Экономическая основа местного самоуправления

Имущественный состав муниципальной собственности

Общественные отношения, связанные с муниципальной собственностью, являются экономической составляющей муниципальных правоотношений. При этом следует иметь в виду, что большинство норм, регулирующих институт муниципальной собственности, наряду с институтами государственной, частной и других форм собственности непосредственно составляют предмет гражданского права.

В соответствии с п. 1 ст. 2 Гражданского кодекса РФ гражданское законодательство определяет правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, регулирует договорные и иные обязательства, а также другие имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников. Участвуя в гражданско-правовых договорах от имени собственника - муниципального образования, органы местного самоуправления действуют на равных началах с другими участниками договоров. Однако, будучи органами публичной власти, они в ряде случаев вступают в отношения по поводу муниципальной собственности, используя властные полномочия. Это касается разграничения государственной и муниципальной собственности, материально-финансового обеспечения исполнения отдельных переданных им государственных полномочий, имущественных отношений между муниципальными образованиями разного уровня и некоторых других отношений. Все эти отношения регулируются муниципальным правом как самостоятельной отраслью права, имеющей свой особый предмет регулирования. Таким образом, изучение местного самоуправления обязательно включает рассмотрение вопросов муниципальной собственности.

Муниципальная собственность как экономическая и правовая категория не была известна Советскому государству. Правда, Гражданский кодекс РСФСР 1922 г. упоминал в ст. 52 государственную (национализированную и муниципальную) собственность, определяя, таким образом, собственность местных органов власти как разновидность государственной собственности. Однако позже было установлено, что местные Советы распоряжались частью выделенной им государственной собственности. Распоряжение имуществом, переданным "на их баланс", было существенно ограничено, потому что оно являлось собственностью не местных Советов и не местного населения, а всего государства в целом, которое одно в лице своих центральных органов обладало в полной мере правом владения, пользования и распоряжения им и в любой момент могло передать имущество с баланса местных Советов на баланс республиканского или центрального государственного органа.

Статья 130 Конституции РФ 1993 г., установившая, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает владение, пользование и распоряжение населением муниципальной собственностью, определила важнейшую экономико-правовую гарантию самостоятельности местного самоуправления. При этом ч. 2 ст. 8 Конституции определяет, что в Российской Федерации муниципальная собственность признается и защищается равным образом с государственными и иными формами собственности.

История формирования муниципальной собственности началась в 1990-х гг. на основе Закона РСФСР "О собственности в РСФСР" и постановления Верховного Совета РСФСР от 27 декабря 1991 г. "О разграничении государственной собственности Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность". В основном объекты муниципальной собственности складывались из объектов социальной сферы и жилья, находившихся на балансе местных Советов, и передачи в распоряжение городов и районов таких же объектов, находившихся в ведении предприятий и организаций, не подчиненных местным Советам. Число объектов "соцкультбыта" муниципального значения в то время значительно возросло. В некоторых городах их количество увеличилось в десятки раз. Одновременно возникли проблемы обеспечения функционирования переданных муниципалитетам объектов, что привело к изменениям в направлении и объемах финансовых потоков между бюджетами разных уровней.

Процесс муниципализации собственности сопровождался ее приватизацией, которую проводили находившиеся в двойном подчинении комитеты по управлению имуществом на основе жесткого диктата из Москвы. Приватизация осуществлялась без всякого согласования с местными властями. В результате лучшие предприятия бытового обслуживания, общественного питания, магазины, ремонтно-строительные и другие организации ушли из ведения органов местного самоуправления. У них остались, главным образом, убыточные, к тому же ущербные, объекты, т.е. такие, которые находились в плохом состоянии и были мало пригодны для использования союзными и республиканскими промышленными предприятиями и организациями.

Затем положение несколько выправилось. В 1994-1995 гг. Правительство Российской Федерации издало несколько постановлений, регулирующих вопросы финансового и материально-технического обеспечения условий передачи объектов в муниципальную собственность. Из федерального бюджета стали выделяться средства на содержание передаваемых объектов, однако достаточными их назвать было никак нельзя.

К августу 1995 г., когда был принят Федеральный закон N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", период массовой муниципализации государственного имущества прошел. Характеризуя пообъектный состав муниципальной собственности, Закон определял, что в него входят средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество (ст. 29). Таким образом, перечень объектов муниципальной собственности не был закрытым и давал лишь примерное представление о составе муниципального имущества. В статье 61 Закона было записано о продолжении формирования муниципальной собственности в связи с реализацией данного правового акта. В ней указывалось, что субъекты Федерации передают в собственность муниципальных образований объекты, находящиеся в собственности субъектов Российской Федерации, необходимые для решения вопросов местного значения, в соответствии с разграничением полномочий между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, а также между муниципальными образованиями. Логика этой нормы безупречна - действительно, формирование муниципальной собственности должно напрямую связываться с разграничением компетенции между уровнями публичной власти, в том числе между уровнями местного самоуправления. Не компетенция для управления объектами собственности, а объекты собственности для обеспечения компетенции. Беда состояла в том, что компетенция различных уровней публичной власти оказалась размытой, еще хуже обстояло дело с разграничением компетенции между уровнями местного самоуправления. Как отмечалось выше, органы государственной власти далеко не всех субъектов Федерации, где создавались муниципалитеты двух уровней, разделили их полномочия. В результате пообъектный состав муниципального имущества оставался неоднородным и не привязанным прочно к компетенции местного самоуправления и его органов.

Главную часть этого имущества составляли организации и учреждения, задача которых заключалась в предоставлении социальных услуг населению. Другая, меньшая часть муниципального имущества напрямую не была связана с предоставлением социальных услуг. Это торговые предприятия, в том числе рынки, организации бытового обслуживания (банки, прачечные, мастерские по ремонту бытовой техники, аптеки, сдаваемые в аренду нежилые помещения и т.д.). Некоторые муниципалитеты имели в собственности промышленные и строительные предприятия, а также предприятия по производству пищевых продуктов. Поскольку все они приносили доход и способствовали пополнению местных бюджетов, муниципалитеты болезненно воспринимали все предложения об их приватизации.

Федеральный закон N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", определив вопросы местного значения, решаемые органами местного самоуправления, жестко связал эти вопросы с имуществом, которое может находиться в собственности муниципальных образований разных типов. Смысл такого подхода заключается в том, чтобы материально подкрепить компетенцию органов местного самоуправления и сосредоточить их усилия на решении вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения. Согласно Закону в собственности муниципальных образований может находиться также имущество, предназначенное для осуществления переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий и для обеспечения деятельности самих органов и должностных лиц местного самоуправления.

Определяя эти концептуальные положения, законодатель ставил задачу учесть особенности нового экономического строя, где утверждается рыночная экономика и где предпринимательство должно находиться в частных руках. Закон определяет, что в случае возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, не предназначенное для решения вопросов местного значения или осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, а также для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных учреждений, это имущество должно быть перепрофилировано либо отчуждено. У муниципальных образований не может быть объектов собственности коммерческого назначения. Муниципалитет должен сосредоточиться на достижении тех целей, которые определены для него, прежде всего в перечне вопросов местного значения. Именно этим целям призвано служить находящееся в его собственности имущество Оставление в муниципальной собственности объектов коммерческого назначения мешает частному бизнесу и, как показывает практика, создает почву для злоупотреблений чиновниками служебным положением, коррупции и т.д.

Именно поэтому пообъектный перечень имущества носит в новом Законе закрытый характер, обеспечивая, таким образом, достижение целей местного самоуправления. Закон не регламентирует непосредственно конкретный состав объектов собственности. В нем нет перечисления предприятий, строений, оборудования и т.д. Отсюда можно сделать вывод, что закрытый перечень имущества есть, по существу, закрытый перечень его целевого назначения. Именно цель использования имущества - главное. Конкретные объекты имущества в соответствии с их обобщенным определением могут быть разными. Все они будут легальными, если не станут использоваться в иных, не предусмотренных законом целях.

Эта достаточно жесткая позиция, определенная в первоначальной редакции Федерального закона N 131-ФЗ, оказалась несколько поколебленной поправками, внесенными в Закон после того, как часть его статей, в том числе ст. 50, которая устанавливает перечень муниципального имущества, прошла испытание практикой.

В соответствии со ст. 20 Федерального закона от 29 декабря 2006 г. N 258-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" в собственности муниципальных образований может находиться "имущество, необходимое для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами, и которые не отнесены к вопросам местного значения". Теперь, если орган местного самоуправления берется по собственной инициативе за осуществление какого-либо государственного полномочия, он вправе использовать для этого объекты собственности вне установленного ст. 50 Федерального закона N 131-ФЗ перечня.

И все-таки следует считать, что "самое первое", главное имущество муниципального образования - это имущество для решения вопросов местного значения, для осуществления отдельных, переданных органам местного самоуправления государственных полномочий и для обеспечения деятельности органов местного самоуправления, которое перечислено в ст. 50 Федерального закона N 131-ФЗ. Именно оно составляет материальный базис деятельности органов местного самоуправления.

Согласно указанной статье в собственности муниципальных образований может находиться: указанное в ч. 2-4 настоящей статьи имущество, предназначенное для решения установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения; имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также имущество, предназначенное для осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления, переданное им в порядке, предусмотренном ч. 4 ст. 15 настоящего Федерального закона; имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования; имущество, необходимое для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения.

В собственности поселений могут находиться: имущество, предназначенное для электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, для освещения улиц населенных пунктов поселения; автомобильные дороги местного значения в границах населенных пунктов поселения, а также имущество, предназначенное для обслуживания таких автомобильных дорог; жилищный фонд социального использования для обеспечения малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями на условиях договора социального найма, а также имущество, необходимое для содержания муниципального жилищного фонда; пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные для транспортного обслуживания населения в границах поселения; имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения; имущество, предназначенное для обеспечения первичных мер пожарной безопасности; имущество библиотек поселения; имущество, предназначенное для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры; объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) независимо от категории их историко-культурного значения в соответствии с законодательством Российской Федерации; имущество, предназначенное для развития на территории поселения физической культуры и массового спорта; имущество, предназначенное для организации благоустройства и озеленения территории поселения, в том числе для обустройства мест общего пользования и мест массового отдыха населения; имущество, предназначенное для сбора и вывоза бытовых отходов и мусора; имущество, включая земельные участки, предназначенное для организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения; имущество, предназначенное для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, иной официальной информации; земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности поселения в соответствии с федеральными законами; пруды, обводненные карьеры на территории поселения; имущество, предназначенное для создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения; имущество, предназначенное для организации защиты населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; имущество, предназначенное для обеспечения безопасности людей на водных объектах, охраны их жизни и здоровья; имущество, предназначенное для развития малого и среднего предпринимательства в поселении, в том числе для формирования и развития инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства; имущество, предназначенное для оказания поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям, осуществляющим деятельность на территории поселения.

В собственности муниципальных районов могут находиться: имущество, предназначенное для электро- и газоснабжения поселений в границах муниципального района; автомобильные дороги местного значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, а также имущество, предназначенное для обслуживания таких автомобильных дорог; пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные для транспортного обслуживания населения между поселениями на территории муниципального района; имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района; имущество, предназначенное для организации охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией; имущество, предназначенное для обеспечения общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также предоставления дополнительного образования и организации отдыха детей в каникулярное время; имущество, предназначенное для оказания на территории муниципального района скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических, стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов; имущество, предназначенное для утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов; архивные фонды, в том числе кадастр землеустроительной и градостроительной документации, а также имущество, предназначенное для хранения указанных фондов; имущество, включая земельные участки, предназначенное для содержания на территории муниципального района межпоселенческих мест захоронения и организации ритуальных услуг; имущество межпоселенческих библиотек; имущество, необходимое для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, иной официальной информации; земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности муниципального района в соответствии с федеральными законами; пруды, обводненные карьеры, расположенные на территориях двух и более поселений или на межселенной территории муниципального района; имущество, предназначенное для создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории муниципального района; имущество, предназначенное для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами по организации досуга и услугами организаций культуры; имущество, предназначенное для развития на территории муниципального района физической культуры и массового спорта; имущество, предназначенное для организации защиты населения и территории муниципального района от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; имущество, предназначенное для обеспечения безопасности людей на водных объектах, охраны их жизни и здоровья; объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) независимо от категории их историко-культурного значения в случаях, установленных законодательством Российской Федерации; имущество, предназначенное для содействия развитию малого и среднего предпринимательства на территории муниципального района, в том числе для формирования и развития инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства; имущество, предназначенное для оказания поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям на территории муниципального района.

В собственности городских округов могут находиться все перечисленные виды имущества.

По данным Федеральной службы государственной статистики, на 30 июля 2010 г. в муниципальной собственности находилось 38 495 муниципальных унитарных предприятий и 210 тыс. муниципальных учреждений. Информацией об общем числе объектов муниципальной собственности и их реальной экономической оценке государственная статистика вообще не располагает.

Можно заметить, что отдельные нормы Федерального закона N 131-ФЗ, определяющие содержание вопросов местного значения и состав имущества, предназначаемого для их решения, не согласуются. Речь идет, в частности, об обязанности муниципалитетов создавать условия для обеспечения населения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания и отсутствии указания на возможность иметь соответствующее имущество. Дело в том, что предоставление услуг населению в указанных и иных сферах осуществляется в основном организациями различных организационно-правовых форм, не находящихся в собственности муниципальных образований. Кроме того, указанные услуги оказывают населению муниципальные предприятия и учреждения, за которыми муниципальное имущество закрепляется во временное пользование или распоряжение (ч. 3 ст. 215 Гражданского кодекса). При этом органы местного самоуправления, являясь собственниками муниципального имущества, осуществляют передачу имущества названных предприятий и учреждений во временное пользование физическим и юридическим лицам (ст. 606 Гражданского кодекса РФ, ч. 2 ст. 51 Федерального закона N 131-ФЗ). Обусловлено это тем, что муниципальные предприятия и учреждения являются менее эффективными организационно-правовыми формами собственности.

