Органы местного самоуправления

Структура органов местного самоуправления

Хотя Конституция РФ, определяя пути осуществления местного самоуправления, ставит на первое место формы прямого волеизъявления граждан, а затем уже называет органы местного самоуправления (ч. II ст. 130), на практике основной объем самоуправления реализуется через органы местного самоуправления. Дело не только в том, что формы прямой демократии слабо используются в силу их неразвитости или апатии населения. Даже если эти формы будут применяться широко и эффективно, они не смогут конкурировать по объему решаемых вопросов с деятельностью органов местного самоуправления. Несмотря на то что использование форм прямого волеизъявления граждан на уровне местного самоуправления играет или, во всяком случае, должно играть более значительную роль, чем на федеральном или региональном уровнях государственной власти, оно не в состоянии заменить постоянную организационную деятельность специально созданных структур, исключая самые малые поселения, где такие структуры могут не создаваться (см. ниже).

Будучи важнейшим средством реализации права граждан на осуществление самоуправления, органы муниципальной власти находятся и должны находиться в таких отношениях с населением, которые обеспечивали бы людям возможность решающего влияния на их деятельность. Речь идет прежде всего об определении гражданами структуры этих органов.

Федеральный закон N 131-ФЗ уточнил понятие структуры органов местного самоуправления, которая в соответствии с ч. 1 ст. 130 Конституции РФ определяется населением самостоятельно. В научной литературе до этого предлагалось разное толкование термина "структура органов местного самоуправления". Одни авторы считали, что Конституция не дает основания ограничивать содержание этого термина узким смыслом и что он предполагает не только систему органов, но и внутреннее разделение каждого из них. Другие авторы высказывались в том смысле, что конституционное понятие "структуры органов" равнозначно понятию "системы органов", и потому вопрос о внутреннем структурном устройстве местных органов следует решать в уставах муниципальных образований, а право населения самостоятельно определять структуру органов предполагает право устанавливать их систему.

Федеральный закон N 131-ФЗ структуру органов местного самоуправления обозначил как "перечень" этих органов. По сути, это понятие идентифицировано с понятием системы органов, поскольку перечень органов предполагает не хаотичное, а в определенном порядке их расположение. Именно самих органов, а не их внутренних подразделений. В этом же смысле Закон употребляет понятие структуры местной администрации, куда входят органы администрации.

Указанный Федеральный закон по-новому подошел к содержанию конституционной формулы о роли населения в определении структуры органов местного самоуправления. После определения Конституцией этой формулы возникли споры о разнице в понятиях "самостоятельного" и "непосредственного" определения структуры. В 1996 г. Конституционный Суд РФ в Постановлении по делу о конституционности ряда положений Устава - Основного закона Читинской области указал, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, но в соответствии с федеральными законами, законами и иными нормативными актами субъекта Российской Федерации, устанавливающими общие принципы организации местного самоуправления. Поскольку содержание "общих принципов" в Конституции не определено, законы об этих принципах могут, как уже выше отмечалось, включать различные ограничения самостоятельности населения. Используя эту правовую возможность, новый Федеральный закон указывает, что структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. При этом в структуре органов местного самоуправления обязательно должны быть не только представительный орган, но и глава муниципального образования и местная администрация.

Уставом муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, может быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющего полномочия председателя представительного органа муниципального образования.

Поскольку согласно Конституции РФ население самостоятельно определяет структуру органов местного самоуправления, это предполагает разнообразие этих структур. С одной стороны, такое разнообразие позволяет учесть специфические условия разных муниципальных образований, наличие или отсутствие управленческих кадров, их подготовленность, гарантирует населению свободу в создании форм местного самоуправления и, следовательно, воспитывает уверенность в своих силах, самостоятельность в решении вопросов организационного устройства местной власти. С другой стороны, все это было бы так, если различие форм местного самоуправления цементировалось нормальными экономическими и социальными условиями их применения, сложившимися устойчивыми демократическими традициями. Пока их в современной России нет. Это и привело к необходимости сформулировать единые, оправданные интересами развития местного самоуправления и подкрепленные накопленным практическим опытом, подходы к определению структуры органов местного самоуправления.

Следуя Конституции РФ (ч. II ст. 130), органы местного самоуправления следует разделять на выборные и невыборные. Закон N 131-ФЗ не устанавливает полного перечня выборных органов. Предусматривая обязательность таких органов, он определяет основные из них, относя образование иных выборных органов на усмотрение муниципального образования. Теоретически это, например, могут быть выборные заместители глав муниципальных образований.

Выборность и невыборность органов местного самоуправления - это разграничение органов по порядку их образования. Такое разграничение не дает представления о функциональном назначении органов местного самоуправления в их системе. Содержательная классификация данных органов сводится прежде всего к их делению на представительные и исполнительные. Представительные органы выборные - суть органы, осуществляющие "проектную" функцию, которая заключается в выявлении и формировании интересов населения муниципального образования, т.е. в выработке на основе сопоставления, обсуждения, консенсуса общей воли многих депутатов, выражающих, в свою очередь, интересы различных групп населения и, в конечном счете, в выработке решений, определяющих пути развития муниципального образования. Такие проектные (в широком смысле) решения требуют, в свою очередь, решений и действий, направленных на претворение намеченного в жизнь. Этим занимаются исполнительно-распорядительные органы, которые могут быть выборными и невыборными.

На исполнительно-распорядительные и представительные органы в "чистом" виде делить органы местного самоуправления подчас довольно сложно, поскольку имеются варианты выполнения отдельных функций представительных органов исполнительно-распорядительными органами, и наоборот. Однако при этом нельзя согласиться с мнением о том, что могут быть и такие "модели" местного самоуправления, в которых создается не один представительный орган, а несколько с заранее определенными полномочиями: бюджетные органы, контрольные органы, органы, распоряжающиеся муниципальной собственностью, и др. Здесь явно смешивается понятие представительного органа с другими понятиями. Нескольких представительных органов в одном муниципальном образовании не может быть, поскольку представлять все население этого образования одновременно разные структуры не в состоянии. Главный признак представительного органа в том и состоит, что, будучи выборным органом, он один объединяет в своем лице территориальное сообщество и уполномочен этим сообществом на решение важнейших вопросов его жизнедеятельности.

Могут быть избраны коллегиальные органы, которые будут выполнять отдельные функции местного самоуправления, но они не получат и не могут получить функции общего характера, которыми наделены представительные органы.

Еще одно основание классификации органов местного самоуправления - это классификация по способу принятия решений - коллегиальному или единоличному. Он предопределяется как функциональным назначением органа, так и характером принимаемых им решений. Представительный орган не может быть единоличным. Его основное назначение - интегрирование интересов различных групп населения, представленных коллективом депутатов. Ни один из депутатов не может претендовать на выражение мнения всего населения. Поэтому свои решения от имени всего населения представительный орган принимает в коллегиальном порядке большинством голосов депутатов. Причем этот порядок - прямое следствие и характера принимаемых решений - представительный орган решает наиболее значимые для муниципального образования вопросы.

Коллегиальными органами являются также органы муниципального контроля, которые со своих позиций могут рассматривать важные вопросы местной жизни.

Вопросы в сфере исполнительно-распорядительной, в сфере оперативного управления муниципальным хозяйством более эффективно и целесообразно решать на основе единоначалия, когда конкретными участками деятельности руководят профессионалы, и они же несут персональную ответственность за результаты своей работы. Хотя и в сфере исполнительно-распорядительной наиболее существенные решения могут в принципе приниматься с применением элементов коллегиальности.

Согласно Федеральному закону N 131-ФЗ органы местного самоуправления обладают собственными полномочиями в решении вопросов местного значения. Собственные полномочия - это относительно постоянные, устойчивые полномочия, отраженные в базовом документе местного самоуправления - уставе муниципального образования. Их изменение возможно на основе изменения устава. В то же время изменения компетенции в уставе могут быть вызваны федеральными законами. При этом речь может идти не только о вопросах местного значения, но и об отдельных государственных полномочиях, которыми наделяются органы местного самоуправления. Если в Законе о передаче полномочий муниципальному образованию речь идет о конкретном органе, которому поручается осуществление этих полномочий, то значение устава не столь велико, как в случае с решением вопросов местного значения. В последнем случае именно устав может определять, какой конкретно орган решает эти вопросы. При передаче государственных полномочий с фиксированным органом-исполнителем в уставе просто воспроизводится поручение данному органу.

Органы, наделенные собственными полномочиями, вполне самостоятельно принимают решения в пределах этих полномочий. Вместе с тем в системе органов местного самоуправления есть и такие подразделения, которые только обеспечивают деятельность органов местного самоуправления и должностных лиц. Таким образом, при анализе системы органов местного самоуправления возможны разнообразные подходы к их классификации.

Если Федеральный закон N 154-ФЗ оставлял порядок определения населением структурных элементов на усмотрение субъектов Федерации, то Федеральный закон N 131-ФЗ сам устанавливает этот порядок. Структура органов местного самоуправления, согласно этому Закону, может определяться двояким образом: населением на местном референдуме (в муниципальном образовании с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек, - на сходе граждан) или представительным органом вновь образованного муниципального образования и закрепляется в уставе муниципального образования.

Согласно Закону референдум применяется для определения структуры муниципальных органов в случае создания на межселенных территориях вновь образованных муниципальных образований или в случае преобразования существующего муниципального образования (при объединении, разделении муниципальных образований или изменении статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его этого статуса).

Проведение местного референдума или схода граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования обеспечивают органы государственной власти субъекта Федерации при наличии соответствующей инициативы жителей вновь образованного муниципального образования.

Местный референдум проводится в случае, если в течение одного месяца со дня вступления в силу закона субъекта Федерации об установлении границ соответствующего муниципального образования с инициативой о проведении референдума выступила группа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом, которая образована в порядке, установленном Федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Федерации о проведении местного референдума. Указанная группа должна организовать сбор подписей жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом, в количестве не менее 3% от их общей численности и представить подписные листы в избирательную комиссию субъекта Федерации в порядке и сроки, которые установлены Федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Федерации о проведении местного референдума.

Избирательная комиссия субъекта Федерации формирует избирательную комиссию муниципального образования, которая проверяет подлинность собранных подписей, назначает дату проведения референдума, а также осуществляет иные, предусмотренные Федеральным законом N 131-ФЗ и другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Федерации, полномочия комиссии муниципального образования по проведению местного референдума. Полномочия избирательной комиссии муниципального образования могут возлагаться на территориальную избирательную комиссию в соответствии с Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Полномочия местной администрации по материально-техническому обеспечению проведения местного референдума осуществляет исполнительный орган государственной власти соответствующего субъекта Федерации.

В решении о структуре органов местного самоуправления муниципального образования, принимаемом на местном референдуме (сходе граждан), устанавливаются: структура (перечень) и наименование органов местного самоуправления; порядок избрания и полномочия главы муниципального образования - в соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ.

По инициативе населения в 2004-2005 гг. в 22 субъектах Российской Федерации было проведено более 400 местных референдумов по определению структуры органов местного самоуправления во вновь созданных муниципальных образованиях. Они проводились в основном в сельских поселениях - таких было более 320.

Согласно Федеральному закону N 131-ФЗ при отсутствии инициативы населения о проведении местного референдума структура органов местного самоуправления определяется представительным органом вновь образованного муниципального образования. Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется не иначе как путем внесения изменений в устав муниципального образования. Причем решение представительного органа муниципального образования об изменении структуры органов местного самоуправления вступает в силу не ранее чем по истечении срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего указанное решение.

Федеральный закон от 25 ноября 2008 г. N 222-ФЗ внес ряд дополнений в порядок решения вопросов, связанных с определением структуры органов местного самоуправления в условиях, когда отсутствует инициатива граждан.

Численность и срок полномочий депутатов представительного органа первого созыва вновь образованного муниципального образования, а также порядок избрания, полномочия и срок полномочий первого главы данного муниципального образования в случае отсутствия инициативы граждан о проведении указанного в настоящей части местного референдума устанавливаются законом субъекта Российской Федерации. Выборы в органы местного самоуправления вновь образованного муниципального образования должны быть проведены не позднее чем через шесть месяцев со дня его создания.

Избирательная комиссия субъекта Российской Федерации формирует избирательную комиссию вновь образованного муниципального образования, которая назначает выборы в представительный орган данного муниципального образования и осуществляет иные предусмотренные настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъекта Российской Федерации полномочия избирательной комиссии муниципального образования по проведению выборов. Полномочия избирательной комиссии вновь образованного муниципального образования могут возлагаться на территориальную избирательную комиссию в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Материально-техническое обеспечение проведения выборов в представительный орган вновь образованного муниципального образования осуществляет исполнительный орган государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации.

До формирования органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования полномочия по решению вопросов местного значения вновь образованного муниципального образования на соответствующих территориях в соответствии со ст. 14-16 Федерального закона N 131-ФЗ осуществляют органы местного самоуправления, которые на день создания вновь образованного муниципального образования осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на этих территориях.

Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, которые на день создания вновь образованного муниципального образования осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на соответствующих территориях, действуют в части, не противоречащей федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, конституциям (уставам), законам и иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации, а также муниципальным правовым актам органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования.

Органы местного самоуправления вновь образованного муниципального образования в соответствии со своей компетенцией являются правопреемниками органов местного самоуправления, которые на день создания вновь образованного муниципального образования осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на соответствующей территории, в отношениях с органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, физическими и юридическими лицами. Вопросы правопреемства подлежат урегулированию муниципальными правовыми актами вновь образованного муниципального образования.

До урегулирования муниципальными правовыми актами вновь образованного муниципального образования вопросов правопреемства в отношении органов местных администраций, муниципальных учреждений, предприятий и организаций, ранее созданных органами местного самоуправления, которые на день создания вновь образованного муниципального образования осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на соответствующей территории, или с их участием, соответствующие органы местных администраций, муниципальные учреждения, предприятия и организации продолжают осуществлять свою деятельность с сохранением их прежней организационно-правовой формы.

Формирование органов местного самоуправления

Важнейшим средством реализации права граждан на осуществление местного самоуправления является наряду с определением населением структуры органов местного самоуправления формирование гражданами органов местного самоуправления.

Способов формирования органов местного самоуправления немало. Важнейший из них - выборы.

Особенности избирательных прав граждан на муниципальных выборах

Избирательные права граждан на муниципальных выборах гарантируются так же, как и на других - федеральных и региональных - выборах. При этом они имеют свои особенности. Несколько иное содержание имеет, в частности, всеобщее избирательное право. Если на федеральных и региональных выборах не имеют права быть избранными граждане Российской Федерации, имеющие гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, то на муниципальных выборах эти лица на основании международных договоров РФ и в порядке, установленном законом, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах (п. 3 и 10 ст. 4 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"). Не участвуют в муниципальных выборах военнослужащие, проходящие военную службу по призыву в воинских частях, военных организациях и учреждениях, которые расположены на территории соответствующего муниципального образования (если место жительства этих военнослужащих до призыва на военную службу не было расположено на территории муниципального образования).

Законодательством предусмотрены возможности неравного представительства депутатов представительных органов муниципальных районов. Общий принцип равенства выборов при этом не соблюдается. Ниже пойдет также речь о возможности непрямых выборов депутатов представительных органов муниципальных районов - об их двухстепенности.

Все компоненты процесса муниципальных выборов в принципиальном плане строятся на тех же демократических основаниях, что и федеральные и региональные выборы. На некоторых этапах этого процесса они имеют свою специфику.

Выборы соответствующих органов местного самоуправления и депутатов являются обязательными, периодическими и проводятся в сроки, обеспечивающие соблюдение сроков полномочий этих органов и депутатов. Муниципальные выборы назначаются представительным органом муниципального образования в сроки, предусмотренные уставом муниципального образования. При этом принимается во внимание порядок, по которому общим днем голосования на выборах в органы государственной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления является второе воскресенье марта или в случаях, предусмотренных федеральным законом, - второе воскресенье октября года, в котором истекают полномочия указанных органов или депутатов указанных органов. Однако в определенных случаях полномочия органов местного самоуправления могут продлеваться или сокращаться.

Согласно Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", если уполномоченный на то орган или должностное лицо не назначит выборы в предусмотренные законом сроки, а также если уполномоченный орган или должностное лицо отсутствует, выборы назначаются соответствующей избирательной комиссией. Если и комиссия не назначает выборы в срок, суд общей юрисдикции может определить срок, не позднее которого уполномоченные на то органы, должностные лица или избирательная комиссия должны назначить выборы.

Формирование избирательных комиссий, организующих и обеспечивающих подготовку и проведение муниципальных выборов, - муниципальной, территориальных, окружных и участковых - осуществляется не только на основе предложений политических партий, выдвинувших списки кандидатов, допущенных к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе, законодательном (представительном) органе государственной власти соответствующего субъекта Федерации, но и предложений избирательных объединений, выдвинувших списки кандидатов, допущенных к распределению депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования, а также предложений собраний избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы.

Граждане вправе в допускаемых законом формах и законными методами проводить предвыборную агитацию. Формально они вправе воспользоваться для этого телевидением, радио, периодическими печатными изданиями. Но фактически на муниципальных выборах, особенно на выборах органов местного самоуправления в малых городских и сельских поселениях, эти средства массовой информации недоступны для избирателей. Поэтому здесь агитацию поводят на собраниях избирателей и путем индивидуальной разъяснительной работы.

Ответственным периодом избирательной компании является выдвижение кандидатов. Это как бы завязка всей избирательной интриги. Крайне важно при этом, кто имеет право быть выдвинутым кандидатом. Согласно ст. 32 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме Российской Федерации" кандидатом может быть выдвинут любой гражданин, обладающий пассивным избирательным правом.

Ограничение пассивного избирательного права связано с достижением определенного возраста. Эти ограничения могут устанавливаться законом субъекта Федерации, но при этом минимальный возраст не может превышать 21 года. Установление максимального возраста не допускается.

В отношении главы муниципального образования установлены дополнительные условия реализации пассивного избирательного права. Гражданин Российской Федерации, замещавший должность главы муниципального образования и ушедший с указанной должности в отставку по собственному желанию, в том числе в связи с избранием его депутатом либо на иную выборную должность, замещение которой несовместимо со статусом главы муниципального образования, либо отрешенный от должности главы муниципального образования высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), не может быть выдвинут кандидатом на выборах, назначенных в связи с указанными обстоятельствами. Это правило направлено против избирательных технологий, с помощью которых ушедший в отставку по собственному желанию глава муниципального образования потом снова выдвигает свою кандидатуру, используя преимущества внезапного маневра и не давая времени своим соперникам развернуть избирательную кампанию.

В соответствии с федеральным законодательством кандидат считается выдвинутым, если он представляет в избирательную комиссию соответствующие документы, в том числе сведения о размере и источниках своих доходов, о принадлежащем ему на праве собственности имуществе, вкладах в банках ценных бумаг. Для кандидатов, избираемых в органы местного самоуправления малочисленных муниципальных образований сделано исключение. В малых поселениях каждый на виду, и о доходах его знают все. Поэтому федеральный законодатель определил: если законом субъекта Федерации не предусмотрено иное, кандидаты могут не представлять сведения о доходах и имуществе на выборах депутатов представительных органов муниципальных образований, при которых избирательные округа образуются в соответствии со средней нормой представительства, не превышающей 5 тыс. избирателей.

Общим правилом при выдвижении кандидатов в порядке самовыдвижения является сбор подписей в поддержку кандидата или внесение избирательного залога. Из этого правила при муниципальных выборах тоже есть исключение. Вместо сбора подписей и внесения избирательного залога кандидату предоставляется возможность зарегистрироваться в заявительном порядке, если это предусмотрено законом субъекта Федерации. Причем заявительный порядок может применяться при проведении выборов в представительные органы муниципальных образований со средней нормой представительства избирателей, установленной законом, но не более 10 тыс.

Согласно федеральному избирательному законодательству кандидаты обязаны создавать собственные избирательные фонды для финансирования своей избирательной кампании. На муниципальных выборах кандидату предоставляется возможность не создавать избирательный фонд при условии, что число избирателей в избирательном округе не превышает 5 тыс. и финансирование кандидатом своей избирательной кампании не производится. В этом случае кандидат должен уведомить соответствующую избирательную комиссию об указанных обстоятельствах.

По общему правилу все денежные средства, образующие избирательный фонд, перечисляются на специальный избирательный счет, открываемый с разрешения соответствующей избирательной комиссии кандидатом либо его уполномоченным представителем по финансовым вопросам, или уполномоченным представителем по финансовым вопросам избирательного объединения в филиалах Сберегательного банка Российской Федерации, а при их отсутствии - в других кредитных организациях, расположенных на территории избирательного округа. Поскольку в сельских поселениях зачастую отсутствуют отделения банков, в связи с чем у кандидатов возникают сложности с открытием избирательного счета, законом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрено, что на выборах органов местного самоуправления сельских поселений перечисление средств избирательного фонда на специальный избирательный счет необязательно в случае, если расходы на финансирование избирательной кампании кандидата не превышают 3 тыс. руб.

Демократизм выборов обеспечивается их альтернативностью, состязательностью кандидатов. Поэтому закон устанавливает правило о том, что если ко дню голосования в одномандатном (многомандатном) избирательном округе число зарегистрированных кандидатов окажется меньше установленного числа депутатских мандатов или равным ему, либо если в едином избирательном округе будет зарегистрирован только один кандидат, список кандидатов или не будет ни одного зарегистрированного кандидата, списка кандидатов, голосование в таком избирательном округе по решению соответствующей избирательной комиссии откладывается для дополнительного выдвижения кандидатов, списков кандидатов. В то же время оговариваются исключения, в том числе для выборов депутатов представительных органов муниципальных образований, если это предусмотрено законом субъекта Российской Федерации. Учитываются нередкие ситуации, когда на выборах депутатов представительных органов малых муниципальных образований не хватает кандидатов.

