Функционально-правовое содержание местного самоуправления

Вопросы местного значения

Согласно Федеральному закону N 131-ФЗ вопросы местного значения - это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом N 131-ФЗ осуществляется населением или органами местного самоуправления самостоятельно.

Таким образом, согласно концепции, заложенной в первоначальной редакции указанного Закона, первый отличительный признак вопросов местного значения - их направленность на непосредственное жизнеобеспечение населения и их локальный характер. Последствия решений этих вопросов должны, в принципе, ограничиваться территорией данных муниципальных образований.

Второй особенностью вопросов местного значения, как она определяется Федеральным законом N 131-ФЗ, является их самостоятельное решение муниципалитетами. Оптимальный вариант самостоятельности в данном случае предполагает их решение за счет местных бюджетов.

Федеральный закон N 131-ФЗ определяет перечень вопросов местного значения как закрытый, гарантируя тем самым отграничение сферы муниципальной деятельности от сферы деятельности органов государственной власти. Концепция закона в его первоначальной редакции заключалась в том, что все, что не отнесено Законом к вопросам местного значения, относится к сфере деятельности органов государственной власти и не может обеспечиваться средствами местного бюджета. Любое дело, поручаемое органам местного самоуправления органами государственной власти, поскольку оно не входит в рамки вопросов местного значения, является государственным делом и должно обеспечиваться соответствующими субвенциями из регионального или федерального бюджета. Таким путем ставилась преграда практике так называемых нефинансируемых мандатов, когда на органы местного самоуправления возлагались обязанности без всякого их подкрепления материальными и финансовыми ресурсами, что привело к тяжелому финансовому положению органов местного самоуправления и до сих пор серьезно ограничивает их возможности в решении вопросов местного значения.

Третья отличительная особенность вопросов местного значения заключается в том, что самостоятельное их решение гарантируется закреплением в законе состава муниципального имущества применительно к этим вопросам (ст. 50). Реальная возможность решать какие-либо иные вопросы во многих случаях появляется, если состав узаконенного имущества соответственно расширяется.

Четвертая отличительная особенность вопросов местного значения заключается в том, что они относятся к компетенции муниципального образования как такового. Формулу Федерального закона N 131-ФЗ о вопросах местного значения соответствующего муниципального образования (ст. 14-16) следует понимать в том смысле, что эти вопросы решаются либо населением непосредственно, либо органами местного самоуправления, создаваемыми прямо или опосредованно тем же населением.

Как уже отмечалось выше, объем муниципальной деятельности столь велик, что население само не в состоянии его освоить. Поэтому основную долю вопросов местного значения решают органы местного самоуправления. В то же время население может в зависимости от обстоятельств решить любой из этих вопросов. Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" определяет, что на местный референдум выносятся вопросы местного значения.

У муниципального образования в лице соответствующего территориального сообщества, т.е. проживающего в данном муниципальном образовании населения, может быть своя собственная "исключительная" компетенция. Напомним, что федеральным законом, Конституцией (уставом), законом субъекта Федерации, уставом муниципального образования могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на местный референдум. Выше отмечалось, например, что в соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ (ст. 59) вопросы введения и использования средств самообложения граждан решаются на местном референдуме (сходе граждан). На сходах граждан, проводимых в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек решаются все важнейшие вопросы местного значения поселения (ст. 25).

Пятая примечательная черта вопросов местного значения состоит в том, что они определяются применительно к конкретным типам муниципальных образований. Федеральный закон N 154-ФЗ устанавливал единый для муниципальных образований всех типов перечень вопросов местного значения. Исключением являлись муниципальные образования, расположенные в границах другого муниципального образования - их компетенция разграничивалась законом субъекта Федерации, а в крупных городах, имеющих внутригородские муниципальные образования, - уставом города.

Федеральный закон N 131-ФЗ определяет перечень вопросов местного значения отдельно для муниципальных образований городских и сельских поселений, для муниципальных районов и для городских округов. Перечень вопросов местного значения для внутригородских муниципальных образований городов федерального значения устанавливается законами городов федерального значения с учетом соответствующих положений Федерального закона и исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства.

Такой подход к определению вопросов местного значения позволяет лучше учесть особенности содержания деятельности муниципалитетов различных типов, специфические условия их деятельности.

Определяя вопросы местного значения, Федеральный закон N 131-ФЗ существенно уточнил функциональную характеристику местного самоуправления по сравнению с Федеральным законом N 154-ФЗ. В связи с этим некоторые вопросы местного значения перестали быть таковыми, поскольку целиком вошли в состав предметов ведения органов государственной власти субъектов Федерации (например, обеспечение социальной поддержки населения). Другие подразделились на части. И теперь одни их элементы входят в перечень вопросов местного значения, а другие - в состав полномочий региональных органов государственной власти. Например, что касается организации общего образования, то у муниципалитетов осталось содержание школьных зданий плюс оплата коммунальных расходов; сохранилась и организация бесплатного дошкольного образования.

К октябрю 2003 г. Федеральный закон N 131-ФЗ насчитывал 22 вопроса местного значения поселений, 20 - муниципального района и 27 - городского округа. Ныне их значительно больше. В основном они однотипны для органов местного самоуправления разных уровней, хотя и имеют разное содержание для каждого уровня. Кроме того, некоторые вопросы относятся только к органам местного самоуправления одного уровня. Взяв их в совокупности, можно условно сгруппировать их содержание. Группировка эта выглядит следующим образом: формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением; установление, изменение и отмена местных налогов и сборов; владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности данного муниципального образования; выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципального района, за счет средств бюджета муниципального района. Это нынешние вопросы, связанные с финансово-хозяйственной деятельностью, причем предпоследний характерен только для муниципального района.

В области социально-бытового обслуживания населения: организация электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, при этом тепло- и газоснабжение не вменено в обязанность муниципального района; создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания; осуществление в пределах, установленных водным законодательством Российской Федерации, полномочий собственника водных объектов, информирование населения об ограничениях их использования; дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации; создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения.

В сфере культуры: организация библиотечного обслуживания населения, комплектование и обеспечение сохранности библиотечных фондов библиотек; создание условий для организации досуга и обеспечения жителей услугами организаций культуры; сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности муниципального образования; охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения; создание условий для осуществления деятельности, связанной с реализацией прав местных национально-культурных автономий на территории поселения; создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в поселении; создание музеев.

В сфере образования: организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации; организация предоставления дополнительного образования детям (за исключением предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения) и общедоступного бесплатного дошкольного образования, а также организация отдыха детей в каникулярное время (в городском округе); организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации; организация предоставления дополнительного образования детям (за исключением предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения) и общедоступного бесплатного дошкольного образования, а также организация отдыха детей в каникулярное время (в муниципальном районе); создание муниципальных образовательных учреждений высшего профессионального образования (в городских округах); осуществление функций учредителя муниципальных образовательных учреждений высшего профессионального образования, находящихся в их ведении по состоянию на 31 декабря 2008 г. (в муниципальных районах).

В области медицинского обслуживания: организация оказания на территории муниципального района (за исключением территорий поселений, включенных в утвержденный Правительством Российской Федерации перечень территорий, население которых обеспечивается медицинской помощью в медицинских учреждениях, подведомственных федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему функции по медико-санитарному обеспечению населения отдельных территорий) первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических, стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов; организация оказания на территории городского округа (за исключением территорий городских округов, включенных в утвержденный Правительством Российской Федерации перечень территорий, население которых обеспечивается медицинской помощью в медицинских учреждениях, подведомственных федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему функции по медико-санитарному обеспечению населения отдельных территорий) первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических, стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов; создание службы неотложной медицинской помощи в структуре медицинских учреждений в целях оказания на территории муниципального района первичной медико-санитарной помощи (для городских округов и муниципальных районов).

К этим вопросам, связанным с оказанием медицинской помощи, примыкают вопросы, решение которых направлено на охрану здоровья граждан. Это: обеспечение условий для развития физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий; создание условий для массового отдыха и организация обустройства мест массового отдыха населения; создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения; создание условий для обеспечения поселений услугами по организации досуга и услугами организаций культуры; создание условий для развития туризма.

К строительным вопросам местного значения и вопросам предоставления жилья относятся: утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки; утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского округа документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территории городского округа; утверждение местных нормативов градостроительного проектирования городского округа, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории городского округа; резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах городского округа для муниципальных нужд; осуществление земельного контроля за использованием земель городского округа; утверждение схем территориального планирования муниципального района, утверждение подготовленной на основе схемы территориального планирования муниципального района документации по планировке территории, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории муниципального района, резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах муниципального района для муниципальных нужд; утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территории поселения; утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений, резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель поселения; обеспечение малоимущих граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства; осуществление финансирования и софинансирования капитального ремонта жилых домов, находившихся в муниципальной собственности до 1 марта 2005 г.

Благоустройство муниципалитетов обеспечивается решением таких вопросов, как: организация благоустройства и озеленения территории городского округа, использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа; организация благоустройства и озеленения территории поселения, использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения; выдача разрешений на установку рекламных конструкций, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных вновь рекламных конструкций на территории городского округа, осуществляемые в соответствии с Федеральным законом "О рекламе" (для городских округов и муниципальных районов); присвоение наименований улицам, площадям и иным территориям проживания граждан, установление нумерации домов, организация освещения улиц и установки указателей с наименованиями улиц и номерами домов.

Охрана окружающей среды связана с решением вопросов организации сбора и вывоза бытовых отходов и мусора; осуществление муниципального лесного контроля и надзора (для поселений и городских округов); организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов (для городских округов; муниципальные районы по закону не обязаны "собирать" отходы); кроме того, экологические проблемы решаются организацией мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа (для городских округов) или организацией мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды (для муниципальных районов).

К этому перечню относится и ряд других вопросов местного значения - охрана общественного порядка, организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения, осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья, работа с детьми и молодежью, организация противопожарной охраны и пр.

Если рассматривать вопросы местного значения как функции, направления деятельности, как "свернутые полномочия" (права и обязанности) в том виде, как они представлены в Федеральном законе N 131-ФЗ, нельзя не отметить ряд их изъянов.

Во-первых, в Законе не удалось в полной мере отграничить вопросы местного значения, решаемые муниципалитетами разных уровней. В некоторых случаях формулировки этих вопросов выглядят одинаково, скажем, для поселений и муниципальных районов. Например, "создание условий для обеспечения поселений" (муниципальных районов) услугами по организации досуга и услугами организаций культуры; "организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью" (в поселении и в муниципальном районе); "создание условий по предоставлению транспортных услуг населению" (в поселении и муниципальном районе - межпоселенческий транспорт) и т.д.