Данные предприятия и учреждения могут быть приватизированы. Это повлияет на повышение эффективности их деятельности, на что и рассчитывал законодатель.

Конечно, могут существовать обстоятельства, при которых частные предприятия в названных сферах не возникнут, даже если очень постараться в создании условий для их появления. Потребности населения в услугах торговли, общественного питания, бытового обслуживания присутствуют и требуют удовлетворения. При этих обстоятельствах до известного момента в указанных сферах должны действовать предприятия и организации муниципальной формы собственности.

Простой пример: в поселке или малом городе значительная часть населения проживает в домах, где нет горячей воды, ванны, душа, нужна баня, где можно недорого помыться. Частники не берутся за ее устройство - дело неприбыльное. Муниципалитет открывает такую баню, и она становится объектом муниципальной собственности. То же с некоторыми другими муниципальными предприятиями. Начисто запрещать их существование - значит идти вопреки нуждам населения.

Кроме того, рассчитывать на участие муниципалитетов в создании условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания можно в том случае, если предоставить им для этого минимальные материальные возможности. Не случайно руководители ряда муниципалитетов выступают за отмену запрета на сохранение в муниципальной собственности и сдачу в аренду нежилых помещений, в которых можно было разместить частные предприятия и организации, оказывающие населению соответствующие услуги.

В настоящее время муниципалитеты сдали в аренду малым и средним предпринимателям многие такие помещения. В этой связи возник вопрос о предоставлении указанным предпринимателям преимущественного права на приватизацию арендуемого ими у муниципалитетов имущества. Такое право предусмотрено Федеральным законом от 22 июня 2008 г. N 159-ФЗ "Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Администрация города Благовещенска вошла в Конституционный Суд РФ с жалобой на несоответствие Конституции РФ указанной нормы Федерального закона N 159-ФЗ.

В ходе рассмотрения 20 декабря 2010 г. Конституционным Судом РФ жалобы администрации г. Благовещенска отмечалось, что соблюдение баланса между интересами поддержки малого и среднего предпринимательства и самостоятельностью местного самоуправления в распоряжении муниципальной собственностью обеспечивается, в частности, предоставлением органам местного самоуправления возможности утверждать перечни муниципального имущества, свободного от прав третьих лиц (за исключением имущественных прав субъектов малого и среднего предпринимательства), используемого для поддержки предпринимательства и не подлежащего отчуждению в частную собственность. Однако Суд отметил, что само по себе включение имущества в соответствующие перечни ограничивает права местного самоуправления на самостоятельное владение, пользование, распоряжение муниципальной собственностью. Поскольку Федеральный закон "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" позволяет использовать включенное в эти перечни имущество исключительно для предоставления субъектам малого и среднего предпринимательства и организациям, образующим инфраструктуру их поддержки, во владение и (или) в пользование на долгосрочной основе и не допускает, даже в случае необходимости, приватизацию такого имущества, его использование для решения всех иных вопросов местного значения, помимо поддержки малого и среднего предпринимательства, становится невозможным.

В силу конституционных принципов правового государства и неприкосновенности собственности (ст. 1, ч. 1; ст. 35; ст. 55, ч. 2 и 3 Конституции Российской Федерации) решения о возможности принудительной приватизации арендуемых субъектами малого и среднего предпринимательства объектов муниципальной собственности должны приниматься в надлежащей юридической процедуре при эффективном судебном контроле, позволяющем оценить целевое назначение имущества, определенное муниципальными правовыми актами, планируемое использование объектов муниципальной собственности, на приватизацию которых у субъектов малого и среднего предпринимательства возникает преимущественное право, основания возникновения права муниципальной собственности на конкретное имущество, последствия отчуждения муниципального имущества для его собственника и соответствие имущества положениям законодательства о составе объектов муниципальной собственности, а также установить, предпринимались ли органами местного самоуправления действия, направленные на его использование в дальнейшем с целью реализации функций, возложенных на муниципальное образование. В противном случае не соблюдался бы баланс конституционно защищаемых ценностей.

Таким образом, положения ч. 2 и 3 ст. 9 Федерального закона "Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" в системе действующего правового регулирования, основанного на предписаниях Конституции Российской Федерации о равной защите всех форм собственности, о запрете на ограничение прав местного самоуправления и его самостоятельности в решении вопросов местного значения, о социальном характере российского государства, не предполагают возможность принудительного отчуждения из муниципальной собственности объектов, хотя и предоставленных в аренду субъектам малого и среднего предпринимательства, но необходимых муниципальным образованиям для решения вопросов местного значения и соответствующих требованиям законодательства о составе объектов муниципальной собственности, в том числе тех объектов, которые были созданы (приобретены) муниципальными образованиями за счет собственных средств, а не поступили в муниципальную собственность в процессе разграничения общегосударственной собственности.

Таким образом, Конституционный Суд встал на защиту муниципальной собственности, подчеркнув, что она должна служить вопросам непосредственного жизнеобеспечения населения муниципальных образований, в которых можно было бы разместить частные предприятия и организации, оказывающие населению соответствующие услуги.

Порядок размежевания имущества

Несмотря на все обстоятельства, до сих пор не обеспечены имуществом муниципальные образования. Объяснить это достаточно трудно. Например, в перечне вопросов местного значения соответствующих муниципальных образований значится создание условий для развития сельскохозяйственного производства, расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия и др. Однако муниципального имущества, предназначенного для решения этих вопросов, Закон не предусматривает. Надо полагать, это еще предстоит сделать федеральному законодателю.

Установленный в ст. 50 Федерального закона N 131-ФЗ перечень имущества не является обязательным, в том смысле, что, если полного набора имущества нет, то муниципальное образование не может существовать. Данный перечень следует рассматривать как оптимальный, полного наличия которого добивается каждое муниципальное образование соответствующего уровня. Как правило, в муниципальных образованиях не достает тех или иных компонентов имущества. Поэтому они далеко не всегда могут успешно решить соответствующие вопросы местного значения.

В некоторых муниципалитетах - главным образом во вновь созданных - вообще нет никакого муниципального имущества. Поэтому проблема его обретения стоит для них весьма остро. Для других муниципальных образований в связи с перераспределением полномочий в соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ проблема имеет также актуальное значение.

Порядок перераспределения имущества в связи с перераспределением полномочий между уровнями публичной власти установлен Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации" (в ред. от 31 декабря 2005 г.). В соответствии с этим Законом устанавливаются условия, при соблюдении которых передается имущество из федеральной собственности в собственность субъекта Федерации или муниципальную собственность; из собственности субъекта Федерации - в федеральную собственность или муниципальную собственность; из муниципальной собственности - в федеральную собственность или собственность субъектов Федерации, а также условия разграничения имущества, находящегося в муниципальной собственности, между муниципальными образованиями разных уровней.

Знакомясь с установленным порядком, важно учитывать, что для всех публично-правовых образований (Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования) важнейшим признаком является их публичный характер, имущество этих образований принадлежит всему населению, проживающему на его территории, и, соответственно, его использование должно соответствовать интересам последнего. В целях наиболее рационального использования этого имущества в интересах всего населения Российской Федерации и происходит разграничение объектов публичной собственности между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями, причем в пределах своих полномочий местное самоуправление самостоятельно, в том числе по владению, пользованию, распоряжению и управлению муниципальной собственностью. Таким образом, соблюдаются указанные в Конституции Российской Федерации (ст. 12, 130, 132) гарантии местного самоуправления.

В соответствии с п. 5 ст. 214 Гражданского кодекса РФ порядок разграничения объектов государственной собственности (за исключением земельных участков) между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации должен осуществляться на основании специального закона. Надо полагать, что этим законом должен регулироваться порядок разграничения всех объектов публичной собственности, т.е. не только между Российской Федерацией и ее субъектами, но и Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями.

До принятия специального закона отнесение публичного имущества к федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности осуществляется на основании отдельных нормативных правовых актов, которыми разграничение публичной собственности увязывается с разграничением полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, а также с определением имущества, которое может находиться в собственности Российской Федерации, ее субъектов и в муниципальной собственности. К числу таких актов относится Федеральный закон N 122-ФЗ.

При этом Федеральным законом N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (п. 3 ч. 1, п. 3 ч. 7, п. 3 ч. 8 ст. 85) определены сроки перераспределения публичного имущества между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями в соответствии с разграничением полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Согласно указанному порядку передача имущества из собственности муниципального образования в собственность Российской Федерации и субъектов Российской Федерации предусматривает, во-первых, направление органами местного самоуправления предложений о передаче имущества, а во-вторых, принятие федеральным органом исполнительной власти или уполномоченным исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации решения о передаче имущества. При этом согласно Федеральному закону N 122-ФЗ передача имущества, не включенного в указанные предложения, из собственности Российской Федерации или субъектов Российской Федерации в муниципальную собственность не допускается.

Эти положения Федерального закона N 122-ФЗ подтверждаются и постановлением Правительства РФ от 13 июня 2006 г. "О перечнях документов, необходимых для принятия решения о передаче имущества из федеральной собственности в собственность субъекта Российской Федерации или муниципальную собственность, из собственности субъекта Российской Федерации в федеральную собственность или муниципальную собственность, из муниципальной собственности в федеральную собственность или собственность субъекта Российской Федерации", согласно которому для принятия решения о передаче имущества из муниципальной собственности в федеральную собственность или в собственность субъекта Российской Федерации необходимо представить предложение органа местного самоуправления о передаче муниципального имущества в федеральную собственность или в собственность субъекта Российской Федерации.

Таким образом, эта норма исключает возможность принятия федеральным органом исполнительной власти или уполномоченным исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации решений о передаче имущества из муниципальной собственности в федеральную собственность или собственность субъекта Российской Федерации в одностороннем порядке против воли органов местного самоуправления.

Согласно Постановлению Конституционного Суда РФ от 30 июня 2006 г. "По делу о проверке конституционности ряда положений части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с запросом Правительства Москвы" положения ч. 11 ст. 154 Федерального закона N 122-ФЗ в части, устанавливающей порядок безвозмездной передачи в федеральную собственность имущества, находящегося в собственности субъектов Российской Федерации, в связи с разграничением полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, признаны не противоречащими Конституции Российской Федерации, поскольку данные положения по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования предполагают необходимость волеизъявления субъекта Российской Федерации на такую передачу. При этом процедура безвозмездной передачи имущества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации, рассмотренная Конституционным Судом Российской Федерации, по сути, ничем не отличается от процедуры безвозмездной передачи муниципального имущества.

Именно поэтому Конституционный Суд РФ в Определении от 7 декабря 2006 г. N 542-О по запросу Законодательного собрания Карелии о проверке конституционности ряда положений ч. 11 ст. 154 Федерального закона N 122-ФЗ, касающихся порядка передачи муниципального имущества в федеральную или региональную собственность, определил:

"1. Положения части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ (в ред. Федерального закона от 31 декабря 2005 года "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий"), устанавливающие порядок безвозмездной передачи в федеральную собственность и собственность субъектов Российской Федерации имущества, находящегося в муниципальной собственности, в связи с разграничением полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, в системе действующего правового регулирования предполагают необходимость волеизъявления органа местного самоуправления на такую передачу, согласованных действий между органами местного самоуправления и соответствующими органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и не могут рассматриваться как позволяющие исполнительному органу государственной власти Российской Федерации или субъекта Российской Федерации, осуществляющему полномочия собственника имущества, принимать решения о передаче имущества из муниципальной собственности в собственность субъекта Российской Федерации или в собственность Российской Федерации в одностороннем порядке, игнорируя волеизъявление органов местного самоуправления на такую передачу.

2. В силу ст. 6 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" конституционно-правовой смысл указанных законоположений, выявленный Конституционным Судом Российской Федерации в настоящем Определении на основании правовых позиций, изложенных в Постановлении от 30 июня 2006 г. N 8-П, является общеобязательным и исключает любое иное их истолкование в правоприменительной практике".

Кроме того, в соответствии со ст. 28, 29 Арбитражного процессуального кодекса РФ и п. 5 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 25 февраля 1998 г. "О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав" споры между Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации и муниципальным образованием по поводу оснований, количества и видов передаваемого имущества подведомственны арбитражным судам РФ. В связи с этим любое одностороннее действие каждого из указанных субъектов может быть обжаловано в судебном порядке, что является дополнительной гарантией установленных ст. 133 Конституции Российской Федерации прав местного самоуправления.

Федеральный закон N 122-ФЗ предусматривает безвозмездную передачу муниципального имущества без компенсации в федеральную собственность и собственность субъектов Российской Федерации. Это вполне конституционный порядок. Конституция Российской Федерации (п. 3 ст. 35) предусматривает необходимость равноценного возмещения лишь в случае принудительного отчуждения имущества у собственника для государственных нужд. Однако Федеральный закон N 122-ФЗ устанавливает не порядок изъятия имущества из собственности муниципального образования в собственность Российской Федерации, а единый порядок разграничения имущества между публичными собственниками, что исключает в данном случае необходимость выплаты равноценного вознаграждения.

Кроме того, Федеральный закон N 122-ФЗ предусматривает в установленных случаях передачу объектов публичной собственности не только из муниципальной собственности в федеральную собственность и собственность субъекта Российской Федерации, но и из государственной собственности в муниципальную. При этом во всех случаях такая передача осуществляется безвозмездно, вне зависимости от того, кто является принимающей стороной - Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование.

