упоминалось в конституционном тексте, в том числе в тех статьях Конституции, где речь шла о местном самоуправлении.

Глава Конституции о местном самоуправлении оказалась одной из самых дискуссионных. Делу отнюдь не способствовало отсутствие на совещании многих ведущих специалистов, знающих проблему и разрабатывавших ее долгие годы.

Основным научным экспертом, судя по стенограмме, в группе, занимавшейся формулированием конституционных норм о местном самоуправлении - гл. VIII Конституции, - оказался С.И. Шишкин - правовед из Иркутска. Главу "Местное самоуправление" он предлагал переименовать в главу "Местная власть и самоуправление". "Глава, - говорил он, - посвящена в большей степени местному самоуправлению... Но среда обитания - это местное сообщество как для местной власти, так и для самоуправления... Местное сообщество может реализовывать предметы ведения или действовать в рамках этих предметов ведения по двум каналам: через органы местной власти и через систему местного самоуправления.

Поэтому базовая категория - это местное сообщество, которое реализует себя через два канала - через местную власть, представительные органы, исполнительные органы государственной власти и через местное самоуправление".

На вопрос участников совещания, чем отличается государственная власть, вводимая в качестве формы реализации функций местного сообщества, и власть вообще от местного самоуправления С.И. Шишкин четкого ответа дать не смог. По его мнению, "органы государственной власти по характеру, по направленности своей деятельности реализуют более общий интерес, государственный интерес, проводят государственную политику. Органы местного самоуправления от этого дела освобождены. Их задача решать вопросы, связанные с созданием атмосферы компактного проживания людей в городах, поселках и т.д. Иными словами, она как бы направлена вовнутрь для самоорганизации, для самообеспечения характера деятельности. Но это достаточно тонкая материя: чем местная власть отличается от другой власти и чем местное самоуправление отличается от местной власти или от государственной власти". Понять все это можно было, если учитывать, что Шишкин ратовал за местное самоуправление, прежде всего как за непосредственно общественное - за домовые комитеты, местные профессиональные объединения, разного рода внетерриториальные коллективы, спонтанно образующиеся для самостоятельного решения своих задач, и т.д.. Здесь видны обрывки теорий прав естественной общины, общественной теории и прочих уже самодеятельных теорий местного самоуправления. Ясности в определении местного самоуправления, по поводу которого на совещании было много споров, это не принесло.

В результате название главы "Местное самоуправление" оказалось в первоначальном варианте, предложенном для обсуждения, а суждения о целесообразности подразделения местной власти на две отвергнуты. Надо было вести речь не о разных "внутренних" состояниях местного сообщества", а об организационных формах осуществления местного самоуправления, чего в Конституции решили не делать, оставив этот вопрос для регламентации в федеральном законе.

С самого начала зазвучала разголосица в терминах, определявших ячейку местного самоуправления. Большие споры вызвало понятие "местное сообщество", которое применяется в Европейской хартии местного самоуправления. Против его употребления в Конституции (что и произошло в конце концов) выступили те, кто считал, что не следует в ней употреблять необъясненные новые термины и что этот термин не совсем российский. Не приняты были понятия "население административно-территориальных единиц", "территориальные сообщества" и др.

"Во всем мире существуют только две разновидности местного самоуправления, - говорил один из участников дискуссии, - городское и сельское.

Третьего местного самоуправления не дано, и когда между городским и сельским предлагается, скажем, сельскохозяйственную территорию, условно, вклинивать, то, простите, получается несуразица". Речь шла о судьбе сельского района.

"Район включает в себя несколько сел, - возразил оппонент, - мы эту единицу уничтожим?" Прямого ответа не последовало. И не случайно - проблема существования района уже при доработке Конституции стала вырисовываться все острее. К тому же никакого перечня единиц, где осуществляется местное самоуправление, давать было также нецелесообразно. "Перечень, действительно, с одной стороны, не полный, - говорил участник совещания, - а, с другой стороны, он не закрыт, но если убрать перечень вообще, то мы предстанем перед жутким фактом...". "Если мы сейчас позволим сообществам определять территории, в которых они действуют, мы вообще вакханалию устроим в государстве". Речь, в сущности, шла опять об определении территориальной единицы. "Если мы в тексте оставим "в территориальных единицах", - продолжал оратор, - то это будет именно так понято, как здесь у нас: вот, мы вам выделяем участок, и на этой территории вы осуществляете местное самоуправление, а в остальных районах - государственная власть". Между тем концепция власти, закладываемая в Конституции, заключалась в том, что государственная власть ограничена федеральными органами и государственными органами субъектов Федерации, а все, что ниже, - это местное самоуправление. В результате споров в Конституции появилась формулировка, отнюдь не дающая четкого представления, где же все-таки осуществляется местное самоуправление - "в городских и сельских поселениях и на других территориях" (ч. 1 ст. 131)?

Многие участники Конституционного совещания понимали, что организация местного самоуправления на новых началах тесно связана с изменениями в административно-территориальном устройстве субъектов Федерации, которое, в свою очередь, "завязано" на проблемах сложившейся за многие десятилетия инфраструктуры, обслуживании населения бытовыми, коммунальными, культурными, медицинскими и другими предприятиями и учреждениями "соцкультбыта". "Проблемы реформы, проблемы перехода к реальному местному самоуправлению, - говорил один из участников дискуссии, - это в основе своей проблема административно-территориальной реформы, об опасности которой до сих пор продолжают говорить не только большевики... Эта проблема, на которую мы натолкнулись как на первейшую, но трогать ее опасно и колебать не нужно. Мы открываем движение к этому в общих статьях об отношениях между Федерацией и субъектами Федерации. Здесь это выльется в последней части статьи в формуле "с учетом мнения населения".

В сущности, по всем вопросам, связанным с конституционным статусом местного самоуправления, на Конституционном совещании не было единого мнения. Однако надо отдать должное его радикальным защитникам - предлагаемые ими формулы "продавливались", несмотря на возражения оппонентов. Особенно характерна в этом отношении судьба одной из важнейших, если не самой важной, формулы Конституции об отделенности местного самоуправления от государства. Сначала решили записать: "Местное самоуправление в пределах своих полномочий действует самостоятельно". Это решение вызвало протест группы, занимавшейся вопросами конституционного регулирования местного самоуправления. В своих доводах ее члены заметили тенденцию Конституционного совещания игнорировать бедственное положение местного самоуправления в России, нежелание определить конституционные гарантии его развития. Дело не просто в том, что местное самоуправление самостоятельно - это слишком слабая и неконкретная формула. Надо исходить из того, что понятие местного самоуправления шире понятия местной власти и не может быть включено в систему государственной власти. Хотя защитники местного самоуправления согласились с тем, что оно не может быть независимым от государства, они стояли на своем - нужно установить отделенность местного самоуправления от государственной власти как гарантии необратимости демократических преобразований, стабильности управления как условие того, что население не будет втянуто в кризисы государственной власти.

Практики доказывали, что местное самоуправление - наименее защищенный уровень управления как со стороны федеральных властей, так и со стороны властей субъектов Российской Федерации. Поэтому гарантии местного самоуправления в Конституции должны быть прописаны особенно тщательно.

После уточнения формулы "об отделенности" Президент вошел в Комиссию конституционного арбитража. Один из его вопросов выглядел так: следует ли дополнить ст. 12 проекта положением о том, что местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти? Комиссия решила: согласиться с предложенным дополнением.

Формулу "местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти" позже оценили как недостаточно точную. Ведь местное самоуправление - это и прямая демократия на местном уровне, это и референдумы, опросы населения и т.д. Иными словами, местное самоуправление во всем его функциональном содержании не может сопоставляться с органами государственной власти. Поэтому в итоге в Конституции была закреплена формула о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Немалые дискуссии были и по поводу гарантий местного самоуправления, наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, наименования органов местного самоуправления и т.д. В результате конституционные формулы приобрели тот вид, который они имеют сейчас.

Разработка и принятие Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

До того как проект Конституции РФ был подготовлен, прошло несколько месяцев, насыщенных событиями, борьбой политических сил, стоявших за разные пути социальных преобразований.

Референдум по Конституции, одобрение ее большинством голосующих, выборы Федерального Собрания, прошедшие в декабре 1993 г., во многом разрядили грозовую обстановку. Вместе с тем административную практику управления на местах пришлось переделывать довольно долго. Конституционные нормы, закреплявшие основы местного самоуправления, хотя и были нормами прямого действия, требовали законодательной конкретизации. Движение по пути, предложенному Конституцией, оказалось чрезвычайно медленным и противоречивым, подверженным влиянию давно сложившихся и реанимированных накануне принятия Конституции традиций. Нужен был федеральный закон о местном самоуправлении, который послужил бы гарантией против попыток как со стороны ряда федеральных органов, так и со стороны государственных органов субъектов Российской Федерации затормозить становление важнейшего демократического института.