Во-вторых, неясность, неоднозначность формул, определяющих вопросы местного значения, - "создание условий", "участие", "оказание содействия".

В-третьих, вместо определения общего направления деятельности, функции, которая затем в других законах должна конкретизироваться в полномочиях, определяются сами эти конкретные полномочия, права и обязанности органов местного самоуправления, например "утверждение схем территориального планирования муниципального района", "выдача разрешений на установку различных конструкций", "присвоение наименований улицам, площадям и иным территориям проживания граждан в городском округе" и т.д.

Кроме этих технико-юридических погрешностей, перечень вопросов местного значения содержит недостатки концептуального ("системного") характера. К ним относится прежде всего деление "вопросов" на две части, неравные по своему правовому значению. Одну из них - большую - муниципалитеты обязаны решать. Другую - меньшую по объему - вправе решать. Можно ли здесь видеть связь с делением вопросов местного значения на обязательные и факультативные? Скорее всего, так оно и есть.

Согласно Федеральному закону N 131-ФЗ (ст. 14.1, 15.1, 16.1) органы местного самоуправления поселения имеют право на: создание музеев поселения; совершение нотариальных действий, предусмотренных законодательством, в случае отсутствия в поселении нотариуса; участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству; осуществление финансирования и софинансирования капитального ремонта жилых домов, находившихся в муниципальной собственности до 1 марта 2005 г.; создание условий для осуществления деятельности, связанной с реализацией прав местных национально-культурных автономий на территории поселения; оказание содействия национально-культурному развитию народов Российской Федерации и реализации мероприятий в сфере межнациональных отношений на территории поселения; участие в организации и осуществлении мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории поселения; создание муниципальной пожарной охраны; создание условий для развития туризма.

Органы местного самоуправления муниципального района имеют право на: создание музеев муниципального района; участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству; создание условий для осуществления деятельности, связанной с реализацией прав местных национально-культурных автономий на территории муниципального района; оказание содействия национально-культурному развитию народов Российской Федерации и реализации мероприятий в сфере межнациональных отношений на территории муниципального района; создание службы неотложной медицинской помощи в структуре медицинских учреждений в целях оказания на территории муниципального района первичной медико-санитарной помощи; осуществление функций учредителя муниципальных образовательных учреждений высшего профессионального образования, находящихся в их ведении по состоянию на 31 декабря 2008 г.; создание условий для развития туризма.

Органы местного самоуправления городского округа имеют право на: создание музеев городского округа; создание муниципальных образовательных учреждений высшего профессионального образования; участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству; осуществление финансирования и софинансирования капитального ремонта жилых домов, находившихся в муниципальной собственности до 1 марта 2005 г.; создание условий для осуществления деятельности, связанной с реализацией прав местных национально-культурных автономий на территории городского округа; оказание содействия национально-культурному развитию народов Российской Федерации и реализации мероприятий в сфере межнациональных отношений на территории городского округа; создание службы неотложной медицинской помощи в структуре медицинских учреждений в целях оказания на территории городского округа первичной медико-санитарной помощи; создание муниципальной пожарной охраны; создание условий для развития туризма.

В статье 19 Федерального закона N 131-ФЗ записано, кроме того, что органы местного самоуправления (любого уровня) вправе осуществлять расходы за счет местного бюджета (за исключением средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) на реализацию полномочий, не переданных им в соответствии со ст. 19 указанного Закона, если возможность таких расходов предусмотрена федеральными законами. Органы местного самоуправления вправе устанавливать за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением средств, передаваемых местному бюджету на целевые расходы) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.

Можно заметить, что часть этих вопросов перенесена в разряд необязательных из разряда обязательных, где они были прежде. Таковы, например, вопросы, связанные с участием в опеке и попечительстве. Другая часть воспроизводит вопросы, отделяя их от других, уже фигурировавших в законодательстве в качестве прав, а не обязанностей. Это создание музеев, создание органами местного самоуправления муниципальных образовательных учреждений высшего профессионального образования (это право установлено Федеральным законом "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" (в ред. от 18 июля 2006 г.)).

Однако право осуществлять какое-то полномочие должно быть согласовано с тем органом, который его до сих пор выполнял в качестве обязательного. Создание местных музеев не требует такого согласования: "Музей мыши" в городе Мышкине Ярославской области или "Музей помещика Щапова", открывшего в свое время в поселке Щапово Подольского района Московской области сельскохозяйственное училище, - дело сугубо местное и непосредственно не влияет на права и обязанности граждан.

Но вот опека и попечительство, нотариат, действия в межнациональной сфере требуют ответственного перед гражданами поведения. Не может орган местного самоуправления сегодня заняться опекой, а завтра перестать в ней участвовать, то же нотариальными и другими действиями. Значит, хотя установленные законом полномочия - дело добровольное, они должны быть подкреплены какими-то правилами. Если орган местного самоуправления берется за осуществление этих полномочий, они на какой-то срок становятся для него обязательными и выполняются в определенном порядке. Поэтому законодатель должен установить процедуру, предполагающую порядок реализации предоставленных муниципалитетам прав. При этом важно более четко, чем сейчас, определить сами эти права. Формула о "содействии" опеке и попечительству, как выше отмечалось, не дает возможности уяснить содержание этого права. То же с "содействием национально-культурному развитию народов Российской Федерации".

В некоторых из сфер, затрагиваемых правами органов местного самоуправления, действует разветвленная система федерального и (или) регионального законодательства. По-видимому, в актах, связанных с вхождением органов местного самоуправления на началах добровольности в эти сферы, будет определено, в какой мере эти органы должны соблюдать соответствующие нормативные предписания, как должна делиться ответственность между ними и органами, выполняющими в данной сфере свои обязанности, и т.д.

В Федеральном законе N 258-ФЗ содержится общая норма о том, что органы местного самоуправления вправе участвовать в осуществлении новых государственных полномочий, кроме названных, если это участие предусмотрено федеральными законами. Однако в нем не установлен порядок договоренности о таком участии, закрепленный в Федеральном законе N 199-ФЗ, - о согласовании условий участия и о том, что федеральные законы могут определять возможность и пределы правового регулирования органами государственной власти этого участия. Надо полагать, что в законодательстве эти моменты еще найдут свое отражение и определенное противоречие двух законов будет устранено.

Из всего этого следует, что концепция полномочий органов местного самоуправления, заложенная в первоначальной редакции Федерального закона N 131-ФЗ, оказалась существенно поколебленной (если не отвергнутой).

Единственно возможный вид государственных полномочий, о которых указывалось в законе (в соответствии с Конституцией РФ), были делегированные государственные полномочия, режим передачи и исполнения которых органами местного самоуправления предусматривает выделение достаточных субвенций из государственных (федерального или региональных) бюджетов и соблюдение иных важных условий. Все полномочия органов местного самоуправления, установленные законами и не связанные с решением вопросов местного значения, признавались государственными полномочиями.

Как отмечалось выше, установление такого порядка было одной из главных целей муниципальной реформы - ликвидировать нефинансируемые государственные мандаты, налагавшие на органы местного самоуправления тяжелое бремя расходов. Введение добровольных исполняемых государственных полномочий таит опасность возвращения к нефинансируемым методам, хотя и на факультативной основе. При этом закрытый для вопросов местного значения и полномочий по их решению перечень муниципального имущества "приоткрыт" для добровольно исполняемых государственных полномочий - теперь в собственности муниципальных образований может также находиться имущество, необходимое для осуществления полномочий, право осуществления которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами.

Это позволяет сделать вывод о том, что перевод Федеральным законом N 122-ФЗ в ведение органов государственной власти широкого комплекса полномочий по обеспечению социальной поддержки ряда категорий граждан не оправдал себя, и что возвращение части этих полномочий муниципалитетам в режиме отдельных государственных полномочий не исправляет полностью сложившегося положения дел. Это не значит, что решить проблему могут добровольно исполняемые государственные полномочия. Совместное ведение какой-либо сферы общественных отношений региональными и муниципальными органами все равно предполагает в качестве оптимальной меры четкое разграничение полномочий, обязательных для исполнения каждой инстанцией. Иначе трудно будет установить их ответственность.

Практика добровольно исполняемых органами местного самоуправления государственных полномочий может быть оправдана необходимостью гибкого подхода к возможностям разных муниципалитетов, учета конкретных условий, традиций, ресурсов, других особенностей. При этом следует учитывать главное предназначение муниципалитетов, которое заключается в решении вопросов местного значения. Можно поддерживать только такую практику, при которой исключается всякое давление на органы местного самоуправления. Важно следить за тем и добиваться того, чтобы государственные полномочия добровольно исполнялись не в ущерб решению вопросов местного значения, поскольку в противном случае может быть потерян самый смысл существования и функционирования самого института местного самоуправления.

Концептуальные возражения вызывает еще одна группа вопросов местного значения, явно выделяющаяся на фоне всех других вопросов. Это организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории городского округа от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера включая поддержку в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения об опасности, объектов гражданской обороны; создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств; создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований; организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений; участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявления терроризма и экстремизма; участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, а также создание условий для расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, содействие развитию малого и среднего предпринимательства, оказание поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям, благотворительной деятельности и добровольчеству.

Хотя эти вопросы названы вопросами местного значения, на самом деле они таковыми не являются. Это вопросы государственного значения, ответственность за решение которых лежит на органах государственной власти. Переход их в разряд местных свидетельствует о слабости государственных органов, их неспособности справиться с вызовами времени.

Конечно, вопросы местного значения, решение которых определяет экономическое и социальное развитие муниципальных образований, являются составной частью программ общенационального развития. Более того, их решение возможно только в синхронном сочетании с осуществлением общенациональных программ. Однако они имеют свою специфику, отграничивающую ее от государственных дел. Таким образом, если рассматривать весь перечень вопросов местного значения, как они определены в Федеральном законе N 131-ФЗ, можно сказать, что они представляют некий конгломерат местных и государственных дел, что-то среднее между компетенцией прежних местных Советов депутатов трудящихся и органов местного самоуправления.

Конечно, понятие вопросов местного значения - сложное понятие. Доктринальные споры по нему ведутся давно и далеки от разрешения. Существует точка зрения об относительности деления дел на государственные и муниципальные, о том, что вопросы местного значения далеко не безразличны для государства в целом и, наоборот, государственные дела имеют существенное значение для местной власти.