Наиболее острыми в данный переходный период являются вопросы размежевания имущества между муниципальными районами и вновь созданными сельскими поселениями, особенно в тех случаях, когда поселения передают решение части своих вопросов местного значения муниципальным районам.

Для определения порядка размежевания имущества в этих условиях во многих субъектах Федерации изданы законы. В соответствии с ними объекты муниципальной собственности муниципальных районов и поселений, входящих в состав этих районов, разграничиваются между районами и поселениями в соответствии с установленным Федеральным законом N 131-ФЗ разграничением вопросов местного значения между указанными муниципальными образованиями, а также с учетом целевого назначения использования объектов муниципальной собственности; выполнения муниципальным районом межмуниципальных функций и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления муниципальных районов; расположения объектов муниципальной собственности на территории определенных поселений (в том числе жилищного фонда, объектов инженерной инфраструктуры и т.д.).

В соответствии с п. 3 ч. 1, п. 3 ч. 7, п. 3 ч. 8 ст. 85 Федерального закона N 131-ФЗ разграничение всего имущества между уровнями публичной власти, безвозмездная передача в муниципальную собственность имущества, предназначенного для решения вопросов местного значения, должны были быть осуществлены до 1 января 2008 г. Однако до сих пор значительная часть собственности не распределена. Особенно трудно идет процесс размежевания между муниципальными районами и поселениями. Дело не только в недостатке финансов на паспортизацию и регистрацию объектов собственности. Дело еще и в том, что многие территориальные инфраструктурные комплексы едины по своей технологии и не делятся по территориальному принципу. Законодательство не регулирует вопросы совместной муниципальной собственности (за исключением создания межмуниципальных хозяйственных обществ). Значит, надо ждать изменений законодательства.

Указанный срок не касается вопросов земельной собственности, условия и сроки разграничения которой имеют особенности. При этом процесс переформирования имущества между различными уровнями публичной власти, в том числе муниципальной, не может считаться полноценным, если он не касается земли как важнейшего объекта собственности.

Процесс передачи муниципалитетам части земли, находящейся в государственной собственности, начался давно, к сожалению, основное внимание федеральных органов государственной власти сосредоточивалось на проблемах перехода земли в частную собственность. Хотя органам местного самоуправления время от времени предоставлялись права ограниченного распоряжения земельными участками разных категорий, находящимися в государственной собственности, передавать их в муниципальную собственность государство не торопилось. До сих пор нет ясности в сроках разграничения государственной собственности на землю. Единственное косвенное указание на это содержится в Федеральной целевой программе "Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002-2007 гг.)", утвержденной постановлением Правительства РФ 25 марта 2001 г. Создание автоматизированной системы ведения земельного кадастра - это лишь средство информационного обеспечения разграничения государственной собственности на землю, автоматизированного учета сведений о земельных участках, полученных в результате их отнесения к различным формам собственности и предполагающего их инвентаризацию, межевание, в том числе в натуре, и кадастровую оценку. Информационная система не решает организационные, экономические и политические вопросы разграничения собственности на землю.

Эти вопросы решались согласно Федеральному закону от 17 июля 2001 г. N 101-ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю" федеральными органами государственной власти. Процедуры, предусмотренные указанным Законом, были чрезвычайно сложными, не дававшими возможности муниципальным органам быть их активными участниками.

Чтобы избавиться от недостатков этой процедуры, Федеральный закон N 101-ФЗ был признан утратившим силу Федеральным законом "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", Федеральный закон от 17 апреля 2006 г. N 53-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и признании утратившими силу отдельных положений и законодательных актов Российской Федерации".

В этом Законе установлены некоторые принципы отнесения земельных участков к собственности Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований.

К федеральной собственности отнесены: земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности Российской Федерации; земельные участки, предоставленные органам государственной власти Российской Федерации, их территориальным органам, а также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным федеральными органами государственной власти; иные предусмотренные федеральными законами земельные участки и предусмотренные федеральными законами земли.

К собственности субъектов Российской Федерации относятся: земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации; земельные участки, предоставленные органам государственной власти субъектов Российской Федерации, а также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным органами государственной власти субъектов Российской Федерации; иные предусмотренные федеральными законами земельные участки и предусмотренные федеральными законами земли.

К собственности поселений, городских округов, муниципальных районов отнесены: земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности соответствующих муниципальных образований; земельные участки, предоставленные органам местного самоуправления соответствующих муниципальных образований, а также казенным предприятиям, муниципальным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным указанными органами местного самоуправления; иные предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации земельные участки и предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации земли.

Эти правила не исчерпывают порядка разграничения государственной собственности на землю и предполагают принятие иных законов Российской Федерации и основанных на них региональных законов, чтобы полностью решить вопросы разграничения собственности на землю. Они обозначают лишь начало движения к этой цели и дают возможность активного участия органов местного самоуправления в данном процессе.

Чтобы избавиться от неурегулированности права распоряжения земельными участками, собственность которых не установлена органами местного самоуправления разных уровней, Закон определил, что распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов.

Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в поселениях, являющихся административными центрами, столицами субъектов Российской Федерации, осуществляется органами местного самоуправления указанных поселений, если законами соответствующих субъектов Российской Федерации не установлено, что распоряжение такими земельными участками осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге - осуществляется органами исполнительной власти указанных субъектов Российской Федерации, если их законами не установлено, что данные полномочия осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения.

Все это не означает, что в вопросах собственности на землю муниципальных образований нет проблем. Их достаточно много.

По результатам всероссийского опроса, проведенного по инициативе Конгресса муниципальных образований в 2008 г., подавляющее большинство органов местного самоуправления на первое место поставили проблемы регулирования имущественных и земельных отношений внутри регионов страны.

Это касается, во-первых, предоставления полномочий органам местного самоуправления городских округов по установлению размеров арендной платы за земельные участки, расположенные в границах городских округов независимо от видов собственности на землю (федеральной, региональной, муниципальной), во-вторых, зачисление в бюджет городских округов 100% доходов, получаемых в виде арендной платы за земельные участки, расположенные в границах городских округов независимо от видов собственности на землю. Кроме того, вносились предложения о внесении изменений в ст. 3.1 Федерального закона от 25 октября 2001 г. "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" с указанием, что к собственности поселений относятся недостроенные земельные участки, свободные от прав третьих лиц, и др..

Владение, пользование, распоряжение муниципальным имуществом

Владение, пользование, распоряжение муниципальным имуществом, которым посвящена ст. 51 Федерального закона N 131-ФЗ, составляют содержание права собственности, закрепленное в ст. 209 Гражданского кодекса РФ.

Собственник согласно этой статье Кодекса вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам и передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным способом.

Таким образом, муниципальные образования, будучи собственником муниципального имущества, не являются субъектами непосредственного владения, пользования и распоряжения этим имуществом. Тем не менее в определенных случаях Федеральный закон N 131-ФЗ такое их право предполагает применительно к малым поселениям с численностью жителей не более 100 человек, обладающих избирательным правом. Здесь решают вопросы местного самоуправления на сходе граждан. Эти вопросы могут включать и распоряжение собственностью поселения. Во всяком случае, осуществляя полномочия представительного органа муниципального образования, в том числе отнесенные к исключительной компетенции этого органа, сход определяет порядок управления и распоряжения имуществом, находящимся в собственности данного поселения (ст. 25 и 35 Федерального закона N 131-ФЗ).

Имея в виду эту ситуацию, можно сделать вывод, что население в сравнительно небольших поселениях, в которых проживает более 100 человек, тоже может пользоваться правом владения, пользования и распоряжения муниципальным имуществом. В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 1995 г. указывалось, что в случаях, предусмотренных законами субъектов Федерации и уставами муниципальных образований, права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, осуществляет население непосредственно. В Законе N 131-ФЗ этого правила нет, но нет и запрета на то, чтобы население муниципальных образований, будучи собственником по закону, имело отношение к решению вопросов, связанных с владением, пользованием и распоряжением муниципальным имуществом. Надо полагать, это - одна из существенных особенностей права муниципальной собственности.

Органы местного самоуправления, как упоминалось выше, могут создавать муниципальные предприятия и учреждения.

Муниципальные предприятия создаются в качестве унитарных предприятий двух видов: унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, и унитарных предприятий, основанных на праве оперативного управления (в том числе казенных предприятий).

Унитарные предприятия могут быть участниками (членами) коммерческих организаций, а также некоммерческих организаций, в которых в соответствии с федеральным законом допускается участие юридических лиц. Однако они не вправе выступать учредителями (участниками) кредитных организаций.

Решение об участии унитарного предприятия в коммерческой или некоммерческой организации может быть принято только с согласия собственника имущества унитарного предприятия. Распоряжение вкладом (долей) в уставном (складочном) капитале хозяйственного общества или товарищества, а также принадлежащими унитарному предприятию акциями осуществляется унитарным предприятием только с согласия собственника его имущества.

Унитарное предприятие несет ответственность по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом. Унитарное предприятие не несет ответственность по обязательствам собственника его имущества (муниципального образования). Муниципальное образование не несет ответственность по обязательствам муниципального предприятия, за исключением случаев, если несостоятельность (банкротство) такого предприятия вызвана собственником его имущества. В указанных случаях на собственника при недостаточности имущества муниципального предприятия может быть возложена субсидиарная ответственность по его обязательствам. Муниципальные образования несут субсидиарную ответственность по обязательствам своих казенных предприятий при недостаточности их имущества.

В соответствии с Федеральным законом "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" муниципальное предприятие может быть создано в случае: необходимости использования имущества, приватизация которого запрещена; необходимости осуществления деятельности в целях решения социальных задач (в том числе реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам); необходимости производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной.

Казенное предприятие может быть создано в случае: если преобладающая или значительная часть производимой продукции, выполняемых работ, оказываемых услуг предназначена для нужд муниципального образования; необходимости осуществления деятельности по производству товаров, выполнению работ, оказанию услуг, реализуемых по установленным государством ценам в целях решения социальных задач; необходимости производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной; необходимости осуществления отдельных дотируемых видов деятельности и ведения убыточных производств.

Решение об учреждении унитарного предприятия должно определять цели и предмет деятельности унитарного предприятия.

Собственник имущества муниципального предприятия имеет право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении такого предприятия. Муниципальное предприятие ежегодно перечисляет в местный бюджет часть прибыли, остающейся в его распоряжении после уплаты налогов и иных обязательных платежей, в порядке, в размерах и в сроки, которые определяются органами местного самоуправления. Порядок распределения доходов казенного предприятия определяется органами местного самоуправления.

Муниципальное предприятие распоряжается движимым имуществом, принадлежащим ему на праве хозяйственного ведения, самостоятельно, за исключением случаев, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами.

Муниципальное предприятие не вправе продавать принадлежащее ему недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственного общества или товарищества или иным способом распоряжаться таким имуществом без согласия собственника имущества муниципального предприятия.

Муниципальное казенное предприятие вправе отчуждать или иным способом распоряжаться принадлежащим ему имуществом только с согласия уполномоченного органа местного самоуправления.

Уставом казенного предприятия могут быть предусмотрены виды и (или) размер иных сделок, совершение которых не может осуществляться без согласия собственника имущества такого предприятия.

Казенное предприятие вправе распоряжаться принадлежащим ему имуществом, в том числе с согласия собственника такого имущества, только в пределах, не лишающих его возможности осуществлять деятельность, предмет и цели которой определены уставом такого предприятия. Деятельность казенного предприятия осуществляется в соответствии со сметой доходов и расходов, утверждаемой собственником имущества казенного предприятия.

В соответствии с Федеральным законом "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" собственник имущества унитарного предприятия в отношении этого предприятия: принимает решение о создании унитарного предприятия; определяет цели, предмет, виды деятельности унитарного предприятия, а также дает согласие на участие унитарного предприятия в ассоциациях и других объединениях коммерческих организаций; определяет порядок составления, утверждения и установления показателей планов (программ) финансово-хозяйственной деятельности унитарного предприятия; утверждает устав унитарного предприятия, вносит в него изменения, в том числе утверждает устав унитарного предприятия в новой редакции, и осуществляет другие права и несет другие обязанности, определенные законодательством Российской Федерации.

Собственник имущества казенного предприятия помимо указанных правомочий вправе: изымать у казенного предприятия излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество; доводить до казенного предприятия обязательные для исполнения заказы на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд; утверждать смету доходов и расходов казенного предприятия.

В соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 17 Федерального закона N 131-ФЗ органы местного самоуправления устанавливают тарифы на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями. Эту норму можно понимать так, что если предприятие или учреждение входит в состав муниципальной собственности, независимо от того, находится ли оно в непосредственном распоряжении муниципалитета или передано в постоянное или временное пользование юридическим или физическим лицам, тарифы на его услуги устанавливают органы местного самоуправления. Однако Федеральный закон "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса", принятый в декабре 2004 г., по сути, изменил этот подход. Как указывалось выше, уровень регулирования тарифов поставили в зависимость не от формы собственности предприятий, оказывающих услуги, а от видов этих услуг.

Тарифная политика, по сути, должна решать две главные задачи. Первая связана с обоснованностью устанавливаемых цен на услуги, причем обоснованность предполагает включение в стоимость услуг не только издержек на содержание и эксплуатацию предприятий, поставляющих услуги, но и на их развитие. Вместе с тем обоснованные тарифы - это тарифы, предполагающие "умеренную норму прибыли" поставщиков услуг, не выделяющуюся резко относительно средних доходов бизнеса в данной сфере хозяйствования. Попытки произвольного повышения тарифов поставщиками услуг, если пока они являются монополистами, должны пресекаться.

Вторая задача заключается в обеспечении мер социальной защиты в отношении нуждающихся потребителей услуг, которые не в состоянии их оплатить. Эта задача может быть разрешена, если применяемая ныне система адресных субсидий будет отрегулирована так, чтобы помощь оказывалась своевременно, и именно тем, кому она действительно нужна. Федеральный закон "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" в общем плане отражает эти задачи.