Если в целом сравнивать порядок выборов на федеральном или региональном уровнях с проведением муниципальных выборов, то можно сделать вывод, что выборы депутатов и органов местного самоуправления менее формализованы, более просты, хотя и они требуют строгого соблюдения процедуры, гарантирующей избирательные права граждан и дающей возможность населению избрать в муниципалитеты достойных представителей.

Вместе с тем это не исключает возможности и необходимости и дальше упрощать процедуру муниципальных выборов (особенно поселенческих органов), добиваться ее меньшей формализованности.

Выборы глав муниципальных образований

Как уже отмечалось, Конституция РФ (ч. II ст. 130) указывает на то, что местное самоуправление осуществляется гражданами прежде всего путем референдумов, выборов и через органы местного самоуправления. В главе 5 Федерального закона N 131-ФЗ "Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участие населения в местном самоуправлении" выборы рассматриваются именно как формы участия местного населения в осуществлении местного самоуправления. Население, создавая органы местного самоуправления путем выборов, осуществляют как бы первичный акт самоуправления. Строго говоря, выборы не могут рассматриваться только в этом качестве. Недаром в перечне вопросов местного значения, решаемых органами местного самоуправления, они не значатся. Выборы - способ формирования органов местного самоуправления, причем важнейший, поскольку он обеспечивает реальное содержание конституционного права гражданина избирать и быть избранным в органы местного самоуправления.

В Конституции РФ указывается, что местное самоуправление осуществляется (кроме форм прямой демократии) через выборные и другие органы самоуправления. В Европейской хартии местного самоуправления выборы тоже рассматриваются как существенное и необходимое свойство местной власти. Есть выборные органы местного самоуправления - налицо предпосылки для деятельных муниципалитетов. Нет выборных органов - о самоуправлении говорить не приходится.

В России на муниципальных выборах избираются представительный орган и глава муниципального образования. Если глава исполняет обязанности главы местной администрации (что заранее заложено в Уставе муниципального образования) - это значит, что и глава местной администрации, по существу, тоже выборные должностное лицо. Глава муниципального образования (безотносительно к тому, будет он выполнять полномочия главы местной администрации или нет) избирается всеобщими выборами по принципу относительного или абсолютного большинства. Если избираемый по принципу абсолютного большинства кандидат не получает сразу нужного количества голосов, проводится второй тур голосования, где побеждает получивший наибольшее количество голосов избирателей по сравнению с другими кандидатами.

Последнее время на муниципальных выборах все большее значение приобретает партийная принадлежность кандидатов. При этом наиболее сильные позиции занимают кандидаты "Единой России". До сих пор региональными лидерами - губернаторами субъектов Федерации не изжито применение "административного ресурса" с целью избрания нужного партийного кандидата. Причем изобретаются все новые и новые формы использования этого ресурса.

Например, на выборах в октябре 2010 г. институциональной формой административного влияния на исход выборов стало назначение губернаторами в городские округа и муниципальные районы своих полпредов. Например, в Забайкальском крае их было 16, в Мурманской области - 6, в Красноярском крае - 8 и т.д. Эти чиновники (кое-где в ранге региональных министров) помогали местным администраторам в решении организационных вопросов выборов, уже своим присутствием ориентируя их на выдвижение кандидатов, как правило, кандидатов "Единой России", и представление их в лучшем свете избирателям. О реальном представительстве населения на таких выборах, учете истинных предпочтений избирателей не могло быть и речи.

В настоящее время политическими партиями, главным образом партией "Единая Россия", ведется кампания замены всеобщих выборов глав муниципальных образований выборами их депутатами представительных органов с одновременным назначением руководителей администраций (сити-менеджеров), в руках которых сосредоточиваются исполнительно-распорядительные функции. С одной стороны, введение института сити-менеджеров - объективный процесс, который наблюдается во многих странах. Он связан с усложнением муниципального управления, необходимостью привлечения к нему профессионалов. Однако в условиях России этот процесс сильно политизируется. На должности глав администраций нередко подбираются не лучшие по деловым качествам люди и кандидаты, ориентирующиеся на мнение региональных властей (которые участвуют в подборе сити-менеджеров наряду с муниципальными органами (подробнее см. ниже)). В этой связи существует оппозиция введению порядка, при котором главы администраций не избираются, а назначаются по контракту. Противники этой практики считают, что, хотя она предусмотрена Законом N 131-ФЗ, ее широкое применение лишает население права самим выбирать кандидата на должность руководителя, который в этом случае будет подотчетен избирателям. Процесс идет с трудом и отменить прямые выборы руководителей местной администрации удается далеко не везде.

Выборы представительных органов муниципальных образований на основе всеобщего, прямого, равного избирательного права при тайном голосовании

Кроме выборов руководителей муниципального образования по закону на муниципальных выборах избираются депутаты представительного органа муниципального образования. Кроме того, могут избираться члены контрольного органа муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования. Проводятся повторные выборы (в случае если основные первичные выборы признаны несостоявшимися) и дополнительные выборы (в случае досрочного прекращения полномочий депутата, избранного в данном округе).

Муниципальные выборы, как и местные референдумы, регулируются обширным избирательным законодательством. Основополагающим для муниципальных выборов является Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", который развивает и конкретизирует конституционное право граждан избирать и быть избранным в органы местного самоуправления. Кроме того, как отмечалось выше, в 1990 г. принят и действует специальный Федеральный закон "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления". Ряд положений о муниципальных выборах содержит Федеральный закон N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". На основе федерального законодательства принимают акты о муниципальных выборах субъекта Федерации. В ряде субъектов (Алтайский край, Белгородская, Воронежская области, например) действуют избирательные кодексы, которыми регулируются региональные и муниципальные выборы и референдумы и отзыв депутатов представительных органов.

Существенную роль в регулировании муниципальных выборов играют также уставы муниципальных образований, не только дополняющие и конкретизирующие вопросы, связанные с процедурой выборов, но и устанавливающие некоторые принципиальные положения, существенно отличающие порядок выборов муниципальных органов в одних муниципальных образованиях от других (выборы руководителей муниципальных образований - всеобщие или представительными органами, избирательную систему, порядок распределения мандатов и др.). В некоторых отношениях, как это было отмечено выше в законодательных актах - федеральных и региональных - содержатся нормы, в известных пределах корректирующие основные принципы выборов, соблюдаемые на выборах федеральных и региональных органов.

Существенные особенности имеются в применении на муниципальных выборах избирательных систем. Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ в Федеральный закон N 131-ФЗ внесены дополнения, согласно которым законом субъекта РФ устанавливаются виды избирательных систем, которые могут применяться при приведении муниципальных выборов, и порядок их применения. В соответствии с установленными законом субъекта Российской Федерации видами избирательных систем уставом муниципального образования определяется та избирательная система, которая применяется при проведении муниципальных выборов в данном муниципальном образовании. Законом субъекта Российской Федерации могут быть определены условия применения видов избирательных систем в муниципальных образованиях в зависимости от численности избирателей в муниципальном образовании, вида муниципального образования и других обстоятельств. Закон установил, что под избирательной системой понимаются условия признания кандидата, кандидатов избранными, список кандидатов - допущенными к распределению депутатских мандатов, а также порядок распределения депутатских мандатов между списками кандидатов и внутри списков кандидатов.

Заметим достаточную гибкость этих законодательных установлений, предусматривающих возможность выбора субъектами Федерации видов избирательных систем и решающую роль самих муниципальных образований в этом деле, получивших право в своем уставе окончательно решать вопрос, какую избирательную систему надо использовать в данном муниципалитете.

К концу 2010 г. большинство субъектов Российской Федерации внесло изменения в свои законы о муниципальных выборах в соответствии с новыми нормами Федерального закона N 131-ФЗ о применении на выборах различных видов избирательных систем. Однако приверженность традиционной мажоритарной системе сохранилась в 18 субъектах РФ (Чувашской Республике, Вологодской, Амурской, Ленинградской, Орловской, Ростовской областях и др.). В их законах определено, что на муниципальных выборах применяется только эта система. Поскольку по смыслу Федерального закона N 131-ФЗ законами субъектов РФ муниципальным образованиям должен быть определен перечень возможных видов (а не одного вида) избирательных систем числом не менее двух, некоторые субъекты РФ (Магаданская и Орловская области) называют в качестве различных систем мажоритарную систему относительного большинства и мажоритарную систему абсолютного большинства, хотя обе они являются разновидностью одной и той же избирательной системы.

В то же время большинство субъектов РФ приняли законы, которыми устанавливается, что, кроме мажоритарной (абсолютного и относительного большинства), на муниципальных выборах может применяться пропорциональная (с открытыми и закрытыми списками кандидатов) и смешанная - мажоритарно-пропорциональная (с различной долей кандидатов, баллотирующихся по спискам избирательных объединений) избирательные системы. Причем более чем в двух третях субъектов РФ (исключая те, где оставлена мажоритарная система) возможно применение всех трех избирательных систем: мажоритарной, пропорциональной и смешанной, а примерно в одной трети-двух избирательных систем: мажоритарной и смешанной.

В Федеральном законе N 131-ФЗ указывается, что законом субъекта РФ могут быть определены условия применения видов избирательных систем в муниципальных образованиях, перечень которых является открытым. При этом он включает главные условия, к которым относятся численность избирателей в муниципальной образовании и вид муниципального образования.

На практике пределы усмотрения субъектов РФ при определении применения устанавливаемых ими избирательных систем в муниципальных образованиях оказались весьма широки. Законами устанавливается численность избирателей в муниципальных образованиях безотносительно к видам муниципальных образований, виды муниципальных образований безотносительно к численности проживающих в них избирателей, наконец, сочетание видов муниципальных образований и численности избирателей (иногда населения) в них. В ряде случаев смешанная или пропорциональная избирательные системы устанавливались только для городских округов, причем иногда с условием наличия в них значительного числа зарегистрированных избирателей - свыше 150 тыс. (Краснодарский край), 100 тыс. (Приморский край, Рязанская область), 80 тыс. человек (Белгородская область). В отдельных законах для городских округов устанавливается только смешанная избирательная система, если число избирателей в этих округах составляет не менее 20 тыс. человек (Тульская область).

В некоторых законах субъектов РФ о муниципальных выборах указывалось, что в муниципальных образованиях (безотносительно к их виду) с числом избирателей не менее 100 тыс. человек применяется смешанная избирательная система, а в остальных муниципальных образованиях - мажоритарная избирательная система. Поскольку в Федеральном законе N 131-ФЗ установлено, что применение той или иной избирательной системы в конкретном муниципальном образовании определяется уставом этого муниципального образования, вряд ли оправдано в законе субъекта РФ точное указание муниципалитета, в котором должна использоваться данная избирательная система.

Тем не менее в первоначальной редакции законов некоторых субъектов РФ, регулирующих применение избирательных систем на муниципальных выборах, прямо указывались муниципальные образования, где должна использоваться данная избирательная система. Например, в Законе Нижегородской области о выборах депутатов представительных органов муниципальных образований говорилось, что в городах областного значения (Нижний Новгород, Дзержинск, Арзамас) не менее 1/3, но не более 1/2 от установленного числа депутатов представительного органа муниципального образования избирается по единому муниципальному округу. В новой редакции Закона этого субъекта РФ такой детализации нет. Единственным из действующих законов субъектов РФ, где сохранилось указание конкретного муниципального образования, на выборах представительного органа которого действует определенная избирательная система, является Закон Ставропольского края. В нем прямо записано, что уставом муниципального образования, являющегося административным центром субъекта РФ, устанавливается, что при проведении выборов депутатов представительного органа этого муниципального образования применяется пропорциональная избирательная система.

Субъекты РФ нередко определяли в своих законах численность депутатов, избираемых по спискам и по мажоритарным округам при смешанной избирательной системе, вид округов (одномандатные или многомандатные) при мажоритарной системе, избирательную систему, если она не указана в уставе муниципального образования, и некоторые другие условия применения видов избирательных систем.

Основная тенденция, которую можно заметить в регламентации избирательных систем, состояла в том, что смешанная и пропорциональная системы применялись в городских округах и муниципальных районах, а мажоритарная система - в городских с сельских поселениях. И в этом есть логика.

В принципиальном плане муниципальным выборам больше подходит мажоритарная избирательная система. Пропорциональная система отдаляет депутатов от избирателей, ослабляет их прямые контакты, которые в наибольшей степени обеспечиваются выборами депутатов именно по мажоритарной системе, поскольку в этих условиях можно полнее учитывать настроения, волю, мнения, нужды, потребности конкретных людей и их малых групп. Пропорциональная система подходит больше для крупных муниципальных образований, особенно для крупных городских округов, где депутаты отдалены от избирателей и избиратели практически не знают их в лицо.

В небольших по численности населения муниципальных образованиях с малым числом избирателей и депутатов практически невозможно распределение мандатов согласно количеству голосов, полученных партийными списками.

Проблема регулирования муниципальных избирательных систем до последнего времени состояла, во-первых, в том, что указанная общая тенденция намечалась только пунктиром и в ряде случаев нарушалась установлением возможности смешанных и пропорциональных выборов в городских и сельских поселениях, и, во-вторых, в том, что условия применения этих систем в других муниципальных образованиях (городских округах и муниципальных районах) оказались весьма пестрыми, не всегда обоснованными. Поэтому когда встал вопрос о развитии политической конкуренции на муниципальном уровне и выборе депутатов представительных органов муниципальных образований по партийным спискам, потребовалось внести изменения в порядок муниципальных выборов в федеральное законодательство.

Норма Федерального закона N 131-ФЗ о том, что законом субъекта РФ устанавливаются виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, и порядок их применения, осталась в неизменном виде. Однако Федеральным законом от 20 марта 2011 г. N 38-ФЗ, внесенным в Государственную Думу Президентом РФ, усмотрения субъектов РФ ограничены жестким правилом о том, что не менее половины депутатских мандатов в представительном органе муниципального района, городского округа с численностью 20 депутатов и более распределяются в соответствии с законодательством о выборах между списками кандидатов, выдвинутыми политическими партиями (их региональными отделениями или иными структурными подразделениями), пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов. Законом субъекта Российской Федерации могут быть определены условия применения видов избирательных систем в иных муниципальных образованиях в зависимости от численности избирателей в муниципальном образовании, вида муниципального образования и других обстоятельств. Эти нововведения, безусловно, имеют, в первую очередь, политический смысл. Вряд ли стоит сомневаться в том, что переход выборов представительных органов крупных муниципальных районов и городских округов на смешанную избирательную систему направлен на укрепление единства государственного руководства через каналы партийного влияния на деятельность муниципалитетов. Вместе с тем указанные новеллы упорядочат региональное законодательство, регулирование применения на муниципальных выборах избирательных систем.

Остаются нерешенными некоторые другие правовые проблемы, связанные с применением на муниципальных выборах пропорциональной смешанной и мажоритарной избирательных систем.

В пункте 3.1 ст. 32 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" говорится, что если законом субъекта РФ предусмотрено, что в представительном органе муниципального образования все депутатские мандаты распределяются между списками кандидатов пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков, законом субъекта РФ должны быть предусмотрены гарантии права реализации гражданами Российской Федерации, не являющимися членами избирательных объединений, быть избранными депутатами представительных органов муниципального образования. К сожалению, правоприменительная практика показывает, что это законодательное положение фактически остается на бумаге. Причина тому не только его декларативность, но и нежелание региональных органов ее преодолевать. Данное положение содержится в небольшом числе законов субъектов РФ. Например, в Законе Карачаево-Черкесской Республики от 3 июля 2006 г. N 44-РЗ "О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления, глав муниципальных образований и иных выборных должностных лиц местного самоуправления в Карачаево-Черкесской Республике" установлено, что в случае, если уставом городского округа или муниципального района будет предусмотрено, что выборы депутатов представительного органа проводятся по пропорциональной системе, избирательные объединения вправе выдвинуть в составе списков кандидатов граждан Российской Федерации, не являющихся членами данного избирательного объединения, причем указанные граждане могут составлять не более 50% от числа кандидатов, включенных в список кандидатов.

И в этом случае вряд ли можно рассматривать попадание в список кандидатов как гарантированную возможность. Речь идет о праве избирательного объединения решить этот вопрос так, как оно считает нужным. Между тем реализация в соответствующих формах указанной нормы Федерального закона позволила бы на муниципальном уровне сочетать решение как общих задач данного муниципального образования, так и более конкретных, приближенных к непосредственному обеспечению жизнедеятельности населения. Для этого надо, чтобы в указанном Федеральном законе шла речь не о расплывчатом "праве" избирательного объединения включать или не включать в списки кандидатов граждан, не состоящих в рядах данного объединения, а об обязанности делать это.

Не стоит забывать при этом о ст. 19 Конституции РФ, где говорится, что государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от его принадлежности к общественным объединениям, а право избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления отнесено Конституцией РФ к основным правам и свободам человека и гражданина.

Законы ряда субъектов РФ расходятся с федеральным законодательством. Данными законами на муниципальных выборах предусматривается применение традиционной мажоритарной системы (с различными модификациями), хотя Федеральный закон N 131-ФЗ предполагает необходимость установления законами субъектов РФ нескольких избирательных систем (включая пропорциональную и смешанную), из которых конкретные муниципалитеты выбираются наиболее подходящую к их условиям. При данных обстоятельствах требуются дополнительные усилия федеральных контрольных и надзорных органов для приведения законов субъектов РФ в соответствие с Федеральным законом N 131-ФЗ. Однако это был бы односторонний, в известном смысле формальный, подход, не учитывающий внутренних противоречий Федерального закона N 131-ФЗ.

Требует внимания законодателя противоречие некоторых норм федеральных законов от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Речь идет о принципе равенства представительства избирателей, закрепленном в избирательном федеральном законе, и о правиле, установленном федеральным законом о местном самоуправлении, согласно которому число депутатов, избираемых в представительный орган муниципального района от одного поселения, не может превышать 2/5 от установленной численности представительного органа муниципального района.

Противоречивость норм двух указанных законов появилась, как только вступили в силу соответствующие нормы Федерального закона N 131-ФЗ. С тех пор прошло несколько лет, а спор о том, какой закон "главнее" и какой надо исправлять, продолжается. В результате сложилась неодинаковая практика правоприменения. Причем по рекомендации ЦИК РФ, не согласной с правильностью и обоснованностью нормы Федерального закона N 131-ФЗ, некоторые субъекты РФ установили смешанную избирательную систему на выборах представительных органов муниципальных районов. Получается, что в этих субъектах РФ проблема решена. Другие субъекты Федерации этого не сделали, и там по воле местных властей применяются либо нормы избирательного закона, либо нормы закона о местном самоуправлении.

Представляется, что законодателю пора вмешаться в этот спор и ликвидировать противоречие двух важных федеральных законов.

Двухстепенные выборы представительных органов муниципальных районов

По смыслу Федерального закона N 67-ФЗ "Об общих гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" выборами являются только выборы на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании, и выборными органами местного самоуправления признаются органы, избираемые непосредственно населением муниципального образования и (или) образуемые представительным органом муниципального образования (п. 49 ст. 2 указанного Закона).

Однако Федеральный закон N 131-ФЗ установил, что муниципальным органом, а именно представительным органом муниципального района может считаться и орган, избранный представителями сельских и городских поселений из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений данного муниципального района, т.е. орган, избранный не непосредственно избирателями данного района, а опосредствованно. Эта новелла муниципального права призвана обеспечить более внимательный учет в работе представительного права района, интересы каждого поселения.

За и против таких выборов споры ведутся до сих пор. Одни исследователи считают их неконституционными, противоречащими Европейской хартии местного самоуправления, ограничивающими право граждан на участие в самоуправлении. Другие полагают, что степень усмотрения федерального законодателя по выбору той или иной модели порядка наделения полномочиями депутатов представительного органа муниципального района определяется, с одной стороны, нормативным содержанием конституционного права на местное самоуправления, в том числе в его интерпретации, содержащейся в Европейской хартии местного самоуправления. С другой же стороны, она определяется содержанием конституционных целей, стоящих перед публичной властью, ее конституционными функциями, а также вытекающими из Конституции принципами ее организации.

При формировании прямым путем прямых выборов населением органов и должностных лиц муниципальной власти, которые (или представители которых) в последующем делегируются в состав органа муниципальной власти более широкой территориальной сферы компетенции при том, что эта компетенция в содержательном плане качественно не отличается от компетенции органов, делегировавших своих представителей в его состав, а носит в своей основе координационный характер, порядок его формирования (не путем прямых выборов населением) не может рассматриваться как ущемляющий право граждан на участие в местном самоуправлении на данном территориальном уровне организации муниципальной власти. Сформированному же подобным образом представительному органу муниципального района не может быть отказано в признании статуса органа опосредованного народного представительства.

Окончательное официальное мнение по этой проблеме может дать Конституционный Суд РФ. Суды же общей компетенции, включая Верховный Суд РФ, принимают решения, не сомневаясь в конституционности данной процедуры формирования представительного органа муниципального района. Во всех спорах Верховный Суд РФ выступает на страже тех, кто избирает представительный орган муниципального района в соответствии с п. 2 ч. 4 ст. 35 Федерального закона N 131-ФЗ и не считает доказательными аргументы его противников.