Выдающийся российский правовед-административист А.И. Елистратов писал почти 100 лет тому назад: "Какую бы задачу самоуправления мы ни взяли - дорожное дело, народное образование, призрение бедных, с нею всегда связаны не только интересы данной местности, но и всего населения государства. Антисанитарное состояние одной местности может явиться источником эпидемии, грозной для целого края. Народная тьма глухой провинции задерживает политическое развитие всей страны и т.д., с ростом культуры взаимная связанность отдельных местностей становится тем более тесной и многообразной, а вместе с тем все более стирается ясная грань между местными и широкими общественными делами... Собственных дел, которые по природе своей составляли бы естественную компетенцию самоуправляющихся общественных групп, в действительности совсем не существует. У отдельных отраслей государственного управления нет таких естественных свойств, которые делали бы их, безусловно, то предметом самоуправления, то задачами правительственной деятельности: в осуществлении каждой из задач государственного управления в современных государствах, обыкновенно, участвуют и коронная администрация, и органы самоуправления. Распределение предметов ведомства между самоуправлением и коронной администрацией определяется не существом дела, а изменчивыми соображениями политической нецелесообразности. Один и тот же предмет в одном государстве в данное время может быть отнесен к самоуправлению, в другом или в другое время - к компетенции правительственных учреждений".

Признавая относительность разграничения дел на местные и государственные, известные исследователи российского самоуправления все же видели основания для различения тех и других. Князь А. Васильчиков в своем капитальном трехтомном труде, посвященном истории становления и развития местного самоуправления, подчеркивал, что "круг вопросов местного значения отличается от тех дел, которые вершатся на верхних этажах государственного здания". "Ставить починку мостов, исправление дорог, - писал он, - призрение бедных, продовольствие голодных в зависимость от того же начальства, которое объявляет войну, заключает трактаты, издает законы и заправляет финансами, значит, смешивать два действия, требующие различных способностей; от этого смешения происходит то, что в централизованных государствах местные интересы приносятся в жертву общим и совершенно теряются из виду".

В современной доктрине, несмотря на разность мнений, преобладает точка зрения о том, что выделение вопросов местного значения для решения их выборными муниципальными органами или населением непосредственно, имеют не только политический, но экономический и организационно-управленческий смысл.

В современном цивилизованном демократическом государстве политические решения, связанные с перераспределением дел "по вертикали", не могут быть произвольными. Международное сообщество к нынешнему времени выработало общие принципы разграничения компетенции, с которыми должны считаться политики и законодатели. Важнейший из них - принцип субсидиарности, нашедший свое правовое закрепление, в частности, в Европейской хартии местного самоуправления, подписанной и Российской Федерацией.

В статье 4 Европейской хартии местного самоуправления говорится: "Осуществление публичных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Передача какой-либо функции какому-либо другому органу власти должна производиться с учетом объема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономии".

Таким образом: а) объем, б) характер поставленной задачи, в) эффективность, г) экономичность ее решения - таковы требования, которые должны приниматься во внимание при определении уровня публичной власти, на решение которого передается тот или иной вопрос. То, что может хорошо делаться на низовом уровне, с учетом всех особенностей и обстоятельств места и времени, должно делаться именно на этом и ни на каком другом уровне.

В докладе Координационного комитета по местным и региональным органам власти Совета Европы, подготовленном в 1994 г., утверждается, что существуют полномочия, которые объективно могут лучше реализовываться на местном, чем на центральном уровне, так как они предполагают знание положения дел из первых рук.

Это, особенно полномочия, относящиеся к условиям жизни, - дороги, жилье, культура, социальная помощь, молодежная политика, развитие и городское планирование".

В докладе "Децентрализация и местная демократия в мире", подготовленном группой ученых из разных стран, подтверждается, что в подавляющем большинстве государств содержание деятельности органов местного самоуправления примерно такое же.

Таким образом, функциональное назначение местного самоуправления заключается в особом способе децентрализации управленческих дел, близких к условиям жизни людей, причем не больших людских масс, а главным образом малых групп и конкретных граждан. Решение этих дел требует безусловного учета местных условий и возможностей, а также демократических процедур, обеспечивающих осуществление непосредственным образом права граждан участвовать в управлении публичными делами, и на этой основе способствует повышению эффективности управления.

Из этого исходил, надо полагать, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления", когда определял в качестве вопросов местного значения "вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования".

Понятие "жизнеобеспечение" имеет весьма широкое содержание. Возможность применить его к функциональному назначению местного самоуправления позволяет термин "непосредственное". Непосредственное - значит, прямое, без посредников, ближайшее и т.д. Вопросы непосредственного жизнеобеспечения, как правило, связаны с оказанием или организацией оказания социальных услуг данному гражданину или группе граждан, проживающим в соответствующем муниципальном образовании. Результаты решений, связанных с оказанием услуг, ограничиваются, как правило, территорией муниципалитета, населенного пункта, улицы, дома, квартиры, хотя в конечном счете они могут быть связаны с государственными интересами.

Именно таковы должны были быть результаты решений большинства вопросов местного значения, перечень которых устанавливался в первоначальной редакции Федерального закона N 131-ФЗ. Это, напомню, электро-, тепло-, газо- и водоснабжение населения, водоотведение, снабжение населения топливом, народное образование, здравоохранение, дороги, транспортные услуги, первичные меры пожарной безопасности, создание условий для обеспечения населения услугами связи, общественного питания, торговли, бытового обслуживания, библиотеки, охрана местных объектов культурного наследия, физкультура, спорт, работа с молодежью и др.

Вскоре к этим вполне самоуправленческим вопросам прибавили те, о которых идет речь.

Сейчас у органов местного самоуправления поселения всего 34 вопроса местного значения, у органов местного самоуправления муниципального района - 32, у органов местного самоуправления городского округа - 39.

Все ли эти вопросы связаны напрямую с услугами населению? Можно ли считать, что в соответствии с принципом субсидиарности они (главным образом, включенные в перечень вопросов местного значения в последнее время) могут быть решены наиболее эффективным образом?

Как могут, скажем, органы местного самоуправления поселения или даже района заниматься профилактикой терроризма и экстремизма? У них и милиции-то своей до сих пор нет, а общественный порядок защищают государственные милицейские структуры. А гражданская оборона? Какое отношение к ней имеют услуги населению или "непосредственное жизнеобеспечение"?

То же с мобилизационной подготовкой. Конечно, время сейчас неспокойное, но ведь не предвоенное. Если, действительно, с безопасностью не все так гладко, так ведь прямое дело именно государства и его органов ее обеспечить. Зачем же путать функциональное назначение различных уровней публичной власти?

А содействие в развитии сельскохозяйственного производства? Когда-то этим занимались сельские советы. В их задачи входило и культурно-бытовое обслуживание населения. Но результаты их работы оценивались, прежде всего, по урожайности сельскохозяйственных культур и надоям молока на корову в колхозах и совхозах.

Однако в условиях рыночной экономики сельским хозяйством занимаются (или, по крайней мере, должны заниматься) частные структуры. Зачем привлекать к их делам органы местного самоуправления? И потом - что значит "содействие" развитию сельского хозяйства? Формула крайне неопределенная. Содействие может быть в форме прямых дотаций сельскохозяйственным предприятиям из местных бюджетов, помощи в организации посевных и уборочных кампаний, выделении транспорта и т.д. Разве это входит в функции самоуправления? И разве это не является перераспределением налогов в пользу частного капитала?

Из всего этого следует вывод: решая задачу утверждения и развития местного самоуправления, необходимо при определении вопросов местного значения придерживаться функционального назначения данного демократического института, исключающего по своей природе решение задач, прежде всего присущих органам государственной власти или предпринимательским структурам.

Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения

За каждым из перечисленных вопросов местного значения (да и крупных государственных полномочий, переданных муниципальным органам) тянется шлейф полномочий (конкретных прав и обязанностей) органов местного самоуправления, которые составляют юридические средства решения этих вопросов. Таких полномочий очень много, они, как правило, содержатся в федеральных и региональных законах, уставах муниципальных образований, перечислить которые достаточно сложно, поскольку весь массив их составит не одну многостраничную книгу. Правда, решить эту задачу может помочь применение компьютерной информационной технологии. Только пока не ясны цели решения такой задачи.

Тем не менее законодатель счел необходимым выделить некоторые из полномочий и поместить их в статутном законе о местном самоуправлении. Такая мера вызвана значением полномочий, названных в ст. 17 Федерального закона N 131-ФЗ. Этими полномочиями являются: принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов; установление официальных символов муниципального образования; создание муниципальных предприятий и учреждений, осуществление финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также формирование и размещение муниципального заказа; установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами; регулирование тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к ценам (тарифам) для потребителей. Полномочия органов местного самоуправления поселений по регулированию тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к ценам, тарифам для потребителей могут полностью или частично передаваться на основе соглашений между органами местного самоуправления поселений и органами местного самоуправления муниципального района, в состав которого входят указанные поселения; полномочия по организации теплоснабжения, предусмотренные Федеральным законом "О теплоснабжении"; организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования; принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, а также организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и предоставление указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации; учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации; осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами; организация подготовки, переподготовки и повышения квалификации выборных должностных лиц местного самоуправления, членов выборных органов местного самоуправления, депутатов представительных органов муниципальных образований, а также профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений; утверждение и реализация муниципальных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, организация проведения энергетического обследования многоквартирных домов, помещения в которых составляют муниципальный жилищный фонд в границах муниципального образования, организация и проведение иных мероприятий, предусмотренных законодательством об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности.

Органы местного самоуправления поселений и органы местного самоуправления городских округов вправе в соответствии с уставами муниципальных образований принимать решение о привлечении граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых для поселения и городского округа работ (в том числе дежурств) в целях решения вопросов местного значения поселений, предусмотренных п. 7.1-9, 15 и 19 ч. 1 ст. 14 настоящего Федерального закона, и вопросов местного значения городских округов, предусмотренных п. 7.1-11, 20 и 25 ч. 1 ст. 16 настоящего Федерального закона.

К социально значимым работам могут быть отнесены только работы, не требующие специальной профессиональной подготовки.

К выполнению социально значимых работ могут привлекаться совершеннолетние трудоспособные жители поселений и городских округов в свободное от основной работы или учебы время на безвозмездной основе не более чем один раз в три месяца. При этом продолжительность социально значимых работ не может составлять более четырех часов подряд.

Кроме перечня полномочий, в ст. 17 устанавливаются общие правила наделения муниципалитетов полномочиями и принцип осуществления органами местного самоуправления этих полномочий.

Во-первых, здесь определяется, что иными (кроме перечисленных) полномочиями органы местного самоуправления в соответствии с настоящим Федеральным законом могут наделяться уставами муниципальных образований. Позднее положение было уточнено и расширено. И, во-вторых, что по вопросам, отнесенным в соответствии со ст. 14, 15 и 16 настоящего Федерального закона к вопросам местного значения, федеральными законами, уставами муниципальных образований могут устанавливаться полномочия органов местного самоуправления по решению указанных вопросов местного значения. Ныне по смыслу этой нормы не только Федеральный закон N 131-ФЗ может определять полномочия органов местного самоуправления, но и другие федеральные законы, как, собственно, это и было на практике.