Практика осуществления законодательства показывает, что, несмотря на различные меры, направленные на повышение эффективности работы муниципальных унитарных предприятий (МУПов), их деятельность не дает тех результатов, на которые рассчитывают органы местного самоуправления. Муниципальные унитарные предприятия, действующие на праве хозяйственного ведения, а тем более на праве оперативного управления (хотя последних значительно меньше, чем первых) весьма ограничены в хозяйственном маневре, во многом зависят от воли собственника и мало подвижны в поисках лучших методов работы. Их работа нередко приводит к кризисам, что особенно характерно для практики МУПов, действующих в сфере жилищно-коммунального хозяйства. В капитальном ремонте нуждается 55% жилых домов России. На это требуется 3 трлн. руб.

Значительная доля этих домов входит в муниципальный жилой фонд. От 30 до 70% коммунальных сетей требуют замены или модернизации. Кредиторский долг отрасли составляет свыше 300 млрд. руб., 60% предприятий ЖКХ являются банкротами.

Конечно, дело не только в негодной системе организации управления. Ситуация складывалась десятилетиями. Жилищно-коммунальное хозяйство, будучи государственным, слишком долго находилось на обочине забот о нем собственника. Преобразование государственных предприятий в муниципальные не принесло успеха. Руководители и работники МУПов не заинтересованы в снижении затрат и повышении эффективности своей деятельности. Ведь их предприятия - монополисты в своей сфере деятельности. Органы местного самоуправления, создавая МУПы, выступают, с одной стороны, в качестве учредителя предприятия, с другой - в качестве органов, ответственных за реализацию значимых социальных функций, осуществление которых возлагается ими на предприятие, и во многих случаях - как органы, дотирующие деятельность этого предприятия.

Существует мнение, что в соответствии с гражданским законодательством муниципальные образования и до издания Федерального закона N 131-ФЗ вправе были создавать не только муниципальные унитарные предприятия, но и хозяйственные организации (открытые акционерные общества и общества с ограниченной ответственностью), а также действовать в качестве вкладчиков товарищества на вере. Однако если обратиться к гражданскому законодательству, вряд ли можно сделать этот вывод. В статье 66 Гражданского кодекса РФ, устанавливающей основные нормы о хозяйственных обществах и товариществах, записано: органы местного самоуправления не вправе выступать участниками хозяйственных обществ и вкладчиками в товариществах на вере, если иное не установлено законом. В статье 10 Федерального закона "Об акционерных обществах" определено, что органы местного самоуправления не могут выступать учредителями общества, если иное не установлено федеральными законами. В статье 7 Федерального закона "Об обществах с ограниченной ответственностью" также определено, что органы местного самоуправления не вправе выступать участниками такого общества, если иное не установлено федеральным законом. Таким образом, в соответствии с подходом законодателя муниципалитеты не вправе были участвовать в хозяйственных обществах, пока этот запрет не нейтрализован специальным федеральным законом. Таким законом стал Федеральный закон N 131-ФЗ. Только после его появления у органов местного самоуправления возникла возможность использования прогрессивных организационно-правовых форм хозяйствования.

В части 4 ст. 51 Закона сказано о том, что органы местного самоуправления могут участвовать в создании хозяйственных обществ в том числе межмуниципальных; в ч. 4 ст. 8 устанавливается, что могут быть образованы межмуниципальные объединения, учреждены хозяйственные общества и другие межмуниципальные организации; в ст. 68 говорится, что представительные органы муниципальных образований для совместного решения вопросов местного значения могут принимать решения об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью, действующих в соответствии с ГК РФ, иными федеральными законами.

Наиболее радикальное средство, которым муниципалитеты кое-где уже пользуются применительно к действующим муниципальным унитарным предприятиям, - это их приватизация. Выше отмечалось, что муниципальные унитарные предприятия создаются, в частности, при необходимости осуществления деятельности в целях решения социальных задач (в том числе реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам). Если такой необходимости нет, должны создаваться предприятия частной формы собственности - по общему правилу они более эффективны, чем МУПы.

Для обеспечения эффективного использования имущества (если оставлять его в муниципальной собственности), для повышения качества товаров, работ и услуг, предоставляемых потребителям, может использоваться форма концессионных соглашений, когда одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением недвижимое имущество, право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности.

Как указывается в Федеральном законе от 21 июля 2005 г. "О концессионных соглашениях", концессионное соглашение является договором, в котором содержатся элементы различных договоров, предусмотренных федеральными законами. К отношениям сторон концессионного соглашения применяются в соответствующих частях правила гражданского законодательства о договорах, элементы которых содержатся в концессионном соглашении, если иное не вытекает из указанного Закона или существа концессионного соглашения.

Сторонами концессионного соглашения являются: муниципальное образование, от имени которого выступает орган местного самоуправления, и концессионер - индивидуальный предприниматель, российское или иностранное юридическое лицо либо действующие без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) два и более указанных юридических лица.

Распоряжение, пользование, владение муниципальным имуществом предполагает возможность сдачи его в аренду, т.е. в пользование физическим или юридическим лицам за плату. В аренду может сдаваться муниципальное имущество, закрепленное за муниципальными унитарными предприятиями и муниципальными учреждениями, а также входящее в состав муниципальной казны.

Арендодателем муниципального имущества от имени муниципального образования обычно выступает орган администрации муниципального образования по управлению муниципальным имуществом. Арендодателем муниципального имущества, находящегося в хозяйственном ведении муниципального предприятия, выступает само муниципальное предприятие. Арендодателем по договорам аренды движимого имущества муниципального предприятия, находящегося в его самостоятельном распоряжении, выступает муниципальное предприятие.

Арендаторы обязаны сами пользоваться арендуемым имуществом в соответствии с условиями договора аренды и выполнять все обязательства, взятые на себя по договору аренды. Передача муниципального имущества в субаренду допускается лишь с согласия арендодателя. Одновременно с заключением договора аренды здания или сооружения арендатором заключается договор о передаче в пользование части земельного участка, которая занята этим зданием или сооружением и необходима для его использования.

Муниципальные нежилые помещения (здания, сооружения) могут быть предоставлены в аренду, во-первых, в общем порядке, т.е. на основании поступивших в орган местной администрации по управлению муниципальным имуществом заявлений, когда критериями отбора одновременно являются: дата поступления заявления и соответствие передаваемого в аренду объекта условиям, указанным в заявлении; а также наибольшее соответствие интересам муниципального образования деятельности, которую заявитель планирует осуществлять в арендуемом помещении; во-вторых, по целевому назначению, т.е. предоставление муниципальных помещений для осуществления в них заранее определенных социально-значимых для муниципального образования видов деятельности; в-третьих по заключению договора аренды путем проведения торгов (в форме аукциона или конкурса) на право аренды муниципальных помещений (зданий, сооружений).

При концессионных соглашениях или при сдаче имущества в аренду муниципальное имущество остается в руках собственника - муниципального образования, от имени которого им владеют, пользуются и распоряжаются органы местного самоуправления. Приватизация предполагает смену собственника. Причем согласно Федеральному закону от 21 декабря 2001 г. "О приватизации государственного и муниципального имущества" используются разные ее способы, а именно: преобразование муниципального унитарного предприятия в открытое акционерное общество; продажа муниципального имущества на аукционе; продажа акций открытых акционерных обществ на специализированном аукционе; продажа муниципального имущества на конкурсе; продажа акций открытых акционерных обществ через организатора торговли на рынке ценных бумаг; продажа муниципального имущества посредством публичного предложения; продажа муниципального имущества без объявления цены; внесение муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ; продажа акций открытых акционерных обществ по результатам доверительного управления.

Приоритеты в осуществлении приватизации муниципального имущества, ограничения при ее проведении, порядок отчуждения муниципального имущества в собственность физических и юридических лиц устанавливаются программой приватизации (см. выше).

Закон предусматривает также возможность продажи имущественного комплекса унитарного муниципального предприятия, в результате которого унитарное предприятие, его статус прекращают свое действие. Наиболее значимым из всех этих способов приватизации, с точки зрения учета реальной структуры муниципального имущества и оптимального ее использования с целью улучшения обслуживания населения, является преобразование муниципального унитарного предприятия в открытое акционерное общество. Оно позволяет привлекать сторонний капитал, за счет продажи долей (пакетов акций), вести управление предприятием на коллективных началах, повышать заинтересованность сотрудников в прибыльности предприятия за счет введения соответствующих систем оплаты труда и, в конечном счете, расширять и улучшать услуги населению.

Заслуживает внимания мнение о том, что при создании новых муниципальных хозяйствующих субъектов или при их преобразовании должны обеспечиваться ограничение и изначальная определенность размера ответственности учредителя - муниципального образования по долгам создаваемых им субъектов. Поскольку средства муниципального образования (бюджет, имущество) являются общественным достоянием, формирующимся за счет средств налогоплательщиков, обязательным условием, подлежащим учету при создании муниципальных хозяйствующих субъектов (участии в таковых), является ограничение определенной суммой ответственности муниципального образования (как учредителя) по долгам создаваемого им юридического лица. С этой точки зрения недопустимо участие муниципальных образований в предприятиях таких организационно-правовых форм, как полные товарищества, кооперативы, участие в качестве полных товарищей в коммандитных товариществах, т.е. там, где размер ответственности изначально не ограничен конкретной суммой. В предприятиях таких организационно-правовых форм в случае недостаточности имущества самих юридических лиц участники несут ответственность в полном объеме из принадлежащего им имущества. С точки зрения ограничения ответственности, являющегося одним из важных критериев, необходимо стремиться к тому, чтобы муниципальное образование, по возможности, не несло большого риска предпринимательской деятельности. Это достигается, например, тем, что муниципальные образования могут участвовать в предприятиях только таких организационно-правовых форм, которые предусматривают ограниченную ответственность.

Возможность создания новых хозяйствующих единиц и преобразования муниципальных унитарных предприятий в хозяйственные общества актуализирует также вопрос о разграничении имущества муниципальных образований на объекты, не подлежащие приватизации, и объекты, которые могут отчуждаться. В разных странах это разграничение проводится по-разному. В одних пассажирский городской транспорт, предприятия, производящие тепловую энергию или обеспечивающие благоустройство территории являются исключительно муниципальной собственностью, в других - составляют частную собственность. Это соотношение может изменяться в зависимости от объективных условий каждой страны. В конце концов, муниципалитеты сами должны решать, какие объекты передать в частную собственность и какие приобрести в собственность муниципальную. В целях оптимизации удовлетворения коллективных нужд, гармоничного развития территориальных сообществ и обеспечения общественной безопасности Закон тоже должен ставить пообъектный предел частной собственности. В Федеральном законе от 21 декабря 2001 г. "О приватизации государственного и муниципального имущества" об этом идет речь в общей форме. Конкретные запреты содержаться в некоторых других федеральных законах. Например, Закон РФ от 9 июня 1993 г. N 5142-1 "О донорстве крови и ее компонентов" (в ред. от 29 декабря 2006 г.) устанавливает, что муниципальное имущество, закрепленное за организациями здравоохранения, осуществляющими заготовку, переработку и хранение и обеспечение безопасности донорской крови и ее компонентов приватизации не подлежат.

Инициативные начала в рыночных отношениях занимают все большее место в использовании и распоряжении имуществом муниципальных образований - прежде всего городских округов. В частности, начало развиваться муниципально-частное партнерство, при котором объединяются силы и возможности, с одной стороны, органов публичной власти, а с другой - предпринимателей и коммерческих организаций. Такие примеры показывают г. Улан-Удэ, муниципалитеты Ставропольского края и др.

В Ставропольском крае даже принят в 2009 г. Закон "О государственно-властном партнерстве", предусматривающий формы участия в этом деле органов местного самоуправления.

Под государственно-частным партнерством здесь понимается совокупность форм средне- и долгосрочного взаимодействия (сотрудничества) между Ставропольским краем либо Ставропольским краем и муниципальным образованием (муниципальными образованиями) Ставропольского края, с одной стороны, и хозяйствующими субъектами, с другой стороны, с целью реализации общественно значимых проектов в социально-экономической сфере на территории Ставропольского края, развития инновационного, инвестиционного, инфраструктурного потенциала Ставропольского края.

Целями государственно-частного партнерства Закон определяет концентрацию материальных, финансовых ресурсов, а также привлечение средств внебюджетных источников для реализации общественно значимых проектов и программ в широком спектре отраслей экономики, социальной и инновационной сферах с использованием средств бюджета Ставропольского края, и (или) бюджетов муниципальных образований Ставропольского края, и (или) объектов государственной собственности Ставропольского края, и (или) объектов муниципальной собственности муниципальных образований Ставропольского края.

Задачи государственно-частного партнерства составляют: привлечение частного капитала в государственный и муниципальный секторы; повышение эффективности использования государственной и муниципальной собственности; техническое и технологическое развитие общественно значимых производств и объектов; эффективное использование бюджетных средств и повышение конкурентоспособности продукции и товаропроизводителей, обеспечение высокого качества товаров.