Работа над проектом нового федерального закона о местном самоуправлении началась еще в Верховном Совете РСФСР, избранном в марте 1990 г. К августу 1993 г. был подготовлен первоначальный документ.

К тому времени в связи с подписанием Федеративного договора и соответствующими изменениями в Конституцию РФ к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов было отнесено определение общих принципов местного самоуправления. Поэтому были подготовлены федеральные основы местного самоуправления. В рабочую группу по подготовке этого документа входили профессор К.Ф. Шеремет, доктор юридических наук М.А. Краснов, кандидат юридических наук из Омска А.И. Костюков и другие специалисты.

При разработке проекта рабочая группа исходила из принципа преемственности действующего Закона РФ "О местном самоуправлении в Российской Федерации" и подготавливаемых Основ, поиска таких форм правового регулирования в сфере местного самоуправления, которые, с одной стороны, не нарушали бы права и интересы субъектов Федерации, а, с другой - позволяли обеспечить федеральную защиту основных начал местного самоуправления и гарантии для его развития.

В проекте давалась характеристика территориальной основы местного самоуправления как территории в границах районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов и других административно-территориальных единиц, образуемых в республиках, краях, областях, автономной области, автономных округах. Устанавливались формы осуществления местного самоуправления населением через представительные органы - Советы и исполнительные - местную администрацию, а также непосредственно через местные референдумы, сходы, собрания жителей и через органы территориального общественного самоуправления. Определялись виды правовых актов, составляющих нормативную базу местного самоуправления.

Закреплялось право органов местного самоуправления на достаточные и соразмерные государственным социальным стандартам материально-финансовые ресурсы. Давались характеристика муниципальной собственности и установка на определение объектов муниципальной собственности при разграничении государственной собственности с учетом их значимости для обслуживания населения данной территории. Определялось, что полномочия местной администрации по владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью устанавливаются соответствующими Советами. Закреплялось право местных сообществ свободно распоряжаться принадлежащим им имуществом.

Устанавливалось право органов местного самоуправления самостоятельно разрабатывать и утверждать местный бюджет, определялись гарантии, обеспечивающие самостоятельность бюджета (наличие собственных бюджетных доходов и достаточный уровень закрепленных доходов, запрет на изъятие свободных остатков средств и другие). Предусматривалось право органов местного самоуправления образовывать внебюджетные и валютные фонды, участвовать в кредитных отношениях, получать платежи за пользование природными ресурсами.

Закреплялся принцип формирования Советов на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Предусматривалась возможность для немногочисленных местных сообществ по их решению не образовывать представительный орган. Устанавливался принцип ответственности исполнительных органов местного самоуправления (местной администрации) перед представительными (Советами).

При определении организационных основ местного самоуправления предлагались некоторые новые подходы. Учитывая, что район представляет собой не единое местное сообщество, а совокупность таких сообществ, допускалась возможность формирования районного Совета не только путем прямых выборов непосредственно населением, но также путем избрания его состава сельскими, поселковыми, городскими городов районного значения Советами. Предлагалось несколько вариантов замещения должности главы местной администрации (избрание гражданами, избрание соответствующим Советом, назначение Советом по контракту по результатам конкурса). При этом в проекте давался не исчерпывающий, а лишь рекомендательный перечень вопросов, составляющих организационную основу местного самоуправления, который не должен был ограничить субъектов Федерации в поиске и использовании других организационных форм работы органов местного самоуправления и путей их образования.

При определении предметов ведения органов местного самоуправления приводились примерные перечни вопросов местного, а также государственного значения, которые решаются либо непосредственно органами местного самоуправления, либо с их участием, формы и условия такого участия в решении вопросов государственного значения (делегирование отдельных государственных функций, привлечение к реализации федеральных, региональных программ).

Кроме того, устанавливались правовые предпосылки для объединения усилий указанных органов на договорной основе по вопросам, представляющим взаимный интерес, а также для объединения в ассоциации с целью взаимопомощи и обеспечения межтерриториальных интересов.

Регламентируя правовую защиту местного самоуправления, проект устанавливал обязательность исполнения решений органов местного самоуправления, принятых в пределах их компетенции, закрепляя принцип ответственности, в том числе имущественной, за причиненный местному сообществу ущерб, предусматривал судебную защиту прав органов местного самоуправления, обязательность рассмотрения государственными органами официальных предложений местных сообществ, установление органами государственной власти субъектов Российской Федерации дополнительных социальных гарантий руководителям и другим должностным лицам органов местного самоуправления.

В проекте предполагалось закрепить положения об осуществлении надзора за исполнением законодательства органами местного самоуправления и их подразделениями. По традиции устанавливалось право вышестоящих Советов, исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в случае принятия Советом решения или местной администрацией акта, нарушающего законодательство, соответственно отменить это решение или акт. Закреплялось положение об ответственности Советов и местной администрации перед местным сообществом, а также об ответственности за нарушение Конституции РФ, конституции республики, входящей в ее состав, законодательства, вплоть до досрочного прекращения полномочий Совета или местной администрации.

Предполагалось при дальнейшей работе над проектом обсудить вариант формирования местной администрации на принципах как единоначалия, так и коллегиальности. При этом не отвергалась возможность того, что возглавляющий местную администрацию коллегиальный орган может быть избран соответствующим Советом как из числа депутатов Совета, так и из лиц, не являющихся депутатами. Изучался вариант, в котором одной из гарантий самостоятельности местного бюджета предлагалось записать не "достаточность уровня закрепленных доходов", а "уровень закрепленных доходов, обеспечивающий не менее 70% всей доходной части бюджета".

Намечалось продолжить работу над формулировками положений о муниципальной собственности, по вопросу установления уровня Советов, до которого допустимо совмещение поста председателя Совета и главы местной администрации, по процедуре досрочного прекращения полномочий Советов в случаях неоднократного нарушения ими Конституции РФ, конституций республик в ее составе, законов и других правовых актов субъектов Федерации, а также по некоторым другим вопросам.

Подготавливая проект, разработчики исходили из того, что его принятие повлечет достаточно долговременный переходный период, необходимый субъектам Российской Федерации для подготовки собственных законов и иных правовых актов, регулирующих вопросы местного самоуправления на соответствующих уровнях.

Практика применения Закона РФ "О местном самоуправлении в Российской Федерации" подтвердила иллюзорность оснований полагать, что один этот Закон способен решить все проблемы и отрегулировать весь круг отношений в сфере местного самоуправления. Исходя из этого, разработчики предлагали одновременно подготовить согласованный с соответствующими комиссиями и комитетами Верховного Совета РФ полный перечень сопутствующих нормативно-правовых актов, которые необходимо принять, а также тех действующих актов, в которые нужно внести соответствующие изменения и поправки. Намечалось, что этот перечень будет рассмотрен и утвержден Верховным Советом, будут назначены комитеты и комиссии, ответственные за подготовку, внесение изменений и поправок в определенные акты, а также сроки их принятия. Одновременно предполагалось разработать Федеральную программу поддержки и развития местного самоуправления.

Как видно из содержания подготовленного проекта, он не подтверждал тезис о том, что Советы не поддаются реформированию. Наоборот, он свидетельствовал о возможности, исходя из реального положения дел, постепенного движения вперед по пути совершенствования и утверждения местного самоуправления на основе местных Советов. Однако этой простой логике противостояла логика политической борьбы, временно вообще закрывшая дорогу работе над проектом Основ законодательства о местном самоуправлении, возобновившейся только после принятия новой Конституции РФ и на ее основе.

Появились многочисленные проекты федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления, в том числе подготовленные Министерством по делам национальностей и региональной политики с участием Союза Российских городов и Российского Союза местного самоуправления; группой депутатов Государственной Думы И.В. Муравьевым, З.И. Саетгалиевым, Л.В. Олейник и др.; еще одной группой депутатов в составе А.А. Долгополова, В.А. Пахомова, Н.А. Вервейко, В.Л. Таланова и П.А. Медведева; Президентом РФ.

Дискуссия, в конце концов, свелась к двум проектам - президентскому (в основе своей он был подготовлен Министерством по делам национальностей) и разработанному группой депутатов во главе с И.В. Муравьевым. (Второй "депутатский" проект по своему содержанию больше примыкал к президентскому.)