В статье 17 сказано также: полномочия органов местного самоуправления, установленные настоящей статьей, осуществляются органами местного самоуправления поселений, органами местного самоуправления городских округов и органами местного самоуправления муниципальных районов самостоятельно. Подчиненность органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу местного самоуправления или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования не допускается.

Анализируя состав полномочий органов местного самоуправления, установленный в ст. 17 Федерального закона N 131-ФЗ, следует прежде всего отметить, что это наиболее значимые, "главные" из полномочий муниципалитетов, без осуществления которых нельзя решить многие вопросы местного значения. В первую очередь это касается полномочий организационно-правового порядка, составляющих значительную часть установленных полномочий (назовем ее первой группой полномочий).

К ним можно отнести следующие: принятие Устава муниципального образования; издание муниципальных правовых актов; установление официальных символов муниципальных образований; организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения выборов, голосование по отзыву депутата, члена выборного органа и выборного должностного лица местного самоуправления; принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития; организация подготовки, переподготовки и повышения квалификации выборных должностных лиц местного самоуправления; учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов.

Эти полномочия касаются практически всех уровней местного самоуправления и всех вопросов местного значения. Без обладания большинством из них невозможно решить ни один из вопросов местного значения. Например, в Уставе определяются полномочия органов местного самоуправления и выборных должностных лиц, что определяет необходимую правовую предпосылку их деятельности.

Издание муниципальных правовых актов является правовой формой решения вопросов местного значения, средством определения координат деятельности органов и должностных лиц муниципалитета. Для органов местного самоуправления не может быть выбора - решать или не решать вопросы местного значения, брать их "к производству" или не брать. "И хозяйственная, и общественная деятельность самоуправляющихся общественных групп, - писал А.И. Елистратов, - носит характер общественной миссии. Она соединена с определенными, основанными на праве, обязанностями для членов данной группы и для ее учреждений... Предписывая или допуская принудительное осуществление известных задач в порядке самоуправления, закон тем самым признает за этими задачами значение необходимых для общежития функций...".

Организационное и материально-техническое обеспечение подготовки проведения выборов - это установление самого факта местного самоуправления, это первичные действия для создания самих условий существования местного самоуправления.

Участие в обучении кадров местного самоуправления - полномочие столь же обязательное, сколь и необходимое для эффективного участия в решении вопросов местного значения всех, кто в этом должен участвовать. Это хорошее добавление к системе центров обучения муниципальных кадров, создаваемой сейчас федеральными органами.

Чрезвычайно большое значение для обеспечения гласности в работе органов местного самоуправления имеет учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов.

Гласность - это средство для борьбы с недостатками в работе муниципалитетов, которые ставятся под наблюдение самого населения, это в то же время способ привлечения граждан к работе органов местного самоуправления. Этому способствует и использование электронных средств информации. Сейчас уже многие муниципалитеты имеют свои сайты в Интернете, где помещают все интересующие избирателей сведения о работе органов местного самоуправления. Это, безусловно, перспективное направление организации работы муниципалитетов, которые вскоре может принести позитивные результаты.

Нельзя не обратить внимание на полномочие органов местного самоуправления принимать и реализовывать выполнение планов комплексного социально-экономического развития муниципальных образований, а также организовывать сбор статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования. Работа муниципальных органов ставится этим на прочную организационную основу. Надо сказать, что Федеральный закон N 154-ФЗ вообще избегал использования понятия планирования, стремясь, надо полагать, отмежеваться от практики социалистического планирования как функции органов власти всех уровней советского периода. Но ведь планирование - условие нормально организованной деятельности любого управляющего органа. Различные виды планирования используются в практике органов местного самоуправления всех цивилизованных стран. В этой связи понятно, почему Федеральный закон N 131-ФЗ свидетельствует о планах и программах комплексного социально-экономического развития. Муниципалитеты, кроме того, могут принимать (и принимают) планы и по отдельным вопросам развития муниципальных образований - например, по благоустройству, развитию массовой физической культуры и спорта и др. Они могут разрабатывать и утверждать целевые программы, скажем, по дорожному или жилищному муниципальному строительству и т.д.

Понятие планов "комплексного социально-экономического развития" требует разъяснения. Ограничивается ли комплексное развитие муниципальных образований сугубо муниципальными нуждами, или оно затрагивает социально-экономические вопросы, решение которых связано, в частности, с деятельностью предприятий и организаций, относящихся не к муниципальной, а другим формам собственности? В Федеральном законе N 154-ФЗ указывалось на то, что органы местного самоуправления координируют "в соответствии с законом" участие предприятий, учреждений и организаций в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования (ст. 32). Речь шла о предприятиях, учреждениях и организациях без определения формы их собственности. Закон о такой координации принят не была, без него формула о "координации" оказалась слишком расплывчатой, чтобы ее можно было использовать на практике. В то же время идея о возможности влияния муниципалитета на то, что происходит в муниципальном образовании в целом, имеет смысл. На территории муниципального образования нет другого органа, кроме органа местного самоуправления, который был бы непосредственно заинтересован в гармоничном развитии его территории. Нельзя без ущерба для интересов населения вырывать муниципальную деятельность из контекста всей социально-экономической жизни поселения, района, городского округа. Только способы согласования усилий субъектов различных форм собственности должны быть предельно прояснены и формализованы. Это касается понятий "координация" и "планирование комплексного социально-экономического развития".

Конечно, план комплексного развития не может быть объемным документом "советского типа", в котором рассматривались бы, увязывались, строго расписывались по исполнителям все количественные параметры развития территории. На практике сейчас внедряются так называемые стратегические планы развития муниципальных образований, основанные на сбалансированности интересов и установлении отношений партнерства муниципальной власти, предпринимательских структур и местного сообщества. Они предполагают определение главных целей, ориентиров, направлений развития территорий, обеспечивающих ее конкурентоспособность как целостной единицы, а также конкурентоспособность отдельных отраслей экономики и социальной сферы муниципального образования. Однако и они неполны, поскольку такие "комплексные планы" зачастую не определяют способов, механизмов согласования интересов различных категорий собственников. Эта практика стремится быть связанной с реализацией общегосударственных задач роста объемов производства, бюджетных доходов, эффективного использования имеющихся финансовых, материальных и людских ресурсов.

Планы социально-экономического развития муниципальных образований не могут быть оторваны и от региональных планов социально-экономического развития. Только их гармоничное сочетание может послужить разработке и реализации приоритетных направлений роста как регионов, так и муниципальных образований, сбалансированного ресурсного обеспечения решения задач демографического, социального, социально-этнического, экономического и инфраструктурного характера. Чрезвычайно велико в этом отношении значение комплексного планирования для выравнивания весьма существенных различий между регионами и соответственно между муниципальными образованиями по важнейшим показателям в объемах промышленного производства и доходах на душу населения.

К сожалению, до настоящего времени нет федеральных законов, которые регулировали бы деятельность органов местного самоуправления в области планирования. Старые советские законы прекратили свое действие, а новые пока не созданы. Это в немалой степени тормозит организацию практики муниципального планирования, которая может быть значительно форсирована, если будет принят соответствующий законодательный акт.

Вторая группа полномочий органов местного самоуправления, определяемая ст. 17 Федерального закона N 131-ФЗ, затрагивает экономические вопросы, решаемые муниципалитетом. Если первая группа полномочий, безусловно, относится к предмету муниципального права, о котором речь шла выше, вторую группу полномочий можно отнести к этому предмету лишь условно. Эти полномочия касаются самых острых вопросов жизнеобеспечения населения муниципальных образований, они затрагивают интересы каждого жителя села или города и нередко вызывают широкие дискуссии. Кроме того, в этой группе полномочий указаны права и обязанности органов местного самоуправления, на которые законодатель хотел обратить бы особое внимание муниципалитетов и которые связаны с появлением новых федеральных законов, воплощающих политику государства в сферах, затрагивающих нужды и потребности граждан. С момента принятия Федерального закона N 131-ФЗ перечень таких полномочий увеличился. Если в первоначальной редакции закона назывались девять полномочий, теперь их четырнадцать. Пять новых полномочий касаются именно экономической стороны деятельности муниципалитетов.

Особенно злободневны полномочия муниципалитетов в области тарифной политики, которая не пользуется особой популярностью у населения. Между тем тарифы, устанавливаемые органам местного самоуправления, дают возможность функционирования коммунальной инфраструктуры. Вопросы повышения тарифов и действительных затрат на обеспечение населения коммунальными услугами постоянно находятся в сфере федерального регулирования.

Федеральный закон от 14 апреля 1995 г. "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" (в ред. от 31 декабря 2005 г.), в сущности, почти не предоставляет полномочий органам местного самоуправления в регулировании тарифов на эти виды энергии. В Законе лишь определено, что органы местного самоуправления могут наделяться законом субъекта Российской Федерации полномочиями на государственное регулирование тарифов на тепловую энергию (за исключением производимой электростанциями, осуществляющими производство в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии), отпускаемую непосредственно источниками тепловой энергии, обеспечивающими снабжение тепловой энергией потребителей, расположенных на территории одного муниципального образования.

Решение органа местного самоуправления, принятое во исполнение переданных ему полномочий и противоречащее законодательству Российской Федерации об электроэнергетике или принятое с превышением предоставленной ему компетенции, подлежит отмене соответствующим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" (в ред. от 29 декабря 2006 г.) более подробно определил роль муниципалитетов в регулировании тарифов, чему помогло определение и использование Законом новых понятий, относящихся к предмету регулирования Закона. В нем, в частности, определено, что организация коммунального комплекса - это юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы, осуществляющее эксплуатацию системы (систем) коммунальной инфраструктуры, используемой (используемых) для производства товаров (оказания услуг) в целях обеспечения электро-, тепло-, водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, и (или) осуществляющее эксплуатацию объектов, используемых для утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов.

Этот Закон четко определил сферы полномочий федеральных региональных и муниципальных органов в области регулирования тарифов на товары и услуги разных видов и разных производителей этих товаров и услуг.

Полномочия конкретных органов местного самоуправления таковы:

Представительные органы муниципальных образований осуществляют такие полномочия в области регулирования тарифов и надбавок организаций коммунального комплекса (кроме полномочий региональных органов), которые регулируют тарифы на товары и услуги организаций коммунального комплекса, осуществляющих эксплуатацию систем коммунальной инфраструктуры, используемых в сфере водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, объектов утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов, в случае, если потребители, обслуживаемые с использованием этих систем и объектов, находятся в границах нескольких городских округов или нескольких городских, сельских поселений, расположенных на территориях нескольких (одного) муниципальных районов (муниципального района) субъекта Российской Федерации, и потребители каждого из этих муниципальных образований потребляют не более 80% в натуральном выражении товаров и услуг этой организации коммунального комплекса, а именно: утверждают в соответствии с документами территориального планирования муниципальных образований программу комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры; утверждают инвестиционные программы организаций коммунального комплекса по развитию систем коммунальной инфраструктуры; устанавливают надбавки к ценам (тарифам) для потребителей.