В числе объектов государственно-частного партнерства находятся: автомобильные дороги и инженерные сооружения транспортной инфраструктуры, в том числе мосты, путепроводы, тоннели, стоянки автотранспортных средств, пункты пропуска автотранспортных средств, пункты взимания платы с владельцев автотранспортных средств; объекты железнодорожного транспорта; объекты трубопроводного транспорта; аэродромы или здания и (или) сооружения, предназначенные для взлета, посадки, руления и стоянки воздушных судов, а также создаваемые и предназначенные для организации полетов гражданских воздушных судов авиационная инфраструктура и средства обслуживания воздушного движения, навигации, посадки и связи; объекты производственной и инженерной инфраструктур аэропортов; гидротехнические сооружения; объекты по производству, передаче и распределению электрической и тепловой энергии; системы коммунальной инфраструктуры и иные объекты коммунального хозяйства, в том числе объекты водо-, тепло-, газо- и энергоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, переработки и утилизации (захоронения) бытовых отходов, объекты, предназначенные для освещения территорий городских и сельских поселений, объекты, предназначенные для благоустройства территорий, а также объекты социально-бытового назначения; транспорт общего пользования; объекты, используемые для сельскохозяйственной деятельности, хранения сельскохозяйственной продукции и производства пищевых продуктов, включая напитки; объекты здравоохранения, в том числе объекты, предназначенные для санаторно-курортного лечения; объекты образования, культуры, спорта, объекты, используемые для организации отдыха граждан и туризма, иные объекты социально-культурного назначения; объекты инновационной деятельности; объекты в сфере массовых коммуникаций, информационных технологий; иные объекты, необходимые для социально-экономического развития Ставропольского края и (или) муниципальных образований Ставропольского края.

Партнерство может осуществляться в формах: государственных и муниципальных контрактов; инвестиционной деятельности, в том числе в форме капитальных вложений; инвестиционных фондов (в том числе венчурных фондов); агентства инвестиций и развития; инновационной деятельности; лизинговой деятельности; концессионных соглашений; функционирования особых экономических зон; долевого участия в уставных (складочных) капиталах юридических лиц посредством предоставления им бюджетных инвестиций; организации со смешанной формой собственности; предоставления имущества, находящегося в государственной собственности Ставропольского края, в аренду, доверительное управление в соответствии с федеральным законодательством и законодательством Ставропольского края; иных формах, предусмотренных федеральным законодательством и законодательством Ставропольского края.

Принципами партнерства являются: взаимовыгодное сотрудничество сторон государственно-частного партнерства; свобода договорных отношений сторон государственно-частного партнерства; консолидация финансовых, материальных, организационных ресурсов; равные условия доступа хозяйствующих субъектов к участию в государственно-частном партнерстве на конкурсной основе; разделение ответственности, рисков, достигнутых результатов между сторонами государственно-частного партнерства в заранее определенных пропорциях; максимальная эффективность использования средств бюджета Ставропольского края и бюджетов муниципальных образований Ставропольского края при реализации государственно-частного партнерства; прозрачность отношений по вопросам реализации государственно-частного партнерства; эффективность реализации проектов государственно-частного партнерства; публичная, общественная направленность государственно-частного партнерства.

Сторонами государственно-частного партнерства являются Ставропольский край либо Ставропольский край совместно с муниципальным образованием (муниципальными образованиями) Ставропольского края и индивидуальные предприниматели, российские или иностранные юридические лица либо действующие без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) два и более указанных юридических лица.

Рыночные начала все более утверждаются не только в деятельности муниципальных предприятий, но и деятельности муниципальных учреждений. Однако важно определить с учетом перспективы меру участия МСУ в рыночных отношениях. Имея в виду социальное назначение местного самоуправления, следует признать неприемлемым полный переход муниципалитетов в лоно рыночной экономики и возможное в этой связи изменение природы муниципальной собственности. Законодательство должно гибко решать проблему приватизации муниципальной собственности, учитывая при этом зарубежный опыт. Необходимо иметь в виду позицию Конгресса местных и региональных властей Совета Европы, который, отмечая, что частный сектор может внести вклад в эффективное предоставление на местном уровне коммунальных услуг, в то же время подчеркнул, что частный сектор не предназначен для обеспечения социального и территориального равновесия в сфере предоставления услуг, что он заинтересован в ценности предприятия, а не в ценности общественных потребностей, заинтересован в максимальной, а не оптимальной прибыли и не обязательно подвержен демократическому контролю. Конгресс отметил, что гонка за максимальной рентабельностью, беспредельное извлечение прибыли из коммунальных предприятий может в среднесрочном и долгосрочном плане привести к значительным убыткам для предприятий и органов местного самоуправления. Соответственно, изменяются права муниципального образования и действующих от его имени органов местного самоуправления в отношении имущества, которым пользуются, владеют и распоряжаются эти учреждения.

Муниципальное учреждение создается от имени муниципального образования органом местного самоуправления. Оно может быть двух видов: бюджетным или казенным. В соответствии с законодательством эти учреждения имеют разный правовой статус.

Согласно Гражданскому кодексу бюджетное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимым имуществом. Остальным имуществом, находящимся у него на праве оперативного управления, бюджетное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не установлено законом.

Бюджетное учреждение вправе осуществлять приносящую доходы деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующую этим целям, при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах. Доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение бюджетного учреждения.

Автономное муниципальное учреждение - это новое образование, правовой статус которого определен Федеральным законом от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях".

Это некоммерческая организация, создаваемая муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта.

Имущество автономного учреждения как и бюджетного учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления. Однако содержание этого права не такое, как у бюджетного учреждения.

Автономное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленными за ним собственником или приобретенными автономным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества. Остальным имуществом, находящимся у него на праве оперативного управления, автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не установлено законом.

Автономное учреждение вправе осуществлять приносящую доходы деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующую этим целям, при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах. Доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение автономного учреждения.

Казенное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом без согласия собственника имущества.

Казенное учреждение может осуществлять приносящую доход деятельность в соответствии со своими учредительными документами. Доходы, полученные от указанной деятельности, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации.

Решение о целесообразности изменения типа муниципального учреждения должно рассматриваться применительно к каждому конкретному бюджетному учреждению с учетом ряда факторов. Не будет изменяться тип учреждений, доля бюджетного финансирования в объеме доходов которых является подавляющей и ликвидация которых будет иметь те или иные негативные социально-экономические последствия. Для перехода на "автономный режим" данное учреждение должно обладать достаточно большой долей внебюджетных доходов, приспособленностью к самостоятельной рыночной деятельности и поиску источников финансирования.

Владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом в соответствии с положениями Федерального закона N 131-ФЗ и других федеральных законов, регулирующих гражданско-правовые отношения, требует расширения нормотворческой деятельности в этих вопросах органов местного самоуправления. Приватизация муниципального имущества предполагает установление муниципальным правовым актом реестра объектов, не подлежащих приватизации. В некоторых муниципалитетах принимаются такие нормативные акты, устанавливающие реестры объектов, подлежащих приватизации, но только с согласия представительного органа; кроме того, устанавливаются реестры объектов, подлежащих приватизации; утверждаются планы и программы приватизации, условия и порядок приватизации муниципальной собственности.

Управление и распоряжение казенным муниципальным имуществом требует принятия нормативных правовых актов о порядке управления и распоряжения этим имуществом, в том числе об условиях и порядке его отчуждения, сдачи в аренду, передачи в доверительное управление.

Наконец, создание и управление межмуниципальными хозяйственными обществами и межмуниципальными некоммерческими организациями предполагает установление нормативными правовыми актами условий и порядка участия в создании межмуниципальных хозяйственных обществ и некоммерческих организаций, определение порядка участия в управлении этими обществами и организациями, закрепление порядка контроля за их деятельностью.

Наличие системы муниципальных правовых актов, регулирующих деятельность органов местного самоуправления по управлению и распоряжению муниципальным имуществом - необходимое условие повышения эффективности управления этим имуществом. Для усиления результативности управления в новых условиях нужна также полная инвентаризация имущества, создание системы его учета, его квалификация по различным критериям - стоимостным, функциональным, приоритетным, ресурсозатратными, доходообразующим и др.

Органы местного самоуправления как юридические лица

Федеральный закон N 131-ФЗ, учитывая возможность и необходимость выступления органов местного самоуправления в хозяйственном обороте, определяет их качество и особенности как юридических лиц.

Согласно ст. 48 ГК РФ юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности быть истцом и ответчиком. Это классическое определение юридического лица вряд ли в полной мере может быть применено к органам публичной власти, каковыми являются органы местного самоуправления.

В соответствии со ст. 215 Гражданского кодекса РФ собственником муниципального имущества являются не органы местного самоуправления, а муниципальное образование. От его имени права собственника осуществляют органы местного самоуправления. Кроме того, согласно ст. 125 ГК РФ в случаях и порядке, предусмотренных законодательством, нормативными актами муниципальных образований, от их имени могут выступать органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане.

В современном российском законодательстве существует проблема определения статуса органа публичной власти (и государственной, и муниципальной) в качестве юридического лица. Это связано с объективной противоречивостью статуса государственных и муниципальных органов как носителей публично-властных полномочий и как участников гражданского оборота. Органы публичной власти не отвечают всем признакам юридического лица, установленным Гражданским кодексом РФ. К ним не могут быть полностью применены, в частности, нормы ст. 59 "Правоспособность юридического лица", ст. 54 "Наименование и место нахождения юридического лица", ст. 61-65, посвященных ликвидации юридического лица, и др.

Органы местного самоуправления являются особыми юридическими лицами. В правовых системах некоторых государств, например ФРГ, органы публичной власти выступают как "юридические лица" публичного права. У нас такой правовой категории пока нет. Хотя довольно интенсивно этот вопрос обсуждается в научном сообществе.

В соответствии со ст. 2 и 124 ГК РФ участниками гражданских правоотношений наряду с гражданами и юридическими лицами могут быть муниципальные образования. Уже это делает сомнительным отождествление муниципальных образований и юридических лиц. Тем более трудно из того, что говорится в ГК РФ, делать вывод об обладании органами местного самоуправления статусом классического юридического лица.

В статьях 124 и 125 ГК РФ определяется участие в гражданском обороте не органов местного самоуправления, а самих муниципальных образований, от имени которых действуют органы местного самоуправления. Это вытекает из названий указанных статей. При всем том невозможно отрицать, что орган местного самоуправления может участвовать в гражданском обороте, преследуя две различные цели. В первом случае эта цель - обеспечение публично-правовых интересов, во втором - обеспечение условий своей собственной деятельности. Для достижения цели в первом случае могут заключаться договоры муниципального заказа, выпускаться муниципальные облигации и т.д. Для достижения цели во втором случае возможно заключение договоров купли-продажи канцелярских товаров, несение ответственности за вред, причиненный работниками органа местного самоуправления. Поскольку в первом случае орган местного самоуправления действует от имени муниципального образования, именно последнее будет нести ответственность по долгам своим нераспределенным имуществом - казной, и к нему будут применяться правила о юридических лицах в соответствии с п. 2 ст. 124 ГК РФ. Во втором же случае орган местного самоуправления выступает от собственного имени, и от своего имени осуществляет права и обязанности. Он отвечает по долгам закрепленным за ним имуществом, и в этом случае применять к нему правила, установленные п. 2 ст. 124, нельзя.

Можно считать, что в качестве субъектов гражданско-правовых отношений муниципальные образования и действующие от их имени органы местного самоуправления, безусловно, обладают гражданской правоспособностью и дееспособностью. При определении их характера и содержания следует иметь в виду, что эти субъекты созданы не для участия в гражданских правоотношениях, носящих для них вспомогательный по отношению к основной деятельности характер. Следует поэтому согласиться с утверждением, что гражданская правоспособность муниципальных образований и органов местного самоуправления хотя и может быть достаточно широкой по содержанию, но в целом носит специальный, а не общий характер. Указанные субъекты могут иметь лишь те гражданские права и обязанности, которые соответствуют целям их деятельности и публичным интересам.

Определяя органы местного самоуправления в качестве юридических лиц, хотя и со специальным статусом, законодатель должен был обозначить, как того требует ГК РФ, их правовую форму. В статье 50 ГК РФ указывается, что юридическими лицами могут быть организации, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности (коммерческие организации) либо не имеющие извлечение прибыли в качестве такой цели и не распределяющие полученную прибыль между участниками (некоммерческие организации). Юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями, могут создаваться в форме потребительских кооперативов, общественных или религиозных организаций (объединений), финансируемых собственником учреждений, благотворительных и иных фондов, а также в других формах, предусмотренных законом.

Федеральный закон N 131-ФЗ установил, что органы местного самоуправления, которые в соответствии с настоящим Федеральным законом и уставом муниципального образования наделяются правами юридического лица, являются муниципальными казенными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с федеральным законом.

Представительный орган муниципального образования и местная администрация как юридические лица действуют на основании общих для организаций данного вида положений настоящего Федерального закона в соответствии с Гражданским кодексом РФ применительно к казенным учреждениям.

Основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются устав муниципального образования и решение о создании соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица.

В случае отсутствия устава муниципального образования основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются: для представительных органов муниципального образования - протокол заседания представительного органа муниципального образования, содержащий решение о наделении этого представительного органа правами юридического лица; для иных органов местного самоуправления - решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица.

Основаниями для государственной регистрации органов местной администрации в качестве юридических лиц являются решения представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа и утверждение положения о нем представительным органом муниципального образования.

Определение органов местного самоуправления как казенных учреждений осуществлено Федеральным законом от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений". Статус органов местного самоуправления как казенных учреждений вполне согласуется с их статусом как органов публичной - муниципальной власти. Орган местного самоуправления создается в соответствии с Федеральным законом об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации в связи с наступлением юридического факта, касающегося его избрания или назначения. С этого момента он может выполнять свои публичные функции. Статус казенного учреждения орган местного самоуправления получает с момента государственной регистрации. Именно с этого момента он может приобретать гражданские права и обязанности.

Местный бюджет

Местный бюджет - это форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения вопросов местного значения.

Местный бюджет составляется на год. Последнее время органы местной власти ряда муниципалитетов стали одновременно разрабатывать перспективные финансовые планы муниципального образования на предстоящий трехлетний период.

Перспективный финансовый план муниципального образования представляет собой документ, содержащий прогнозные данные о возможностях бюджета в предстоящие три года по мобилизации в бюджет муниципального образования доходов, финансированию из бюджета муниципального образования расходов, привлечению и погашению муниципальных заимствований, выдаче муниципальных гарантий.