Главное отличие проекта И.В. Муравьева от президентского проекта состояло в том, что он в большей мере исходил из реалий, был нацелен на спокойную без революционных встрясок перемену в организации местного самоуправления.

Президентский же проект страдал излишним радикализмом, намечая преобразования в организации местного самоуправления без достаточного учета объективных возможностей их осуществления. При этом оба проекта нельзя было признать полностью отвечающими конституционным положениям.

Проект И.В. Муравьева, закрепляя сложившееся административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации в качестве территориальной основы организации системы местного самоуправления, противоречил ч. 1 ст. 131 Конституции РФ, которая не связывает территории, где осуществляется местное самоуправление, с административно-территориальными единицами, а предполагает возможность осуществления местного самоуправления и на других территориях, не являющихся административно-территориальными единицами.

Одновременно проект устанавливал "административную связь муниципальных образований", т.е. фактически предусматривал соподчиненность органов местного самоуправления различных степеней. Это находилось (как затем отмечалось в заключении на проект, направленный в Госдуму Президентом РФ) в прямом противоречии с конституционными принципами местного самоуправления, закрепленными в ст. 12 и гл. 8 Конституции РФ.

Были в проекте И.В. Муравьева и другие недостатки.

Но не меньше, а больше их было в президентском проекте, который был направлен не столько на создание соответствующей современным условиям системы местного самоуправления, что декларировалось в его ст. 1, сколько на переструктурирование территории страны по "местным сообществам". С правовой точки зрения это не соответствовало Конституции РФ, оперирующей понятиями "граждане", "население" и не предусматривающей создания никаких местных сообществ. Кроме того, предлагаемое переструктурирование могло дестабилизировать и без того неустойчивую ситуацию на местах.

Выходило за рамки Конституции РФ и устанавливаемое проектом членство в местных сообществах. По Конституции РФ определение территорий, в границах которых осуществляется местное самоуправление, производно от населения этих территорий (ст. 131). При этом никак не ограничиваются права населения на участие в местном самоуправлении. Согласно ст. 32 Конституции РФ граждане имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления безотносительно к их членству в местном сообществе.

Противоречивы и непоследовательны были положения проекта о территориальных пределах местного самоуправления. Если придерживаться закрепленных в Конституции РФ принципов территориального устройства местного самоуправления, то любой город следует считать самоуправляющейся территорией (ст. 131). Городские органы самоуправления не являются органами государственной власти, поскольку по правилу, установленному ст. 12 Конституции РФ, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Вместе с тем согласно ст. 65 Конституции РФ города Москва и Санкт-Петербург в качестве городов федерального значения являются субъектами Федерации, а органы управления ими - суть органы государственной власти (ст. 77 Конституции РФ). Проект закона, оставляя на общегородском уровне в Москве и Санкт-Петербурге органы государственной власти, переносил функции самоуправления на субгородской уровень, предусматривая создание "местных сообществ" внутри этих городов.

В явно гипертрофированном виде "поселенческий" принцип организации местного самоуправления устанавливается в проекте для сельской местности. Особенно не повезло сельскому району, который, согласно проекту, упразднялся.

Одна из особенностей президентского проекта состояла в том, что в случае финансовой несостоятельности муниципальной власти предусматривалось введение на соответствующей территории государственного управления. Эта идея потом нашла свое решение в позднейшем статутном акте.

Неудачна была попытка регламентировать передачу полномочий органов местного самоуправления вверх - органам государственной власти - "в случае невозможности решения" отдельных вопросов органами самоуправления. Эта слишком неопределенная для закона норма двусмысленна по своему содержанию. Указывалось на отсутствие материальных и финансовых ресурсов как на причину передачи полномочий, в силу которой органы государственной власти обязаны принять передаваемые им полномочия. Однако здесь же устанавливалось правило, согласно которому предложения органа местного самоуправления "рассматриваются" органами государственной власти для ответа. Каким должен быть ответ - зависит от органа госвласти. Оставалось непонятным - в обязательном ли порядке принимаются предложения органов местного самоуправления, или им можно отказать. В целом проблема передачи решена была так, что полномочия органа местного самоуправления могли быть полностью поглощены органами госвласти, что противоречило Конституции.

В проекте не удалось определить систему органов (хотя бы ее основные принципы, если учитывать, что конкретные виды органов определяются субъектами Федерации). Здесь указывалось, что местное сообщество образует органы местного самоуправления, наделяя их представительными, распорядительными, исполнительными, контрольными и другими полномочиями.

Какие органы обладают этими полномочиями - оставалось неясным. Поскольку в проекте названы были лишь "представительные" функции органов самоуправления "вообще", проект допускал возможность отсутствия представительных органов местного самоуправления, вместо которых, выполняя их функции, будут действовать главы администраций или какие-либо другие органы, свободу выбора которых проект предоставлял "местному сообществу".

Если в достаточно крупном "местном сообществе" не предполагались представительные органы, о существовании здесь местного самоуправления не могло быть и речи.

Содержание раздела проекта, в котором вводилась идея установления переходного периода для осуществления реформы местного самоуправления, в значительной мере являлось ненормативным, во многом носило поручительский либо рекомендательный характер.

В этом разделе сверх меры были представлены отсылочные нормы, что само по себе снижало регулятивное значение проекта. В достаточно императивной форме субъектам Федерации предлагалось отказываться от районного деления. Такой подход представлял собой вторжение в сферу законодательного регулирования субъектов Федерации.

В проекте было еще немало нелогичных, внутренне противоречивых, необоснованных норм и положений. Тем не менее Всероссийское совещание по вопросам местного самоуправления, проведенное 17 февраля 1995 г., рекомендовало Государственной Думе именно его принять за основу.

Государственная Дума, рассмотрев все внесенные на ее рассмотрение проекты, тем не менее приняла в первом чтении тот, который был разработан группой депутатов во главе с И.В. Муравьевым.

Затем за доработку проекта взялся комитет Госдумы по местному самоуправлению. В результате был принят закон, сохранивший немало положений проекта И.В. Муравьева, но существенно обновленный. Принятый 28 августа 1995 г. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" представлял собой прогрессивный документ, закрепивший новую модель местного самоуправления, учитывающую демократические тенденции формирования правового государства, отвечающую международным стандартам, в том числе Европейской хартии местного самоуправления. Именно с этого Закона начался процесс системного правового регулирования местного самоуправления.

Разработка и принятие Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации"

В процессе применения Федерального закона N 154-ФЗ в него вносились уточнения и дополнения, последние из которых, принятые в 2000 г. Государственной думой по инициативе Президента РФ, усилили ответственность органов местного самоуправления перед органами государственной власти - федеральными и региональными - за принятие решений, противоречащих законодательству, и расширили полномочия органов государственной власти РФ в области местного самоуправления.

Однако все внесенные за время действия Закона поправки не носили принципиального характера и не могли исчерпать объективной потребности в его существенном обновлении. Вскоре после его принятия стали высказываться суждения о необходимости подготовки новой редакции документа. Например, в начале 1998 г. на общероссийской конференции, посвященной вопросам государственного строительства, секцией этой конференции по местному самоуправлению был подготовлен проект резолюции, в котором содержался пункт о целесообразности разработки новой редакции закона о местном самоуправлении. Тогда этот пункт подвергся критике и был отвергнут, но проблема не была исчерпана. Жизнь снова и снова выдвигала ее в повестку дня.

Она обсуждалась в научных публикациях, заявлялась на различных представительных форумах. Официальная же позиция по этому вопросу до поры до времени заключалась в отрицании целесообразности пересмотра действующего акта.

В апреле 1999 г. был опубликован проект Основных положений (Концепции) государственной политики развития местного самоуправления в Российской Федерации. Широкого обсуждения он не получил, хотя государственные органы стремились привлечь к нему общественное внимание. В мае того же года Министерство региональной политики - тогдашний главный "государственный куратор" местного самоуправления - провело "круглый стол" с участием ученых по проблемам местного самоуправления. Он выработал рекомендации, в которых констатировал, что в нынешних условиях нет необходимости изменять концепцию организации местного самоуправления, положенную в основу Федерального закона 1995 г. Радикальные изменения принципиальных положений закона могут повлечь неуправляемые процессы и нарушить наступательный ход реформы...