Другие органы местного самоуправления осуществляют следующие полномочия в области регулирования тарифов и надбавок организаций коммунального комплекса: определяют метод регулирования тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса; устанавливают систему критериев, используемых для определения доступности для потребителей товаров и услуг организаций коммунального комплекса; согласовывают производственные программы организаций коммунального комплекса; утверждают технические задания по разработке инвестиционных программ организаций коммунального комплекса по развитию систем коммунальной инфраструктуры; рассматривают проекты инвестиционных программ организации коммунального комплекса по развитию систем коммунальной инфраструктуры; осуществляют расчет цен (тарифов) для потребителей; устанавливают тарифы на товары и услуги организаций коммунального комплекса и надбавки к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса в соответствии с предельным индексом, установленным органом регулирования субъекта Российской Федерации для соответствующего муниципального образования, тарифы на подключение к системам коммунальной инфраструктуры, тарифы организаций коммунального комплекса на подключение; публикуют информацию о тарифах и надбавках, производственных программах и об инвестиционных программах организаций коммунального комплекса, а также о результатах мониторинга выполнения этих программ; участвуют в разработке проектов договоров, заключаемых в целях развития систем коммунальной инфраструктуры; заключают с организациями коммунального комплекса договоры в целях развития систем коммунальной инфраструктуры, определяющие условия выполнения инвестиционных программ организаций коммунального комплекса; осуществляют мониторинг выполнения производственных программ и инвестиционных программ; привлекают соответствующие организации для проведения экспертизы обоснованности проектов производственных программ, проверки обоснованности расчета соответствующих им тарифов, а также для определения доступности для потребителей товаров и услуг организаций коммунального комплекса; принимают решения и выдают предписания в пределах своих полномочий, установленных настоящим Федеральным законом, которые обязательны для исполнения организациями коммунального комплекса; запрашивают информацию у организаций коммунального комплекса, предусмотренную настоящим Федеральным законом и нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Органы регулирования муниципальных образований регулируют тарифы на товары и услуги организаций коммунального комплекса, осуществляющих эксплуатацию систем коммунальной инфраструктуры, используемых в сфере водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, объектов утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов, в случае, если потребители соответствующего муниципального образования, обслуживаемые с использованием этих систем и объектов, потребляют более 80% товаров и услуг этих организаций коммунального комплекса, а также регулируют тарифы на подключение к системам коммунальной инфраструктуры, тарифы организации коммунального комплекса на подключение, надбавки на товары и услуги организации коммунального комплекса и надбавки к ценам (тарифам) для потребителей.

Органы регулирования муниципальных образований в пределах своей компетенции устанавливают надбавки к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса в соответствии с предельным индексом, установленным органом регулирования субъекта Российской Федерации для соответствующего муниципального образования, тарифы на подключение к системам коммунальной инфраструктуры, тарифы организаций коммунального комплекса на подключение в отношении организаций коммунального комплекса.

Программа комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры разрабатывается органом местного самоуправления в соответствии с документами территориального планирования муниципальных образований. Программа комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры утверждается представительным органом муниципального образования. Инвестиционная программа организации коммунального комплекса разрабатывается на основании условий технического задания, утверждаемого главой местной администрации и разрабатываемого в соответствии с программой комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры.

Федеральным законом от 27 июля 2010 г. N 273-ФЗ в перечень полномочий органов местного самоуправления был введен пункт о полномочиях муниципалитетов по организации теплоснабжения, предусмотренных Федеральным законом "О теплоснабжении".

Органы местного самоуправления поселений и городских округов наделены полномочиями: организации и обеспечения надежного теплоснабжения потребителей на территориях поселений, городских округов, в том числе принятия мер по организации обеспечения теплоснабжения потребителей в случае неисполнения теплоснабжающими организациями или теплосетевыми организациями своих обязательств либо отказа указанных организаций от исполнения своих обязательств; рассмотрения обращений потребителей по вопросам надежности теплоснабжения в порядке, установленном правилами организации теплоснабжения, утвержденными Правительством Российской Федерации; реализации предусмотренных ч. 5-7 ст. 7 настоящего Федерального закона полномочий в области регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения; выполнения требований, установленных правилами оценки готовности поселений, городских округов к отопительному периоду, и контроль за готовностью теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций, отдельных категорий потребителей к отопительному периоду; согласования вывода источников тепловой энергии, тепловых сетей в ремонт и из эксплуатации; утверждения схем теплоснабжения поселений, городских округов с численностью населения менее 500 тыс. человек, в том числе определение единой теплоснабжающей организации; согласования инвестиционных программ организации, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Полномочия органов местного самоуправления городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга по организации теплоснабжения на внутригородских территориях определяются законами указанных субъектов Российской Федерации исходя из необходимости сохранения единства городских хозяйств с учетом положений настоящего Федерального закона.

Органы местного самоуправления поселений, городских округов в порядке осуществления полномочий в области регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения обращаются в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области регулирования цен (тарифов) с предложением о принятии решения об отмене регулирования тарифов на тепловую энергию (мощность).

Органы местного самоуправления поселений, городских округов могут наделяться законом субъекта Российской Федерации полномочиями на утверждение инвестиционных программ организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, полномочиями на государственное регулирование цен (тарифов) на тепловую энергию (за исключением тепловой энергии (мощности), производимой электростанциями в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии), отпускаемую непосредственно источниками тепловой энергии, обеспечивающими снабжение тепловой энергией потребителей, расположенных на территории одного муниципального образования.

Органы местного самоуправления поселений, городских округов в пределах переданных им в соответствии с настоящей статьей полномочий вправе запрашивать у организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, и получать от них информацию и необходимые материалы по вопросам установления, изменения и применения цен (тарифов), регулируемых в соответствии с настоящим Федеральным законом, в формате и в сроки, которые определяются указанными органами. Органы местного самоуправления поселений, городских округов не могут быть наделены полномочиями на государственное регулирование цен (тарифов) на тепловую энергию (мощность), если на территориях этих поселений, городских округов осуществляют деятельность теплоснабжающие организации с участием данных муниципальных образований, муниципальные унитарные предприятия.

Решение органа местного самоуправления поселения или городского округа, принятое во исполнение переданных в соответствии с настоящей статьей полномочий, но противоречащее законодательству Российской Федерации или принятое с превышением предоставленной ему компетенции, подлежит отмене органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Как отмечалось выше, многие органы местного самоуправления уже начали работу по осуществлению этих полномочий.

В городе Новый Уренгой приняли и приступили к реализации муниципальной целевой программы "Энергосбережение и повышение энергоэффективности в муниципальном образовании город Новый Уренгой на 2010-2013 годы". На первоначальном этапе внимание уделено оснащению всех городских объектов в капитальном исполнении приборами учета коммунальных ресурсов. Собственники заботятся об установлении общедомовых приборов учета, которые позволяют контролировать не только объемы потребления, но и параметры качества ресурсов (давление, температуру), а также определять потери воды по пути от центрального теплового пункта до дома при расчетах с ресурсоснабжающими организациями, выявлять утечки в системах водо- и теплоснабжения многоквартирного дома и дают реальные возможности для ресурсосбережения. В целом на мероприятия по энергосбережению в рамках муниципальной целевой программы с 2010 по 2013 г. планируется потратить почти 449 млн. руб. Источники финансирования - средства окружного бюджета, средства предприятий, собственников многоквартирных домов, инвесторов. Задача органов местного самоуправления сегодня - сделать энергосбережение выгодным бизнесом как для организаций, профессионально занимающихся энергосбережением, так и для инвесторов, внедрить организационно-правовые и финансовые механизмы перевода жилищно-коммунальной и бюджетной сфер деятельности на энергоэффективный путь развития.

Недавно в ст. 17 было внесено полномочие, связанное с принятием Федерального закона от 23 ноября 2009 г. N 261-ФЗ "Об энергосбережении и повышении энергетической эффективности и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". Известно, что в России расходуется на единицу продукции значительно больше энергии, чем в развитых странах, в том числе в сфере коммунального хозяйства. Политика государства заключается в создании правовых, экономических и организационных основ стимулирования энергосбережения и повышения энергетической эффективности. Закон определил полномочия всех уровней власти в этой сфере, в том числе и органов местного самоуправления.

К их полномочиям отнесены:

1. разработка и реализация муниципальных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности;
2. установление требований к программам в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности организаций коммунального комплекса, цены (тарифы) на товары, услуги которых подлежат установлению органами местного самоуправления;
3. информационное обеспечение мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности, определенных в качестве обязательных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также предусмотренных соответствующей муниципальной программой в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности;
4. координация мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности и контроль за их проведением муниципальными учреждениями, муниципальными унитарными предприятиями.

В связи с продолжающимся кризисом и непреодоленной безработицей актуальное значение приобретает полномочие поселений и городских округов о привлечении граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых для поселения и городского округа работ (в том числе дежурств в целях решения ряда вопросов местного значения). Как показывает практика, в ряде городов и поселений приняты программы организации таких работ в соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ и постановлением Правительства РФ от 14 января 1997 г. N 875 "Об утверждении Положения об организации общественных работ". Такая программа, в частности, принята Ульяновской городской Думой от 26 января 2009 г.

Цели программы: стимулирование создания рабочих мест, сохранение мотивации к труду у лиц, имеющих длительный перерыв в работе или не имеющих опыта работы, осуществление потребностей в выполнении работ, имеющих временный или сезонный характер.

Общественные работы организуются по следующим направлениям: строительство автомобильных дорог, их ремонт и содержание, прокладка водопроводных, газовых, канализационных и других коммуникаций; проведение сельскохозяйственных мелиоративных (ирригационных) работ, работ в лесном хозяйстве, заготовка, переработка и хранение сельскохозяйственной продукции; строительство жилья, реконструкция жилого фонда, объектов социально-культурного назначения, восстановление историко-архитектурных памятников, комплексов, заповедных зон; обслуживание пассажирского транспорта, работа организаций связи; эксплуатация жилищно-коммунального хозяйства и бытовое обслуживание населения; озеленение и благоустройство территорий, развитие лесопаркового хозяйства, зон отдыха и туризма; уход за престарелыми, инвалидами и больными; обеспечение оздоровления и отдыха детей в период каникул, обслуживание санаторно-курортных зон; организация сбора и переработки вторичного сырья и отходов; проведение мероприятий общественно-культурного назначения (перепись населения, спортивные соревнования, фестивали и т.д.); другие направления трудовой деятельности.

Объем затрат по организации общественных работ в части оплаты труда определен в сумме 6500 тыс. руб. на основании следующих исходных данных: 1189 рабочих мест - расчетное число количества рабочих мест; период участия в общественных работах - месяц; минимальный размер оплаты труда - 4330 руб. в месяц за отработанную норму рабочего времени и выполненную норму труда.