К настоящему времени примерно 10% представительных органов муниципальных районов сформированы согласно указанной норме Федерального закона N 131-ФЗ. Обнаруживается некоторая тенденция перехода именно к этому двухстепенному порядку выборов районных представительных органов. Как показывает практика, этот способ таит в себе как плюсы, так и минусы, обнаруживает некоторые пробелы и внутренние противоречия Федерального закона N 131-ФЗ.

В соответствии с п. 5 ч. 4 ст. 35 Федерального закона N 131-ФЗ инициатива о формировании представительного органа муниципального района оформляется решением представительного органа расположенного в границах муниципального района поселения. В решении указывается предлагаемая норма представительства депутатов представительных органов поселений в представительном органе муниципального района, а также день начала работы сформированного в соответствии с указанным порядком представительного органа муниципального района. День начала работы данного органа не может быть ранее дня истечения срока полномочий представительного органа муниципального района, сформированного путем выборов в соответствии с п. 2 ч. 4 ст. 35. Представительный орган муниципального района формируется в соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 35, если такое решение в течение одного года со дня выдвижения соответствующей инициативы поддержано представительными органами не менее чем двух третей поселений, входящих в состав муниципального района. Решения представительных органов поселений, входящих в состав муниципального района, о поддержке инициативы о формировании представительного органа муниципального района в порядке, предусмотренном п. 1 ч. 4 ст. 35, направляются в представительный орган муниципального района. Представительный орган муниципального района ведет учет данных о рассмотрении инициативы о формировании представительного органа муниципального района в порядке, предусмотренном п. 1 ч. 4 ст. 35, и принимает решение о результатах ее рассмотрения. В решении указываются представительные органы поселений, поддержавших данную инициативу, количество представителей от каждого поселения в представительный орган муниципального района, формируемый в порядке, предусмотренном п. 1 ч. 4 ст. 35, и день начала работы указанного представительного органа. Данное решение направляется в представительные органы поселений, входящих в состав муниципального района, и подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня его принятия в порядке, предусмотренном уставом муниципального района.

Установленный в соответствии с настоящей частью порядок формирования представительного органа муниципального района закрепляется в уставе муниципального района в течение трех месяцев со дня начала работы соответствующего представительного органа муниципального района. В этот же срок представительный орган муниципального района принимает решение о приведении устава муниципального района в соответствие с требованиями ч. 2 ст. 36 настоящего Федерального закона.

Инициатива о формировании представительного органа муниципального района в порядке, установленном п. 1 ч. 4 ст. 35, может быть выдвинута не позднее чем за один год до наступления даты, начиная с которой представительный орган муниципального района был вправе принять решение о назначении выборов депутатов представительного органа муниципального района нового созыва в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". В случае принятия в порядке, установленном настоящей частью, решения о формировании представительного органа муниципального района в соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 35, выборы в представительный орган муниципального района не назначаются.

Создание в таком порядке представительного органа муниципального района направлено на координацию деятельности всех поселений, находящихся на территории района, и укрепление сотрудничества этих муниципальных образований и районных властей, сокращение конфликтных ситуаций между муниципалитетами разных уровней. Оно обеспечивает непосредственное участие поселенческих структур в решении представительным органом муниципального района вопросов, затрагивающих жизненные интересы поселений, - утверждение бюджета района, принятие и изменение устава района, принятие планов и программ развития района и т.д.

Вместе с тем в законодательной модели есть пробелы и формулы с неоднозначным смыслом в установленной процедуре. Судя по замыслу законодателя, главная роль в формировании районного представительного органа по предлагаемому порядку принадлежит органам поселений. Это предполагает, во-первых, выражение воли двух третей поселений, и, во-вторых, оформление этой воли решением представительного органа муниципального района. После вынесения решения, констатирующего факт поддержки выдвинутой инициативы двумя третями поселений, этот факт становится юридическим фактом, т.е. правовым основанием для последующих действий.

Согласно ст. 35 порядок формирования представительного органа закрепляется в уставе района в течение трех месяцев со дня начала работы соответствующего представительного органа муниципального района. Что значит "соответствующего"? Того, который только что создан из представителей поселений? Но это входит в противоречие с ч. 8 ст. 34 и ч. 8 ст. 44 Федерального закона N 131-ФЗ, где говорится, что изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и изменяющие структуру органов местного самоуправления, полномочия этих органов и выборных и должностных лиц местного самоуправления, вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в устав указанных изменений и дополнений. Значит, "соответствующий" представительный орган - это тот представительный орган муниципального района, в течение срока действия которого выдвигаются и принимаются инициативы о его переформировании, но который остается избираемым на всеобщих выборах органом, принимающим изменения в уставе о его переформировании и работающим до конца своих полномочий в прежнем качестве.

Согласно ч. 4 ст. 44 в обсуждении изменений в уставе муниципального района должны принимать участие граждане. Затем он принимается большинством голосов в две трети депутатов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального района. Если принято решение о переформировании представительного органа муниципального района, принимать решение о назначении выборов не имеет смысла. Депутаты вновь сформированного представительного органа частично будут меняться по решению представительного органа поселения, коль скоро даты общих выборов районного представительного органа и некоторых органов поселений могут не совпадать.

Возникает вопрос: как быть, если представительный орган поселения отзывает свое решение по поддержке инициативы о преобразовании представительного органа муниципального района и число поселений, поддержавших эту инициативу, станет меньше двух третей поселений? Или до окончания срока полномочий представительного органа района налагается мораторий на решение представительных органов поселений об отзыве своей поддержки инициативе переформирования районного представительного органа? Очевидно, что в законодательстве процедура переформирования представительного органа муниципального района и ее возможные правовые последствия должны быть прописаны более полно.

Полномочия представительного органа муниципального образования независимо от порядка его формирования могут быть прекращены досрочно в порядке и по основаниям, связанным с ответственностью этого органа перед государством, которая предусмотрена в ст. 73 Федерального закона N 131-ФЗ. Полномочия представительного органа муниципального района прекращаются и по иным основаниям, независимо от того, в каком порядке он сформирован.

В случае досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального района, сформированного в соответствии с п. 1 ч. 4 настоящей статьи, представительные органы соответствующих поселений обязаны в течение одного месяца избрать в состав представительного органа муниципального района других депутатов. Вместе с тем кроме случаев досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального района должен быть установлен порядок обратного перехода представительного органа муниципального района к прямым выборам.

Выборы органов и должностных лиц местного самоуправления представительным органом муниципального образования

Представителями поселения в составе представительного органа муниципального района, как отмечалось выше, являются согласно п. 1 ч. 4 ст. 35 Федерального закона N 131-ФЗ главы поселений и из депутатов представительных органов указанных поселений из своего состава в соответствии с равной, независимо от численности населения поселения нормы представительства. Таким образом, часть представителей поселений (главы поселений) входят в состав представительного органа по должности, а часть (депутаты представительного органа поселения) избираются данным представительным органом и представляют в районный представительный орган избирателей, объединяемых представительным органом поселения. О порядке выборов этих представителей поселения в районном представительном органе в Федеральном законе N 131-ФЗ ничего не говорится. Однако можно предположить, что они проходят на демократических основах с выдвижением альтернативных кандидатов, с открытыми обсуждениями каждой кандидатуры, с тайным голосованием, с принятием решения по кандидатам большинством голосов от списочного состава депутатов.

Федеральный закон N 131-ФЗ предусматривает возможность избранного на муниципальных выборах главы войти в состав представительного органа с решающим голосом (в соответствии с уставом муниципального образования) и исполнять полномочия председателя представительного органа. Тот же Закон устанавливает правило, в соответствии с которым полномочия председателя представительного органа может исполнять депутат, избранный данным составом представительного органа.

Выборы председателя представительного органа депутатами - это тоже выборы, но значительно менее широким составом голосующих. В сущности, депутаты выступают здесь выборщиками своего руководителя. Выборы проходят на демократических основах согласно уставам ряда муниципальных образований на альтернативной основе, из выдвинутых депутатами нескольких кандидатов, тайным голосованием.

Никаких преимуществ в правах и обязанностях главы представительного органа, избранного на муниципальных выборах, и главы представительного органа, избранного депутатами, нет. Хотя избранный на всеобщих выборах председатель получает полномочия из рук всех депутатов и, следовательно, имеет более высокий общественный статус, чем председатель, избранный узкой коллегией. Это все позволяет ему, несмотря на то, что по закону он не вправе вмешиваться в исполнительно-распорядительную деятельность муниципалитета, на практике конфликтовать с назначенным главой администрации, что приводит нередко к судебным разборкам, нарушает стабильность муниципального управления.

В Федеральном законе N 131-ФЗ о порядке выборов главы муниципального образования представительным органом, в том числе главы муниципального района, представительный орган в котором формируется из представителей поселений, не упоминается. С учетом ч. 3 ст. 43 этого Закона, устанавливающей, что решения по вопросам организации деятельности представительного органа принимаются самим этим органом, а также п. 4 ч. 1 ст. 44, где говорится, что порядок формирования органов местного самоуправления определяется уставом муниципального образования, можно сделать вывод, что порядок избрания главы муниципального образования представительным органом должен определяться теперь только на муниципальном уровне. Заслуживает внимания то, как это делается в Томской области.

Решение об избрании главы муниципального образования из состава депутатов представительного органа принимается в месячный срок со дня избрания представительного органа. Кандидат на должность главы предлагается депутатами в том числе путем самовыдвижения. Обсуждение проводится по всем кандидатам на заседании представительного органа открыто. Каждый кандидат имеет право выступить с изложением своей позиции и программы.

По результатам обсуждения секретарь заседания формирует бюллетень для голосования. В его тексте указывается, по какому вопросу проводится голосование, дата проведения голосования, фамилии, имена, отчества кандидатов. Форма бюллетеня утверждается простым большинством голосов от установленного числа депутатов. Глава муниципального образования избирается тайным голосованием.

Депутат, принимающий участие в голосовании, должен оставить в бюллетене не более одного кандидата, остальные фамилии вычеркиваются. Если в бюллетень включен только один кандидат, то депутаты должны оставить в бюллетене тот вариант ответа, который сочтут нужным, остальные варианты вычеркиваются. После официального объявления счетной комиссией результатов подсчета голосов представительный орган принимает одно из следующих решений: об избрании главы муниципального образования; о проведении второго тура голосования; о проведении повторных выборов с новым выдвижением кандидатов.

Кандидат считается избранным, если в результате голосования получил более половины голосов от установленного числа депутатов. Если в бюллетень для тайного голосования было внесено более двух кандидатов и ни один не набрал более половины голосов, то проводится второй тур голосования по двум кандидатам, набравшим наибольшее число голосов от установленного числа депутатов. Избранным считается кандидат, набравший во втором туре голосования наибольшее число голосов, но при условии, что оно превышает половину голосов от установленного числа депутатов представительного органа.

Кроме председателя представительного органа, депутаты избирают председателя и заместителей председателя контрольного органа муниципального образования.

Федеральный закон N 131-ФЗ определяет возможность формирования контрольного органа на муниципальных выборах, однако повсеместная практика пошла по другому пути, также обозначенному Федеральным законом N 131-ФЗ: контрольный орган муниципального образования (счетная палата, ревизионная комиссия и др.) избирается представительным органом муниципального образования.

В соответствии с Федеральным законом от 7 февраля 2011 г. N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" предложения о кандидатурах на должность председателя контрольно-счетного органа муниципального образования вносятся в представительный орган муниципального образования: председателем представительного органа муниципального образования; депутатами представительного органа муниципального образования - не менее одной трети от установленного числа депутатов представительного органа муниципального образования; главой муниципального образования.

Право внесения предложений о кандидатурах на должность председателя контрольно-счетного органа муниципального образования в представительный орган муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования может быть предоставлено также комитетам и комиссиям представительного органа муниципального образования.

Предложения о кандидатурах на должности заместителя председателя и аудиторов контрольно-счетного органа муниципального образования вносятся в представительный орган муниципального образования в порядке, установленном нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования.

Порядок рассмотрения кандидатур на должности председателя, заместителя председателя и аудиторов контрольно-счетного органа муниципального образования устанавливается нормативным правовым актом или регламентом представительного органа муниципального образования.

Свобода обсуждения и решение вопросов об избрании кандидатур на должности в счетно-контрольный орган ограничена квалификационными требованиями к этим кандидатурам. Так, на должность председателя, заместителя и аудиторов контрольно-счетного органа муниципального образования назначаются граждане Российской Федерации, имеющие высшее образование и (или) опыт работы в области государственного, муниципального управления, государственного, муниципального контроля (аудита), экономики, финансов, юриспруденции. Законом субъекта Российской Федерации, нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования для указанных должностных лиц, могут быть установлены дополнительные требования к образованию и опыту работы.

Гражданин Российской Федерации не может быть назначен на должность председателя, заместителя председателя или аудитора контрольно-счетного органа в случае: наличия у него неснятой или непогашенной судимости; признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу; отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, если исполнение обязанностей по должности, на замещение которой претендует гражданин, связано с использованием таких сведений; выхода из гражданства Российской Федерации или приобретения гражданства иностранного государства либо получения вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства.

Граждане, замещающие муниципальные должности в контрольно-счетном органе муниципального образования, не могут состоять в близком родстве или свойстве (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с председателем представительного органа муниципального образования, главой муниципального образования, главой местной администрации, руководителями судебных и правоохранительных органов, расположенных на территории соответствующего муниципального образования.

В числе органов местного самоуправления, перечисленных в Федеральном законе N 131-ФЗ, значится избирательная комиссия муниципального образования. Поправкой, внесенной в данный Закон Федеральным законом от 21 июня 2005 г. N 93-ФЗ, избирательная комиссия муниципального образования была исключена из структуры органов местного самоуправления, однако продолжает числится в гл. 6 указанного Закона, посвященной органам местного самоуправления.

В соответствии с п. 6 ст. 24 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" избирательная комиссия муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения формируется в количестве восьми, десяти или двенадцати членов с правом решающего голоса. Избирательная комиссия поселения формируется в количестве шести, восьми или десяти членов с правом решающего голоса. Число членов избирательной комиссии муниципального образования определяется уставом муниципального образования.

Формирование избирательной комиссии муниципального образования осуществляется представительным органом муниципального образования на основе предложений политических партий, выдвинувших списки кандидатов, допущенных к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе РФ, законодательном (представительном) органе государственной власти соответствующего субъекта Федерации, предложений собраний избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы, а также предложений избирательной комиссии муниципального образования предыдущего состава, избирательной комиссии субъекта Федерации, а формирование избирательной комиссии поселения - также на основе предложений избирательной комиссии муниципального района, территориальной комиссии.

Назначение главы местной администрации

Как уже отмечалось, Федеральный закон N 131-ФЗ допускает различные варианты замещения должности главы местной администрации - в зависимости от соотношения этой должности и должностью главы муниципального образования. При этом выбор того или иного варианта соотношения указанных должностей и, следовательно, порядка наделения их полномочиями по общему правилу относится к ведению территориальных сообществ и закрепляется в уставе муниципального образования.

Есть, однако, два случая установления федеральными законами безвариантного назначения главы местной администрации. Первый из них связан с формированием представительного органа муниципального образования из представителей органов местного самоуправления поселений. Согласно п. 5 ч. 2 ст. 36 Федерального закона N 131-ФЗ при таком формировании представительного органа района глава района исполняет полномочия председателя представительного органа района. В соответствии с ч. 2 ст. 37 указанного Федерального закона главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса. Таким образом, из сопоставления этих норм вытекает вывод, что главой администрации муниципального района, в случае формирования представительного органа района из представителей поселений, может быть только лицо, назначаемое на должность главы администрации по контракту.

Вторым исключением из общего правила вариативности порядка назначения главы администрации служит назначение его по контракту в закрытом административно-территориальном образовании (ЗАТО) в соответствии с абзацем первым п. 3 ст. 4 Закона Российской Федерации "О закрытых административно-территориальных образованиях". Такой порядок исключает избрание главы местной администрации на муниципальных выборах и, соответственно, предполагает невозможность исполнения главой администрации ЗАТО полномочий ни главы ЗАТО, ни председателя его представительного органа. Учет местных интересов при этом обеспечивается путем наделения представительного органа ЗАТО, избираемого непосредственно населением, определенными полномочиями по участию в процедуре назначения главы администрации ЗАТО.

Во всех остальных случаях возможны варианты замещения должности главы местной администрации. Он может совмещать свою должность с должностью главы муниципального образования или назначаться на должность представительным органом по контракту.

Очередными изменениями Федерального закона N 131-ФЗ предусмотрена также возможность отсутствия местной администрации. В соответствии с Федеральным законом от 29 ноября 2010 г. N 315-ФЗ уставами муниципального района и поселения, являющегося административным центром муниципального района, может быть предусмотрено образование местной администрации муниципального района, на которую возлагается исполнение полномочий местной администрации указанного поселения. В этом случае в поселении, являющемся административным центром муниципального района, местная администрация не образуется.

Трудно сказать, как в организационном плане будут обеспечиваться интересы поселения, имеющего представительный орган и лишенного органа исполнительно-распорядительного, который должен выполнять решения представительного органа, непосредственно выражающего интересы населения. По-видимому, это не главное для тех, кто добивался изменения закона. Главное, видимо, в упрощении управленческой деятельности на территории поселения. Хотя, как часто бывает в таких случаях, упрощение оборачивается усложнением, недопустимым, когда речь идет об оказании услуг жителям поселения.

Федеральный закон N 131-ФЗ определяет основные правила назначения на должность главы местной администрации. К ним относится установленный ст. 37 порядок, согласно которому лицо назначается на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определенный уставом муниципального образования.

Условия контракта для главы местной администрации поселения утверждаются представительным органом поселения, а для главы местной администрации муниципального района (городского округа) - представительным органом муниципального района (городского округа) в части, касающейся осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, и законом субъекта Российской Федерации - в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

В случае если лицо назначается на должность главы местной администрации по контракту, уставом поселения, а в отношении должности главы местной администрации муниципального района (городского округа), внутригородского муниципального образования города федерального значения - уставом муниципального района (городского округа), внутригородского муниципального образования города федерального значения и законом субъекта Российской Федерации могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации.

Порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации устанавливается представительным органом муниципального образования. Порядок проведения конкурса должен предусматривать опубликование условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения, проекта контракта не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса.

Общее число членов конкурсной комиссии в муниципальном образовании устанавливается представительным органом муниципального образования.

Члены конкурсной комиссии поселения назначаются представительным органом поселения. При формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе (городском округе), внутригородском муниципальном образовании города федерального значения две трети ее членов назначаются представительным органом муниципального района (городского округа), внутригородского муниципального образования города федерального значения, а одна треть - законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

В случае если в поселении, являющемся центром муниципального района, местная администрация поселения не образуется, при формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе одна треть членов конкурсной комиссии назначается представительным органом муниципального района, одна треть - представительным органом поселения, являющегося административным центром муниципального района, а одна треть - законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Лицо назначается на должность главы местной администрации представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

Контракт с главой местной администрации заключается главой муниципального образования.

Глава местной администрации, осуществляющий свои полномочия на основе контракта: подконтролен и подотчетен представительному органу муниципального образования; представляет представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты о результатах своей деятельности и деятельности местной администрации, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования; обеспечивает осуществление местной администрацией полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.

Представительные органы муниципальных образований, действуя в соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ, приняли специальные Положения о порядке проведения конкурса на замещение должности главы муниципальной администрации. Требования к кандидатам на те или иные должности в органах местного самоуправления в соответствии с определением Конституционного Суда РФ возможны и не противоречат Конституции РФ.

Муниципальная служба, как и государственная, в силу своего публично-правового характера предполагает необходимость профессиональной подготовки служащих и наличие у них соответствующих моральных качеств, что согласуется с положениями Европейской хартии местного самоуправления об обеспечении подбора высококвалифицированных кадров, основанного на принципах опыта и компетентности. Замещение должности по конкурсу преследует эти разумные цели (что как раз и принималось во внимание при введении должности сити-менеджера) и одновременно обеспечивает равные возможности претендентов на должность.

Примером демократических условий проведения конкурса (которые, увы, не всегда соблюдаются) может служить Положение и порядок проведения конкурса на замещение должности главы городской администрации города Брянска, утвержденное 24 марта 2005 г. (в ред. от 27 марта 2009 г. N 27).

Согласно этому Положению основной целью конкурса на замещение должности главы городской администрации (далее - конкурс) является повышение эффективности деятельности Брянской городской администрации, совершенствование качества подбора и расстановки кадров по профессиональным, деловым и моральным качествам, стимулирование их инициативности и стремления к совершенствованию управленческой и методической работы.

Для проведения Конкурса городским Советом народных депутатов (далее - городским Советом) образуется конкурсная комиссия. Состав конкурсной комиссии, сроки и порядок ее работы определяются Положением.

Конкурсная комиссия состоит 12 человек.

При формировании комиссии две трети ее членов назначаются городским Советом народных депутатов. Кандидатуры в состав конкурсной комиссии могут быть предложены главой города Брянска, депутатским объединением, депутатскими группами, депутатом, путем самовыдвижения. Для их избрания необходимо набрать простое большинство голосов от числа избранных депутатов. Одна треть членов конкурсной комиссии назначается Брянской областной Думой по представлению губернатора Брянской области. Назначенные члены конкурсной комиссии избирают из своего состава председателя и секретаря конкурсной комиссии.

Конкурс объявляется по решению городского Совета народных депутатов.

Право на участие в конкурсе имеют граждане Российской Федерации не моложе 30 лет, имеющие высшее образование и стаж руководящей работы не менее пяти лет.