Изменения и дополнения в Федеральный закон целесообразно вносить "точечно" и последовательно по мере выявления на практике проблем организации и деятельности местного самоуправления и наличия сложившихся представлений о способах их решения. Значительная часть неурегулированных Федеральным законом вопросов может и должна решаться другими федеральными законами в сфере местного самоуправления. Заняв такую позицию, участники "круглого стола" в то же время определили круг первоочередных вопросов, требующих уточнения посредством изменения и дополнения Федерального закона о местном самоуправлении, которые, по сути, вели к его существенному обновлению. Это уточнение формулировок основных понятий и терминов, пределов правового регулирования организации и деятельности местного самоуправления, компетенции муниципальных образований, особенностей местного самоуправления в сельской местности, городах федерального значения, установления территорий муниципальных образований, статуса представительных органов местного самоуправления и др.

В октябре 1999 г. Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации были утверждены Указом Президента РФ, а на их основе Правительство РФ в декабре того же года утвердило Федеральную целевую программу государственной поддержки развития местного самоуправления, рассчитанную на 15 лет. И в том и в другом документе отмечалось позитивное значение Федерального закона 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и одновременно признавалась необходимость его совершенствования. Вопрос о том, как, в какой форме это надо сделать, оставался открытым. Вместе с тем ставилась задача выработать стратегию законодательной деятельности в области местного самоуправления.

С начала 2000 г., после смены политического руководства страны, эта стратегия, как и вся государственная политика в области местного самоуправления, стала рассматриваться в контексте решения более общей проблемы разбалансированности государственного управления. Никто не подвергал сомнению сформулированные в указанном документе направления этой политики, но никто и не торопился проводить их в жизнь. Принятый документ остался в стороне. Дискуссии начались как бы "заново". Стали высказываться идеи о необходимости реформы всей системы власти, о пересмотре не только Закона о местном самоуправлении, но и Конституции РФ.

Опасением возможности внеконституционного пути реформирования местного самоуправления оправдывалась позиция, не допускавшая пересмотра Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления. На парламентских слушаниях по проблемам законодательства о местном самоуправлении, на "круглом столе" в Конгрессе муниципальных образований, состоявшемся в январе 2001 г., был поднят вопрос, в том числе автором этих строк, о необходимости подготовки новой редакции федерального закона вне связи с изменениями Конституции. Однако, оценивая результаты дискуссий, Конгресс муниципальных образований, Союз российских городов и Российский союз местных властей приняли совместное решение о нецелесообразности подготовки в настоящее время новой редакции Федерального закона о местном самоуправлении, изменяющей его основные правовые понятия и нормы. Что такое "основные понятия и нормы", которых нельзя касаться, ясности не было. Резолюция не связывала их с конституционными установлениями.

Примерно в то же время появился аналитический документ, основательно критикующий действующий Федеральный закон о местном самоуправлении и практику его применения, подготовленный специалистами Отдела по вопросам местного самоуправления Главного территориального управления Администрации Президента РФ и Конгресса муниципальных образований при участии экспертов Совета Европы. По сути, это была логичная и аргументированная программа замены действующего закона новым актом, однако ее авторы настаивали только на "внесении соответствующих изменений и дополнений" в документ. На такой позиции стояли и объединения муниципальных властей, выступавшие в пользу "точечных" модификаций закона.

Хотя Закон 1995 г. был результатом компромисса разных политических группировок, на нем лежал отчетливый отпечаток усилий "младореформаторов", не видевших или не желавших видеть всех сложностей переустройства России и неоправданно рассчитывавших на некий автоматизм осуществления радикальных демократических лозунгов. Закон был принят в расчете на то, что "внедрять в России местное самоуправление, осуществлять местную власть будут исключительно самоотверженные, принципиальные, убежденные, одинаково мыслящие сторонники местного самоуправления. Но так не бывает. Если бы это было возможно, законы (о местном самоуправлении. - В.В.) были бы не нужны вовсе".

В законе содержалось слишком размытое определение местного самоуправления. В результате в Федеральном Собрании, Правительстве РФ, региональных структурах, муниципальных образованиях понимание местного самоуправления было неодинаковым, что отнюдь не способствовало его последовательному применению.

Закон был ориентирован главным образом на городское самоуправление. Этот акт не учитывал особенности местного самоуправления в сельской местности, ограниченные возможности сельских муниципальных образований в решении установленного круга вопросов местного значения. Он не принимал также во внимание специфику местного самоуправления в малых городах и поселках. Кроме того, документ недостаточно четко разграничивал сферу деятельности органов местного самоуправления и органов государственной власти, что приводило на практике к перманентным спорам и конфликтам.

Документ носил расплывчато-рамочный характер, поскольку намечал решение важных вопросов территориального устройства и порядок функционирования местного самоуправления лишь "пунктиром" или вообще уходил от их решения, отдавая его на усмотрение субъектов Федерации, муниципалитетов и самого населения. Однако надежды на то, что регионы на основе учета своих условий разовьют и конкретизируют Федеральный закон, не оправдались. Используя предоставленные возможности, органы государственной власти большинства субъектов Федерации значительно сократили число муниципальных образований, главным образом сельских. Как правило, региональные власти ограничивали самостоятельность муниципалитетов и, в свою очередь, наталкивались на их сопротивление, что приводило к перманентной неоправданной борьбе разных уровней публичной власти за обладание ресурсами и полномочиями.

Непрочным оказался расчет и на инициативу населения. Жители городов и сел не смогли освоить предоставленные законом муниципальные свободы. В частности, оказалось слабо востребованным право определения структуры органов местного самоуправления. "Наивное представление о способности населения, десятки лет воспитывавшегося в иерархической тоталитарной системе, не требовавшей от граждан особых размышлений о структуре власти и взаимоотношении ее ветвей между собой, не выдержало испытаний жизнью. В реальности этим процессом управляют, за редким исключением, главы муниципальных образований, получившие мощный властный и административный ресурс с 1993 по 1996 г., когда местные Советы были распущены Указом Президента и в течение трех (кое-где и четырех) лет местное самоуправление осуществлялось единолично назначенными главами администраций".

По многим параметрам Федеральный закон был декларативен. Его важнейшие установления не подкреплялись правовыми механизмами их реализации и не действовали. Норма о необходимости передачи органам местного самоуправления материальных и финансовых ресурсов, нужных для осуществления возлагаемых на них государственных полномочий, не была гарантирована какими-либо процедурами. Она просто воспроизводила требование Конституции РФ. Поскольку другие законы, определяющие порядок и условия передачи органам местного самоуправления государственных полномочий, не принимались, не было никаких препятствий (кроме общей нормы Конституции) для возложения на муниципалитеты все новых обязательств, ставивших их на грань банкротства.

Закон нужно было менять. В сущности, к этому выводу пришла рабочая группа, занимавшаяся вопросами местного самоуправления в рамках Государственного совета. Однако некоторые из предлагавшихся ею решений вызывали возражения с точки зрения их конституционности. К тому же становилось все более очевидным, что назревшие перемены в правовом положении местного самоуправления необходимо рассматривать в контексте общей проблемы разграничения полномочий и ответственности между всеми уровнями власти.

В июне 2001 г. при Президенте РФ была создана Комиссия по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления во главе с заместителем руководителя Администрации Президента РФ Д.Н. Козаком.

С этого момента разработка правовых проблем местного самоуправления резко ускорилась. При этом определение путей муниципальной реформы велось с учетом установки на неизменность Конституции Российской Федерации. Как показали позднее результаты деятельности комиссии, ей нельзя было отказать в "гибкости" осмысления конституционных идей. При всем том текст Конституции оставался нетронутым. Вопросы о ее уточнении комиссия не поднимала и отвергала всякие упреки в неконституционности тех или иных ее предложений.

В апреле 2002 г. В.В. Путин в очередном президентском послании Федеральному Собранию затронул проблемы местного самоуправления. Он отметил, что в течение длительного времени федеральные власти практически не уделяли внимания местному самоуправлению. Это в конечном итоге негативно сказалось на жизненном уровне населения. Президент назвал одним из источников сложившейся ситуации низкое качество законодательной базы местного самоуправления. Федеральный закон о местном самоуправлении и соответствующие акты субъектов Федерации лишь в малой степени согласованы с реальным состоянием местного самоуправления. В Послании были обозначены насущные вопросы развития местного самоуправления и заявлено, что они должны быть отражены в новой редакции федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Без дееспособного местного самоуправления, - подчеркнул В.В. Путин, - эффективное устройство власти в целом считаю невозможным. Кроме того, именно здесь, на местном уровне, есть огромный ресурс общественного контроля за властью. И на этом уровне мы обязаны навести порядок. Тот порядок, о дефиците которого говорят и пишут граждане страны".