Перспективный финансовый план разрабатывается финансовым органом местной администрации одновременно с проектом бюджета муниципального образования на очередной финансовый год в порядке и по форме, утвержденным местной администрацией.

Перспективный финансовый план разрабатывается в целях: информирования представительного органа муниципального образования о предполагаемых среднесрочных тенденциях развития экономики и социальной сферы муниципального образования; комплексного прогнозирования финансовых последствий разрабатываемых реформ, программ, нормативных правовых актов; выявления необходимости и возможности осуществления в перспективе мер в области финансовой политики; отслеживания долгосрочных негативных тенденций и своевременного принятия соответствующих мер.

В структуре перспективного финансового плана муниципального образования обособленно приводятся объемы бюджета действующих обязательств и бюджета принимаемых обязательств, а также перечень принимаемых обязательств.

Перспективный финансовый план утверждается местной администрацией, учитывается при формировании бюджета на очередной финансовый год в порядке, установленном местной администрацией, и представляется в качестве информации в представительный орган муниципального образования одновременно с внесением проекта решения о бюджете на очередной финансовый год.

Перспективный финансовый план представительным органом муниципального образования не утверждается.

Утвержденный местной администрацией перспективный финансовый план пересмотру, изменению и уточнению не подлежит.

Местный бюджет для деятельности муниципальных органов имеет очень большое значение. Муниципальные услуги в части своей предоставляются на возмездной основе (население их непосредственно оплачивает), но значительную долю социальных благ члены территориальных сообществ получают от органов местного самоуправления бесплатно. Организация дошкольного образования, отдых детей в каникулярное время, первичная медицинская помощь, содержание и строительство местных автомобильных дорог, благоустройство и озеленение территории городов и поселков - все это и многое другое требует бюджетных средств. Иными словами, решение вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения прямым образом зависит от наполненности местного бюджета. Вот почему бюджет заключает в себе главный нерв всей деятельности органов местного самоуправления. Не случайно Федеральный закон N 131-ФЗ регулированию местных бюджетов уделяет столь большое внимание. В законе вопросам местного бюджета посвящена отдельная, довольно объемная - восьмая глава.

Доля местных бюджетов в консолидированном бюджете Российской Федерации сравнительно невелика. В ряде европейских стран эта доля больше в 2-3 раза. Хотя в абсолютных цифрах размеры местных бюджетов растут, процесс этот неравномерен, например, в 2005 г. они уменьшились. Причем характерно неуклонное уменьшение расходов местных бюджетов по отношению к внутреннему валовому продукту.

Структура расходов местных бюджетов показательна в том отношении, что многие вопросы местного самоуправления, которые должны решаться органами местного самоуправления либо вовсе не финансируются, либо финансируются в крайне малых дозах (строительство дорог, например).

При всем том в отличие от Федерального закона N 154-ФЗ в Федеральном законе N 131-ФЗ заложена более прогрессивная идеология формирования местных бюджетов. К позитивным моментам обновленного бюджетного планирования относятся приведение бюджетной системы в соответствие с изменениями территориального устройства местного самоуправления, усовершенствование "технологии" пополнения местных бюджетов денежными средствами. Местные бюджеты определяются теперь как бюджеты муниципальных районов, городских округов, внутригородских территорий городов федерального значения, городских и сельских поселений. Введен принцип равенства бюджетных прав муниципальных образований, запрещающий установление индивидуальных, не соответствующих Бюджетному кодексу взаимоотношений между органами власти разных уровней в бюджетном процессе.

Главный упор сделан на четкое разграничение расходных обязательств между местными и государственными - региональными и федеральными - бюджетами. Хотя Федеральный закон N 154-ФЗ тоже различал расходы местных бюджетов, затрачиваемые на решение вопросов местного значения и выполнение отдельных государственных полномочии, на деле это различие часто не учитывалось. Как уже отмечалось выше, средства муниципалитетов затрачивались на порученные государственные дела в ущерб делам местным. Федеральный закон N 131-ФЗ содержит защитные правовые механизмы против такой практики. Как уже упоминалось, он, в частности, устанавливает, что положения федеральных законов, законов субъектов Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, вводятся в действие ежегодно соответственно Федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации при условии, если Федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год или законом субъекта Российской Федерации о бюджете на соответствующий финансовый год предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий. При этом размер субвенций должен определяться раздельно по каждому из передаваемых государственных полномочий и устанавливаться с учетом объективных условий, влияющих на стоимость бюджетных услуг, связанных с выполнением органами местного самоуправления соответствующих государственных полномочий. Данное правило сочетается еще с одним - о том, что федеральные законы, законы субъекта Федерации не могут содержать положений, определяющих объем расходов за счет средств местных бюджетов.

Каждое муниципальное образование по закону должно иметь собственный бюджет. В качестве составной части бюджетов поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, не являющихся поселениями. Порядок разработки, утверждения и исполнения указанных смет определяются органами местного самоуправления соответствующих поселений.

Будучи относительно самостоятельным экономическим инструментом, обеспечивающим финансовые потребности муниципального образования, местный бюджет входит составной частью в бюджетную систему Российской Федерации - основанную на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации и регулируемую нормами бюджетного права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Бюджетная система Российской Федерации основана на принципах: единства бюджетной системы Российской Федерации; разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации; самостоятельности бюджетов; равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований; полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов; сбалансированности бюджета; эффективности и экономности использования бюджетных средств; общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов; гласности; достоверности бюджета; адресности и целевого характера бюджетных средств. Эти принципы в значительной части своей применимы и к местным бюджетам.

Все, что связано с местными бюджетами, в значительной мере регулируется Бюджетным кодексом Российской Федерации. Содержанию гл. 8 Федерального закона N 131-ФЗ "Об организации местного самоуправления в Российской Федерации" корреспондируют многие положения Бюджетного кодекса. Кроме того, общественные отношения, возникающие в связи с формированием, утверждением, исполнением местного бюджета и контролем за его исполнением, регулируются федеральным законом о бюджетной классификации, Налоговым кодексом, другими федеральными законами, а также законами субъектов Федерации. Правовое регулирование части вопросов, связанных с местными бюджетами, регулируются правовыми актами органов местного самоуправления.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ местный бюджет в своих основных частях состоит из доходов и расходов. Расходы бюджета - это денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций местного самоуправления; доходы бюджета - это денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации в распоряжение органов местного самоуправления.

Расходы местных бюджетов возникают в связи с осуществлением нормативных правовых актов органов местного самоуправления по вопросам местного значения, а также выполнения заключенных муниципальным образованием или от имени муниципального образования договоров (соглашений) по данным вопросам. Кроме того, бюджетные расходы возникают в связи с принятием правовых актов органов местного самоуправления при осуществлении органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Расходы по вопросам местного значения определяются муниципальными органами самостоятельно и осуществляются за счет собственных доходов и источников покрытия дефицита соответствующего местного бюджета. Расходы на осуществление отдельных государственных полномочий исполняются за счет субвенций из регионального фонда компенсаций, предоставляемых местным бюджетам в установленном порядке.

Органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных учреждений и предприятий, устанавливают муниципальные социальные стандарты и другие нормативы расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения.

В муниципальных образованиях, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых определенный законом, является основанием для предоставления дотаций в целях выравнивания бюджетной обеспеченности муниципального образования размер оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных учреждений и предприятий определяется в соответствии с предельными нормативами, установленными законом субъекта Федерации.

Не допускается осуществление расходов местных бюджетов на финансирование полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Федерации.

Органы местного самоуправления ведут реестры расходных обязательств муниципальных образований. Под реестром расходных обязательств понимается свод (перечень) нормативных правовых актов и заключенных органами местного самоуправления договоров и соглашений (отдельных статей, пунктов, подпунктов, абзацев нормативных правовых актов, договоров и соглашений), предусматривающих возникновение расходных обязательств, подлежащих выполнению за счет соответствующих местных бюджетов. Главный смысл ведения этих реестров - сочетать расходы местных бюджетов с единой бюджетной классификацией расходов и таким путем упорядочить их, дисциплинировать бюджетную работу органов местного самоуправления.

Согласно Бюджетному кодексу порядок ведения реестра устанавливает местная администрация (ч. 5 ст. 87). Этот порядок предусматривает, что реестр включает, в частности: наименование вопросов местного значения или государственных полномочий, осуществляемых органами местного самоуправления; наименование главного распорядителя средств местного бюджета; муниципальный нормативный правовой акт или договор с соответствующими реквизитами; коды бюджетной классификации (по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов функциональной классификации расходов бюджета); форму исполнения расходного обязательства; объем средств на исполнение расходного обязательства.

Ведение реестра расходных обязательств осуществляется финансовым органом местной администрации. Ведение реестра предполагает внесение в единую информационную базу сведений о расходных обязательствах муниципального образования. Причем каждый вновь принятый нормативный правовой акт органа местного самоуправления, предусматривающий возникновение расходных обязательств данного муниципального образования, подлежит обязательному включению в реестр.

Основным способом расходования бюджетных средств муниципального образования является муниципальный заказ. Порядок формирования, обеспечения, размещения и контроля за исполнением муниципального заказа устанавливается на основании ч. 3 ст. 54 Федерального закона N 131-ФЗ Уставом муниципального образования и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Основным федеральным законом, в соответствии с которым принимают свои правовые акты о порядке формирования и исполнения муниципальных заказов, является Федеральный закон от 21 июля 2005 г. "О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

Многие муниципалитеты уже приняли свои правовые акты по этому вопросу. Например, так поступили некоторые муниципалитеты Томской области. В их правовых актах устанавливаются полномочия представительных органов, органов администрации и контрольных органов в работе с муниципальным заказом. Размещение заказа осуществляется посредством заключения контрактов по результатам применения различных способов размещения заказа.

Закупка товаров (работ, услуг) на сумму, не превышающую 100 минимальных размеров оплаты труда по одному наименованию товаров (работ, услуг), может осуществляться без проведения конкурса и заключения муниципального контракта. Факт осуществления закупки должен быть удостоверен товарным чеком или иным документом, подтверждающим оплату поставленной продукции.

Размещение муниципального заказа на сумму свыше 100 минимальных размеров оплаты труда осуществляется посредством: проведения закрытых и открытых конкурсов (в том числе двухэтапных); запроса котировок; закупок у единственного источника.

Муниципальный заказ на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд муниципального образования на сумму свыше 100 минимальных размеров оплаты труда размещается, как правило, на открытых конкурсах.

Заказчик вправе провести закрытый конкурс в случае, если предметом муниципального заказа является продукция, представляющая государственную тайну.

Заказчик вправе размещать контракты с применением способа запроса котировок в случае приобретения стандартной, широко представленной на рынке продукции при условии, что предполагаемая цена муниципального контракта не превышает 200 минимальных размеров оплаты труда.

При размещении муниципального заказа посредством запроса котировок заказчик предварительно проводит оценку сложившегося рынка приобретаемых товаров (работ, услуг), определяет перечень возможных соискателей и направляет им запрос о предоставлении котировочной заявки.

Запрос котировки должен содержать, в частности, наименование и количество приобретаемых товаров (наименование и объемы выполняемых работ, оказываемых услуг); требования к качеству приобретаемых товаров (работ, услуг); сроки поставки приобретаемых товаров (сроки выполнения работ, оказания услуг); условия оплаты приобретаемых товаров (работ, услуг), в том числе указание о том, что оплата осуществляется после полного исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) своих обязательств.

Размещение контракта у единственного источника может проводиться заказчиком в случаях, если: поставщик является естественным монополистом; возникла срочная необходимость в закупке определенной продукции вследствие чрезвычайной ситуации; поставщик обладает исключительными правами в отношении данной продукции и отсутствует ее равноценная замена.

Под чрезвычайной ситуацией понимаются обстоятельства, сложившиеся на территории муниципального образования в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, эпидемии, эпизоотии, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.

Муниципальный контракт на выполнение муниципального заказа заключается заказчиком в соответствии с требованиями Гражданского кодекса Российской Федерации и на условиях, установленных конкурсной документацией. Муниципальный контракт определяет права и обязанности заказчика и поставщика и регулирует отношения заказчика с поставщиком при поставке продукции.

По муниципальному контракту поставщик обязуется поставить продукцию заказчику либо по его указанию иному лицу, а заказчик обязуется обеспечить оплату поставленной продукции. Муниципальный контракт может предусматривать предоставление поставщику кредита или авансирование работ, выполняемых по муниципальному заказу, за счет средств заказчика. Поставщик обязан предоставить обеспечение исполнения обязательств по муниципальному контракту в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации.

Орган местной администрации, ответственный за экономическую политику, осуществляет контроль за: обоснованностью выбора способа закупки продукции для муниципальных нужд; своевременностью проведения конкурсов в соответствии с планом-графиком проведения закупок и опубликованными приглашениями; правильностью составления заказчиком конкурсной документации; соблюдением установленных требований к организации и проведению конкурса; правильностью определения конкурсной комиссией поставщика продукции в соответствии с условиями конкурсной документации.

На этапе исполнения муниципального заказа заказчик осуществляет контроль за своевременностью поставок и соответствием поставленной продукции техническим и иным характеристикам.

По результатам исполнения заказа орган местной администрации, ответственный за экономическую политику, проводит оценку эффективности системы муниципальных закупок.

На основе проведенных контрольных и оценочных мероприятий орган местной администрации, ответственный за экономическую политику, ежегодно, не позднее срока, установленного для представления в представительный орган муниципального образования отчета об исполнении бюджета за предшествующий финансовый год, направляет главе администрации муниципального образования отчет об исполнении муниципального заказа в предшествующем финансовом году, а также предложения по оптимизации процесса управления заказом и повышения эффективности закупок продукции для муниципальных нужд.