Городской Совет публикует объявление о проведении конкурса на замещение должности главы городской администрации и о приеме документов для участия в конкурсе в ближайших номерах муниципальной газеты "Брянск", а также может размещать информацию о проведении конкурса на официальном сайте города Брянска.

Условия конкурса, сведения о дате, времени и месте его проведения, проект контракта, заключаемого с главой городской администрации, публикуются не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса.

Конкурс проводится в два этапа. Первый этап включает опубликование объявления о приеме документов для участия в конкурсе и прием документов. В публикуемом объявлении указываются: полное наименование должности - глава городской администрации; требования, предъявляемые к претенденту на замещение этой должности; дата, время и место проведения конкурса; место и время приема документов, подлежащих представлению в соответствии с пунктом 10 настоящего Положения; срок, в течение которого принимаются указанные документы, проект контракта, заключаемого с главой городской администрации, а также сведения об источнике подробной информации о конкурсе (телефон, факс, электронная почта, электронный адрес официального сайта города Брянска). Аналогичная информация размещается на официальном сайте города Брянска.

Лица, желающие участвовать в конкурсе, подают заявление секретарю конкурсной комиссии. Заявление регистрируется в специальном журнале с присвоением порядкового регистрационного номера и должны представить следующие документы: личное заявление; собственноручно заполненную и подписанную анкету, форма которой утверждается городским Советом (приложение), с приложением фотографии, и автобиографию; копию паспорта или заменяющего его документа (соответствующий документ предъявляется лично по прибытии на конкурс); документы, подтверждающие наличие высшего образования, стаж работы и квалификацию, а именно копию трудовой книжки или иные документы, подтверждающие трудовую (служебную) деятельность гражданина, и копии документов о профессиональном образовании, а также, по желанию гражданина, о дополнительном профессиональном образовании, о присвоении ученой степени, ученого звания, заверенные нотариально или кадровыми службами по месту работы (службы); сведения о полученных доходах и об имуществе, принадлежащем ему на праве собственности, которые являются объектами налогообложения за год, предшествующий году проведения конкурса, заверенные органами налоговой службы; медицинское заключение о состоянии здоровья (справка по форме N 086-у).

Конкурсант может представить другие документы, характеризующие его профессиональную подготовку.

Проверка представляемых документов осуществляется секретарем конкурсной комиссии. На основании представленных документов конкурсная комиссия принимает решение о допуске кандидатов к участию в конкурсе.

Гражданин не допускается к участию в конкурсе в связи с его несоответствием квалификационным требованиям к должности главы городской администрации, а также в связи с ограничениями, установленными законодательством Российской Федерации и Брянской области о муниципальной службе для поступления на муниципальную службу и ее прохождения.

В случае отказа в допуске к участию в конкурсе гражданин имеет право обжаловать данное решение в судебном порядке.

Документы представляются в конкурсную комиссию в течение 20 дней со дня опубликования объявления о проведении конкурса в муниципальной газете "Брянск".

Несвоевременное представление документов, представление их не в полном объеме или с нарушением правил оформления являются основанием для отказа гражданину в допуске к участию в конкурсе.

На втором этапе конкурса проводится обсуждение и конкурсный отбор кандидатов на заседаниях конкурсной комиссии.

Конкурс заключается в оценке профессионального уровня кандидатов на замещение должности главы городской администрации, их соответствия квалификационным требованиям к этой должности.

При проведении конкурса конкурсная комиссия оценивает кандидатов на основании представленных ими документов об образовании, прохождении гражданской или иной государственной и муниципальной службы, осуществлении другой трудовой деятельности, а также на основе конкурсных процедур с использованием не противоречащих федеральным законам и другим нормативным правовым актам Российской Федерации методов оценки профессиональных и личностных качеств кандидатов, включая представление кандидатами своих программ, индивидуальное собеседование.

Если в результате проведения конкурса не были выявлены кандидаты, отвечающие квалификационным требованиям к должности главы городской администрации, городской Совет народных депутатов может принять решение о проведении повторного конкурса.

Заседание конкурсной комиссии считается правомочным, если на нем присутствует не менее двух третей от общего числа членов конкурсной комиссии. Решения конкурсной комиссии принимаются простым большинством голосов присутствующих членов комиссии. При равенстве голосов голос председателя конкурсной комиссии является решающим.

Конкурсная комиссия из числа претендентов по результатам конкурсного отбора представляет городскому Совету не менее двух кандидатов на должность главы городской администрации.

Результаты конкурса и информация о кандидатах представляются председателем конкурсной комиссии на заседание городского Совета. Заседание городского Совета по вопросу принятия решения о назначении кандидата на должность главы городской администрации либо отказе в таком назначении может быть проведено без участия кандидатов, предложенных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

По кандидатурам, представленным на должность главы городской администрации, проводится процедура тайного голосования.

Сведения о кандидатах, участвующих в конкурсе, вносятся в алфавитном порядке в бюллетень для тайного голосования.

Победителем конкурса признается кандидат, за которого проголосовали более половины от установленного числа депутатов городского Совета. В случае если ни один из кандидатов не набрал необходимого количества голосов, проводится повторное голосование по двум кандидатурам, набравшим наибольшее количество голосов. Победителем признается кандидат, за которого проголосовало более половины от числа присутствующих на заседании депутатов. Если в результате голосования не был выявлен победитель, городской Совет народных депутатов может принять решение о проведении повторного Конкурса.

Назначение главы городской администрации оформляется Решением городского Совета. Решение о назначении главы городской администрации должно быть опубликовано в средствах массовой информации.

С победителем конкурса главой города Брянска заключается контракт на срок полномочий городского Совета народных депутатов.

Полномочия главы городской администрации начинаются со дня назначения его на должность городским Советом народных депутатов.

Конкурсная комиссия сообщает кандидатам, участвовавшим в конкурсе, о результатах конкурса в письменной форме в течение месяца со дня его завершения. Информация о результатах конкурса размещается на официальном сайте города Брянска.

Документы претендентов на замещение вакантной должности, не допущенных к участию в конкурсе, и кандидатов, участвовавших в конкурсе, могут быть им возвращены по письменному заявлению в течение трех лет со дня завершения конкурса. До истечения этого срока документы хранятся в городском Совете, после чего подлежат уничтожению.

Расходы, связанные с участием в конкурсе (проезд к месту проведения конкурса и обратно, наем жилого помещения, проживание, пользование услугами средств связи и др.), осуществляются кандидатами за счет собственных средств.

Это Положение типично для городских поселений. Аналогичные документы, принимаемые в муниципальных районах и городских округах, отличаются от него не столько процедурой конкурса, сколько составом конкурсной комиссии.

В акте Холмского района, посвященном порядку и условиям проведения конкурса, говорится и о том, кто может участвовать в конкурсе. Требования к кандидатам минимальные: гражданство Российской Федерации, высшее образование, стаж работы на государственных и муниципальных должностях или стаж работы на руководящих должностях на предприятиях, независимо от форм собственности, свыше пяти лет.

Для поселенческого муниципального образования эти требования достаточны. Для главы местной администрации муниципального района или городского округа они повышаются. Причем в законах разных субъектов Федерации они не одинаковы. В одном случае (Иркутская область) говорится о необходимости наличия у кандидата на должность высшего профессионального образования; наличия стажа работы на должностях государственной гражданской или муниципальной службы (не на предприятиях) не менее пяти лет или на руководящей должности не менее трех лет, причем под руководящей должностью понимается должность руководителя, заместителя руководителя государственного органа или органа местного самоуправления, а также должность структурного подразделения указанных органов; знание Конституции РФ, федерального и регионального законодательства, муниципальных правовых актов в сфере муниципального управления.

В другом случае (Красноярский край) требуется, кроме всего прочего, стаж муниципальной или государственной службы не менее трех лет или стаж работы на руководящих должностях не менее пяти лет, причем характер руководящих должностей не определяется. Особо указывается на необходимость знания Федерального закона N 131-ФЗ. Еще в одном случае (Томская область) в число дополнительных требований к кандидату на должность включено наличие гражданства РФ или гражданства иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления; отсутствие судимости.

Профессиональная должность конкурсного менеджера неодинаково важна для муниципалитетов с разным масштабом деятельности. Потребность в этой должности объективно большая в крупных городских округах и муниципальных районах. В малых городских поселениях глава местной администрации, назначаемый по итогам конкурса, менее нужен. При этом надо иметь в виду, что чем крупнее муниципалитет, тем заметнее в деятельности его руководителей политическая составляющая, напрямую связанная с их выборностью. Таковы реалии современной России. Идеальный вариант для большого городского округа - избранный глава муниципального образования, имеющий знания и опыт профессионального менеджера и по праву одновременно занимающий должность главы местной администрации. Такое встречается, к сожалению, не часто, поэтому представительному органу муниципального образования приходится решать, какому варианту организации исполнительно-распорядительной деятельности отдавать предпочтение - политическому или профессиональному, и как учесть возможность их совмещения. Эти решения будут зависеть от местных условий - соотношения групп интересов, сложившихся традиций, остроты требующих решения проблем и др.

Здесь недопустимо использование "административного ресурса" со стороны органов государственной власти, которое уже наблюдается в некоторых регионах. Добиваясь ограничения выборов глав муниципальных образований населением, региональные власти выступают с настойчивыми "рекомендациями" к руководителям представительных органов муниципальных районов и городских округов избирать глав на сессиях дум, собраний и советов и тем самым обеспечивают себе возможность влиять в последующем через конкурсные комиссии на подбор назначаемых муниципальных менеджеров. Там, где применяется прессинг региональных властей, его результаты нельзя рассматривать иначе как нарушение прав граждан на осуществление местного самоуправления и принципа самостоятельности местного самоуправления.

Полномочия главы местной администрации, осуществляемые на основе контракта, прекращаются досрочно в случае:

1. смерти;
2. отставки по собственному желанию;
3. расторжения контракта;
4. отрешения от должности в соответствии со ст. 74 настоящего Федерального закона N 131-ФЗ;
5. признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;
6. признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;
7. вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;
8. выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;
9. прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, состоящий в гражданстве иностранного государства, имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;
10. призыва на военную службу или направления на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу;
11. преобразования муниципального образования, осуществляемого в соответствии с ч. 3, 4-7 ст. 13 Федерального закона N 131-ФЗ, а также в случае упразднения муниципального образования;
12. утраты поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом;
13. увеличения численности избирателей муниципального образования более чем на 25%, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом.

Контракт с главой местной администрации может быть расторгнут по соглашению сторон или в судебном порядке на основании заявления:

1. представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования - в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся решения вопросов местного значения, а также в связи с несоблюдением ограничений, установленных ч. 9 настоящей статьи;
2. высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) - в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также в связи с несоблюдением ограничений, установленных ч. 9 настоящей статьи;
3. главы местной администрации - в связи с нарушениями условий контракта органами местного самоуправления и (или) органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

Организация и содержание деятельности органов местного самоуправления

Приступая к работе, сформированные органы местного самоуправления действуют по правилам, сформулированным в законодательстве и нормативных актах самих органов муниципальной власти. Для каждого вида органов действуют свои правила, предопределенные их местом в общей структуре органов местного самоуправления, их ролью в осуществлении функций органов местного самоуправления.

Представительный орган местного самоуправления

Федеральный закон N 131-ФЗ, в отличие от Федерального закона N 154-ФЗ 1995 г., более подробно определяет статус этих органов, непосредственно решает вопросы, которые прежним Законом относились к ведению муниципальных образований, и существенно меняет содержательные подходы к ним.

Таков вопрос о численном составе представительных органов. Он имеет свою историю. В период, когда действовали Советы, численность депутатов в них была весьма велика. Считалось, что чем шире состав Советов, тем он представительнее, тем больше трудящихся проходят "школу государственного управления на пути к коммунистическому самоуправлению". На деле же депутаты Советов, выполняя роль демократической ширмы всевластия партийного и государственного аппарата, существенного значения в решении вопросов общественной жизни не имели. И чем больше был состав Советов, тем меньше оставалось у них возможностей стать "работающими корпорациями", поскольку деловое рассмотрение вопросов и принятие решений столь громоздкими, многочисленными организациями было невозможно.

В Законе РСФСР о местном самоуправлении 1991 г. говорилось: число депутатов в Советах устанавливается законодательством РСФСР и республик в составе РСФСР о выборах. В Федеральном законе N 154-ФЗ 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления" указывалось, что численный состав представительного органа местного самоуправления определяется уставом муниципального образования. Эти акты способствовали существенному уменьшению числа депутатов муниципалитетов. В то же время наметился значительный разнобой в количественном составе этих органов, ничем, по сути, не оправданный. Тогда субъекты Федерации, чтобы избежать крайностей, стали в своих законах о местном самоуправлении устанавливать минимальный состав членов представительных органов для обеспечения коллегиальности в их работе (Воронежская область) или предельную численность депутатов в зависимости от численности населения соответствующего муниципального образования (Саратовская область). Это помогло лишь частично. В разных регионах численность представительных органов различалась довольно существенно, причем объяснить это учетом местных условий и особенностей было невозможно.

Вот почему федеральный законодатель пошел на установление минимальных нормативов численности представительных органов в зависимости от численности населения муниципальных образований. Задача заключается в том, чтобы, с одной стороны, обеспечить представительный характер выборных коллегиальных органов, а, с другой - гарантировать их работоспособность.

Надо иметь в виду, что широта представительности муниципальных коллегиальных выборных органов зависит не только и не столько от количества их членов, а от свободных и нефальсифицированных выборов, возможности избирателей выразить на этих выборах свою волю, послать в местную думу или совет своих истинных представителей. Территориальное сообщество многолико. Его общие интересы отражают или, по крайней мере, должны отражать интересы всех его членов - и богатых, и бедных, и "бюджетников", и тех, кто получает зарплату в частных структурах. При нынешней политической разобщенности общества, резком неравенстве материальных, экономических возможностей людей выработать подходы, отвечающие интересам разных социальных групп совсем не просто. Именно на муниципальном уровне, где люди вместе занимаются делами, в основе которых лежит общий интерес, они и могут вырабатываться прежде всего. Разумеется, если в муниципальном образовании не складывается элитная группировка (что нередко бывает, когда во главе этой группировки становится крупный предприниматель, на предприятиях которого работают многие избиратели, зависимые в силу этого от воли "хозяина", в том числе и на местных выборах.

Очень многое зависит от деловых качеств депутатов, их готовности и способности аккумулировать все разнообразие запросов членов территориальных коллективов. Но и количество депутатов имеет здесь немалое значение. Вот почему законодатель уделил значительное внимание выработке наиболее приемлемых нормативов численного состава представительных органов местного самоуправления.

Подход к определению численности представительных органов поселений и городских округов, с одной стороны, и муниципальных районов - с другой, имеет свои особенности. В первом случае минимальное количество депутатов представительного органа Закон определяет в строгой зависимости от численности населения соответствующего муниципального образования. Он устанавливает, что количество депутатов не может быть менее 7 - при численности населения менее 1000 человек; менее 10 - при численности населения от 1000 до 10 000 человек; менее 15 - при численности населения от 10 000 до 30 000 человек; менее - 20 при численности населения от 30 000 до 100 000 человек; менее 25 - при численности населения от 100 000 до 500 000 человек; менее 35 - при численности населения свыше 500 000 человек.

Такова численность представительного органа, избираемого на основе всеобщих выборов.

Во втором случае закон определяет количество депутатов представительного органа муниципального района вне зависимости от численности населения района. Оно должно быть не менее 15 человек при формировании представительного органа муниципального района. Первый - из глав поселений, входящих в состав муниципального района, а также из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной, независимой от численности населения, нормой представительства. В этом случае установить прямую зависимость количества депутатов от численности населения района трудно, поскольку представительство от избирателей здесь корректируется представительством от поселений.

Согласно Закону численность депутатов представительного органа внутригородской территории города федерального значения определяется Уставом муниципального образования и не может быть менее 10 человек.

Внутренняя структура представительного органа

Каким бы способом представительный орган не был сформирован, он определенным образом структурируется, чтобы выполнять свои функции. Основа структуры Думы, собрания, совета обычно определяется в Уставе муниципального образования. Более подробно структура представительного органа описывается в его регламенте. В нее прежде всего входит Председатель думы (совета, собрания) и его заместитель Председателя.

Согласно Федеральному закону N 131-ФЗ организацию деятельности представительного органа в соответствии с уставом муниципального образования осуществляет глава муниципального образования, а в случае, если указанное должностное лицо является главой администрации - председатель представительного органа, избираемый этим органом из своего состава.

Председатель Думы представляет Думу в отношениях с федеральными органами государственной власти, субъектами Российской Федерации, органами местного самоуправления, а также юридическими, физическими лицами и общественными объединениями в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации и законами субъекта Федерации: осуществляет организационное обеспечение деятельности депутатов и в целом Думы; созывает и ведет Собрания Думы, подписывает принятые Думой решения; осуществляет руководство работой аппарата Думы, в том числе утверждает Положение об аттестации сотрудников аппарата Думы; принимает и увольняет сотрудников аппарата Думы в соответствии с действующим трудовым законодательством; открывает и закрывает расчетные и текущие счета Думы и является распорядителем по этим счетам; издает распоряжения по вопросам своей компетенции, а также утверждает ими правила, положения, планы и иные нормативные акты; от имени Думы подписывает исковые заявления, направляемые в суд или арбитражный суд, в случаях, предусмотренных действующим законодательством Российской Федерации; осуществляет иные полномочия, предусмотренные Уставом муниципального образования и Регламентом Думы.

Председатель представительного органа - депутат Думы избирается ею тайным голосованием. Кандидатуры на должность председателя выдвигаются депутатами. Каждый депутат имеет право на самовыдвижение. В ходе обсуждения кандидатур на должность председателя кандидаты выступают на Собрании и отвечают на вопросы депутатов. Кандидаты вправе выступить с изложением своей позиции. Каждый депутат имеет право высказаться "за" или "против" кандидата, после чего обсуждение прекращается. Председатель Думы согласно уставам многих муниципальных образований считается избранным, если за него проголосовало более половины от установленного числа депутатов.

Заместитель председателя Думы выполняет поручения председателя Думы и Собрания Думы, а в случаях отсутствия председателя Думы или невозможности выполнения им своих обязанностей выполняет функции и полномочия председателя Думы.

Для подготовки и решения организационных вопросов деятельности в крупных муниципальных образованиях создается совет представительного органа. В него входят председатель Думы, его заместитель, председатели комитетов Думы, председатель Счетной палаты, председатель комиссии по этике, руководитель аппарата Думы. Совет Думы созывается председателем Думы либо по требованию одной трети членов совета Думы.

Совет Думы утверждает проект повестки собрания Думы и определяет дату его проведения, разрешает иные вопросы организации работы Думы, отнесенные к его компетенции решениями Думы. Решение совета Думы принимается большинством голосов от числа присутствующих на совете Думы и оформляется в виде протокола, который подписывается председателем.

Для подготовки проектов решений на Собрание Думы, разработки предложений для Собраний Думы, подготовки заключений по вопросам, внесенным на рассмотрение Собрания Думы, контроля исполнения решений Думы, рассмотрения поступивших обращений граждан и организаций создаются комитеты Думы, ответственные и подотчетные Думе.

Дума вправе создавать также постоянные и временные комиссии и рабочие группы. Срок деятельности временных комиссий и групп определяется при их создании. Постоянные комиссии образуются на срок полномочий Думы. Полномочия постоянной комиссии могут быть досрочно прекращены по решению Думы.

Для организационного, правового, информационного и материально-технического обеспечения деятельности Думы, оказания помощи комитетам и депутатам Дума создает свой аппарат. Его возглавляет руководитель аппарата Думы, который назначается и освобождается от должности в соответствии с Положением, принимаемым Думой. Руководитель аппарата Думы подчиняется непосредственно председателю Думы и подотчетен Собранию Думы.

Постоянные комиссии являются главными рабочими органами Думы (Совета, собрания). Их основные задачи заключаются в разработке предложений для рассмотрения советом депутатов; подготовке заключений по вопросам, внесенным на рассмотрение совета депутатов; содействии депутатам совета депутатов, а также органам местного самоуправления в их работе по осуществлению решений совета; контроле за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, расположенных на территории муниципального образования, по исполнению решений совета депутатов, по соблюдению федеральных и региональных законов; осуществлении контроля за рассмотрением и реализацией органами и должностными лицами местного самоуправления, общественными организациями предложений и замечаний депутатов, высказанных на заседаниях совета депутатов, а также за выполнением предложений и замечаний избирателей по вопросам, относящимся к ведению совета депутатов.

Постоянные комиссии руководствуются в своей деятельности Уставом муниципального образования, Регламентом представительного органа, а также решениями представительного органа, действующим федеральным и региональным законодательством.

Постоянные комиссии утверждаются советом депутатов на срок полномочий совета депутатов данного созыва в составе председателя и членов комиссии. Постоянные комиссии ответственны перед избравшим их советом депутатов и подотчетны ему.

Постоянные комиссии образуются по разным сферам и отраслям деятельности представительного органа. Например, представительный орган Волосовского муниципального района Ленинградской области создал постоянные комиссии по бюджету, налогам и собственности; по промышленности, транспорту и коммунальному хозяйству; по социальным вопросам; по сельскому хозяйству, охране природы и потребительскому рынку.