Таким образом, в споре о том, необходима или нет новая редакция федерального закона о местном самоуправлении, была поставлена точка. Это не значит, что идея радикального обновления Федерального закона с этих пор перестала вызывать сомнения у кого бы то ни было. Но официальные и "полуофициальные" структуры, в том числе Конгресс муниципальных образований, теперь руководствовались установкой Президента. Комиссия Д.Н. Козака тоже готовила свои предложения, опираясь на эту установку.

Существенным идейным подспорьем в ее работе стала Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г., принятая в августе 2001 г. Правительством РФ. В этой Программе шла речь о возможности законодательного закрепления на федеральном уровне особенностей муниципальных образований разных типов (уровней), минимального набора для этих образований предметов ведения и полномочий, в том числе расходных и доходных, уточнения перечня вопросов местного значения и др.

В Комиссии было создано восемь рабочих групп, в том числе по общим вопросам организации органов государственной власти и местного самоуправления, по вопросам межбюджетных отношений, по вопросам социально-культурного развития и др. Они провели огромную аналитическую работу, изучили более двухсот законов, подготовили заключения и предложения о поправках к важнейшим нормативным актам.

Ощутимым промежуточным результатом работы комиссии стала концепция разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления, подготовленная рабочей группой по общим вопросам организации органов государственной власти и местного самоуправления (далее также - Концепция). Она была представлена Президенту РФ в конце мая 2002 г.

В документе содержались заявления о неизменности положений Конституции РФ, касающихся разграничения предметов ведения и полномочий различных уровней власти, и в то же время констатировалось, что Конституция оставляет простор для гибкого подхода к формированию эффективно функционирующей модели взаимодействия уровней власти, "соответствующей запросам гражданского общества". Таким образом, речь шла о новом, отвечающем потребности времени, прочтении Основного закона. Суть его состояла в обосновании необходимости упрочения единства функционирования механизма федеративного государства, наполнения общих принципов организации местного самоуправления "федеральным" содержанием.

Что касается местного самоуправления, то Концепция не ограничилась собственно полномочиями органов местного самоуправления. Она затронула и условия их оптимального разграничения и реализации, включающие территориальное устройство, организационные и финансовые основы местной власти. Исходя из необходимости одновременного решения двух задач - приближения местного самоуправления к населению и обеспечения эффективности деятельности муниципальных образований, авторы Концепции предложили предусмотреть в федеральном законодательстве два типа муниципальных образований. Один - сельские и городские муниципалитеты, другой - муниципальные округа.

Структура органов местного самоуправления должна определяться населением самостоятельно, однако в федеральном законе необходимо определить несколько моделей. "Минимальный набор" полномочий муниципалитетов должен включать в основном благоустройство территории и предоставление коммунальных услуг населению. Для реализации этих полномочий за муниципалитетами закрепляются местные налоги, причем кроме существующих к ним должны быть отнесены фиксированные ставки "сквозных" налогов (в частности, подоходного).

Муниципальные округа включают территории нескольких муниципалитетов (не менее трех). Условия и порядок образования и преобразования муниципалитетов и округов устанавливается федеральным законом.

Представительный орган муниципального округа формируется из выборных лиц муниципалитетов. Глава округа не избирается. Для управления муниципальным хозяйством нанимается на контрактной основе управляющий.

Округа осуществляют на своей территории муниципальные функции и переданные государственные полномочия. Им могут быть поручены непосредственно федеральным законом на долгосрочной (постоянной) основе полномочия органов государственной власти в социальной сфере (например, в сфере здравоохранения и образования).

Эти идеи не носили правового характера. Они должны были получить обкатку при подготовке новой редакции Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Но поскольку их содержание предопределяло серьезное реформирование местного самоуправления, они сразу попали в центр внимания региональных и муниципальных властей. К сожалению, население муниципальных образований, общественные структуры, по сути, не приняли участия в обсуждении идей, напрямую затрагивающих их интересы.

По инициативе Совета Федерации Концепция обсуждалась в нескольких федеральных округах с участием законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации и представителей муниципальных органов. Свои официальные отзывы на Концепцию прислали в федеральный центр около шестидесяти субъектов Федерации. Суждения по поводу документа были прямо противоположными - одни поддерживали его, другие считали неприемлемым. Однако более половины субъектов Федерации все же поддержали Концепцию. Окончательно судьба ее могла решиться только после воплощения в формулы закона. Поэтому Комиссия подготовила концепцию новой редакции федерального закона о местном самоуправлении. "Доводку" ее осуществил Конгресс муниципальных образований силами своих аналитических структур при участии Центра фискальной политики, а Президент одобрил.

В рамках комиссии была образована рабочая группа, вплотную занявшаяся подготовкой законопроекта. Возглавил группу В.В. Шипов - заместитель Министра экономического развития и торговли, работавший до назначения на эту должность секретарем Конгресса муниципальных образований. Д.Н. Козак осуществлял общее руководство работой. Именно он давал установки по наиболее важным и сложным вопросам подготовки документа.

С начала июля и до середины сентября рабочая группа успела определить структуру проекта, перечень и названия статей, сформулировать в первом приближении нормы большинства его глав. Ее почти ежедневные заседания проходили в обстановке свободных дискуссий, с участием экспертов из различных государственных и негосударственных структур.

В середине сентября 2002 г. пленарные заседания группы были прекращены и последующая работа с законопроектом перешла в руки нескольких аппаратных специалистов. На этапе, когда идеи реформы местного самоуправления начали обретать вполне конкретные очертания, стала проявляться ее политическая составляющая. В борьбу за и против перемен вступили силы, соотношение которых нельзя было не учитывать, формулируя документ, затрагивающий организацию публичной власти. Объем проекта значительно увеличился. В законопроект вошел обширный экономический раздел, глава об особенностях местного самоуправления и подробнейшие переходные положения. Многие статьи получили новую редакцию, заметно отличавшуюся от первоначальной, подготовленной полным составом рабочей группы.

До официального представления в Государственную Думу законопроект подвергался правке в связи с его неоднократными обсуждениями на различных региональных и федеральных форумах. Наиболее значимыми стали обсуждения в палатах и комитетах Федерального Собрания, в Государственном Совете и Конгрессе муниципальных образований.

Первая открытая презентация документа состоялась на парламентских слушаниях в Государственной Думе 10 октября 2002 г. Рассматривалась не окончательная версия законопроекта, но и не тот ранний черновой вариант, дискутировавшийся еще до слушаний. Выступавшие - депутаты Госдумы, руководители муниципальных и региональных органов власти, ученые - говорили о достоинствах и недостатках проекта, вносили концептуальные замечания. В частности, речь шла о неприемлемости унифицированного подхода к определению системы и структуры органов местного самоуправления, о том, что преимуществ в существующем организационном многообразии самоуправления больше, чем в его единообразии. Ораторы приводили доводы в пользу постепенности территориальных преобразований, отмечали необходимость своевременного решения вопросов межбюджетных отношений, высказывали сомнения в том, что устанавливаемые проектом полномочия муниципальных образований будут реально обеспечены финансами. По сути, слушания были пробой на прохождение законопроекта в Государственной Думе. Результатом слушаний стала резолюция, принятая редакционной комиссией (не самими участниками слушаний в их полном составе), одобрившая "в основном" концепцию законопроекта и перечислившая высказанные замечания. В сущности, проект активно "продавливался" через парламент, поскольку резолюция предвосхищала отношение к нему со стороны Госдумы. Попытки некоторых членов редакционной комиссии, в том числе автора этих строк, внести в резолюцию рекомендации, направленные на уточнение концепции проекта, успеха не имели.

В тот же день законопроект в несколько измененном виде должен был рассылаться членам Государственного Совета, собиравшимся его обсудить на заседании 23 октября 2002 г. Там действовала своя рабочая группа по проблемам местного самоуправления, руководимая С. Собяниным. К заседанию Государственного Совета рабочая группа представила доклад, подготовленный на основе материалов, поступавших из регионов. В нем констатировалось, что часть предложений субъектов Федерации уже нашла отражение в законопроекте.

Это: предложения об отнесении полномочий по утверждению перечня и границ муниципальных районов к компетенции субъектов Федерации (в Концепции речь шла об утверждении состава территорий и границ таких муниципальных образований Правительством РФ); о детальной проработке взаимоотношений между уровнями муниципальной власти и между органами государственной власти и органами местного самоуправления, а также о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; о порядке формирования представительных органов районов на основе прямых выборов (в проекте, представленном для обсуждения, в отличие от Концепции предусматривалась возможность формирования этих органов не только из числа депутатов и глав поселений, но и путем прямых выборов); о детальном разграничении доходных источников и расходных полномочий между бюджетами муниципальных образований различных уровней; об усилении контроля за деятельностью органов местного самоуправления со стороны органов государственной власти, повышении ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством и населением и др.