Реализацию мероприятий Программы осуществляет мэрия города Ульяновска (главные распорядители бюджетных средств - Комитет жилищно-коммунального хозяйства мэрии города Ульяновска, Комитет здравоохранения мэрии города Ульяновска, Управление образования мэрии города Ульяновска, Управление культуры и организации досуга населения мэрии города Ульяновска, Комитет по делам молодежи мэрии города Ульяновска, Комитет по физической культуре и спорту мэрии города Ульяновска), индивидуальные предприниматели, коммерческие организации, а также некоммерческие организации, осуществляющие деятельность, приносящую им доход.

Хозяйствующие субъекты определяются мэрией города Ульяновска в соответствии с требованиями, предусмотренными Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

Реализация мероприятий по организации общественных работ осуществляется с привлечением Областного государственного учреждения Центра занятости населения города Ульяновска (по согласованию).

Мэрия города Ульяновска: участвует в организации на территории муниципального образования "Город Ульяновск" общественных работ посредством определения хозяйствующих субъектов для участия в проведении общественных работ в соответствии с требованиями, предусмотренными Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд"; информирует областное государственное учреждение Центр занятости населения города Ульяновска о хозяйствующих субъектах, определенных для участия в проведении общественных работ; осуществляет финансирование мероприятий Программы в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных в бюджете муниципального образования "Город Ульяновск"; осуществляет контроль за реализацией мероприятий Программы.

Хозяйствующие субъекты, определенные для участия в общественных работах: создают рабочие места для организации общественных работ; заключают трудовые договоры с гражданами, направленными для участия в общественных работах; оплачивают в соответствии с трудовыми договорами общественные работы.

Участие областного государственного учреждения Центра занятости населения города Ульяновска в реализации мероприятий Программы определяется в соответствии с компетенцией, установленной Законом Российской Федерации от 19 апреля 1991 г. N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации".

В ряду полномочий органов местного самоуправления, установленных ст. 17 Федерального закона N 131-ФЗ, создание муниципальных предприятий и учреждений, осуществление финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансовое обеспечение выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также формирование и размещение муниципального заказа.

Об этом речь пойдет ниже. Здесь же следует заметить, что, кроме полномочий, о которых идет речь в ст. 17 Федерального закона N 131-ФЗ, федеральными законами и уставами муниципальных образований установлено огромное число полномочий органов местного самоуправления, которые входят в отрасли законодательства, в предметы отраслей права, не являющихся муниципальным правом. Изучением этих полномочий занимаются специалисты финансово-бюджетного, земельного, гражданского, трудового, административного, предпринимательского и других отраслей законодательства и права. Поэтому в настоящем учебнике о них речь не идет, поскольку им посвящены другие учебники и другие исследовательские работы.

Задача муниципального права, скорее, состоит не в том, чтобы констатировать обширные полномочия органов местного самоуправления в различных сферах и отраслях деятельности муниципалитетов, а в том, чтобы анализировать тенденции местного правотворчества в целом, опираясь, в частности и в особенности, на данные Федерального регистра уставов муниципальных образований и складывающегося Федерального регистра нормативных правовых актов органов местного самоуправления, определять на данной основе потенциал правовых актов, пути их совершенствования и развития.

Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления

Статья 18.1, устанавливающая порядок оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления, включена в текст Федерального закона N 131-ФЗ Федеральным законом от 18 октября 2007 г. N 230-ФЗ и, по существу, радикальным образом меняет отношения между органами местного самоуправления, органами государственной власти субъектов Федерации и федеральными органами государственной власти. Речь идет не о государственном контроле за выполнением органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий, не о надзоре за законностью действий муниципалитетов при решении вопросов местного значения, а именно об эффективности, логично связанной с целесообразностью усилий органов местного самоуправления.

Если точно следовать смыслу ст. 18.1, то в ней как бы говорится о выявлении в ряде муниципалитетов "отличников" и соответствующем их поощрении. На самом деле речь идет о тотальном мониторинге работы органов местного самоуправления при решении ими вопросов местного значения - недаром же ст. 18, трактующая об оценке деятельности муниципалитетов, поставлена сразу после статей, определяющих круг вопросов местного значения для каждого уровня местного самоуправления.

Местное самоуправление поставлено под неусыпное око органов государственной власти субъектов Федерации, и, естественно, ждать при этом проявления инициативы и новаций в решении вопросов их компетенции от них не стоит.

И ни слова об оценке работы органов местного самоуправлением населением, ничего о подотчетности их избирателям, никаких намеков о подконтрольности исполнительно-распорядительных органов представительным органам (ст. 24, ч. 9 ст. 35, ч. 5 ст. 36 и др.), будто эта статья из другого закона.

Казалось бы, к чему отрицать полезность оценки работы муниципалитетов и со стороны государственных органов - компетентной и профессиональной? Но ведь эта оценка особая, вопреки самостоятельному, пусть иногда, а может и чаще, с ошибками решения местных дел. Достаточно познакомиться с распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 сентября 2008 г. N 1313 (в ред. от 18 декабря 2010 г.), чтобы понять, что означает на деле эта "оценка" и каков ее порядок.

Начнем с количества показателей, которые должны представить органы местного самоуправления городских округов и муниципальных районов (поселений оценка почему-то не касается, хотя самое интересное для региональных и федеральных органов государственной власти, с точки зрения положения дел, находится именно в поселениях, особенно сельских).

В Указе Президента РФ от 28 апреля 2008 г. N 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов" перечислено 32 показателя, по которым муниципалитеты должны представлять сведения для органов субъектов Федерации. В постановлении Правительства РФ от 11 октября 2008 г. N 1313-р, изданного "в целях реализации Указа Президента РФ", перечень содержавшихся в Указе показателей дополнен еще 74 показателями о деятельности муниципалитетов в сферах экономического развития, здравоохранения, дошкольного образования, общего и дополнительного образования, физической культуры и спорта, жилищного строительства и обеспечения граждан жильем, жилищно-коммунального хозяйства, организации муниципального управления, энергоснабжения и повышения энергетической эффективности. К этим показателям субъекты Федерации добавили свои. Например, в Московской области их четыре, в Смоленской - пять, в Челябинской - 11, в Свердловской - четыре и т.д.

Методика предполагает показатели, свидетельствующие о конечных результатах деятельности органов местного самоуправления, и показатели, характеризующие усилия муниципалитетов, направленные на достижение этих целей, в том числе показатели, характеризующие ход реализации институционных реформ, разделять. Вот, например, что можно "показать" в сфере общего и дополнительного образования.

Характеристика конечных результатов деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов: доля лиц, сдавших единый государственный экзамен по русскому языку и математике, в общей численности выпускников, участвовавших в едином государственном экзамене по данным предметам (процентов); доля выпускников муниципальных общеобразовательных учреждений, сдавших единый государственный экзамен по русскому языку, в численности выпускников, участвовавших в едином государственном экзамене по данному предмету (процентов); доля выпускников муниципальных общеобразовательных учреждений, сдавших единый государственный экзамен по математике, в численности выпускников муниципальных общеобразовательных учреждений, участвовавших в едином государственном экзамене по данному предмету (процентов); доля выпускников муниципальных общеобразовательных учреждений, не получивших аттестат о среднем (полном) образовании, в общей численности выпускников муниципальных общеобразовательных учреждений (процентов); удовлетворенность населения качеством общего образования (процентов от числа опрошенных); удовлетворенность населения качеством дополнительного образования (процентов от числа опрошенных).

Характеристика деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов: доля муниципальных общеобразовательных учреждений, здания которых находятся в аварийном состоянии или требуют капитального ремонта, в общем количестве муниципальных общеобразовательных учреждений (процентов); отношение среднемесячной номинальной начисленной заработной платы учителей муниципальных общеобразовательных учреждений к среднемесячной номинальной начисленной заработной плате работников крупных и средних предприятий и некоммерческих организаций городского округа (муниципального района) (процентов); доля детей первой и второй групп здоровья в общей численности обучающихся в муниципальных общеобразовательных учреждениях (процентов); численность лиц, обучающихся в муниципальных общеобразовательных учреждениях (среднегодовая), приходящихся на 1 работника муниципальных общеобразовательных учреждений (человек); численность лиц, обучающихся в муниципальных общеобразовательных учреждениях (среднегодовая), приходящихся на одного учителя муниципальных общеобразовательных учреждений (человек); соотношение численности учителей муниципальных общеобразовательных учреждений (среднегодовая) и численности прочего персонала (среднегодовая) (административно-управленческого, учебно-вспомогательного, младшего обслуживающего персонала, педагогических работников, не осуществляющих учебного процесса) (процентов); доля учителей муниципальных общеобразовательных учреждений, имеющих стаж педагогической работы до пяти лет, в общей численности учителей муниципальных общеобразовательных учреждений (процентов); средняя наполняемость классов в муниципальных общеобразовательных учреждениях (среднегодовая) (человек); средняя стоимость содержания одного класса в муниципальных общеобразовательных учреждениях (рублей); доля расходов на общее образование в общем объеме расходов бюджета муниципального образования (процентов); доля расходов на увеличение стоимости основных средств в общем объеме расходов бюджета муниципального образования на общее образование (процентов); доля расходов на оплату труда и начислений на оплату труда в текущих расходах бюджета муниципального образования на общее образование (процентов); расходы бюджета муниципального образования на общее образование в расчете на одного обучающегося в муниципальных общеобразовательных учреждениях (рублей); доля детей в возрасте 5-18 лет, получающих услуги по дополнительному образованию в организациях различной организационно-правовой формы и формы собственности, в общей численности детей данной возрастной группы (процентов); доля расходов на дополнительное образование в общем объеме расходов бюджета муниципального образования (процентов); доля расходов на увеличение стоимости основных средств в общем объеме расходов бюджета муниципального образования на дополнительное образование (процентов).

Характеристика хода реализации институциональных реформ доля муниципальных общеобразовательных учреждений, переведенных на нормативное подушевое финансирование, в общем количестве муниципальных общеобразовательных учреждений (процентов); доля муниципальных общеобразовательных учреждений, переведенных на новую (отраслевую) систему оплаты труда, ориентированную на результат, в общем количестве муниципальных общеобразовательных учреждений (процентов).

Правительство требует, чтобы "показатели" были объективны. Поэтому субъекты Федерации должны установить нормативные (целевые) значения показателей, необходимых для расчета неэффективных расходов. Значит, речь идет не только об определении "отличников". Целевые (нормативные) показатели устанавливаются нормативным правовым актом высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации и могут быть отдельными для городских округов и муниципальных районов. Целевые значения показателей целесообразно утверждать на среднесрочную перспективу (3-летний период), при этом для каждого года планового периода могут быть определены промежуточные целевые значения. Установление целевых нормативных значений показателей производится на основе: среднего уровня по субъекту Российской Федерации; среднего значения по группе муниципальных образований субъекта Российской Федерации; нормативного или целевого значения показателя, установленного или рекомендованного в соответствии с нормативными правовыми и иными актами (при их наличии); значений за предыдущий год. При этом возможна оценка показателя путем его сравнения со значением соответствующего показателя, установленного экспертным путем в качестве индикативного показателя.