Постоянные комиссии при рассмотрении вопросов, относящихся к их компетенции, пользуются равными правами и несут равные обязанности. Они имеют право вносить на рассмотрение совета депутатов вопросы, относящиеся к компетенции постоянных комиссий. По вопросам, относящимся к их ведению, комиссии могут выступать с докладами и содокладами на заседаниях представительного органа. По вопросам, внесенным ими в представительный орган либо по вопросам, переданным комиссиям на предварительное или дополнительное рассмотрение, они выделяют своих докладчиков или содокладчиков.

По вопросам, относящимся к их компетенции, комиссии вправе заслушивать на своих заседаниях доклады и сообщения руководителей администрации, предприятий и учреждений, расположенных на территории муниципального образования. По приглашению постоянных комиссий руководители или представители указанных органов, предприятий и учреждений обязаны явиться на заседание комиссии и представить разъяснение по рассматриваемым комиссией вопросам. При этом постоянные комиссии заблаговременно извещают соответствующие органы и организации о предстоящем рассмотрении вопросов. Постоянные комиссии вправе требовать от органов местного самоуправления, их должностных лиц, должностных лиц предприятий и учреждений необходимые материалы и документы по вопросам, относящимся к их компетенции. Указанные органы, должностные лица обязаны выполнять данные требования постоянных комиссий.

Должностные лица представительного органа, постоянные и временные комиссии, рабочие группы (они создаются при необходимости подготовки каких-либо вопросов), аппарат представительного органа - это все функциональные подразделения представительного органа. Но при определенных условиях - когда в составе депутатов находятся члены политических партий (что всегда случается, когда представительный орган избирается по пропорциональной или смешанной системе), депутаты - члены политических партий объединяются в соответствии со своей партийной принадлежностью в особые группы - фракции.

Федеральным законом от 20 марта 2011 г. N 38-ФЗ, внесенным в Государственную Думу Президентом РФ, предусмотрено, что депутаты представительного органа муниципального образования, избранные в составе списков кандидатов, выдвинутых политическими партиями (их региональными отделениями или иными структурными подразделениями), входят в депутатские объединения (во фракции). Фракция включает в себя всех депутатов (депутата), избранных (избранного) в составе соответствующего списка кандидатов. Во фракции могут входить также депутаты, избранные по одномандатным или многомандатным избирательным округам, и депутаты (депутат), избранные (избранный) в составе списка кандидатов политической партии (ее регионального отделения или иного структурного подразделения).

Порядок деятельности фракций устанавливается законом субъекта Российской Федерации и (или) регламентом либо иным актом представительного органа муниципального образования.

В случае прекращения деятельности политической партии в связи с ее ликвидацией или реорганизацией деятельность ее фракции в представительном органе муниципального образования, а также членство депутатов в этой фракции прекращается со дня внесения в единый государственный реестр юридических лиц соответствующей записи.

Депутат, избранный в составе списка кандидатов, выдвинутого политической партией (ее региональным отделением или иным структурным подразделением), не вправе выйти из фракции, в которой он состоит. Указанный депутат может быть членом только той политической партии, в составе списка кандидатов которой он был избран.

Депутат, избранный по одномандатному или многомандатному избирательному округу и входящий во фракцию, или депутат, избранный в составе списка кандидатов политической партии и входящий во фракцию, может быть членом только той политической партии, во фракцию которой он входит.

Депутат, избранный в составе списка кандидатов политической партии и вступивший в политическую партию, которая имеет свою фракцию в представительном органе муниципального образования, входит в данную фракцию и не вправе выйти из нее.

Несоблюдение указанных требований влечет за собой прекращение депутатских полномочий.

Помечать эту законодательную новеллу знаком "плюс" или "минус" рано. Надо посмотреть, как она скажется на практике. Главная опасность состоит в том, что деловое решение конкретных муниципальных дел может быть подменено политическими дискуссиями и словесными баталиями.

В последнее время эта формализованная внутренняя структура представительных органов дополнялась в некоторых муниципальных образованиях "информационными" формированиями, расширяющими коллегиальные начала работы этих органов и укрепляющими их связи с населением. Например, при Думе города Новоуральска (Свердловская область) создан совет общественных организаций в целях привлечения этих организаций к обсуждению и решению городских проблем. Совет участвует в формировании и реализации плана социально-экономического развития города, в разработке проектов решений (постановлений) городской Думы, в установлении диалога между обществом и властью, повышении общественной активности горожан.

Совет представляет интересы общественности города, вносит предложения по проектам целевых программ в план социально-экономического развития города, изучает мнения общественности о наиболее важных проблемах города и деятельности органов местного самоуправления, координирует и объединяет общественные организации города в обсуждении стратегического плана развития города Новоуральска.

Компетенция представительного органа

Сравнивая регулирование организации и деятельности представительных органов Федеральным законом N 154-ФЗ и Федеральным законом N 131-ФЗ, можно сделать вывод о том, что Закон N 131-ФЗ повышает роль этих органов в системе органов местного самоуправления, укрепляя таким образом демократические начала муниципальной власти. Существенное значение в этом плане имеет расширение компетенции представительных органов, прежде всего их исключительной компетенции, т.е. компетенции, которая не может принадлежать в силу Закона другим органам местного самоуправления.

Правда, в перечне исключительных полномочий представительных органов, установленных ч. 10 ст. 35 Федерального закона N 131-ФЗ, нет пункта, содержавшегося в ст. 15 прежнего Закона, которая регламентировала статус представительных органов, о том, что представительный орган принимает общеобязательные решения по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования.

Аналогичная норма содержится в другой статье нового Закона - в ст. 43, устанавливающей, что представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъектов Федерации и уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования.

Перечень вопросов исключительной компетенции дополнен принятием устава муниципального образования и внесением в него изменений; определением порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений; определением порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества; определением порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления, принятием решения об удалении главы муниципального образования в отставку.

Если прежний закон устанавливал шесть исключительных полномочий представительных органов, новый Закон определяет десять таких полномочий (включая упомянутое право принятия решений, устанавливающих обязательные для всеобщего исполнения правила). Эти десять полномочий - самые важные, определяющие функциональную характеристику представительных органов в главных чертах. Кроме них, в ряде статей Закона называются другие полномочия, которые тоже могут осуществляться только представительными органами. Выше назывались полномочия этих органов, связанные с определением порядка непосредственного осуществления населением местного самоуправления. В статьях Закона, посвященных экономической основе местного самоуправления, устанавливаются полномочия представительных органов по установлению условий и порядка приватизации муниципального имущества (ч. 3 ст. 51), установлению порядка формирования, размещения и исполнения муниципального заказа (ч. 3 ст. 54), определению порядка привлечения заемных средств, в том числе за счет выпуска ценных бумаг (ст. 64) и др.

Федеральный закон N 154-ФЗ предусматривал возможность определения полномочий представительных органов, кроме тех, которые закреплялись в самом этом Законе, уставами муниципальных образований. Закон N 131-ФЗ говорит о том, что "иные полномочия" закрепляются не только в уставах муниципальных образований, но и в конституциях (уставах) и законах субъектов Федерации, а также федеральных законах. Таким образом, возможности самих муниципальных образований в распределении сфер деятельности представительных и других органов ограничиваются, вместе с тем появляются региональные и федеральные правовые гарантии расширения (не сужения) полномочий представительных органов и, тем самым, укрепления демократических основ решения вопросов местного значения.

Например, в соответствии со ст. 20, 24 и 32 нового Градостроительного кодекса схема территориального планирования муниципального района утверждается представительным органом муниципального района; генеральные планы поселения и городского округа, а также правила землепользования и застройки утверждаются представительными органами соответствующих муниципальных образований.

Что касается роли уставов муниципальных образований в определении компетенции представительных органов, в уставах разных муниципальных образований эта компетенция определяется по-разному. В одних уставах эта компетенция регламентируется шире и подробней, чем в других. Причем общая тенденция состоит в расширении круга деятельности представительных органов. В этом отношении характерны Устав Волосовского муниципального района Ленинградской области, утвержденный 26 ноября 2007 г., и Устав Ипатовского муниципального района Ставропольского края, принятый 27 октября 2009 г.

В дополнение к исключительным полномочиям, установленным Федеральным законом N 131-ФЗ, Волосовский устав относит к полномочиям представительного органа муниципального района:

• принятие решения о проведении местного референдума;
• определение порядка назначения и проведения конференции граждан муниципального района;
• определение порядка назначения и проведения опроса граждан муниципального района;
• определение порядка организации и проведения публичных слушаний по проекту планировки территории и проекту межевания территории;
• определение срока проведения публичных слушаний со дня оповещения жителей муниципального образования о времени и месте проведения до дня опубликования заключения о результатах публичных слушаний;
• принятие решений, связанных с изменением границ муниципального района, а также с преобразованием муниципального района;
• утверждение порядка использования муниципальных символов;
• утверждение структуры администрации по представлению главы администрации;
• утверждение положения об администрации муниципального района;
• утверждение условий трудового договора (контракта) для главы администрации;
• установление порядка проведения конкурса на замещение должности главы администрации в соответствии с действующим законодательством;
• принятие решения о присвоении органам местного самоуправления муниципального района статуса юридического лица;
• осуществление права законодательной инициативы в Законодательном собрании Ленинградской области;
• определение направлений использования капитальных вложений;
• установление в соответствии с законодательством цен и тарифов на товары и услуги, производимые и оказываемые муниципальными предприятиями;
• определение в соответствии с законодательством условий приобретения и продажи, создания, преобразования объектов муниципальной собственности;
• утверждение перечня объектов муниципальной собственности, приобретение, создание и преобразование которых требуют согласия совета депутатов;
• утверждение схем территориального планирования муниципального района;
• утверждение подготовленной на основе схемы территориального планирования муниципального района документации по планировке территории;
• установление порядка определения размера арендной платы за пользование нежилыми помещениями, движимым и недвижимым имуществом, порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в муниципальной собственности;
• принятие решения о резервировании и изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах муниципального района для муниципальных нужд;
• утверждение местных нормативов градостроительного проектирования межселенных территорий;
• установление правил проведения открытого конкурса по размещению муниципального заказа, финансируемого за счет местного бюджета муниципального района, на выполнение работ (оказание услуг), внесение в них изменений и дополнений;
• определение порядка привлечения заемных средств, в том числе выпуска муниципальных ценных бумаг;
• принятие решений о целях, формах, суммах долгосрочных заимствований, выпуске местных займов, лотерей;
• принятие решения об определении целей, условий и порядка деятельности муниципальных предприятий и учреждений;
• заслушивание отчетов руководителей муниципальных предприятий и учреждений;
• принятие решений о создании некоммерческих организаций в форме автономных некоммерческих организаций и фондов;
• определение условий и порядка приватизации муниципальных предприятий и муниципального имущества;
• установление в соответствии с законодательством порядка передачи и продажи муниципального жилья в собственность граждан и организаций, сдачи муниципального жилья в аренду;
• установление в соответствии с законодательством правил торговли и обслуживания населения на территории муниципального района;
• установление в соответствии с законодательством порядка и условий создания или преобразования предприятий или иных объектов рыночной инфраструктуры, размещения их на территории муниципального района;
• определение в соответствии с законодательством льгот и преимуществ, в том числе налоговых, в целях стимулирования отдельных видов деятельности;
• определение в соответствии с законодательством правил пользования природными ресурсами, вынесение решений о приостановлении строительства или эксплуатации объектов в случае нарушения экологических, санитарных, строительных норм на территории муниципального района;
• объявление природных и иных объектов местного значения, представляющих собой экологическую, историческую или научную ценность, памятниками природы, истории и культуры, определение правил их охраны и использования;
• принятие в соответствии с законодательством решений, устанавливающих административную ответственность;
• учреждение собственных средств массовой информации;
• предъявление в случаях, предусмотренных законодательством, в суд или арбитражный суд требований о признании недействительными актов органов государственного управления, предприятий, учреждений, организаций;
• утверждение распределения дотаций из районного фонда финансовой поддержки поселений;
• осуществление иных полномочий, отнесенных к ведению совета депутатов федеральным законодательством, законодательством Ленинградской области, настоящим Уставом, а также регламентом совета депутатов;
• рассматривает иные вопросы, отнесенные законодательством к его ведению.

Совет депутатов может рассматривать и решать по представлению главы местной администрации вопросы, отнесенные к ее ведению.

Устав Ипатовского муниципального района определяет, что к полномочиям муниципального представительного органа (Совета) относится:

• принятие решения о проведении местного референдума;
• назначение в соответствии с настоящим Уставом публичных слушаний и опросов граждан, а также определение порядка проведения таких опросов;
• назначение и определение порядка проведения собраний и конференций граждан;
• принятие предусмотренных настоящим Уставом решений, связанных с изменением границ муниципального района, а также с преобразованием муниципального района;
• утверждение структуры и Положения об администрации муниципального района по представлению главы администрации муниципального района;
• утверждение условий контракта для главы администрации муниципального района (в части, касающейся осуществления полномочий по вопросам местного значения), порядка проведения конкурса на замещение должности главы администрации муниципального района, а также общего числа членов конкурсной комиссии;
• осуществление права законодательной инициативы в Государственной Думе Ставропольского края;
• определение порядка приватизации муниципального имущества в соответствии с федеральным законодательством;
• определение в соответствии с земельным законодательством порядка предоставления и изъятия земельных участков;
• определение порядка формирования, обеспечения размещения, исполнения и контроля за исполнением муниципального заказа в соответствии с Федеральным законом "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд";
• установление порядка привлечения заемных средств;
• установление официальных символов муниципального района и порядка их официального использования;
• определение порядка рассмотрения и выполнения наказов избирателей;
• определение порядка выступления граждан с правотворческой инициативой;
• правовое регулирование вопросов муниципальной службы в органах местного самоуправления муниципального района в пределах своей компетенции;
• определение порядка планирования приватизации муниципального имущества, принятие прогнозного плана (программы) приватизации муниципального имущества, контроль за приватизацией муниципального имущества;
• предоставление в пределах своей компетенции налоговых и иных льгот некоммерческим организациям, действующим на территории муниципального района;
• определение размера части прибыли муниципальных предприятий, остающейся после уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей, подлежащей зачислению в бюджет муниципального района;
• принятие Регламента Совета муниципального района, внесение в него изменений и дополнений;
• образование, избрание и упразднение комитетов и комиссий Совета муниципального района, изменение их состава, заслушивание отчетов об их работе;
• принятие решения о досрочном прекращении полномочий Совета муниципального района в порядке самороспуска;
• принятие решений по протестам и представлениям прокурора на решения Совета муниципального района;
• отмена решений Совета муниципального района, признанных не соответствующими законодательству Российской Федерации, Ставропольского края и настоящему Уставу;
• осуществление контроля за исполнением решений, принятых Советом муниципального района;
• толкование Устава муниципального района, иных решений Совета муниципального района;
• утверждение положения об оплате труда выборных должностных лиц, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, и муниципальных служащих муниципальной службы органов местного самоуправления муниципального района, а также положения об оплате труда работников, не замещающих муниципальные должности муниципальной службы и исполняющих обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления муниципального района;
• определяет порядок проведения конкурса на замещение должности муниципальной службы, общее число членов конкурсной комиссии в муниципальном районе и порядок ее формирования;
• устанавливает размер должностного оклада, а также размер ежемесячных и иных дополнительных выплат и порядок их осуществления в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством Ставропольского края;
• утверждение положения о бюджетном процессе муниципального района;
• определение порядка опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов органов местного самоуправления муниципального района;
• осуществление иных полномочий, отнесенных к ведению Совета муниципального района федеральным законодательством, законодательством Ставропольского края, настоящим Уставом.

Отметим, что данные перечни - открытые. Более того, в Уставе Волосовского муниципального района записано, что представительный орган может рассматривать и решать по представлению главы местной администрации вопросы, отнесенные к ее ведению. Не слишком ли размашистый стиль для такого документа, как Устав муниципального образования и не слишком ли размыты полномочия между представительным и исполнительно-распорядительным органом?

В функциональном отношении представительные органы - это органы прежде всего нормотворческие. Их роль не может не возрасти в связи с общим перераспределением регулирующих полномочий в сфере местного самоуправления и переходом ряда таких полномочий с регионального на местный уровень. Это тем более так, что нормотворчество является, по сути, монопольной функцией представительных органов. Из этого согласно Федеральному закону N 131-ФЗ не следует, что представительные органы не могут принимать акты исполнительно-распорядительного характера. В пункте 2 ч. 1 ст. 43 этого Закона записано, что в систему муниципальных правовых актов входят нормативные и иные правовые акты представительных органов. Накопленный опыт деятельности представительных органов показал, например, полезность закрепления за ними права утверждать перечень объектов муниципальной собственности, отчуждение которых может осуществляться только с согласия представительного органа. При всем том деятельность представительного органа остается по преимуществу нормотворческой. Здесь не может быть никакой аналогии с конституционной формулой советского периода, носившей не столько практический, сколько идеологический характер, о том, что Совет может решить любой вопрос, отнесенный к ведению данного уровня государственного механизма. Нагрузка представительного органа в правовом выражении может быть различной. Причем, как показывает пример Волосовского и Ипатовского районов, перечисленные полномочия их представительных органов, по крайней мере в части своей, могут быть выполнены местной администрацией. Влияние представительного органа на администрацию не станет слабее, если освобожденное время он потратит на контроль за деятельностью администрации.

В разных условиях, при неодинаковом соотношении сил местных элит такие различия вполне объяснимы и неизбежны. Однако при всех условиях круг вопросов исполнительно-распорядительного характера, решаемых представительными органами, должен строго очерчиваться законом или уставом муниципального образования, которые достигнут цели, если будут исходить из институционального разграничения нормотворческой и исполнительно-распорядительной деятельности.

В научной литературе нет единства мнений по вопросу о том, действует ли на муниципальном уровне принцип разделения властей или нет. Одни авторы отрицают возможность его применения на этом уровне, другие считают это необходимыми. Официальное правовое обоснование для применения принципа разделения властей, как такового, на муниципальном уровне отсутствует. Конституция говорит о разделении только государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10). Такого разделения муниципальной власти не может быть хотя бы потому, что на муниципальном уровне нет законодательной и судебной властей. Вместе с тем нет правового обоснования и для запрета использования на уровне местного самоуправления механизмов, характерных для разделения законодательной и исполнительной государственной власти, элементов сдержек и противовесов в их отношениях между собой. Это использование вызывается принципиально теми же потребностями, которые существуют на федеральном и региональном уровнях, а именно необходимостью предупреждения возможности неоправданного увеличения роли какой-либо одной ветви власти.

Правда, на муниципальном уровне нет принципиального обособления властно-организационных структур, характерного для федерального и регионального уровней государственной власти. Однако надо согласиться с тем, что в системе органов местного самоуправления существует функциональное разделение труда, нарушение которого может привести к снижению эффективности управленческих усилий и нарушению демократических основ муниципальной власти. При этом следует иметь в виду, что законодательно определяемые пропорции разделения труда "по горизонтали" на муниципальном уровне, существенно трансформируемые в зависимости от условий, в которых действуют органы местного самоуправлении, могут изменять и потребность в применении механизмов сдержек и противовесов, присущих системе разделения властей.

Федеральный закон N 131-ФЗ обновил структуру взаимоотношений органов местного самоуправления "по горизонтали". Глава муниципального образования не может быть теперь одновременно председателем представительного органа и главой местной администрации (о причинах этого шага законодателя речь пойдет ниже). В условиях, когда независимость и самостоятельность представительного органа существенно укрепились, потребовались новые механизмы сдержек и противовесов разных органов муниципальной власти.

Во-первых, определено правило, по которому нормативные правовые акты, предусматривающие установление, изменение и отмену местных налогов и сборов, осуществление расходов из средств местного бюджета могут быть внесены на рассмотрение представительного органа только по инициативе главы местной администрации или при наличии его заключения.

Во-вторых, управление и (или) распоряжение представительным органом муниципального образования или отдельными депутатами (группами депутатов) в какой бы то ни было форме средствами местного бюджета в процессе его исполнения не допускаются, за исключением средств местного бюджета, направляемых на обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования и депутатов.

Наконец, в-третьих, вводится право вето главы муниципального образования, являющегося главой местной администрации, в отношении нормативных актов представительного органа. Глава муниципального образования имеет право отклонить принятый представительным органом нормативный акт и возвратить его в представительный орган. Вето может быть преодолено большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов. При этом главы администрации, если они одновременно не исполняют полномочий главы муниципального образования, правом вето не наделены.

Нетрудно заметить аналогию этих норм с нормами ст. 104 и 107 Конституции РФ, устанавливающими соответствующие процедуры во взаимоотношениях различных властных структур на федеральном уровне.

Указанные "сдержки и противовесы" в отношениях между органами местного самоуправления имеют значение прежде всего для органов крупных городских округов и муниципальных районов, характеризующихся значительными масштабами деятельности и сложностью решаемых ими вопросов. Для малых сельских и городских поселений такие организационные приспособления не столь важны, и они совсем не имеют смысла в тех сельских поселениях, в которых на основании ч. 3 ст. 36 нового Закона глава муниципального образования может быть одновременно и председателем представительного органа и главой местной администрации.

Порядок деятельности представительных органов

Увеличение объема обязанностей, возлагаемых на представительные органы, требует совершенствования организации их работы. Если оценивать эти органы как учреждения, формально рассматривающие поступающие к ним проекты и штампующие заготовленные субъектами правовой инициативы решения, особых забот о том, как строить такую работу, не требуется. Коль скоро представительным органам заготовлена роль действительно ведущих, самостоятельно действующих структур, оправдать ее возможно, только наладив активные усилия депутатов.