Вместе с тем в докладе рабочей группы Госсовета указывалось, что предложенные проектом процедуры контроля со стороны государства за деятельностью органов местного самоуправления недостаточны. "Большая часть предметов ведения, закрепленных законом за местным самоуправлением, - говорилось в нем, - входит в важнейшие конституционные обязанности государства. Это право граждан на доступность и бесплатность дошкольного и школьного образования, на медицинское обслуживание, социальную помощь, общественную безопасность. Обязанности по обеспечению этих прав в значительной степени возложены государством на органы местного самоуправления - соответственно, государство не может самоустраняться от непосредственного контроля за исполнением данных функций, не может не иметь действенных и эффективных методов обеспечения гарантированных Конституцией прав граждан. Отсутствие таких рычагов - не демократия, а вседозволенность и безответственность. Однако в предлагаемом проекте закона процедура временного изъятия отдельных функций муниципальных образований крайне затруднена.

Государство должно иметь право контролировать эффективное использование не только субвенций, но и дотаций, передаваемых органам местного самоуправления - для чего требуется обеспечить свободный доступ государственных контрольных органов к местным бюджетам. В проекте закона должны быть не только четко прописаны механизмы государственного контроля за реализацией функций местного самоуправления по обеспечению конституционных прав граждан, а также временного изъятия этих функций в случае их грубого неисполнения в результате действий или бездействия органов местного самоуправления, но и упрощены сами эти механизмы - с целью создания возможности оперативной реакции органов государственной власти на возникающие критические ситуации".

Государственный Совет в целом поддержал подготовленный законопроект. Решающее значение на это решение оказала позиция Президента, который снова подтвердил необходимость реформы местного самоуправления. "На плечи местной власти должно лечь решение многих тяжелейших социально-экономических вопросов, - сказал В.В. Путин. Однако эта власть по-прежнему зависает между гражданами и государством, а в некоторых регионах местное самоуправление как институт фактически отсутствует... По сути дела, нам предстоит принять революционные решения, которые повлияют на всю структуру власти". На критическое замечание о том, что нельзя местное самоуправление в регионах подгонять "под единую матрицу", В.В. Путин заявил: "единую матрицу" налагать на всю страну, конечно, нельзя, но создать единые правила при учете многообразия всех субъектов можно... И я призываю именно к этому".

На заседании Госсовета выступили 12 руководителей регионов. В.В. Путин, отмечая, что обсуждаемый вопрос чрезвычайно важен, сказал, что готов встретиться отдельно с каждым из губернаторов, кто не успел выступить на самом заседании. Сведений о том, состоялись ли такие встречи и о чем на них шла речь, если они состоялись, нет. Однако некоторые из присутствовавших на заседании региональных лидеров высказали свое резкое неприятие законопроекта в прессе. "Я и мои коллеги на местах, - говорил в интервью "Парламентской газете" губернатор Владимирской области Н. Виноградов, - рассчитывали на то, что будет избрана эволюционная модель реформирования, которая позволит и преемственность законов обеспечить, и ценные наработки в этой области сохранить. Однако, авторы проекта пошли по революционному пути и выдали на-гора новое законодательство. Теперь я задаю себе вопрос: сколько же лет потребуется еще, чтобы подготовить в регионах соответствующую нормативную базу, без которой новый закон работать, разумеется, не будет, решить массу организационных вопросов? Во Владимирской области, например, сейчас действует 96 нормативных актов, обеспечивающих деятельность органов местного самоуправления, а создавали мы их на протяжении семи лет. Неужели теперь все это придется перечеркнуть, выбросить на свалку истории, засучив рукава, вновь изобретать велосипед? Разве нечем больше заняться? Ведь сама жизнь подсказывает, что частая смена правил в итоге приводит к игре без правил. А нашему обществу, ох как уставшему от всякого рода потрясений, стабильные правила игры никак не помешали бы".

В пылу полемики Н. Виноградов приписывал законопроекту то, чего в нем изначально не было, - создание муниципальных образований с представительными и исполнительными органами власти в каждом населенном пункте, ограничение местного самоуправления в городах, расширение возможностей "митинговой полемики" в решении проблем местной жизни и др. В позиции Владимирского губернатора, отражавшей точку зрения ряда региональных лидеров, отчетливо просматривалось отрицательное отношение к каким-либо серьезным переменам в организации местного самоуправления и согласие только с такими изменениями, которые исходили бы из сложившейся в регионах ситуации. В сущности, эти региональные лидеры призывали смириться с тем, как складывались дела с организацией местной власти, хотя к реальному местному самоуправлению эта власть имела подчас весьма отдаленное отношение.

Критика законопроекта, условно говоря, "справа", соединялась с критикой "слева" - со стороны муниципального сообщества, интересы которого выражал Конгресс муниципальных образований. Правда, участвуя - и весьма активно - в подготовке законопроекта на всех ее этапах, представители Конгресса - его руководители и эксперты - имели возможность отстаивать свое мнение, так сказать, "внутри процесса". Однако это удавалось не во всех случаях. Тогда созывались широкие собрания представителей органов местного самоуправления, которые вырабатывали и заявляли позицию муниципальных властей.

Еще до представления законопроекта на парламентские слушания в Госдуме собралась XI сессия Конгресса муниципальных образований, которая поддержала принципиальные положения законопроекта и предложила внести в него ряд поправок, направленных против неоправданных ограничений самостоятельности местного самоуправления. Присутствовавший на сессии Конгресса Д.Н. Козак обещал рассмотреть и учесть предложения муниципалов.

Позднее, 27 ноября 2002 г., после очередных усовершенствований проекта, когда выяснилось, что далеко не все замечания, сформулированные сессией Конгресса, учтены и что некоторые его новые нормы ухудшают правовое положение муниципалитетов, особенно городских, созывается Общероссийский Сбор руководителей муниципальных образований, представителей ассоциаций муниципальных образований - членов Конгресса. Он принимает Обращение к Президенту, в котором говорится о попытках "некоторых представителей административной системы сохранить неэффективные рычаги управления, внести негативные коррективы в текст законопроекта на финальной стадии его подготовки. Собравшиеся высказались в пользу изменения положений законопроекта, регулирующих территориальные основы местного самоуправления, с тем, чтобы гарантировать наделение статусом городских округов наукоградов, малых и средних городов России, способных выполнять соответствующие полномочия, обеспечить расширение сферы деятельности городских поселений - центров муниципальных районов.

Они предложили по-иному сформулировать нормы законопроекта о временной финансовой администрации муниципальных образований, превратив введение этой администрации из репрессивной меры в содействующую финансовому оздоровлению муниципального образования и переведя процедуру учреждения внешней администрации исключительно в судебное русло на основании обращения не исполнительных, а представительных органов как муниципального образования, так и субъекта Федерации.

Сбор утвердил перечень других поправок к законопроекту. Он подчеркнул, что закон может оказаться нереализованным и дискредитированным, если его вступление в силу не будет увязано с принятием соответствующих поправок в Налоговый и Бюджетный кодексы.

Участники обсуждения заявили, что и другие законопроекты, уже находящиеся на рассмотрении в Государственной Думе, в частности "Об электроэнергетике" и "Об изменениях и дополнениях в Федеральный закон "Об основах федеральной жилищной политики", должны быть скоординированы с законопроектом о местном самоуправлении.

Сбор обратился к председателям Государственной Думы и Совета Федерации с предложением о привлечении представителей Конгресса муниципальных образований для участия в работе на всех стадиях рассмотрения законопроекта в Федеральном Собрании. Позднее это предложение было принято, и муниципальным деятелям удалось добиться внесения в законопроект многих своих поправок - если и не по концептуальным, то частным, но важным вопросам.

Предусмотренное законотворческой процедурой обсуждение законопроекта Правительством, как и следовало ожидать, не принесло сенсаций. Документ был одобрен без замечаний. Затем он стал предметом предварительного обсуждения в Совете Федерации. Комитет по местному самоуправлению этой палаты Федерального Собрания с самого начала поддерживал и Концепцию, и законопроект. На парламентских слушаниях, состоявшихся 29 ноября 2002 г., снова разгорелась дискуссия о понятии местного самоуправления и праве на него, об условиях создания муниципальных образований и наделения поселений статусом городских округов, о соблюдении конституционных установлений о местном самоуправлении и др. Выступивший на слушаниях В. Шипов отстаивал законопроект, разъясняя его смысл и направленность. Он заявил, что работа над документом продолжается, что на данный момент предложено около 500 поправок. Из его выступления следовало: возможны лишь частные непринципиальные исправления. Концептуальные положения документа его авторы менять не собираются.