Самое поразительное в документе Правительства, определяющего методику составления "показателей", заключается, пожалуй, в том, что каждый муниципалитет и глава каждого городского округа и муниципального района ежегодно составляет доклад по типовой форме, которая является неотъемлемой частью доклада и представляется в электронном виде и на бумажном носителе в одном экземпляре, текстовой части, формат и структуру которой устанавливает субъект Российской Федерации. По каждому показателю приводятся: фактические значения, предшествующие отчетному году; фактические значения за отчетный год; планируемые значения на трехлетний период.

Для чего все это нужно? Правительство утверждает, что это создает предпосылки для системного исследования результативности управления муниципальными образованиями, принятия решений и мер по дальнейшему совершенствованию муниципального управления, а также поощрения муниципальных образований, достигших наилучших значений показателей.

Можно только представить себе руководителей муниципалитетов, готовящих каждый год доклад по полутораста "показателей" с ретроспективой трехгодичной перспективой по ним.

По-моему, никогда и нигде подобного "чистописания" не было ни в одном муниципалитете мира. Приверженцы "системного исследования муниципального управления" намного превзошли своих предшественников из советской системы. Да, конечно, там тоже писали разные доклады "наверх", но чтобы руководители исполкомов Советов каждый год корпели над многостраничными фолиантами "показателей" - такого не было.

В распоряжении Правительства РФ указано, что основным источником информации для заполнения таблиц доклада должна быть официальная статистическая информация. А почему бы ей и не ограничиться? Нельзя. Во-первых, официальная статистика страдает крупными проблемами по части муниципальных дел. Во-вторых, доклад как жанр деловой документации предполагает разнообразный комментарий к фактам - как позитивный, рапортующий о достигнутых успехах, так и пояснения, почему этих успехов не достигли. Словом, доклад, о котором идет речь в распоряжении Правительства РФ, - это отчет о проделанной работе. Недаром в типовой форме доклада есть раздел, который так и называется "Отчетная информация".

Конечно, это хорошо, когда в ст. 18.1 Федерального закона N 131-ФЗ пишется о выделении грантов в целях содействия достижению и (или) поощрения достижений наилучших значений показателей, но ведь имеются в виду другие решения и меры "по дальнейшему совершенствованию муниципального управления", не исключая и кадровых. Это, действительно, так, органы государственной власти субъектов Федерации понимают смысл мониторинга не только в том, чтобы обнаружить лучших, в любом случае в сравнительном плане речь пойдет и о худших. И оставлять их без должной регистрации нелогично. Вот почему, если некоторые субъекты Федерации не "открывают карты", заявляя в своих решениях только о поощрении передовиков, другие действуют более открыто. Например, в постановлении правительства Калининградской области, принятом, правда, немного ранее указанного постановления Правительства РФ, говорится, что межведомственная комиссия, изучающая эффективность исполнения главами муниципальных образований и главами администраций муниципальных образований вправе обратиться к губернатору Калининградской области и (или) в Калининградскую областную Думу с предложением об отрешении главы муниципального образования или главы администрации от должности.

Если в постановлении Правительства РФ говорится, что для проведения мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления используются прежде всего данные, представленные в докладах администрации городских округов и муниципальных районов, то в некоторых субъектах Федерации эти данные просеиваются сквозь сито региональных органов управления. В Челябинской области главам местных администраций "рекомендовали" согласовывать отчетные показатели, содержащиеся в докладах, с органами государственной власти Челябинской области по списку.

Трудно назвать установленные ст. 18.1 Федерального закона N 131-ФЗ отношения между органами местного самоуправления и региональными органами государственной власти обычными информационными отношениями между уровнями публичной власти. Это, скорее, внедрение подотчетности муниципалитетов органами государственной власти с естественной для такой подотчетности оценкой деятельности тех, кто отчитывается, и применением к ним соответствующих мер. Открыто - прямо об этом не пишется, но суть дела от этого не меняется.

Конечно, ни о каком "невхождении органов местного самоуправления в систему органов госвласти" здесь не может быть и речи. Это обычный уже для нынешнего времени перебор в сторону вертикали власти, свидетельствующий об изменении концепции Закона N 131-ФЗ.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями

Включение в число вопросов местного значения не свойственных местному самоуправлению дел - не вся беда, которая ныне одолевает содержание деятельности муниципалитетов. Органам местного самоуправления поручают все больше государственных полномочий в порядке, предусмотренном Конституцией РФ.

Особенность российского местного самоуправления состоит, в частности, в том, что в отличие от других стран, где рядом с органами местного самоуправления действуют местные органы государственной власти, берущие на себя ответственность за осуществление государственных дел, в России органам местного самоуправления поручаются решения некоторых этих дел.

Государственные полномочия или полномочия органов государственной власти - это полномочия, правовые, организационные, социально-экономические и иные, последствия применения которых связаны не только с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения муниципального образования, как это характерно для полномочий органов местного самоуправления, но и населения соответственно всего государства или субъекта Федерации. Они осуществляются в конечном счете для реализации конституционных прав и свобод граждан РФ, но в большинстве случаев с ними непосредственно могут быть не связаны. Таковы, например, полномочия органов государственной власти по обороне государства, обеспечению безопасности, организации энергетических систем и т.д.

В действительности и органы государственной власти занимаются вопросами, прямо касающимися запросов и нужд населения. Достаточно напомнить о проблемах жилищно-коммунального хозяйства, здравоохранения, образования, социального обеспечения, постоянно находящихся в повестке дня Правительства РФ и других государственных органов. Именно в этой связи надо понимать установленную Конституцией РФ возможность передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Содержание государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, разнообразно. Установить полный перечень очень трудно, если иметь в виду, что передача государственных полномочий связана с конкретными обстоятельствами, при которых решение данных вопросов наиболее эффективно на самоуправленческом уровне и при изменении которых эти полномочия могут быть возвращены соответствующему органу государственной власти.

Конституционная концепция наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями предполагает: решение, прежде всего, вопросов местного значения (ч. 1 ст. 132 Конституции РФ); возможность (не обязательность) наделения государственными полномочиями указанных органов; ограничение этой возможности отдельными государственными полномочиями; передачу необходимых для осуществления данных полномочий материальных и финансовых средств; особый, включающий государственный контроль, режим осуществления переданных полномочий (более жесткий, чем режим решения вопросов местного значения); наделение государственными полномочиями производится только законом (ч. 2 ст. 132 Конституции РФ).

В принципе, государство для выполнения этих полномочий могло бы создавать на местах свои структуры. Однако, избегая усложнения управленческих структур, оно делегирует некоторые дела уже действующим на местах органам местного самоуправления.

Предусматривая эту возможность, Конституция одновременно содержит правовые гарантии против такого ее использования, которое может помешать осуществлению главной функции местного самоуправления, содержащейся в той же Конституции, - решению вопросов местного значения.

К сожалению, приходится констатировать, что конституционные положения о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями выполняются не в соответствии с буквой и духом Основного закона.

Федеральный закон N 131-ФЗ о возможности, альтернативности наделения органов местного самоуправления не вспоминает. Он прямо устанавливает, что отдельные государственные полномочия осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, если иное (т.е. если осуществление этих полномочий поселенческими муниципалитетами) не определено Федеральным законом или законом субъекта Федерации. Кроме того, государственные органы имеют право отменять муниципальные правовые акты, регулирующие осуществление переданных государственных полномочий. Более того, предусматривается ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц не только при нарушении Закона, но и в случае ненадлежащего осуществления ими переданных государственных полномочий (ст. 72 указанного Закона). Ответственность за ненадлежащее осуществление государственных полномочий по смыслу ст. 73 и 74 Федерального закона N 131-ФЗ наступает в виде роспуска представительного органа или отрешения от должности главы муниципального образования независимо от того, как они решали вопросы местного значения, т.е. как они выполняли свое основное функциональное назначение. Таким образом, по закону осуществление госполномочий органами местного самоуправления может быть поставлено выше выполнения ими функций, ради которых они, собственно, создавались.

Что касается конституционного понятия "отдельных" государственных полномочий, то законодатель, пользуясь недостаточно формализованным смыслом этого понятия, расширяет их число так, что они, в сущности, "отдельными" быть перестают. В этом отношении характерно, что, во-первых, федеральные органы государственной власти, по сути, могут наделять органы местного самоуправления теми полномочиями, которые они сочтут нужными. В ряде отраслевых федеральных законов прямо указывается на возможность передачи тех или иных полномочий органам местного самоуправления. Например, в соответствии с Федеральным законом от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" (в ред. от 31 декабря 2005 г.) говорится, что органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями в области охраны атмосферного воздуха; согласно Лесному кодексу РФ муниципалитеты могут наделяться отдельными государственными полномочиями в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов; Федеральным законом от 2 января 2000 г. N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре" (в ред. от 30 июня 2006 г.) органы местного самоуправления могут получать отдельные госполномочия по ведению государственного земельного кадастра; на основании Федерального закона от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе" полномочия Российской Федерации на осуществление воинского учета на территориях, на которых отсутствуют военные комиссариаты, передаются органам местного самоуправления поселений и городских округов и др. Справедливости ради надо отметить и то, что некоторые из указанных полномочий связаны с обеспечением условий (природных) жизни населения. Но большинство - нет. До недавнего времени действовало общее правило: если федеральные органы государственной власти передают какие-либо полномочия региональным органам, те могут их передавать дальше - органам местного самоуправления. Иногда об этом прямо указывается в Федеральном законе о передаче конкретных полномочий. Иногда нет. И этим широко пользовались некоторые субъекты Федерации, "спуская вниз" полномочия, которые они должны были осуществлять сами. Не так давно это правило было отменено. Теперь субъекты Федерации могут передавать органам местного самоуправления полученные от федеральных органов полномочия, если об этом прямо указывается в соответствующем федеральном законе. К этому времени уже много полномочий было передано органам местного самоуправления.

Во-вторых, Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" определил, что из 87 полномочий органов государственной власти субъектов Федерации 49 могут быть переданы органам местного самоуправления. Одна часть этих полномочий прямо или косвенно связана с обеспечением условий жизни жителей муниципальных образований, оказанием им социальных услуг. Другая их часть никакого отношения к функциональной природе местного самоуправления не имеет. Вот некоторые из них: организация и осуществление региональных научно-технических и инновационных программ и проектов, в том числе научными организациями субъектов Федерации; осуществление государственного надзора за техническим состоянием самоходных машин и др.