Можно назвать три важнейшие проблемы, решение которых во многом определяет успешную работу муниципальных дум, собраний, советов.

Первая из них - реальная коллегиальность деятельности представительных органов. Хотя по своей структуре они являются коллегиями депутатов, на практике коллегиальность нередко оказывается формальностью. Депутаты забывают о своей обязанности активно участвовать в дискуссиях по важнейшим и далеко не всегда простым вопросам местной жизни, они уклоняются от участия в обсуждении, оправдывая эту свою позицию слабым знанием проблемы или тем, что она не затрагивает интересы их избирателей или просто идя на поводу у других, более активных депутатов. Такая позиция неприемлема. Оптимальные решения представительного органа принимаются только после их всестороннего рассмотрения, свободного участия депутатов в их обсуждении, в достижении на основе дискуссий консенсуса, предполагающего учет различных мнений по спорным вопросам.

Вторая проблема - открытость, гласность работы представительного органа. Они дают возможность избирателям контролировать работу представительных органов, оценивать ее, обеспечивать прямую и обратную связь местного органа власти с населением.

Федеральный закон "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления", принятый 21 января 2009 г., установил, что коллегиальные органы местного самоуправления должны обеспечивать присутствие граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений на своих заседаниях, причем присутствие указанных лиц на этих заседаниях осуществляется в соответствии с регламентами органов местного самоуправления или иными муниципальными правовыми актами. Указанный Закон подчеркнул значение электронных средств информации для обеспечения граждан сведениями о деятельности органов местного самоуправления, в том числе представительных органов муниципальных образований.

К сожалению, ни в регламентах представительных органов большинства муниципальных образований, ни в других правовых актах органов местной власти пока нет правил пользования Интернетом для получения информации о работе представительных органов. Остается надеяться, что такие правила появятся и гласность в деятельности представительных органов будет поставлена на должный уровень.

Третья проблема - время, которое затрачивают депутаты на работу в представительном органе. В Федеральном законе N 131-ФЗ она получила новое решение. В начале политических реформ в России лозунг "Вся власть Советам!" привел к переходу местных представительных органов на профессиональные основы работы и превратил депутатов, по сути, в выборных муниципальных чиновников. Конституция РФ, Федеральный закон N 154-ФЗ, а также региональные законы о местном самоуправлении закрепили за представительными учреждениями то место, которое они должны занимать по своему функциональному назначению. Режим работы депутатов все же не был определен однозначно. В Федеральном законе N 154-ФЗ было записано, что депутаты могут в соответствии с уставом осуществлять свои полномочия на постоянной основе.

В нормативных актах муниципальных образований это положение воплощалось по-разному:

• депутаты работают в представительном органе "без отрыва от основной производственной и служебной работы" (например, в Люберецком районе Московской области);
• действуют, "как правило, не порывая с производственными и служебными обязанностями" (в г. Череповце);
• работают "на освобожденной или неосвобожденной основе" (г. Тверь);
• "часть депутатов осуществляют свою деятельность на постоянной основе" (г. Балашиха Московской области);
• "на освобожденной основе может работать, как правило, одна пятая часть от общего состава депутатов", кроме того, "все депутаты освобождались на один день в месяц от основной работы для встреч с избирателями в избирательных округах" (г. Владимир);
• "депутаты могли осуществлять свои полномочия на постоянной основе" (п. Щербинка Московской области).

Мировой опыт местного самоуправления показывает, что профессиональных "парламентариев" на муниципальном уровне не бывает. В подавляющем большинстве цивилизованных стран члены муниципальных советов сочетают свои обязанности с основными производственными или служебными делами. Между тем в нынешних российских условиях остается актуальной задача утверждения представительного органа как ведущего в системе органов местного самоуправления, а ее решению во многих муниципальных образованиях может помочь профессиональная работа какой-то части депутатского корпуса. Поэтому в Федеральном законе N 131-ФЗ записано: депутаты осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе, но часть депутатов - не более 10% от установленной численности представительного органа - могут работать в нем на постоянной основе (если численность представительного органа менее 10 человек, на постоянной основе может работать 1 человек).

Эта гибкая формула решила одну сторону проблемы рабочего времени депутатов. Есть и другая ее сторона - режим собраний депутатов для обсуждения вопросов, относящихся к полномочиям представительных органов. Чтобы квалифицированно, глубоко, всесторонне разбирать эти вопросы, депутатам-непрофессионалам (а таких большинство) вряд ли достаточно собираться по вечерам после основной работы, даже если приходить на них регулярно. Такой режим приемлем для представительных органов небольших городских и сельских поселений. Для органов, действующих в крупных городских округах или муниципальных районах, он не подходит.

Обычно в регламентах представительных органов сессиям отводится целый день - раз в месяц, в два месяца, в квартал. Кое-где депутаты собираются два раза в месяц. Кроме того, в перерывах между сессиями депутаты могут готовить вопросы на заседаниях постоянных комиссий (хотя зачастую эти заседания приурочиваются к сессиям). Бывает и так, что за один день обсудить как следует повестку дня не удается. Наиболее приемлемая формула, содержащаяся на сей счет в регламентах некоторых представительных органов, следующая: "При необходимости и по решению депутатов заседание Думы (собрания, совета) может быть продлено или перенесено на следующий день до того, как повестка дня будет исчерпана".

Главной формой работы Думы являются ее собрания (сессии). Именно на сессиях решаются все вопросы компетенции представительного органа. Обычно процедуру созыва и проведения первой, очередных и внеочередных сессий - закрытых или открытых - определяет Регламент Думы, причем никаких особенностей (кроме тех, которые предусмотрены Федеральным законом N 131-ФЗ) в регламентах дум, избранных на муниципальных выборах или сформированных из представителей поселений, нет. Следует отметить, что в Регламенте не всегда регулируются все вопросы организации их деятельности. Работа комитетов и комиссий нередко определяется Положениями о них. То же с правовым положением депутата.

Чтобы полнее обеспечить с правовой стороны принцип коллегиальности деятельности дум, советов, собраний, Федеральный закон N 131-ФЗ устанавливает правило, согласно которому представительный орган может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов. Кроме того, в регламентах определяется кворум, т.е. минимальное число депутатов, без наличия которого решение приниматься не может. Для относительно многочисленного состава представительного органа кворум обычно составляет простое большинство голосов от избранного (или от общего числа) числа депутатов. Для небольших по составу представительных органов, в которых может быть 5-7 человек, кворум обычно составляет две трети от этого числа, иначе коллегиальность обеспечить нельзя.

Обычно решение считается принятым, если за него проголосовало большинство присутствующих депутатов. Вместе с тем в уставах муниципальных образований и регламентах представительных органов существуют правила, в соответствии с которыми решения по определенным вопросам принимаются большинством голосов от избранных депутатов (например, нормативные акты). В некоторых уставах и регламентах предусмотрено, что акты по вопросам принятия устава муниципального образования, административно-территориального устройства, а также акты об отстранении от должности главы администрации и иных должностных лиц принимаются не менее чем двумя третями голосов депутатов, избранных в представительный орган.

Важное условие, закрепляемое в большинстве уставов и регламентов, - регулярность заседаний представительных органов. Гарантия регулярности - установленная периодичность заседаний. В некоторых муниципальных образованиях установлено, что очередные собрания (сессии) представительных органов созываются не реже двух раз в год. Это, естественно, не мешает муниципальным образованиям определять и более частую периодичность своих заседаний. В других муниципалитетах собрания созываются не реже одного раза в два месяца или же не реже одного раза в месяц. Подчас периодичность заседаний вообще не определяется и созыв сессий зависит от инициативы руководителей муниципалитетов и депутатов. Причем в крупных муниципальных образованиях заседания проводятся реже, чем в небольших.

Заседания проводятся ради того, чтобы принять решения. Порядок их проведения чрезвычайно разнообразен. В ряде регламентов указывается, что заседания проводятся и решения готовятся по планам, составляемым обычно на полугодие, исходя из планов экономического и социального развития, долгосрочных целевых программ соответствующих муниципальных образований и с учетом предложений депутатов, депутатских объединений, комитетов и пожеланий граждан, их объединений, администрации.

В соответствии с ч. 1 ст. 46 Федерального закона N 131-ФЗ проекты муниципальных правовых актов могут вноситься депутатами представительного органа, главой муниципального образования, иными выборными органами местного самоуправления, главой местной администрации, органами территориального общественного самоуправления, инициативными группами граждан, а также иными субъектами правотворческой инициативы, установленными уставом муниципального образования. Уставы муниципальных образований, воспроизводя эту норму Федерального закона, дополняют в ряде случаев перечень субъектов правотворческой инициативы по отношению к представительному органу председателем Счетной палаты муниципального образования, местным прокурором, судьей и др. Весь этот перечень инициаторов переходит в регламент представительного органа.

В соответствии с регламентами многих представительных органов проекты решений, подлежащие рассмотрению этими органами, представляются с обоснованием необходимости их принятия и перечнем правовых актов, которые с принятием предлагаемых решений должны быть изменены, отменены, признаны утратившими силу или вновь разработаны. К представляемым проектам прилагаются заключения соответствующих структурных подразделений администрации, прокурора. В случаях необходимости к проектам прилагаются заключения специалистов, а также заинтересованных лиц. К проекту, требующему финансовых и материальных затрат из местного бюджета, должно быть приложено финансово-экономическое обоснование с указанием источников финансирования.

Проекты решений и сопроводительные документы направляются на имя председателя представительного органа. Тот направляет их для предварительного рассмотрения в соответствующие комитеты или комиссии. Комитеты и комиссии рассматривают поступившие проекты в течение определенного срока. Результаты их рассмотрения оформляются решением комитетов (комиссий) и направляются председателю представительного органа.

В случае необходимости доработки проекта решения соответствующие комитет или комиссия создают рабочую группу с привлечением заинтересованных представителей других комитетов и комиссий исполнительных органов местного самоуправления, инициаторов проекта и специалистов.

На заседании представительного органа обсуждение проекта решения начинается, как правило, с доклада. Если по данному вопросу имеется содоклад, председательствующий предоставляет слово и содокладчику. После выступления докладчика и содокладчика депутаты вправе задавать им вопросы.

После доклада и ответов на вопросы могут проводиться прения. Председательствующий на собрании предоставляет слово в порядке поступления обращений. С согласия депутатов очередность выступлений может быть изменена. Слово в прениях по рассматриваемому вопросу может быть предоставлено также лицам, приглашенным на собрание, после выступлений депутатов. В регламентах ряда представительных органов указывается, что глава муниципального образования, глава местной администрации и прокурор имеют право на внеочередное выступление.

Голосование на собрании представительного органа, как правило, открытое. По требованию определенного числа депутатов в обязательном порядке проводится поименное голосование.

По решению собрания представительного органа для выбора одного из нескольких вариантов решений по конкретному вопросу проводится мягкое рейтинговое голосование, при котором каждый вариант голосуется независимо от остальных. Регистрируются голоса, отданные за варианты, а принятым считается тот вариант, за который подано относительное большинство голосов от числа присутствующих депутатов при условии, что их достаточно для принятия решения в соответствии с регламентом. В случае если ни один из вариантов не набрал достаточного для принятия решения числа голосов, проводится дополнительное голосование по двум вариантам, набравшим относительное большинство голосов от числа присутствующих депутатов.

В некоторых случаях проводится тайное голосование. Обычно тайным голосованием принимаются решения об избрании председателя представительного органа, председателя Счетной палаты, а также решения о досрочном прекращении полномочий (отзыве) этих должностных лиц.

Решения представительного органа обычно принимаются большинством голосов от числа присутствующих на собрании депутатов.

Решения по вопросам утверждения положений, предусмотренных Уставом представительного органа, установления налогов и сборов, утверждения программ развития муниципального образования, изменения регламента представительного органа, утверждения местного бюджета, внесения изменений и дополнений в бюджет, утверждения отчета об исполнении бюджета, избрания председателя представительного органа, председателя Счетной палаты принимаются большинством (более половины) голосов от установленного числа депутатов.

Существенное значение для упрочения роли представительного органа имеет процедура его контроля за другими органами и должностными лицами местного самоуправления. В уставах многих муниципальных образований и в регламентах их представительных органов, например в Уставе и Регламенте Одинского сельского поселения (Иркутская область), записано, что контроль осуществляется Думой непосредственно. С целью обеспечения осуществления контрольных функций Дума поселения вправе образовывать временные комиссии и рабочие группы с привлечением к их работе в установленном законодательством порядке специалистов соответствующего профиля.

Дума поселения может осуществлять контроль за деятельностью депутатов Думы поселения, иных органов местного самоуправления, их должностных лиц путем направления депутатских запросов и обращений; заслушивания информации, отчетов в порядке, установленном законодательством и Уставом поселения; в иных формах, предусмотренных законодательством.

Ежегодно, не позднее чем через 3 месяца после окончания соответствующего календарного года, глава поселения представляет Думе отчет о социально-экономическом положении поселения, а также ежегодно представляет Думе поселения отчет о деятельности администрации поселения.

Руководитель финансового органа администрации поселения и руководитель органа администрации поселения по управлению муниципальным имуществом представляют Думе отчет о деятельности возглавляемых ими органов администрации поселения по поручению главы поселения.

В регламентах устанавливаются и другие процедуры, связанные с осуществлением представительными органами своих функций. Регламенты особенно важны для крупных муниципальных образований, ведущих широкомасштабную деятельность и принимающих решения по сложным вопросам. Регламенты представительных органов не нужны в тех муниципальных образованиях, где нет самих представительных органов. В прежнем законе указывалось, что в отдельных поселениях уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Федерации может предусматриваться возможность осуществления полномочий представительных органов собраниями (сходами) граждан. В каких муниципальных образованиях это возможно, из чего нужно исходить при решении этих вопросов, в законе ответов не было. Практика была разнообразная, далеко не всегда оправданная. Теперь ситуация прояснилась. Как указывалось выше, новый Федеральный закон устанавливает: представительный орган не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек. В этом поселении полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан. Порядок проведения сходов заменяет регламент представительного органа.

Избранный на определенный срок представительный орган может быть лишен своих полномочий досрочно.

Федеральный закон N 131-ФЗ устанавливает, что независимо от порядка его формирования представительный орган может лишиться своих полномочий: во-первых, в случае принятия указанным органом решения о самороспуске. При этом решение о самороспуске принимается в порядке, определенном уставом муниципального образования; во-вторых, в случае вступления в силу решения соответственно верховного суда республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа о неправомочности данного состава депутатов представительного органа муниципального образования, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий; в-третьих, в случае преобразования муниципального образования, осуществляемого в соответствии с ч. 3, 4-7 ст. 13 настоящего Федерального закона, а также в случае упразднения муниципального образования; в-четвертых, в случае утраты поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом; в-пятых, в случае увеличения численности избирателей муниципального образования более чем на 25%, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом.

Уставом муниципального образования может быть предусмотрено досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования в случае нарушения срока издания муниципального правового акта, требуемого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления граждан.

Досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования влечет досрочное прекращение полномочий его депутатов.

В случае досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, состоящего из депутатов, избранных населением непосредственно, досрочные выборы в указанный представительный орган проводятся в сроки, установленные федеральным законом.

В случае досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального района, сформированного в соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 35 Федерального закона N 131-ФЗ, представительные органы соответствующих поселений обязаны в течение одного месяца избрать в состав представительного органа муниципального района других депутатов.

Депутат представительного органа

Эффективная работа представительного органа зависит от активного участия в ней депутатов. Депутат - главная фигура в этом органе. Не случайно и федеральное, и региональное законодательство и правотворчество муниципальных органов уделяет его правовому статусу немалое внимание.

Федеральный закон N 131-ФЗ содержит специальную ст. 40, посвященную статусу депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Здесь, во-первых, устанавливается принцип несовместимости мандата депутата одного представительного органа муниципального образования с мандатом депутата представительного органа другого муниципального образования и исполнением полномочий выборного должностного лица местного самоуправления, иного муниципального образования, что соответствует нормальному разделению труда и препятствует путанице депутатских и должностных полномочий разных уровней муниципальной власти.

На федеральном уровне установлены ограничения полномочий депутатов, препятствующие депутату использовать свое положение в органе публичной власти в интересах предпринимательской деятельности.

В соответствии со ст. 40 Федерального закона N 131-ФЗ депутат не вправе:

1. заниматься предпринимательской деятельностью;
2. состоять членом управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено федеральными законами или если в порядке, установленном муниципальным правовым актом в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией;
3. заниматься иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации;
4. входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.

Федеральным законом устанавливаются гарантии неприкосновенности депутата, т.е. ограничения действий правоохранительных органов при привлечении их к уголовной или административной ответственности, задержании, аресте, обыске, допросе, совершении в отношении их иных уголовно-процессуальных и административно-процессуальных действий, а также при проведении оперативно-розыскных мероприятий в отношении депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, занимаемого ими жилого и (или) служебного помещения, их багажа, личных и служебных транспортных средств, переписки, используемых ими средств связи, принадлежащих им документов.

Депутат также согласно закону не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, в том числе по истечении срока их полномочий. Данное положение не распространяется на случаи, когда депутатом были допущены публичные оскорбления, клевета или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом.

Депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления, осуществляющие полномочия на постоянной основе, не могут участвовать в качестве защитника или представителя (кроме случаев законного представительства) по гражданскому или уголовному делу либо делу об административном правонарушении.

Это - основные гарантии статуса депутата и их ограничения, позволяющие члену представительного органа свободно осуществлять свои полномочия. Другие гарантии реализации полномочий депутата устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Федерации. В разных муниципальных образованиях эти гарантии неодинаковы. В сельских и городских поселениях, муниципальных районах эти гарантии обычно ограничиваются тем, что о них записано в Федеральном законе N 131-ФЗ. В крупных городских округах в связи с их более широкими материальными возможностями (сочетаемыми иногда с депутатскими амбициями или основанными только на этих амбициях) гарантии (социальные, во всяком случае) выглядят гораздо шире.

В некоторых крупных городах принимают даже специальные положения о статусе депутатов. Характерно в этом отношении Положение о статусе депутата Волгоградской городской Думы от 16 июня 2008 г., в котором идет речь не только о гарантиях, но и о формах работы депутатов.

В соответствии с этим Положением формами работы депутата Волгоградской городской Думы являются: участие в заседаниях городской Думы; участие в работе постоянных комиссий городской Думы; подготовка и внесение проектов решений на рассмотрение заседаний комиссий и городской Думы; участие в выполнении поручений городской Думы; обращение с депутатским запросом; работа с избирателями; обращение к должностным лицам государственной власти, местного самоуправления, руководителям предприятий, учреждений, организаций.

Депутатская деятельность может осуществляться также в иных формах, предусмотренных действующим законодательством.

Депутат обязан участвовать в заседаниях городской Думы. Он пользуется правом решающего голоса по всем вопросам, рассматриваемым на заседаниях городской Думы, и имеет право: избирать и быть избранным в органы городской Думы; вносить предложения, обоснованно требовать их обсуждения в органах городской Думы либо включения их в повестку дня заседания; высказывать свое мнение либо мнение объединения депутатов (по его официальному поручению) о необходимости образования тех или иных органов городской Думы, персональному составу этих органов и кандидатурам должностных лиц, избираемых или утверждаемых городской Думой, заявлять отводы или самоотводы по кандидатурам; вносить предложения и замечания в повестку дня по порядку рассмотрения и существу вопросов; вносить предложения о проведении депутатского расследования по любому вопросу, отнесенному к ведению городской Думы; ставить вопрос о разработке проекта решения городской Думы, вносить проекты решений, поправки к проектам решений, предлагать изменения и дополнения в действующие решения городской Думы; участвовать в прениях, задавать вопросы председательствующему на заседаниях, докладчику (содокладчику), требовать ответа на них и давать оценку полноте ответа либо соответствующим действиям (бездействию) указанных лиц по существу вопроса, соблюдая при этом этические нормы и требования Регламента городской Думы; выступать с обоснованием своих предложений и по мотивам, давать справки; от своего имени или по поручению депутатского объединения вносить альтернативные проекты; оглашать обращение граждан, имеющее общественное значение; получать необходимые для обсуждения вносимых на заседание вопросов документы, справочные и информационные материалы, проекты решений, в том числе альтернативные.

Депутат или группа депутатов вправе обращаться с запросом к руководителям расположенных на территории Волгограда государственных и общественных органов, предприятий всех форм собственности, учреждений и организаций по вопросам, находящимся в ведении городской Думы.

Обращение вносится на заседании городской Думы в письменной форме и признается депутатским запросом в соответствии с Регламентом городской Думы. По результатам рассмотрения депутатского запроса депутаты принимают решение.

Материалы депутатского запроса предварительно, до его принятия, могут передаваться для изучения в постоянные комиссии, специалистам для дачи заключения.

Орган или должностное лицо, к которому обращен запрос, должны дать на него ответ в устной (на заседании городской Думы) или в письменной форме не позднее 15 дней со дня получения. Письменный ответ доводится до сведения депутатов председателем городской Думы.

Обращения депутата подлежат обязательному рассмотрению органами государственной власти, государственными должностными лицами, предприятиями, учреждениями, организациями, к которым эти обращения направлены.

Обращение в письменной форме может быть передано депутатом в органы местного самоуправления, что является основанием для приглашения соответствующего должностного лица на заседание городской Думы.

В случае если приглашенное должностное лицо не имеет возможности прибыть на заседание, оно в обязательном порядке дает письменный ответ на предварительно заданный вопрос. В этом случае ответ доводится до сведения депутатов председательствующим на заседании.