Так оно и произошло. 31 декабря 2002 г. после очередных, не очень значительных, поправок проект федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вместе с проектом федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации" был официально внесен Президентом РФ в Государственную Думу.

В Думе проект ждала нелегкая судьба. К оценкам документа стали примешиваться партийные пристрастия. Это сказалось уже при прохождении проекта через Комитет по вопросам местного самоуправления. Большинство его членов, принадлежащих к парламентскому меньшинству, было настроено критически. Тогда Комитет срочно укрепили представителями от фракции "Единство" - проправительственного депутатского объединения в Госдуме. 17 февраля - за несколько дней до рассмотрения Думой законопроекта в первом чтении - состоялось заседание Комитета. Документ получил одобрение. За то, чтобы рекомендовать палате принять проект в первом чтении, высказались 8 депутатов, против - 5, воздержался - 1.

До рассмотрения законопроекта в первом чтении он был разослан на заключение субъектам Федерации, как того требует процедура подготовки такого рода актов. Во многих регионах его обсуждение проходило бурно. К нужному сроку в Думу поступили отзывы из 48 законодательных и 45 исполнительных органов государственной власти 61 субъекта Федерации. Семь регионов выступили против проекта в принципе. Остальные поддержали его концептуальные предложения и внесли замечания и поправки к ряду его статей. В отзывах регионов содержались и поддержка предлагаемой модели территориальной организации (например, Псковская область, Калмыкия), и сомнения в ее эффективности (Костромская, Калининградская, Орловская и другие области).

Орловская область и Татарстан предлагали определить особенности осуществления местного самоуправления в административных центрах субъектов Федерации.

В заключениях регионов речь шла о необходимости уточнить критерии, в соответствии с которыми определяются границы муниципальных образований, а также перечни вопросов местного значения и полномочий по их решению в поселениях и муниципальных районах (Татарстан, Курская, Орловская, Тамбовская, Омская, Самарская и другие области). Замечания касались порядка формирования представительного органа муниципального района (Татарстан, Пермская, Пензенская и другие области), установления минимальной численности представительного органа (Томская, Омская, Самарская и другие области), установления порядка, по которому депутаты выполняют свои обязанности на непрофессиональной основе (Костромская и Томская области) и т.д.

Накануне рассмотрения Думой законопроекта в первом чтении его обсудили Совет законодателей по взаимодействию Совета Федерации с законодательными органами государственной власти субъектов Федерации и XII сессия Конгресса муниципальных образований.

И тот и другой рекомендовали Госдуме принять проект в первом чтении, но тоже высказали ряд замечаний и предложений, направленных на уточнение формулировок документа.

Все яснее вырисовывалась проблема несоответствия законопроекту действующего бюджетного и налогового законодательства. Без внесения должных изменений в Бюджетный и Налоговый кодексы реформа местного самоуправления теряет смысл - так можно было определить сущность содержащихся в заключениях субъектов Федерации и в решениях муниципальных структур опасений по поводу судьбы подготовленного акта. Позднее Государственная Дума приняла специальное обращение к Председателю Правительства РФ о необходимости внесения до 1 апреля 2003 г. проектов федеральных законов, изменяющих и дополняющих бюджетное и налоговое законодательство. Однако, по мнению Комитета, законопроект и при отсутствии финансовых дополнений к нему можно было рассматривать в первом чтении, и 21 февраля он был поставлен в повестку дня пленарного заседания Думы.

Обсуждение началось с предложения представителя агропромышленной депутатской группы снять законопроект с обсуждения как неподготовленный. Это предложение поддержано не было. Д.Н. Козак как официальный представитель Президента РФ по данному законопроекту выступил с разъяснениями его содержания и обоснованиями необходимости принятия. После содоклада председателя Комитета Думы по вопросам местного самоуправления В.С. Мокрого представители фракций задали вопросы, на которые ответил Д.Н. Козак. Затем оппозиция неожиданно выступила с предложением не открывать прений, а сразу перейти к голосованию. Судя по смыслу этого предложения, речь шла не об отсутствии аргументов у противников проекта, а о бесполезности "траты времени" на рассуждения о достоинствах и недостатках документа, "поскольку результат голосования был предопределен". Так оно и вышло. По итогам голосования "за" высказалось 269 депутатов (59,8%) - главным образом членов фракции "Единство", против - 128 (28,4%), воздержалось - 4 (0,9%), не голосовало - 49 (10,9%).

Принятие законопроекта в первом чтении подняло новую волну обсуждений. Участники дискуссий, проводившихся в разных аудиториях, не ограничивались частными поправками, снова и снова ставилась под сомнение концепция документа и его обоснованность.

Союз российских городов провел опрос руководителей представительных и исполнительных органов местного самоуправления. По его данным, только 15% опрошенных высказалось безоговорочно за принятие закона, около 20% столь же безоговорочно - против. Остальные посчитали возможным закон принять, но с поправками. 70% подчеркнули, что важнейший вопрос, который должен быть решен законом, - финансовый. В процессе работы над проектом надо добиться увеличения собственных доходов муниципальных образований, стабильных нормативов отчислений в местные бюджеты от государственных налогов, финансовой обеспеченности возложенных на муниципалитеты обязанностей.

Поскольку законопроект в принципе был уже одобрен, муниципалитеты не могли рассчитывать на рассмотрение Думой их доводов в обязательном порядке - на этой стадии прохождения документа официально действовали только субъекты права законодательной инициативы, но и через них, т.е. через депутатов Госдумы и органы государственной власти субъектов Федерации, муниципалы добивались внимания к своим суждениям и замечаниям.

Общее число поправок к законопроекту спустя месяц после принятия его в первом чтении превысило 6 тыс. Многие из них носили взаимоисключающий характер. Учитывая особую значимость законопроекта, Совет Государственной Думы пошел на то, чтобы провести вопреки традиции еще одни парламентские слушания. Несмотря на призывы организаторов не касаться концепции проекта, одобренной при первом чтении, и вести речь только о его конкретных нормах и необходимых уточнениях к ним, участники слушаний обсудили документ "по полной программе". По своему содержанию эта была дискуссия, как бы компенсировавшая не состоявшиеся при первом чтении дебаты. Разумеется, голосования по итогам слушаний не было. Не принималась и резолюция.

Формально Комитет Госдумы не обязан был рассматривать озвученные на слушаниях идеи. Поезд, как говорится, уже ушел. Дискуссия была для проекта безопасна, и, может быть, поэтому круг ее участников был существенно расширен по сравнению с первыми слушаниями. Пожалуй, это была одна из самых острых открытых дискуссий о реформе местного самоуправления, еще раз доказавшая наличие стойкого сопротивления намеченным переменам, нежелание, по крайней мере части муниципальных и региональных властей, обновить сложившееся положение дел, с которым основательно свыклись.

Существенным аргументом противников, если не проекта в целом, то некоторых его положений, стало утверждение о несоответствии документа Конституции РФ, нарушение им прав населения на местное самоуправление, на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления, ограничение свободы создания муниципальных образований. "Если через несколько лет принятие такого закона, - говорил мэр подмосковного города Красноармейска В. Пашенцев, - криминалисты не назовут изнасилованием в особо изощренной форме, то, значит, мы все будем гордиться тем, что принимали участие в более достойном деле".

И все-таки большинство участников слушаний в своей критике ограничились предложением поправок в текст законопроекта. Речь шла об уточнении перечня вопросов местного значения, решаемых поселениями, о предоставлении муниципальным образованиям права самим регулировать состав этих вопросов, об изменении параметров создания поселений, о пересмотре переходных положений и т.д.

Снова был поднят вопрос о необходимости синхронного принятия закона о местном самоуправлении и поправок в бюджетное и налоговое законодательство. К 1 апреля Правительство, несмотря на официальные обращения Думы, не представило никаких законопроектов по этому вопросу. Выступивший на слушаниях руководитель Департамента Минфина России А. Лавров изложил суть рабочего варианта изменений налогового и бюджетного законодательства и заявил, что окончательный вариант в принципе возможен тогда, когда во втором чтении законопроекта о местном самоуправлении точно определится сфера деятельности органов местной власти.