Согласно ст. 19 указанного Закона финансовое обеспечение государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. Органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.

Федеральный закон, закон субъекта Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать: вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями; перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий; способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты; перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня; порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий; порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль; условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

Закон субъекта Российской Федерации, предусматривающий наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями Российской Федерации, переданными для осуществления органам государственной власти субъекта Российской Федерации, также должен содержать положения, определяющие: права и обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), связанные с осуществлением органами местного самоуправления переданных государственных полномочий Российской Федерации, аналогичные правам и обязанностям федеральных органов исполнительной власти, предусмотренным федеральным законом, в соответствии с которым осуществление указанных полномочий передается органам государственной власти субъектов Российской Федерации, связанным с осуществлением переданных полномочий, в случае, если закрепление таких прав и обязанностей не противоречит федеральным законам; права и обязанности органов местного самоуправления, связанные с осуществлением переданных им государственных полномочий Российской Федерации, аналогичные правам и обязанностям высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), предусмотренным федеральным законом, в соответствии с которым осуществление указанных полномочий передается органам государственной власти субъектов Российской Федерации, связанным с осуществлением переданных полномочий, в случае, если закрепление таких прав и обязанностей не противоречит федеральным законам.

Федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, предусматривающие передачу отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления, могут содержать положения, предусматривающие обязанность органов местного самоуправления использовать по определенному назначению передаваемые в муниципальную собственность материальные объекты, необходимые для осуществления соответствующих полномочий.

По вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, в пределах своей компетенции вправе издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты и осуществлять контроль за их исполнением.

Признанное в судебном порядке несоответствие федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, требованиям, предусмотренным ст. 19 настоящего Федерального закона, является основанием для отказа от исполнения указанных полномочий.

Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

Органы государственной власти осуществляют контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны в соответствии с требованиями ст. 19 настоящего Федерального закона предоставлять уполномоченным государственным органам документы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий. В случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Указанные предписания могут быть обжалованы в судебном порядке.

Конкретно к концу 2010 г. в соответствии с законами субъектов Федерации из числа полномочий органов государственной власти субъектов Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации органам местного самоуправления муниципальных районов и городских округов были переданы следующие полномочия: назначение и выплаты материальной помощи различным категориям граждан (малоимущим и многодетным семьям; гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации, пенсионерам и др.); оказание медико-социальных услуг гражданам и социальное обслуживание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; хранение, комплектование, учет использования архивных документов, относящихся к собственности субъектов Федерации; лицензирование розничной продажи алкогольной продукции; лицензирование образовательной деятельности муниципальных учреждений; создание и обеспечение деятельности административных комиссий и комиссий по делам несовершеннолетних; оказание населению специализированной медицинской помощи в туберкулезных, наркологических, онкологических диспансерах, специализированных домах ребенка и других специализированных медицинских учреждений; регулирование цен на тепловую энергию, топливо, газ, перевозки на городском транспорте и т.д.; управление лесным фондом; ведение градостроительных и земельных кадастров; распоряжение земельными участками; охрана труда и заключение коллективных договоров и др.

Насколько эти полномочия "тяжеловесны", можно судить особенно по тем случаям, когда передаются, по существу, не полномочия, а вопросы государственного значения, сами состоящие из полномочий, включающих ряд прав и обязанностей.

Например, Закон Иркутской области от 15 ноября 2005 г. "О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями в области охраны труда" установил, что органы местного самоуправления наделяются следующими государственными полномочиями: координация и методическое руководство работой служб охраны труда в организациях независимо от их организационно-правовых форм, расположенных на территории соответствующего муниципального образования; организация проведения обучения и проверки знаний работников, включая руководителей и специалистов, в области охраны труда; анализ состояния условий и охраны труда, причин несчастных случаев на производстве и профессиональной заболеваемости на территории муниципального образования; организация учета потребности в средствах индивидуальной защиты, работа без применения которых запрещена соответствующими нормативными правовыми актами; обследование соответствия условий труда государственным требованиям охраны труда в организациях, расположенных на территории соответствующего муниципального образования, в целях осуществления исполнительным органом государственной власти области по управлению в области труда и охраны труда государственной экспертизы условий труда по запросам работодателей.

Органы местного самоуправления при осуществлении этих полномочий имеют право: принимать муниципальные правовые акты по вопросам осуществления государственных полномочий на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и законами области; обращаться в исполнительный орган государственной власти области по управлению в области труда и охраны труда за оказанием методической помощи по вопросам осуществления государственных полномочий; в установленном порядке посещать организации всех организационно-правовых форм и форм собственности, запрашивать и получать информацию, необходимую для осуществления государственных полномочий; создавать в установленном порядке комиссии с участием представителей соответствующих органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций для осуществления взаимодействия в области охраны труда на территории соответствующего муниципального образования; обращаться в соответствующие органы государственной власти по вопросам проведения в установленном порядке проверок по фактам нарушений трудового законодательства, иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, и передаче соответствующих материалов в правоохранительные органы о привлечении виновных лиц к ответственности, а также по вопросам предъявления в суд исков о ликвидации организации или прекращении деятельности ее структурного подразделения вследствие нарушения требований охраны труда; в случаях и порядке, установленных законодательством, принимать участие в деятельности комиссий, расследующих несчастные случаи на производстве; дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.

Органы местного самоуправления обязаны в то же время: осуществлять государственные полномочия в соответствии с федеральным и областным законодательством; не допускать нецелевое использование финансовых средств, переданных из областного бюджета на осуществление государственных полномочий; представлять в уполномоченный орган государственной власти области материалы, документы и отчеты по вопросам осуществления государственных полномочий; исполнять выданные в пределах компетенции письменные предписания уполномоченного органа государственной власти области, иных органов государственной власти области об устранении нарушений требований законодательства по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления государственных полномочий.

Причем нагрузка на разные муниципалитеты в связи с наделением их государственными полномочиями оказалась явно неравномерной. В Красноярском крае региональные органы приняли 27 законов по таким вопросам, в Новгородской области - 16, в Ставропольском крае и Томской области - по 13 и т.д. Таким образом, одни муниципалитеты оказались государственно-содержательными значительно больше, чем другие. Отдавая главное внимание выполнению государственных полномочий (не в последнюю очередь под страхом санкций за их невыполнение), они, естественно, меньше занимались вопросами местного значения. У органов местного самоуправления ряда городов и муниципальных районов до 35-40% бюджетных расходов уходило на осуществление именно государственных полномочий. Вопросы же местного значения, т.е. ради решения которых и создается местное самоуправление, оказывались на втором плане.

Надо признать, что большинство государственных полномочий связано с оказанием социальной помощи отдельным категориям граждан, организацией специализированной медицинской помощи населению, бесплатного дошкольного образования и т.д. Напомню: когда готовился и принимался Федеральный закон N 131-ФЗ, предполагалось, что часть полномочий, передаваемая органам государственной власти, будет затем возвращена местному самоуправлению, но уже в другом качестве - в качестве "отдельных государственных полномочий". Таким путем намечалось решить сразу две задачи: с одной стороны, подкрепить эти полномочия с финансовой стороны в расчете на то, что они будут финансироваться с уровня субъектов Федерации, а с другой - ужесточить режим их осуществления, сделать более строгим их выполнение. Что касается финансирования, то задача решена отнюдь не в должной мере. Переданные полномочия плохо обеспечиваются денежными и материальными средствами. Зато удалось ввести исполнение этих полномочий под строгий государственный контроль.

Уместно вспомнить Конституцию СССР 1977 г. Она содержала статьи, в которых говорилось, что местные Советы решают все вопросы местного значения, исходя из общегосударственных интересов и интересов граждан, проживающих на территории Совета, проводят в жизнь решения вышестоящих государственных органов (ч. 1 ст. 146); руководят на своей территории государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством, утверждают планы экономического и социально-культурного строительства (ч. 2 ст. 146); в пределах своих полномочий обеспечивают комплексное экономическое и социальное развитие на их территории; осуществляют контроль за соблюдением законодательства расположенными на этой территории предприятиями, учреждениями и организациями вышестоящего подчинения; координируют и контролируют их деятельность в области землепользования, охраны природы, строительства, использования трудовых ресурсов, производства товаров народного потребления, социально-культурного, бытового и иного обслуживания населения (ст. 147).

Может быть, наши законодатели имеют в виду именно эту функциональную модель местной власти, наделяя муниципалитеты все новыми "отдельными государственными полномочиями". Эта модель имеет мало общего с местным самоуправлением, существующим в развитых цивилизованных странах и закрепленным действующей Конституцией Российской Федерации.

Конечно, у нашего местного самоуправления есть особенности, которые вызываются конкретными историческими условиями, требованиями переходного периода. Возможно, что наделение органов местного самоуправления несколько большим объемом государственных дел, чем это обычно принято, оправданно. Однако в этом деле (как и во всяком серьезном деле) следует соблюдать меру, позволяющую сохранять "природные" качества муниципального уровня публичной власти. Органы государственной власти, передавая на решение муниципалитетам государственные дела, должны принимать во внимание изначальное функциональное назначение местного самоуправления, гарантируя его сохранение "в первородном виде".

Существует мнение о том, чтобы установить в законе перечень госполномочий, которые не могут передаваться органам местного самоуправления. Надо заметить, что применительно к органам государственной власти субъектов Федерации такой перечень по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами за счет средств бюджета субъекта Федерации, установлен ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации" (в ред. Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ). Однако этот перечень позволяет, как мы видели, передавать органам местного самоуправления ряд вопросов, не отвечающих их функциональному назначению. В принципе, нет ограничений и для передачи муниципальным органам полномочий, входящих в собственную компетенцию субъектов Федерации (хотя, как признают некоторые исследователи, таковой к настоящему времени фактически не существует).

С учетом сложившейся ситуации, с нашей точки зрения, целесообразно в законодательном порядке сделать следующее: ограничить уже установленный круг полномочий, которые органы государственной власти субъектов Федерации могут передавать муниципалитетам (по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов); пересмотреть полномочия федеральных органов, которыми согласно принятым отраслевым федеральным законам могут наделяться муниципальные органы с целью их ограничения; в Федеральном законе N 131-ФЗ определить содержательные правовые рамки, позволяющие наделять органы местного самоуправления государственными полномочиями, установить их хотя бы приблизительную меру; чтобы эти полномочия были действительно "отдельными", т.е. такими, какими их определяет Конституция РФ, установить в указанном Законе, что по своему объему госполномочия не могут быть слишком велики (во всяком случае, их объем должен соответствовать типу, уровню местного самоуправления, их возможностям), а по характеру должны приближаться к вопросам местного значения; передача госполномочий на самоуправленческий уровень должна приводить к более эффективному их осуществлению.