По вопросам своей депутатской деятельности депутат пользуется правом безотлагательного приема руководителями и другими должностными лицами органов государственной власти и местного самоуправления, предприятий всех форм собственности, учреждений и организаций, общественных объединений, лицами начальствующего состава Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований, расположенных на территории Волгограда.

Депутат в установленном порядке обеспечивается документами, принятыми представительным органом местного самоуправления, а также документами, иными информационными и справочными материалами, официально распространяемыми другими органами местного самоуправления и органами государственной власти.

При обращении депутата в государственные органы, другие органы местного самоуправления, общественные объединения, на предприятия, в учреждения, организации, расположенные на территории Волгограда, должностные лица обеспечивают депутату по вопросам, связанным с его депутатской деятельностью, получение консультаций специалистов, предоставляют ему необходимую информацию и документацию.

Депутат имеет преимущественное право выступать по вопросам депутатской деятельности в средствах массовой информации, учрежденных органами местного самоуправления Волгограда. При этом материалы, представляемые депутатом по поручению соответствующей комиссии городской

Думы, подлежат обязательному опубликованию или распространению через средства массовой информации, учрежденные органами местного самоуправления Волгограда, в срок, согласованный с депутатом, но не позднее семи дней после обращения. Редактирование представленных депутатом материалов без его согласия не допускается.

Все расположенные на территории Волгограда органы местного самоуправления, общественные объединения, а также предприятия, учреждения и организации, должностные лица, к которым обратился депутат по вопросам, связанным с его депутатской деятельностью, обязаны дать депутату ответ на его обращение либо представить запрашиваемые им документы или сведения.

В случае необходимости проведения в связи с обращением депутата дополнительной проверки или дополнительного изучения каких-либо вопросов руководители органов и должностные лица обязаны сообщить об этом депутату в трехдневный срок со дня получения обращения. Окончательный ответ представляется депутату не позднее 20 дней со дня получения обращения депутата.

Депутат городской Думы имеет право принимать непосредственное участие в рассмотрении поставленных им в обращении вопросов. О дне рассмотрения депутат должен быть извещен заблаговременно, но не позднее чем за три дня.

Вмешательство депутата городской Думы в деятельность органов дознания, следствия, прокуратуры и суда не допускается.

Неправомерное воздействие на депутата, членов его семьи и других близких родственников, выраженное в виде насилия или угрозы применения насилия, совершенное в целях прекращения депутатской деятельности или изменения ее характера, влечет ответственность в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации.

Депутат, работавший на постоянной основе, продолжает получать среднемесячное денежное содержание, установленное для депутата, до устройства на новое место работы в течение года после прекращения его полномочий в следующих случаях: после окончания срока полномочий, в том числе при неизбрании на второй срок полномочий; после добровольного сложения с себя полномочий по письменному заявлению.

Непрерывный трудовой стаж депутата сохраняется в случае непоступления на работу в течение года после прекращения полномочий при условии постановки его на учет в органах занятости населения.

Если на новом месте работы после окончания депутатских полномочий гражданин, являвшийся депутатом на постоянной основе, получает заработную плату ниже прежнего денежного содержания, ему производится доплата за счет бюджета Волгограда до уровня прежнего денежного содержания с учетом индексации в течение года после прекращения его полномочий.

За депутатом, перешедшим на постоянную работу в городскую Думу, сохраняется непрерывный трудовой стаж в случае, если эта норма предусмотрена для данной профессии действующим законодательством Российской Федерации.

По желанию депутата, проработавшего на постоянной основе не менее одного года в категории "А" после прекращения его полномочий и имеющего независимо от перерывов в трудовой деятельности общий стаж работы, дающий право выхода на полную пенсию, включая пенсию на льготных условиях, пенсия оформляется досрочно по возрастному цензу, но не ранее, чем за два года до установленного законодательством Российской Федерации срока выхода на пенсию.

Депутаты, проработавшие на постоянной основе не менее одного года в категории "А" и получавшие денежное содержание за счет средств бюджета Волгограда, освобожденные от должностей в связи с окончанием срока полномочий (в том числе досрочно), за исключением случаев прекращения полномочий по решению суда, имеют право на ежемесячную дополнительную пенсию к государственной пенсии, назначенной в соответствии с Федеральным законом Российской Федерации от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" или досрочно оформленной в соответствии с Законом Российской Федерации от 19 апреля 1991 г. N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации". При этом размер ежемесячной дополнительной пенсии к государственной пенсии определяется с таким расчетом, чтобы сумма государственной пенсии и ежемесячной дополнительной пенсии составляла не менее 80% ежемесячного денежного содержания указанных лиц.

В случае роспуска городской Думы за период, не превышающий одного года до завершения срока полномочий, депутаты, работающие на постоянной основе, получают единовременное денежное пособие в размере их среднемесячного денежного содержания за весь оставшийся период.

Избранный депутат и перешедший на работу на постоянной основе в городскую Думу в соответствии с действующим законодательством подлежит увольнению с прежнего места работы с правом возврата по истечении депутатских полномочий на прежнее место работы на должность, занимаемую до избрания в городскую Думу, либо на равноценную должность.

Жизнь и здоровье депутата подлежат дополнительному страхованию на срок его полномочий за счет средств бюджета Волгограда на величину годового денежного содержания депутата.

Депутат, работающий на постоянной основе, обеспечивается бесплатным амбулаторным или стационарным лечением в медицинских учреждениях Волгоградской области и Российской Федерации, обслуживающих городскую Думу на договорной основе.

В случае причинения депутату, в связи с исполнением им депутатских полномочий, увечья или иного повреждения здоровья, исключающих дальнейшую возможность заниматься профессиональной деятельностью, ему по решению городской Думы на период полномочий городской Думы данного созыва выплачивается за счет бюджета Волгограда разница между размером установленной пенсии по инвалидности и среднемесячным денежным содержанием по ранее занимаемой должности в городской Думе, если иное не установлено действующим законодательством.

Депутату в соответствии с федеральным законодательством предоставляется отсрочка от призыва на военную службу и военные сборы.

По желанию депутата, работающего на постоянной основе, он обеспечивается путевкой на санаторно-курортное лечение на льготных условиях в установленном порядке.

На территории муниципального образования депутат по предъявлении удостоверения имеет право беспрепятственно проходить во все муниципальные учреждения, организации и предприятия и присутствовать на всех проводимых ими мероприятиях.

В случае смерти или гибели депутата действующего созыва организация похорон производится городской Думой за счет средств бюджета Волгограда. Семье депутата из бюджета Волгограда назначается пособие по потере кормильца в порядке и размерах, определяемых действующим законодательством.

Депутату устанавливаются другие социальные и трудовые гарантии, определяемые федеральным законодательством, законодательством Волгоградской области, Уставом города-героя Волгограда.

Освобождение депутата от выполнения производственных или служебных обязанностей по месту основной работы на время осуществления депутатской деятельности производится на основании официального уведомления о вызове в городскую Думу.

При этом требование каких-либо других документов не допускается.

Депутату возмещаются расходы, связанные с депутатской деятельностью, в порядке и размерах, устанавливаемых городской Думой.

За депутатом, освобожденным от выполнения производственных или служебных обязанностей на время осуществления депутатской деятельности в городской Думе или ее органах без увольнения по основному месту работы, сохраняется средний заработок. В данном случае городской Думой принимается решение о возмещении предприятиям, учреждениям, организациям соответствующих расходов, выплаченных своему работнику, избранному депутатом городской Думы, в случае выполнения им депутатских обязанностей с освобождением от основной работы при предоставлении подтверждающих документов.

Депутату, работающему на постоянной основе, предоставляется ежегодный основной оплачиваемый отпуск продолжительностью 28 календарных дней и ежегодный дополнительный оплачиваемый отпуск продолжительностью 21 календарный день.

Предоставление ежегодных основного и дополнительного оплачиваемых отпусков осуществляется в соответствии с Трудовым кодексом Российской Федерации.

Депутату, исполняющему свои полномочия (мандат) на непостоянной основе, производится ежемесячная компенсационная выплата за проделанную работу, связанную с исполнением депутатских полномочий (мандата), в размерах, установленных решением городской Думы (далее - выплата).

Указанная выплата подлежит индексации в соответствии с решениями городской Думы до принятия бюджета Волгограда на очередной финансовый год, но не чаще одного раза в год.

Установленная выплата производится ежемесячно в полном объеме депутатам, исполняющим свои полномочия (мандат) на непостоянной основе, принимающим активное участие в работе комитетов городской Думы, членами которых они являются, в заседаниях городской Думы, подготовке нормативно-правовых актов городской Думы, без представления оправдательных первичных и бухгалтерских документов.

В случае систематического непринятия депутатами участия в заседаниях городской Думы, в работе комитетов городской Думы, членами которых они являются, по неуважительной причине выплата может быть уменьшена.

В исключительных случаях выплата депутатам, исполняющим свои полномочия (мандат) на непостоянной основе, может быть увеличена в пределах сложившейся экономии по выплате.

Увеличение и уменьшение выплат, предусмотренных пунктами 2 и 3 настоящей статьи, производятся распоряжением председателя городской Думы на основании рекомендаций Совета городской Думы.

Выплаты депутатам, исполняющим свои полномочия (мандат) на непостоянной основе, производятся отделом по бухгалтерскому учету городской Думы с 1-го по 3-е число каждого последующего месяца.

Фактическая выдача выплаты осуществляется наличными средствами через кассу городской Думы на основании расходного кассового ордера, выписанного на каждого депутата, с указанием его паспортных данных или на основании личного заявления депутата в безналичном порядке путем перечисления причитающихся депутату средств на счет, открытый им в банке.

Уплата причитающихся налогов с сумм выплат производится в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации.

Депутату, работающему на постоянной основе, для осуществления своих полномочий предоставляется отдельное служебное помещение, оборудованное мебелью, оргтехникой, средствами связи.

Депутат по вопросам, связанным с депутатской деятельностью, имеет право пользоваться всеми видами связи, которыми располагают органы местного самоуправления.

Депутат пользуется на территории Волгограда правом бесплатного проезда на транспорте общего пользования, кроме такси.

При предъявлении удостоверения депутата транспортные билетные кассы на территории Волгограда (как суточной, так и предварительной продажи) обязаны предоставить депутату билет вне очереди.

Расходы предприятий и организаций, связанные с материальным обеспечением деятельности депутата, возмещаются за счет средств местных бюджетов путем перечисления их на счета соответствующих организаций.

Депутату, исполняющему свои полномочия (мандат) на непостоянной основе, для осуществления своих полномочий предоставляются служебное помещение, оборудованное мебелью, оргтехникой, средствами связи, за счет средств бюджета Волгограда, а также служебный автомобиль, закрепляемый за депутатом на срок полномочий.

Разумеется, правовые основания деятельности депутата - это только подспорье для его работы. Они важны и имеют реальный смысл для депутата энергичного, принципиального, готового смело защищать интересы своих избирателей и своего территориального сообщества.

Срок полномочий депутата представительного органа начинается со дня выборов и заканчивается с началом работы представительного органа нового созыва. Однако полномочия депутата могут закончиться досрочно. Федеральный закон N 131-ФЗ определяет следующие случаи досрочного прекращения полномочий депутата: смерть; отставка по собственному желанию; признание судом недееспособным или ограниченно дееспособным; признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим; вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда; выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства; прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право быть избранным в органы местного самоуправления; отзыва избирателями; досрочного прекращения полномочий соответствующего органа местного самоуправления; призыва на военную службу или направления на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу; в иных случаях, установленных настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами.

Остается вопрос: как быть с членами представительного органа муниципального района, сформированными из представителей поселений? Их, конечно, касается изложенный перечень обстоятельств. Но этот перечень для них не исчерпывается. Как быть в случае отзыва представительным органом поселения своего посланца в районный представительный орган? Или права на такой отзыв у представительного поселения нет? В Федеральном законодательстве ответа на этот вопрос нет. Нет его в большинстве уставов поселений и в уставах районных муниципальных представительных органов. Лишь в некоторых уставах районных муниципальных образований он так или иначе регламентирован. Во-первых, устанавливается возможность отзыва депутата представительным органом поселения. Это его право - он наделял своего депутата полномочиями представлять его в районном Совете, он может лишить его этого права и послать в районный Совет другого своего депутата. Связано ли это право с правом отозвать депутата поселенческого органа избирателями. Безусловно. Если депутаты отзывают избиратели, он лишается не только "вторичного" права представительства, но и "первичного" этого права. Вместе с тем отзыв из районного Совета депутата не обязательно связан с отзывом депутата избирателями - он может хорошо работать в своем избирательном округе и плохо выполнять обязанности в районном Совете. Отсюда закрепляемое в некоторых уставах муниципальных районов право районного Совета инициировать отзыв депутата районного Совета представительным органом поселения, если он не выполняет должным образом обязанности депутата районного Совета.

Несколько по-иному обстоит дело с посланцем поселения в районный представительный орган, являющимся главой поселенческого муниципального образования. Его положение в районном представительном органе более стабильно, чем рядового депутата из поселения. Он выходит из состава районной Думы (совета, собрания) только при наступлении случая досрочного лишения полномочий депутата, выборного должностного лица, предусмотренного Федеральным законом N 131-ФЗ.

Глава муниципального образования

Должность главы муниципального образования - одна из ключевых в системе органов местного самоуправления. Федеральный закон N 154-ФЗ предусматривал лишь возможность существования в ряду муниципальных выборных должностей главы муниципального образования. На практике этой возможностью воспользовалось большинство муниципальных образований. Это и понятно - в условиях, когда идет перестройка местной власти, кристаллизуются ее формы, преодолеваются негодные традиции, необходим авторитетный руководитель, способный организовать повседневную управленческую деятельность.

Федеральный закон N 154-ФЗ представлял право самим муниципальным образованиям определять способ замещения должности главы муниципального образования: глава мог либо избираться непосредственно населением, либо представительным органом из своего состава. На практике примерно две трети глав муниципальных образований были избраны на основе всеобщих, равных, прямых выборов, а одна треть - представительными органами. Избрание главы муниципального образования населением, безусловно, прибавляло высшему должностному лицу авторитета, хотя и заключало возможность противопоставления главы и представительного органа, также избираемого населением.

Противопоставления не произошло, поскольку согласно тому же Закону глава муниципального образования по уставу муниципального образования мог быть наделен правом входить в состав представительного органа и даже председательствовать на его заседаниях. В то же время закон не содержал никаких ограничений для наделения главы исполнительно-распорядительными полномочиями. Было установлено, что глава наделяется собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования, а каков должен быть характер этой компетенции - закон не определял, открывая простор для организационного творчества самим муниципальным образованиям.

Кроме всего прочего, в Законе содержалась формула о том, что глава муниципального образования возглавляет деятельность по осуществлению местного самоуправления на соответствующей территории. Эта формула позволяла использовать ее в качестве правового оправдания реально складывавшихся отношений между органами местного самоуправления, когда представительные органы превращались в придатки исполнительно-распорядительных органов.

В значительном большинстве муниципальных образований глава муниципального образования становился руководителем местной администрации и одновременно председательствовал на заседаниях представительного органа. Спектр полномочий, которыми он наделялся уставом, был весьма широк. Общая тенденция состояла в том, что глава оказывался сильнее представительного органа. Дело доходило до крайностей. Согласно, например, уставу Ногинского района Московской области глава района не только председательствовал на заседаниях районного собрания представителей, но вправе был созывать эти заседания, вносить вопросы в повестку дня, выступать вне очереди, давать заключения по проектам решений собрания и т.д.

Невысокая роль представительных органов определялась не только и не столько недостатками законодательства, сколько общей политической ситуацией, укрепившимися традициями бюрократического централизма, невыветрившейся идеологией "одного хозяина" в городе или районе. Но и закон сыграл негативную роль. Его расплывчатые формулы приводили к концептуальной рассогласованности уставных документов муниципальных образований, чрезмерной диверсификации в моделях и практике органов местной власти. В Законе отсутствовали какие бы то ни было ограничения полномочий глав муниципальных образований, входивших в состав представительных органов, не было и защитных механизмов против "освоения" исполнительно-распорядительными органами представительных учреждений.

Федеральный закон N 131-ФЗ содержит правовые меры, направленные на преодоление и недопущение подмены представительных органов исполнительно-распорядительными. Из Закона исключена формула о том, что глава муниципального образования возглавляет деятельность по осуществлению местного самоуправления. Он, как и прежде, определен в качестве высшего должностного лица, которое наделяется уставом собственными полномочиями по решению вопросов местного значения в зависимости от роли, которую он, по Закону, играет в системе муниципальных органов. Глава, как и прежде, может избираться на муниципальных выборах либо представительным органом из своего состава. Теперь определено, что в случае избрания на муниципальных выборах он либо входит в состав представительного органа с правом решающего голоса (не становясь депутатом) и исполняет полномочия его председателя либо возглавляет местную администрацию. Для главы, избранного представительным органом, предусмотрена одна возможность - исполнять полномочия председателя представительного органа. Главное же в том, что глава муниципального образования теперь не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа и полномочия главы местной администрации.

Такое разграничение функций введено не ради утверждения принципа разделения властей на муниципальном уровне. Эта мера вызвана потребностями практики, не позволяющей пока формализовать систему органов местного самоуправления в качестве институционально целого, где оптимальные формы разделения труда между его частями определяются самодеятельным населением.

Запрещение совмещения должностей председателя представительного органа и главы местной администрации не должно истолковываться как стремление законодателя ослабить исполнительно-распорядительный орган за счет усиления представительного органа. Замысел состоит в том, чтобы и тот и другой орган были сильными. Это возможно, если каждый будет эффективно выполнять свои функции.

Для органов местного самоуправления муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, установлено особое правило. В этих поселениях предусматривается формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования. Здесь глава муниципального образования выступает в трех лицах - и как глава этого образования, и как руководитель администрации, и как председатель представительного органа. Это положение объясняется сравнительно небольшими масштабами деятельности органов местного самоуправления в сельских поселениях, где не нужно существования нескольких должностных лиц, делящих между собой функции руководителей разных структур власти. Как показывает практика, при необходимости у главы муниципального образования может появиться заместитель, помогающий ему в той или иной сфере деятельности.

В Федеральном законе N 131-ФЗ с учетом статуса главы муниципального образования определен перечень его полномочий. Глава муниципального образования:

1. представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;
2. подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;
3. издает в пределах своих полномочий правовые акты;
4. вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования.

Этот минимум полномочий может осуществляться главой муниципального образования (в соответствующих пределах), занимающим должность руководителя представительного органа или главы местной администрации. При этом глава муниципалитета - председатель представительного органа может издавать правовые акты, связанные с организацией работы представительного органа и не затрагивающие права и обязанности местного населения. Иначе не избежать дублирования с деятельностью главы администрации. Глава муниципального образования, занимающий одновременно должность главы местной администрации, обладает в силу своего положения более широкими возможностями, хотя он и ограничен в издании актов, затрагивающих вопросы организации деятельности представительного органа. Как уже отмечалось выше, глава муниципального образования - глава местной администрации обладает правом вето в отношении правовых актов представительного органа. Глава муниципального образования - председатель представительного органа такого права, естественно, не имеет.

Уставы муниципальных образований по-разному определяют полномочия глав муниципального образования. Это зависит не только от того, является ли глава одновременно председателем представительного органа или руководителем местной администрации. Имеет значение тип муниципального образования (поселение, муниципальный район, городской округ), местные традиции и условия, по-разному соотносящие объем полномочий главы администрации и самой администрации. В уставах некоторых муниципальных образований различают полномочия главы муниципального образования как такового и его полномочия по руководству местной администрацией. Во всех случаях эти полномочия касаются исполнительно-распорядительной деятельности, но объем ее неодинаков.

В уставах ряда муниципальных районов Свердловской области глава муниципального района как высшее должностное лицо района наделяется полномочиями, которые воспроизводят приведенные выше полномочия главы муниципального образования, устанавливаемые Федеральным законом N 131-ФЗ.