Второе чтение проекта федерального закона "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" состоялось 11 июня 2003 г. За несколько дней до этого в Думу из Правительства поступил документ, проливающий свет на финансовое обеспечение реформы местного самоуправления. Это была общая концепция того, как будут распределяться доходные источники между разными уровнями власти. В сопроводительном письме глава кабинета министров М. Касьянов сообщал, что дополнительно проработанные законопроекты будут представлены по результатам рассмотрения палатой во втором чтении двух президентских законопроектов: "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Реакция депутатов на представление Правительства была негативной. По существу, никаких источников доходов, которые позволили бы муниципалитетам расплатиться с долгами, в том числе федеральными, и обеспечить не "по факту", а хотя бы по объективному минимуму выполнение установленных для них полномочий, не предусматривалось. Однако, не обсуждая официально правительственную концепцию, Дума продолжила работу над законопроектом о местном самоуправлении.

По результатам совместной деятельности созданной на межфракционной основе рабочей группы и комитета по вопросам местного самоуправления в законопроект ко второму чтению было внесено немало изменений. Существенное уточнение касалось формирования представительных органов путем прямого волеизъявления населения, в том числе в муниципальных районах. Снижена минимальная численность представительных органов муниципальных образований - от семи и самая высокая численность в муниципальных образованиях с количеством жителей свыше 500 тыс. - 35 депутатов. Введена норма, разрешающая иметь работающих на постоянной основе депутатов в количестве 10% от численности представительного органа. Внесена поправка, предоставляющая право в муниципальных образованиях с населением менее 1 тыс. человек объединять руководящие посты в исполнительных и представительных органах. Установлено, что органы местного самоуправления определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, выборных должностных лиц, осуществляющих свою деятельность на постоянной основе, самостоятельно.

В то же время внесена поправка, ограничивающая право муниципальных образований на излишние расходы на заработную плату выборных должностных лиц муниципальных образований, получающих дотации.

Исключена норма, предоставляющая право законодательным органам как на федеральном, так и на региональном уровне передавать государственные полномочия для выполнения тех или иных функций без дополнительного финансирования и определения собственности.

Если в проекте, рассмотренном в первом чтении, содержалась только общая норма, согласно которой в состав муниципального имущества входит все имущество, необходимое для решения вопросов местного значения, то теперь проект определял исчерпывающий перечень имущества, которое может находиться в муниципальной собственности. Смысл этой поправки состоит в том, чтобы ограничить использование имущества только целями удовлетворения потребностей населения, отделить собственно муниципальную деятельность от коммерческо-предпринимательской.

Принципиальный характер имело изменение позиции по поводу особенностей местного самоуправления в городах федерального значения - Москве и Санкт-Петербурге. В первоначальном проекте речь шла о возможности осуществления местного самоуправления в этих мегаполисах как на общегородском, так и внутригородском уровнях. В первом случае общегородские органы становились органами местного самоуправления, осуществляющими переданные им государственные полномочия. Эта, весьма сомнительная с точки зрения ее соответствия Конституции РФ, модель была теперь отвергнута - единственный вариант организации местного самоуправления в Москве и Санкт-Петербурге определял возможность создания муниципальных образований только на субгородском уровне.

Фактически переписана была глава о переходных положениях. Проект, представленный ко второму чтению, закреплял сохранение муниципальных образований, действующих к моменту введения закона в действие. Формирование новых муниципальных образований предлагалось осуществлять региональными законами. Преобразование существующих муниципальных образований возможно со стороны субъектов Федерации, но только с учетом мнения населения. Субъекты Федерации не приступают к реорганизации муниципальных образований и формированию новых муниципальных образований, если до 31 марта 2004 г. не будут приняты и опубликованы изменения в Налоговый и Бюджетный кодексы.

Всего в представленном ко второму чтению законопроекте содержалось 300 поправок, предложенных депутатами Государственной Думы, членами Совета Федерации и законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Федерации. Депутаты рассмотрели и объемистые многостраничные таблицы отклоненных предложений, в том числе депутатских.

Дума согласилась с мнением рабочей группы и комитета и утвердила эти таблицы. Ряд депутатов воспользовался правом "пленарных поправок" и выступил с доводами в пользу своих уже обсужденных и отвергнутых в группе и комитете предложений. Главный их смысл заключался в расширении прав населения на учреждение муниципальных образований, укрепление самостоятельности местного самоуправления, усилении роли субъектов Федерации в решении вопросов территориального устройства местного самоуправления. Некоторые из этих поправок затрагивали концептуальные положения законопроекта. Все они за одним, в сущности, исключением были отклонены Думой.

Это исключение касалось сроков введения закона в действие. В законопроекте, принятом в первом чтении, указывалось, что закон вступает в силу с 1 января 2005 г. Депутаты предложили изменить этот срок и установить, что закон действует с 1 января 2006 г. Как вскоре подтвердила практика, переходный период надо было увеличить еще на несколько лет. Аргументы: сложность реформы, необходимость как следует подготовиться к ее проведению, неясность финансовых мер, которые должно предложить Правительство, и неопределенность сроков их внесения в Думу. Противники поправки указывали на то, что сдвиг сроков демобилизует исполнителей и по "российской традиции они начнут подготовку реформы накануне установленного срока". В результате поправку приняли и тут же проголосовали за принятие законопроекта во втором чтении в целом. За это решение проголосовал 231 депутат (51,3%), против 171 (38%), не голосовали 48 депутатов (10,7%).

После голосования выяснилось, что изменение сроков вступления закона в силу не очень вписывается в общий текст переходных положений. Буквальный смысл этой поправки состоял в том, чтобы "все сроки (установленные в переходных положениях. - В.В.) увеличить на один год". Механическое увеличение этих сроков, которые включали, в частности, время подготовки изменений Бюджетного и Налогового кодексов, разработки Правительством РФ порядка распределения имущества между уровнями власти, могло нарушить систему реформирования местного самоуправления. Поэтому было высказано предложение: считать, что утвержденный срок касается только установления новых границ муниципальных образований и проведения выборов органов местного самоуправления. Предложение не голосовалось, хотя и было зафиксировано протокольно.

Возвратившись к проекту в его третьем чтении 16 сентября 2003 г., депутаты оказались перед необходимостью внести в него новые поправки. Кроме преодоления рассогласования сроков введения в действие закона нужно было уточнить ряд формулировок, ущербность которых к этому времени обнаружило

Правовое управление аппарата Государственной Думы. Оно сделало 17 замечаний. Как потом оказалось, можно было внести значительно больше исправлений - ускоренный, жесткий темп подготовки и прохождения в Думе большого документа заведомо не мог не привести к противоречивым установлениям, смысловым неточностям и другим осечкам как технического, так и содержательного свойства.

Согласно Регламенту Думы содержательные поправки в законопроект, рассматриваемый в третьем чтении, вносить уже нельзя. Но Регламент (статья 125) предусматривает, что в исключительных случаях по требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос о возвращении законопроекта к процедуре второго чтения. Такая инициатива была проявлена лидерами ряда фракций. Проект был возвращен во второе чтение. Дума рассмотрела и утвердила новую таблицу поправок, подготовленную Комитетом по вопросам местного самоуправления, фактически без обсуждения, хотя поправки оказались достаточно существенными. В главе о переходных положениях не только были изменены сроки введения в действие закона и иных, связанных с этим мероприятий, но и формулировки, затрагивающие их содержание. В частности, исключенным оказалось столь остро дискутировавшееся положение о том, что закон вступает в силу в установленный срок, если не позднее 31 марта 2004 г. будут официально опубликованы и не позднее 1 января 2005 г. вступят в силу федеральные законы о внесении вытекающих из требований закона изменений и дополнений в Бюджетный и Налоговый кодексы.

Правда, долгожданный правительственный законопроект о внесении изменений в Бюджетный и Налоговый кодексы поступил в Думу 4 сентября, но его содержание вовсе не гарантировало соответствия замыслу законопроекта "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Тем не менее, понимая, что финансовые законопроекты будут обсуждаться и приниматься Думой уже следующего состава, депутаты утвердили все предложенные Комитетом поправки во втором чтении. Тут же приняли закон в третьем чтении и направили его в Совет Федерации. За закон проголосовало 246 депутатов (54,7%), против - 150 (33,3%), не голосовало 54 (12%).

В Совете Федерации закон прошел без осложнений, затем поступил Президенту РФ, который и подписал его 6 октября 2003 г. В полном своем содержании Закон вступил в силу 1 января 2009 г. с окончанием переходного периода.

С 2003 г. и до настоящего времени в Федеральный закон N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вносятся многочисленные изменения, в том числе концептуального характера (подробнее об этом речь пойдет ниже), и нынешняя редакция Закона существенно отличается от его первоначальной редакции.