Доходы местных бюджетов формируются за счет налоговых и неналоговых поступлений, а также за счет безвозмездных и безвозвратных перечислений из бюджетов других уровней и прочих источников.

К налоговым доходам местных бюджетов относятся предусмотренные налоговым законодательством Российской Федерации местные налоги и сборы, пени и штрафы (за неуплату налогов и иные нарушения законодательства о налогах и сборах), а также отчисления от федеральных и региональных налогов и сборов.

Принципиально новым подходом к порядку отчисления в местные бюджеты от федеральных налогов является то, что для каждого уровня местных бюджетов Бюджетным кодексом, а не ежегодными федеральными законами, как это было до принятия Федерального закона N 131-ФЗ, установлены нормативы отчислений. Например, в бюджеты поселений зачисляются 10% налога на доходы физических лиц и 30% единого сельскохозяйственного налога; в бюджеты муниципальных районов - 20% налога на доходы физических лиц, 90% единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности, 30% от единого сельскохозяйственного налога; в бюджеты городских округов - 30% налога на доходы физических лиц, 90% единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности, 60% единого сельскохозяйственного налога. Если указанные нормативы реализуются, это позволяет повысить предсказуемость и стабильность доходов каждого уровня местных бюджетов, дает возможность обоснованно планировать деятельность муниципалитетов, создает определенные стимулы для экономического развития муниципальных образований и повышает эффективность использования бюджетных средств.

Одновременно в Кодекс введены нормы, регулирующие установление нормативов отчислений в местные бюджеты органами государственной власти субъектов Федерации. Полномочия по установлению этих нормативов теперь у регионов. Практика установления указанных нормативов федеральными законами отменена. В случае передачи налоговых доходов региональных бюджетов в местные бюджеты соответствующие нормативы отчислений (сверх уровня, установленного Кодексом) должны быть стабильными и едиными для всех муниципальных образований соответствующего типа данного субъекта Федерации. Запрещено устанавливать эти нормативы на ограниченный срок. Органам государственной власти субъектов Федерации вменяется в обязанность передать местным бюджетам по единым или дополнительным (т.е. дифференцированным) нормативам не менее 10% налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Федерации от налога на доходы физических лиц.

Если перечислить все виды доходов местных бюджетов, как это делает Федеральный закон N 131-ФЗ, к ним относятся: средства самообложения граждан в соответствии со ст. 56 Федерального закона N 131-ФЗ; доходы от местных налогов и сборов в соответствии со ст. 57 Федерального закона N 131-ФЗ; доходы от региональных налогов и сборов в соответствии со ст. 58 Федерального закона N 131-ФЗ; доходы от федеральных налогов и сборов в соответствии со ст. 59 Федерального закона N 131-ФЗ; безвозмездные поступления из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, субсидии и иные межбюджетные трансферты, предоставляемые в соответствии со ст. 62 Федерального закона N 131-ФЗ, и другие безвозмездные поступления; доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности; часть прибыли муниципальных предприятий, остающейся после уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей, в размерах, устанавливаемых нормативными правовыми актами представительных органов муниципального образования, и часть доходов от оказания органами местного самоуправления и казенными муниципальными учреждениями платных услуг, остающаяся после уплаты налогов и сборов; штрафы, установление которых в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции органов местного самоуправления; добровольные пожертвования; иные поступления в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и решениями органов местного самоуправления.

В состав собственных доходов бюджетов муниципальных районов, в которых формирование представительных органов муниципальных районов осуществляется из представителей поселений, включаются субсидии, предоставляемые в случаях, установленных уставами муниципальных районов, из бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, на решение вопросов местного значения межмуниципального характера, установленных п. 5, 6, 12-14 и 16 ч. 1 ст. 15 Федерального закона N 131-ФЗ.

Согласно Бюджетному кодексу получаемые местными бюджетами дотации - это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной основе. Субвенции - это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной основе на осуществление определенных целевых расходов. Субсидии суть бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на условиях долевого финансирования целевых расходов.

Доля всех налогов в доходах местных бюджетов составляет менее 40%. Около 60% располагаемых средств местных бюджетов приходится на все виды межбюджетных трансфертов, включая субвенции из фонда компенсаций. Однако прочными местные бюджеты считать сегодня нельзя. Дело в том, что Бюджетный кодекс в его прежней редакции разграничивал собственные доходы местных бюджетов и доходы, получаемые за счет отчислений от федеральных и региональных, так называемых регулирующих налогов и сборов. Обновленное понимание "собственных доходов" как бы уравнивает режимы получения доходов за счет местных налогов и сборов и за счет отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, а также финансовой помощи. Хотя твердые, долговременные нормативы отчислений от государственных налогов, устанавливаемые Бюджетным кодексом, стабилизируют доходы местных бюджетов, зачислять их в состав собственных доходов вряд ли оправданно.

Местное самоуправление не может быть основано на отчислениях от государственных налогов и дотациях. В этом случае оно, по сути, превращается в государственное управление. Практика последних лет приближалась именно к этой ситуации. По данным Минфина России за 2009 г., дотационность свыше 70% имеют 53% местных бюджетов, в том числе более половины районных бюджетов и бюджетов сельских поселений. Преодоление этой практики в значительной степени связано с расширением объема доходов местных бюджетов, получаемых за счет местных налогов и сборов.

Европейская хартия местного самоуправления установила, что, по меньшей мере, часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступить за счет местных налогов и сборов. Именно эти налоги и сборы понимаются как собственные доходы муниципалитетов. Европейские структуры, занимающиеся проблемами местного самоуправления, определяют, что термин "собственные ресурсы" обозначает финансовые средства, получаемые в результате принятия местными органами власти самостоятельных решений; они могут распоряжаться этими ресурсами по своему усмотрению, а если речь идет о налогах, они сами, хотя и в рамках закона, могут устанавливать ставки в зависимости от своих потребностей и от того, в какой степени граждане готовы взять на себя налоговое бремя.

Способность органов местного самоуправления взимать собственные налоги является символом их финансовой автономии. Устанавливая местные налоги и сборы, муниципалитеты берут на себя обязательства непосредственно перед населением. Эти обязательства являются формой ответственности перед гражданами в том, что касается предоставления услуг. Вместе с тем если финансовые средства поступают органам местного самоуправления не прямо от граждан, a из других источников, выборным органам легче сложить с себя ответственность за их правомерное использование. Вот почему в документах Европейского Союза последних лет, анализирующих практику осуществления Европейской хартии местного самоуправления, говорится уже не просто о части финансовых средств, поступающих муниципалитетам от местных налогов и сборов, а о значительной части ресурсов органов местного самоуправления, получаемых ими за счет собственных доходов от налогообложения и других сборов, ставки которых они устанавливают сами.

Согласно ст. 16 Налогового кодекса РФ к местным налогам относятся земельный налог и налог на имущество физических лиц. Считать 14%, падающих на долю этих налогов от всех налоговых доходов муниципалитетов, значительными, при всем желании нельзя. Непонятно, почему при всей очевидности несоответствия политики централизации налоговых поступлений, их обязательного предварительного сосредоточения на верхнем этаже бюджетной системы и последующем распределении по нижним ее уровням, принципам рациональности бюджетного планирования, международному опыту и документам, его оформляющим, данная политика продолжается. Возможно, здесь играют роль опасения того, что слишком свободное, децентрализованное обращение с налогами приведет к большим финансовым потерям, поскольку "внизу" не накоплен опыт соответствующего ведения бюджетных дел, или сказывается недоверие к кадрам муниципалитетов - уголовная хроника полна сообщений о незаконных растратах муниципальных денег. Однако так никогда не подойти к реальному местному самоуправлению. Реформу местного самоуправления трудно представить без существенного расширения местных налогов, без непосредственного перераспределения всего объема налоговых поступлений государства в пользу органов муниципальной власти.

Здесь неприемлемы крайность и поспешность. В данной связи оправдано решение Государственной Думы, отвергнувшей альтернативный проект изменений Бюджетного и Налогового кодексов, подготовленный группой депутатов и предусматривавший, в частности, возможность установления единовременного "целевого налога на местные нужды", включая строительство, приобретение конкретных объектов в муниципальную собственность, ремонт и реконструкцию отдельных объектов муниципального имущества. Установление такого налога противоречило бы принципам всеобщности и равенства налогообложения, учета фактической способности налогоплательщика к уплате налога, недопустимости произвольных налогов, не имеющих экономического обоснования.

Вопросы финансовой автономии особенно остро стоят перед местными муниципальными образованиями поселенческого типа. Большое число сельских поселений имеет, как уже отмечалось, незначительную налогооблагаемую базу. Местные налоги и сборы крайне малы, поэтому некоторые муниципалитеты, на территории которых действуют относительно крупные предприятия, обращаются к ним за благотворительной помощью, когда надо отремонтировать школу, медицинский пункт, починить дорогу и т.д. Это нищенство "на коллективной основе", естественно, не прибавляет авторитета и уважение к местной власти и лишь усиливает коррупцию на уровне местного самоуправления.

Единственная "легальная" надежда поселенческих органов местного самоуправления - на дотации из бюджетов муниципальных районов и регионов. При полном отсутствии собственных налоговых доходов дотации мало что изменят в организации финансовой деятельности органов местного самоуправления поселений. Их бюджеты, на утверждении которых они получили право, будут формироваться так же, как и прежние сметы.

Существует мнение, что положение изменит передача поселенческим бюджетам по дифференцированным нормативам вместо дотаций доли региональных и федеральных налогов, увеличение в ряде случаев этой доли. Тогда местные бюджеты этого уровня станут хотя бы формально похожими на себя, поскольку, по крайней мере, часть их доходов будет состоять не из дотаций, а из налоговых поступлений. Поскольку эти поступления не от своих, а от "чужих" налогов, самоуправленческого бюджетного режима они не обеспечат. Заботясь о реальном местном самоуправлении, надо хотя бы в перспективе готовить меры, направленные к увеличению доходов поселенческих бюджетов (да и бюджетов районов и городских округов тоже) за счет местных налогов.

В отношения между бюджетами поселений и муниципальных районов Федеральный закон N 131-ФЗ и Бюджетный кодекс заложили новые подходы, выгода которых тоже небезусловна. Согласно этим подходам в случае если представительный орган муниципального района будет формироваться из представителей поселений, в состав бюджетов районов должны включаться субсидии, предоставляемые поселениями на решение вопросов местного значения межмуниципального (межпоселенческого) характера. В Федеральном законе N 131-ФЗ ничего не говорится о том, в каком порядке должны предоставляться эти субсидии и каковы права поселенческих муниципалитетов. Указано только, что размер субсидий определяется представительным органом муниципального района по единому для всех поселений нормативу в расчете на одного жителя либо потребителя бюджетных услуг соответствующего поселения (ч. 2 ст. 55).

Казалось, орган, предоставляющий субсидии, не может не участвовать в определении ее размера. По крайней мере, он должен иметь возможность оспорить решение, касающееся вычетов из его доходов. Однако это не предусматривается. Бюджетный кодекс, развивая и конкретизируя положения Федерального закона N 131-ФЗ, определил, что поселения обязаны перечислять в бюджет муниципального района субсидии на решение вопросов межмуниципального характера. Цели, порядок расчета, перечисления и использование этих субсидий устанавливаются уставом муниципального района и (или) правовым актом представительного органа этого района. Правда, в Кодексе говорится о том, что размер указанных субсидий утверждается не только решением муниципального района, но решениями представительных органов поселений о местных бюджетах по единому для всех поселений нормативу в расчете на одного жителя или потребителя услуг. В случае невыполнения поселением решения районного муниципалитета о бюджете района на следующий год в части перечисления субсидий в бюджет муниципального района районные власти могут предусмотреть снижение для данного поселения нормативов отчислений от федеральных, региональных и (или) местных налогов и сборов (ст. 142.3 Бюджетного кодекса). Вряд ли в этих условиях органы местного самоуправления поселений смогут сбалансировать свои бюджеты, направив нужную часть доходов на собственно поселенческие нужды. Их финансовая автономия будет призрачной. Чтобы преодолеть эту вполне предсказуемую ситуацию, нужны поправки в те нормы Бюджетного кодекса, которые регулируют отношения бюджетов муниципальных районов и бюджетов, входящих в состав районов поселенческих муниципальных образований.

Весьма значительную часть доходных источников местных бюджетов (кроме прямых налоговых доходов) составляют безвозмездные поступления от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. В конечном итоге это тоже отчисления от федеральных и региональных налогов и сборов. Только зачисляются они в местные бюджеты иным порядком, чем прямые налоговые поступления, и имеют несколько иные непосредственные цели. Внутрирегиональное и внутрирайонное выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований и их жителей - вот главная идея этих отношений.

Исторически в России существует разрыв между наиболее и наименее обеспеченными регионами, что непосредственно сказывается на неодинаковой обеспеченности муниципалитетов. Наименее развитые субъекты Федерации - Ингушетия, Дагестан, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Тыва, Республика Калмыкия, Адыгея, Еврейская Республика, Республика Алтай - характеризуются наименьшими показателями собственных доходов местных бюджетов. Те же районы, которые не имеют широкую производственную базу развитую промышленность, - Тюменская область, Ханты-Мансийский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ, Саратовская, Московская и другие области, - имеют традиционно высокие доходы местных бюджетов. Соотношение между средним подушевым и доходами местных бюджетов: 20 наиболее и 20 наименее обеспеченных регионов в 2007 г. составило 14,4; средний уровень общих доходов местных бюджетов в наиболее обеспеченных регионах - 85 458,5 руб. на душу населения и соответствующая значимость по группе наименее обеспеченных регионов - 5938,5 руб. на душу населения.

Наряду с другими экономическими мерами, предпринимаемыми федеральными властями, - Концепция выравнивания бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований, основывающаяся на идеологии обеспечения равных условий пользования конституционными правами и свободами граждан Российской Федерации. Она направлена на преодоление последствий социальной несправедливости живущих в различных по условиям регионах и муниципалитетах.

Чтобы решить эту задачу, на региональном уровне создаются фонды финансовой поддержки муниципальных образований. На уровне муниципальных районов образуются фонды поддержки поселений. Помощь предоставляется путем перечислений бюджетам поселений из бюджета муниципального района за счет субвенций, получаемых районом из бюджета субъекта Федерации и (или) путем установления представительным органом муниципального района для поселений, входящих в состав района, дополнительных нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов. При этом если уровень муниципальной бюджетной обеспеченности значительно выше среднего по субъекту Федерации, возможно перечисление "излишков" в региональные фонды поддержки муниципальных образований.

Практика такого рода перераспределения доходов разных уровней бюджетов в целях их выравнивания существовала и ранее, включая советский период. Новизна подхода заключается в установлении четких процедур расчета между бюджетами, лишенных субъективных и административных наслоений. Согласно новому Закону размеры дотаций из регионального фонда финансовой поддержки поселений определяются для каждого поселения субъекта Федерации, за исключением тех, у которых самые высокие доходы, в расчете на одного жителя городского, сельского поселения. Дотации из районного фонда финансовой поддержки поселений предоставляются исходя из уровня бюджетной обеспеченности поселений, финансовых возможностей органов местного самоуправления поселений, входящих в состав муниципального района, осуществлять свои полномочия по решению вопросов местного значения. Примерно по тем же правилам с использованием прогрессивных методик распределения дотаций должны в соответствии с законом выравниваться уровни бюджетной обеспеченности муниципальных районов и городских округов.

Кроме фондов финансовой поддержки муниципальных образований на региональном уровне могут создаваться "функциональные" фонды. Хотя их задача тоже состоит в финансовой поддержке муниципалитета, эта поддержка имеет конкретную целевую направленность. В частности, фонд муниципального развития создается в целях предоставления местным бюджетам субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры муниципальных образований. Возможность создания такого фонда, формируемого законом субъекта Федерации, предусмотрена ст. 62 Федерального закона N 131-ФЗ и ст. 139 Бюджетного кодекса РФ. При этом отбор инвестиционных программ и проектов и условия их финансирования осуществляются в порядке, установленном самим субъектом Федерации.

На тех же принципиальных основах создается и фонд софинансирования социальных расходов, возможность создания которого на региональном уровне предусмотрена в указанных федеральных правовых актах в целях предоставления бюджетам муниципальных образований субсидий для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов местных бюджетов.

Создание и использование этих фондов помогает установлению стабильности инвестиционной политики в муниципалитетах, дает им возможность определения перспектив экономического и социального развития. Как отмечалось выше, опыт ряда субъектов Российской Федерации, например, Татарстана, Самарской области, обеспечивающих установление долговременных условий предоставления финансовой помощи из указанных фондов с учетом условий и особенностей этих субъектов Федерации, позволяет косвенным образом влиять на деятельность органов местного самоуправления, вводя ее в русло региональной и федеральной политики в различных отраслях и сферах социально-экономического развития. Это так называемое индикативное бюджетное планирование, которое, избегая выдачи прямых директив органам местного самоуправления, служит корректным с точки зрения обеспечения самостоятельности органов местного самоуправления организационно-финансовым способом координации усилий разных уровней власти.

Хотя абсолютные цифры, характеризующие долю доходов местных бюджетов в доходах региональных бюджетов увеличиваются год от году, доходы местных бюджетов не обеспечивают в должной мере расходы муниципалитетов на решение вопросов местного значения. Это свидетельствует, с одной стороны, о недостаточной государственной финансовой поддержке местного самоуправления, а, с другой - о слабости использования организационно-финансовых возможностей, которые предоставлены как органам местного самоуправления, так и региональным органам государственной власти.

В Федеральном законе N 131-ФЗ в качестве одного из видов доходов местного бюджета определяются средства самообложения граждан. Будучи связанными с бюджетом, на самом деле они имеют весьма существенные особенности, отличающие их от обычных доходных бюджетных поступлений. Они не предусмотрены в бюджетной классификации, не подвержены правилам бюджетного процесса, их сбор не связан с конкретными календарными датами.

Это особый способ мобилизации денежных ресурсов, под которым понимаются разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения. Размер платежей в порядке самообеспечения граждан устанавливается в абсолютной величине равным для всех жителей муниципального образования, за исключением отдельных категорий граждан, численность которых не может превышать 30% от общего числа жителей муниципального образования и для которых размер платежей может быть уменьшен.

Порядок введения и использования разовых платежей граждан решается на местном референдуме (сходе) граждан.

В ряде муниципальных образований приняты специальные решения, устанавливающие порядок самообложения. Например, Совет Молчановского сельского поселения Молчановского муниципального района Томской области решил, в частности, что самообложение граждан может производиться в целях привлечения дополнительных средств населения для осуществления мероприятий по благоустройству и социально-культурному развитию Молчановского сельского поселения.

Уплата платежей по самообложению производится всеми гражданами, достигшими 18 летнего возраста, местожительство которых расположено в границах Молчановского сельского поселения, независимо от их участия в собраниях граждан и отношения, выраженного ими при голосовании.

Платежи самообложения вносятся в бюджет Молчановского сельского поселения в срок, установленный собранием граждан.

Платежи по самообложению, не внесенные в установленный срок, взыскиваются администрацией Молчановского сельского поселения в порядке, установленном федеральным законодательством для взыскания не внесенных в срок налогов и неналоговых платежей.

Средства самообложения включаются в бюджет Молчановского сельского поселения и расходуются на мероприятия, установленные собранием граждан в соответствии с примерным перечнем, утверждаемым администрацией. Средства самообложения, не использованные в текущем году, остаются на счете бюджета Молчановского сельского поселения и могут быть использованы в следующем году на те же цели.

В соответствии со ст. 64 Федерального закона N 131-ФЗ муниципальные образования вправе осуществлять муниципальные заимствования, в том числе путем выпуска муниципальных ценных бумаг в соответствии с Бюджетным кодексом и уставом муниципального образования. Пользуясь этим правом, некоторые органы местного самоуправления в настоящее время выпустили свои облигации, занимая таким образом нужные им средства у юридических и физических лиц. У муниципалитета возникают долговые обязательства муниципального образования как заемщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками.

Муниципальная гарантия представляет собой способ обеспечения гражданско-правовых обязательств, в силу которого муниципальное образование дает письменное обязательство отвечать за исполнение получателем гарантии обязательства перед третьими лицами полностью или частично.

Муниципальные гарантии предоставляются от имени муниципального образования финансовым органом местной администрации.

Предоставление муниципальных гарантий осуществляется на возмездной основе по результатам проведения конкурса и проверки финансового состояния получателя муниципальной гарантии с обязательным оформлением обеспечения исполнения обязательств получателя муниципальной гарантии перед гарантом - муниципальным образованием.

Порядок предоставления муниципальных гарантий утверждается представительным органом муниципального образования.

Несмотря на заинтересованность в получении таких кредитов, в настоящее время число муниципальных образований, выпустивших муниципальные займы и облигации, невелико. И это не случайно. В условиях ограниченных возможностей урегулирование бюджетно-финансовых потребностей муниципалитетов из различных региональных фондов потребности в заимствовании ресурсов, относительно независимых от федеральной и региональных властей, у местных органов местного самоуправления растет. Однако ужесточение бюджетного законодательства, в том числе в отношении требований к объемам и условиям заимствования, существенно сужает объем заимствований.

Так, для высокодотационных регионов и муниципалитетов норматив предельного объема государственного и муниципального долга был снижен со 100% доходов без учета возмездных перечислений (финансовой помощи) до 50% доходов. Фактически это ограничение едва ли не блокирует для дотационных бюджетов возможности рыночных займов (независимо от складывающейся конъюнктуры и конкретных потребностей). Результатом может стать дальнейшая дифференциация регионов и муниципальных образований в рамках одного субъекта Федерации по бюджетной обеспеченности их поляризации. Наиболее обеспеченные муниципалитеты получают возможность использовать рыночные механизмы формирования финансовых ресурсов (в том числе и для целей экономического развития) через проведение осмысленной политики заимствования и управления государственным долгом. Муниципальные же образования с высокими показателями бюджетных субсидий заведомо ограничиваются бюджетным законодательством в привлечении ресурсов заимствования у вышестоящего бюджета.

К тому же Бюджетный кодекс РФ при обилии различного рода ограничений на объемы и состав заимствования, объем государственного долга и расходов на его обслуживание практически не обеспечивает регулирования процесса имеющегося долга. По сути, объем заимствования для целей рефинансирования государственного и муниципального долга не в явном виде не регулируется (ст. 110.1 БК РФ).

Общий смысл того, что принес Федеральный закон N 131-ФЗ и измененный Бюджетный кодекс в его новой редакции, заключается в установлении соотношения единства бюджетной системы и самостоятельности местных бюджетов в соответствии с конкретными политическими, экономическими и социальными условиями. С учетом этих условий определены сами понятия единства бюджетной системы и самостоятельности местных бюджетов. Понятие единства бюджетной системы теперь включает необходимость единства принципов организации и функционирования этой системы, а также бюджетной классификации, форм бюджетной отчетности и др. Самостоятельность бюджетов понимается не только как право, но как обязанность органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность местных бюджетов, эффективно использовать бюджетные средства, осуществлять бюджетный процесс с ограничениями, предусмотренными Кодексом.

При всей устремленности местных бюджетов к самостоятельности они не могут "выпадать" из общей бюджетной системы государства. В регулировании этого положения и Федеральный закон N 131-ФЗ, и Бюджетный кодекс в его новой редакции более последовательны, чем прежнее законодательство. В части 3 ст. 52 нового Федерального закона говорится, что формирование, утверждение и использование местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно, но с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом РФ и настоящим Федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Федерации. Таким образом, соблюдение законов определяется как главное условие обеспечения единства бюджетной системы.

Бюджетный кодекс идет еще дальше и определяет соблюдение органами местного самоуправления бюджетного законодательства и законодательства о налогах и сборах РФ в качестве непременного условия предоставления местным бюджетам трансфертов из бюджетов субъектов Федерации (п. 1 ст. 136) Согласно п. 5 той же статьи при несоблюдении органами местного самоуправления условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Федерации орган, исполняющий бюджет субъекта Федерации, вправе приостановить предоставление трансфертов (за исключением субвенций из регионального фонда компенсаций) соответствующим местным бюджетам.

В принципе это мера обоснованная. Вместе с тем при отсутствии определенной процедуры установления факта несоблюдения законодательства применение ее чревато произвольностью принимаемых решений. Чтобы избежать этого, предстоит установить четкие критерии несоблюдения соответствующими органами местного самоуправления бюджетного законодательства и законодательства о налогах и сборах РФ. Во всяком случае, следует признать необоснованным прекращение предоставления межбюджетных трансфертов при отсутствии судебного решения, установившего факт несоблюдения законодательства.

Бюджетный процесс применительно к местному самоуправлению - это регламентированная нормами бюджетного права деятельность органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов местных бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, а также контролю за их исполнением.

В целях обеспечения сопоставимости показателей бюджета муниципального образования с бюджетами других уровней бюджетной системы Российской Федерации при составлении, исполнении бюджета муниципального образования, формировании отчетности о его исполнении применяется бюджетная классификация Российской Федерации, утвержденная федеральным законом.

Министерством финансов с учетом требований Бюджетного кодекса РФ разработан документ, содержащий модель бюджетного процесса в муниципальном образовании, определяющий участников этого процесса, их полномочия, различные стадии бюджетного процесса. Этим модельным документом уже пользуются органы местного самоуправления ряда муниципальных образований.

Финансовый орган местной администрации составляет ежеквартальный, полугодовой и годовой отчеты об исполнении бюджета муниципального образования и представляет их местной администрации.

Местная администрация направляет отчеты: представительному органу муниципального образования; в Федеральное казначейство; иным органам в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Годовой отчет об исполнении бюджета муниципального образования утверждается представительным органом муниципального образования.

Годовой отчет об исполнении бюджета муниципального образования, а также ежеквартальные сведения о ходе исполнения бюджета муниципального образования подлежат официальному опубликованию.

В течение суток со дня внесения отчета об исполнении бюджета в представительный орган муниципального образования данный отчет направляется для проверки в контрольный орган муниципального образования.

Контрольный орган муниципального образования в месячный срок проводит внешнюю проверку отчета об исполнении бюджета за отчетный финансовый год и составляет заключение.

Представительный орган муниципального образования рассматривает отчет об исполнении бюджета муниципального образования в течение одного месяца после получения заключения контрольного органа муниципального образования.

Представительный орган муниципального образования при рассмотрении отчета об исполнении бюджета заслушивает доклад уполномоченного должностного лица местной администрации об исполнении бюджета муниципального образования, а также доклад руководителя контрольного органа муниципального образования.

По итогам рассмотрения отчета об исполнении бюджета представительный орган муниципального образования принимает одно из следующих решений: об утверждении отчета об исполнении бюджета муниципального образования; об отклонении отчета об исполнении бюджета муниципального образования.

В муниципальном образовании муниципальный финансовый контроль осуществляют: контрольный орган муниципального образования; финансовый орган местной администрации; главные распорядители, распорядители бюджетных средств.

Порядок осуществления муниципального финансового контроля устанавливается: для контрольного органа муниципального образования решением представительного органа муниципального образования; для финансового органа местной администрации местной администрацией.

Ответственность за бюджетные правонарушения в муниципальном образовании наступает по основаниям и в формах, предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации и иным федеральным законодательством.