Кроме того, в качестве главы местной администрации глава муниципального района:

1. заключает договоры и соглашения от имени муниципального района;
2. принимает меры по обеспечению и защите интересов муниципального района в суде, арбитражном суде, а также в государственных органах;
3. осуществляет личный прием граждан;
4. обеспечивает опубликование муниципальных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина;
5. организует выполнение нормативных правовых актов Думы муниципального района в пределах своей компетенции;
6. организует работу по разработке проекта бюджета муниципального района, проектов программ и планов социально-экономического развития муниципального района;
7. организует исполнение бюджета муниципального района, является главным распорядителем средств бюджета муниципального района, распоряжается сметой доходов и расходов администрации муниципального района;
8. организует и обеспечивает исполнение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления муниципального района федеральными законами и законами Свердловской области;
9. представляет на утверждение Думы муниципального района проекты планов и программ социально-экономического развития муниципального района, отчеты об их исполнении;
10. представляет на утверждение Думы муниципального района проект бюджета муниципального района и отчет об его исполнении;
11. вносит в Думу муниципального района проекты нормативных правовых актов или дает заключения на проекты нормативных правовых актов Думы муниципального района, предусматривающие установление, введение в действие и прекращение действия местных налогов, установление налоговых льгот по местным налогам, оснований и порядка их применения, осуществление расходов из средств местного бюджета;
12. представляет в Думе муниципального района проекты нормативных правовых актов, определяющие порядок управления имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
13. представляет в Думе муниципального района проекты нормативных правовых актов, определяющие порядок формирования, размещения, исполнения и контроля за исполнением муниципального заказа;
14. представляет на утверждение Думы муниципального района структуру администрации муниципального района, формирует администрацию муниципального района;
15. представляет на утверждение Думы муниципального района положения об органах местного самоуправления с закрепленными за ними полномочиями по решению вопросов местного значения;
16. вносит в Думу муниципального района проекты иных муниципальных правовых актов, принятие которых входит в компетенцию Думы муниципального района;
17. принимает решение о подготовке проекта схемы территориального планирования муниципального района, а также решение о подготовке предложений о внесении изменений в схему территориального планирования муниципального района;
18. утверждает план реализации схемы территориального планирования муниципального района;
19. устанавливает порядок подготовки документации по планировке межселенных территорий, принимает решение о подготовке документации по планировке межселенных территорий на основании правил землепользования и застройки межселенных территорий, входящих в состав территории муниципального района, в случае планирования застройки данных территорий;
20. утверждает подготовленную на основании схемы территориального планирования муниципального района, правил землепользования и застройки муниципального района и представленную уполномоченным органом местного самоуправления документацию по планировке межселенных территорий для размещения объектов капитального строительства местного значения и объектов капитального строительства на межселенных территориях, на основании которой определяются или уточняются границы земельных участков для размещения данных объектов, за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации;
21. принимает решение о подготовке проекта правил землепользования и застройки в случае планирования застройки межселенных территорий, входящих в состав территории муниципального района, с одновременным утверждением состава и порядка деятельности комиссии по подготовке проекта данных правил;
22. устанавливает нормативными правовыми актами состав, порядок подготовки и утверждения местных нормативов градостроительного проектирования с учетом особенностей межселенных территорий по представлению уполномоченного органа местного самоуправления муниципального района;
23. утверждает местные нормативы градостроительного проектирования применительно к межселенным территориям, входящим в состав территории муниципального района;
24. устанавливает порядок ведения реестра расходных обязательств муниципального района;
25. принимает решения о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и муниципальных учреждений;
26. утверждает уставы муниципальных предприятий и муниципальных учреждений, в том числе образовательных;
27. определяет порядок ведения реестров закупок по муниципальным контрактам;
28. организует и руководит деятельностью администрации муниципального района;
29. в пределах своей компетенции контролирует деятельность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих исполнительно-распорядительные функции по решению вопросов местного значения;
30. назначает на должность и освобождает от должности руководителей структурных подразделений администрации муниципального района, а также руководителей иных органов местного самоуправления, муниципальных предприятий и муниципальных учреждений;
31. применяет меры поощрения и дисциплинарные взыскания к назначенным им должностным лицам местного самоуправления и работникам администрации муниципального района;
32. осуществляет иные полномочия, установленные федеральным законом, устанавливающим общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, иными федеральными законами, законами Свердловской области, настоящим Уставом и нормативными правовыми актами Думы муниципального района.

Некоторые из этих полномочий аналогичны полномочиям представительных органов, перечисленных выше. Это подтверждает разнообразие распределения полномочий органов местного самоуправления в конкретных муниципальных образованиях, связанное с различием складывающихся здесь условий.

В Иркутской области полномочия главы муниципального района определены по-иному, более сжато. На основе модельного устава, рекомендованного муниципалитетам областными органами государственной власти, в уставе Ангарского муниципального района установлено, что мэр района, будучи избранным на муниципальных выборах, возглавляет местную администрацию, и как глава этой администрации:

1. руководит деятельностью администрации района, утверждает штатную численность администрации района, организует и обеспечивает исполнение полномочий администрации района по решению вопросов местного значения; организует и обеспечивает исполнение отдельных государственных полномочий, переданных администрации района федеральными законами и законами области;
2. приобретает и осуществляет имущественные и иные права и обязанности от имени Ангарского муниципального образования, выступает в суде без доверенности от имени Ангарского муниципального образования;
3. представляет администрацию района в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями;
4. издает правовые акты по вопросам, отнесенным к полномочиям главы администрации района и администрации района, а также по вопросам организации деятельности администрации района;
5. утверждает положения об органах администрации района, не наделенных правами юридического лица;
6. назначает и освобождает от должности работников администрации района, определяет их полномочия. На должности первого заместителя главы администрации района, заместителей главы администрации района, руководителей органов администрации района, обладающих правами юридического лица, лица назначаются мэром по согласованию с районной Думой в порядке, определяемом решением районной Думы;
7. ежегодно отчитывается перед районной Думой о деятельности администрации района;
8. организует прием граждан;
9. решает иные вопросы в соответствии с законодательством, настоящим Уставом и решениями районной Думы.

В сельских поселениях, где глава муниципальных образований представлен в трех лицах, его полномочия делятся на полномочия, принадлежащие ему как высшему должностному лицу, полномочия как главы администрации и полномочия как председателя представительного органа. Состав этих полномочий аналогичен составу полномочий глав муниципальных образований - председателей представительных органов и глав-руководителей местной администрации, хотя и более скромен по объему в силу меньшего масштаба деятельности.

Глава муниципального образования действует на основе единоначалия. Вместе с тем, как показывает практика, в его работе, как правило, в той или иной мере присутствуют элементы коллегиальности. В уставах некоторых муниципальных образований эти элементы получают правовое закрепление. В них записано, что глава муниципального образования вправе формировать постоянно или временно действующие коллегиальные органы (советы, комитеты, комиссии и др.). Цель таких формирований - обсуждение и подготовка решений, учитывающих опыт и знания многих лиц - как работников администрации, так и общественников - и помогающих на этой основе принятию главой наиболее обоснованных и выверенных решений.

Глава муниципального образования вступает в должность после его избрания. Полномочия главы начинаются со дня его официального вступления в должность. Вступая в должность, глава муниципального образования обычно приносит торжественную присягу соблюдать Конституцию РФ, федеральное и региональное законодательство, устав муниципального образования, уважать, охранять и защищать интересы населения муниципального образования, добросовестно выполнять возложенные на главу обязанности.

Глава обычно избирается на тот же срок, что и представительный орган муниципального образования. Ему гарантируются в соответствии с законодательством условия беспрепятственного и эффективного осуществления полномочий. Решением представительного органа в соответствии с законодательством ему устанавливается денежное содержание, определяется порядок предоставления ежегодного оплачиваемого отпуска, обеспечения транспортным средством, средствами связи, жилым помещением на период исполнения полномочий и иные гарантии.

В соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования. В уставах муниципальных образований, к сожалению, нередко устанавливаются сроки и периодичность отчетов главы.

Федеральный закон N 154-ФЗ не определял возможности досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования. Основания такого прекращения полномочий главы определялись законами субъектов Федерации и уставами муниципальных образований. Новый Федеральный закон N 131-ФЗ установил закрытый перечень случаев досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования.

Эти полномочия прекращаются в случае: смерти; отставки по собственному желанию; удаления в отставку в соответствии со ст. 74.1 Федерального закона N 131-ФЗ; отрешения от должности в соответствии со ст. 74 Федерального закона N 131-ФЗ; признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным; признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим; вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда; выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства; прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право быть избранным в органы местного самоуправления; отзыва избирателями; установленной в судебном порядке стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять полномочия главы муниципального образования; досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, если глава муниципального образования был избран из состава данного органа; изменения порядка формирования представительного органа муниципального района в соответствии с ч. 5 ст. 35 Федерального закона N 131-ФЗ; преобразования муниципального образования; утраты поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом; увеличения численности избирателей муниципального образования более чем на 25%, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом.

В случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования его полномочия временно исполняет должностное лицо местного самоуправления, определяемое в соответствии с уставом муниципального образования.

В случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, избранного на муниципальных выборах, досрочные выборы главы муниципального образования проводятся в сроки, установленные федеральным законом.

Глава муниципального образования, как и любое выборное должностное лицо, местного самоуправления не может быть депутатом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, членом Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, депутатом законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, занимать иные государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, а также должности государственной гражданской службы и муниципальные должности муниципальной службы. Он не может одновременно исполнять полномочия депутата представительного органа муниципального образования, за исключением случаев, установленных настоящим Федеральным законом. Глава муниципального образования не может одновременно исполнять полномочия депутата представительного органа иного муниципального образования или выборного должностного лица местного самоуправления иного муниципального образования, за исключением случаев, установленных настоящим Федеральным законом. Это сделано в целях разграничения функций представительных и исполнительно-распорядительных органов по "горизонтали" и "вертикали".

Глава муниципального образования не вправе:

1. заниматься предпринимательской деятельностью;
2. состоять членом управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено федеральными законами или если в порядке, установленном муниципальным правовым актом в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией;
3. заниматься иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации;
4. входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации;
5. участвовать в качестве защитника или представителя (кроме случаев законного представительства) по гражданскому или уголовному делу либо делу об административном правонарушении.

Все эти ограничения прав главы муниципального образования связаны с его положением как органа публичной власти, которая не должна сочетаться с предпринимательской или околопредпринимательской деятельностью, что может осложнить свободу предпринимательства в муниципальном образовании (и не только) и негативно повлиять на свободу рыночной конкуренции.

В то же время главе муниципального образования обеспечиваются гарантии для его служебной деятельности. При привлечении его к уголовной или административной ответственности, задержании, аресте, обыске, допросе, совершении в отношении его иных уголовно-процессуальных и административно-процессуальных действий, а также при проведении оперативно-розыскных мероприятий в отношении главы муниципального образования, занимаемого им жилого и (или) служебного помещения, его багажа, личных и служебных транспортных средств, переписки, используемых им средств связи, принадлежащих ему документов гарантии устанавливаются федеральными законами.

Он не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие его статусу, в том числе по истечении срока их полномочий. Данное положение не распространяется на случаи, когда главой муниципального образования были допущены публичные оскорбления, клевета или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом.

Местная администрация

В Федеральном законе N 154-ФЗ о местной администрации как об обязательном структурном подразделении муниципальной власти ничего не говорилось. Все органы местного самоуправления (кроме представительных и альтернативно - глав муниципального образования) создавались волею самих муниципальных образований в соответствии с их уставами. Попытки субъектов Федерации определить в своих законах возможность образования исполнительных органов местного самоуправления пресекались как неконституционные.

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 1 февраля 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного закона Читинской области признавались не соответствующими Конституции РФ и Федеральному закону N 154-ФЗ содержащиеся в указанном акте субъекта Федерации предписания органам местного самоуправления создавать свои исполнительные органы. "Федеральный закон от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", - говорилось в Постановлении Конституционного Суда, - не содержит понятия "исполнительный орган местного самоуправления" и, требуя в обязательном порядке наличия выборных органов муниципальных образований, оставляет создание других органов на усмотрение местных сообществ... Исполнительные органы, о которых идет речь в ст. 112 Устава, относятся к этим "другим", а не к выборным органам местного самоуправления".

На практике в уставах муниципальных образований исполнительно-распорядительным органам отводилось большое место. В уставах ряда муниципальных образований предусматривалась выборная должность главы местной администрации, которая не всегда совпадала с должностями главы муниципального образования. Закон N 131-ФЗ "легализует" на федеральном уровне исполнительно-распорядительную деятельность органов местного самоуправления и определяет, что руководит ею глава местной администрации. Вариантов замещения должности главы местной администрации - два. Один - когда главою администрации становится глава муниципального образования, другой - когда главой администрации становится лицо, назначаемое на должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса.

Эта тенденция связана с усложнением муниципальной деятельности, необходимостью привлечения к ней специалистов. Введение в структуру органов российского местного самоуправления должности назначаемого главы администрации служит цели профессионализации управленческой сферы. Но дело и в другом. Конкурсный порядок отбора кандидатов призван обеспечивать равные права граждан на осуществление местного самоуправления в данной должности. Причем это не нарушает конституционное право каждого распоряжаться своими способностями к труду и выбирать род деятельности и профессию.

Право на осуществление местного самоуправления, как определил Конституционный Суд РФ, не исключает возможности законодательного закрепления определенных требований к кандидатам на те или иные должности в органах местного самоуправления, а также установление специального порядка их замещения. Муниципальная служба, как и государственная, в силу своего публично-правового характера предполагает необходимость профессиональной подготовки служащих и наличия у них соответствующих моральных качеств, что согласуется с положениями Европейской Хартии местного самоуправления об обеспечении подбора высококвалифицированных кадров, основанного на принципах опыта и компетенции. Замещение должности по конкурсу преследует эти разумные цели и одновременно обеспечивает равные возможности претендентов на должность.

Председатель нового состава депутатов заключает с главой администрации новый договор. Это может быть договор с новым главой администрации или с тем, который выполнял обязанности в течение истекшего срока полномочий депутатов.

Глава администрации подотчетен и подконтролен населению, представительному органу данного муниципального образования.

По контракту в ряду прав и обязанностей главы администрации можно различить те, которые связаны: а) с руководством местной администрацией, обеспечением и развитием различных сфер и отраслей местного хозяйства, предоставлением муниципальных услуг населению; б) осуществлением связей с жителями муниципального образования; в) взаимодействием с представительным органом, другими муниципальными учреждениями и государственными органами.

В уставах разных муниципальных образований полномочия главы местной администрации определяются по-разному, с неодинаковой степенью подробности. Однако во всех случаях в числе этих полномочий наличествуют указанные группы, обозначающие основные направления деятельности главы администрации.

Кроме этого глава местной администрации может: а) издавать постановления по вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий; б) запрашивать и получать от государственных органов, органов местного самоуправления, иных организаций, а также граждан информацию, необходимую для осуществления отдельных государственных полномочий; в) обжаловать в судебном порядке предписания уполномоченных государственных органов об устранении нарушений требований законов по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий;

В обязанности главы местной администрации входит: а) организовывать работу органов местного самоуправления по осуществлению отдельных государственных полномочий; б) расходовать финансовые средства и использовать материальные средства, переданные органам местного самоуправления в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность для осуществления отдельных государственных полномочий, по целевому назначению; в) не разглашать сведения, составляющие государственную и иную охраняемую законом тайну, ставшие ему известными вследствие осуществления отдельных государственных полномочий; г) представлять уполномоченным государственным органам документы, касающиеся осуществления отдельных государственных полномочий, в том числе расчеты финансовых затрат, требуемых на осуществление отдельных государственных полномочий, и отчетность об осуществлении отдельных государственных полномочий; д) исполнять письменные предписания уполномоченных государственных органов об устранении нарушений требований законов по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий; е) информировать уполномоченные государственные органы о фактах нарушения нормативных правовых актов в части наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; ж) возвратить материальные ресурсы и неиспользованные финансовые средства в сроки, установленные федеральными законами и (или) законами субъекта Федерации о прекращении осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий; з) обеспечить прекращение исполнения государственных полномочий в случае признания утратившими силу, а также признания в судебном порядке федеральных законов, законов субъекта Федерации, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, недействующими.

Полномочия главы местной администрации производны от полномочий самой местной администрации. Наделяя главу полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями по осуществлению отдельных государственных полномочий, Уставы, как правило, определяют полномочия администрации в целом. Они достаточно объемны, особенно у администрации муниципального района и городского округа. Сам глава администрации единолично не в состоянии выполнять все эти обязанности. Для непрерывной квалифицированной исполнительно-распорядительной деятельности создаются органы местной администрации. Они составляют структуру местной администрации, не являющуюся по точному смыслу закона структурой органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 34 и ч. 8 ст. 37). Органы местного самоуправления обладают собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, которые обязательно предусматриваются в уставе муниципального образования. Органы местной администрации обладают полномочиями, производными от полномочий местной администрации и не обязательно указываются в уставе муниципального образования.

Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. Ранее на практике эта структура нередко утверждалась главами муниципальных образований. В структуру могут входить отраслевые (занимающиеся одной отраслью управления), функциональные (распространяющие свое воздействие на ряд отраслей) и территориальные, т.е. занимающиеся исполнительно-распорядительной деятельностью (отраслевой или функциональной) на части территории муниципального образования (например, районные или окружные муниципальные органы в городе).

Структура местной администрации разнообразна в зависимости от типа муниципального образования, численности проживающего здесь населения и ряда других местных особенностей. При этом структура администрации муниципальных районов и городских округов сложнее, чем структура администрации поселенческих муниципальных образований.

Например, в структуру города Саранска (Мордовская республика) входят несколько заместителей мэра - главы администрации, департамент по социальной политике, включающий шесть управлений, отделов и комитетов: управления образования, здравоохранения, культуры, по труду и социальной защите; комитет по физкультуре и спорту, молодежи; отдел ЗАГСа. Кроме того, самостоятельно действуют управления: жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства; жилищного строительства; по архитектуре и градостроительству; управление потребительского рынка и развития бизнеса; контроля и взаимодействия с административными органами; муниципальной службы; по общим вопросам; финансовое, юридическое; контроля и охраны окружающей среды; архивов. Структура администрации включает также комитет по управлению муниципальным имуществом; канцелярию и бухгалтерию. Общее количество работников - несколько сот человек.

Это аппарат управления городом со средним по численности населением - в Саранске проживает около 330 тыс. человек. В городах-"миллионниках" структура исполнительно-распорядительных органов еще сложнее и многочисленнее.

В небольших городах, наделенных статусом городского округа, структура администрации скромнее, она может быть более разветвленной, но меньшей по числу служащих. В городе Арзамасе Нижегородской области, обладающем статусом городского округа, у мэра - руководителя местной администрации пять заместителей "по направлениям": заместитель мэра по безопасности курирует комитет по гражданской защите и пожарной безопасности; заместитель по жилищно-коммунальному хозяйству и строительству - департамент благоустройства, управление жилищно-коммунального хозяйства, департамент строительства, комитет по архитектуре и градостроительству; первый заместитель - департамент экономики, отдел по территориальному общественному самоуправлению, департамент потребительского рынка и услуг, отдел муниципального заказа; заместитель по организационно-правовой работе - департамент административно-правовой работы, юридический отдел, отдел организационно-контрольной работы, отдел по кадровой работе и муниципальной службе, отдел по работе с письмами и обращениями граждан, административно-хозяйственный отдел; заместитель по социальным вопросам - комитет физкультуры и спорта, департамент культуры, департамент здравоохранения, департамент образования с семью отделами; заместитель по имущественным отношениям - комитет по управлению муниципальным имуществом, куда входят отдел земельных отношений, отдел муниципального имущества, общий отдел, отдел аренды. Сам руководитель администрации непосредственно курирует департамент по средствам массовой информации; департамент финансов с отделами учета и отчетности (бухгалтерию) и жилищный отдел.

Всего в этих подразделениях работает около 170 человек - значительно меньше, чем в Саранске. Дело в том, что в Арзамасе проживает не 300, а немногим более 100 тыс. человек. Объем муниципальных услуг, оказываемых этому населению, естественно, меньше. Поэтому и численность муниципальных чиновников не столь велика.

Еще меньше персонал в городских поселениях - несколько подразделений, включающих отделы: образования, здравоохранения, культуры, финансов и некоторые другие с числом сотрудников до нескольких десятков человек.

В муниципальных районах структура администрации, приспособленная к осуществлению функций этого звена местного самоуправления, более сложна. Причем, как и в муниципальных образованиях других типов, она различается в зависимости от численности населения муниципальных районов и других местных условий. Это можно наглядно видеть на примере двух муниципальных районов одной (Рязанской) области.

В Милославском муниципальном районе, насчитывающем 6 тыс. жителей, в структуру местной администрации входят отделы: экономический, финансовый, образования, культуры, социальной защиты граждан, гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций; юридический сектор; управление делами. В Михайловском муниципальном районе, где проживает примерно 40 тыс. человек, местная администрация включает управления: образования и молодежной политики, сельского хозяйства и продовольствия; отделы: по вопросам культуры, социального обеспечения населения, финансовый, юридический, капитального строительства и инфраструктуры, экономический, по торговле, архивный, общий, гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций; комитет по спорту и туризму. Кроме того, структура администрации включает бухгалтерию, главного архитектора, специалиста по охране труда, помощника главы муниципального образования по мобилизационной подготовке.

Число работников администрации Милославского района примерно в два раза превышает число работников администрации Михайловского района.

В сельских поселениях о структуре местной администрации можно говорить лишь условно: в поселениях с малым числом жителей всего по 2-3 муниципальных работника, включая главу муниципального образования. Главе обычно помогает бухгалтер-экономист и специалист-землеустроитель или специалист по имущественным или другим вопросам. Есть и такие сельские поселения, где управленцев больше. Например, в сельском поселении Алексеевское Красноборского района Архангельской области, где в 52 деревнях проживает около 7 тыс. человек (больше, чем в Милославском районе Рязанской области) в состав местной администрации кроме ее главы входит заместитель главы, бухгалтерия в составе главного бухгалтера, его заместителя, бухгалтера и программиста; главный специалист по правовым вопросам; ведущий специалист по имуществу и приватизации; два специалиста-землеустроителя; три специалиста по работе с населением, специалист по жизнеобеспечению, гражданской обороне и чрезвычайным ситуациям и еще двое служащих с разными обязанностями. Всего 14 человек.

Круг деятельности каждого органа местной администрации обычно определяется положением об этом органе (или инструкцией, когда речь об отдельном работнике). Порядок утверждения положений сложился разный. В большинстве случаев это прерогатива главы муниципального образования. Однако в ряде муниципальных образований (в Саратовской области, например) положения утверждаются представительным органом. Кое-где право определения статуса органов администрации предоставлено самим руководителям этих органов. Оптимальный порядок утверждения положений - когда этим занимается глава администрации: он отвечает за деятельность всех подразделений администрации, потому должен определять общий подход к организации их работы, распределять между ними полномочия местной администрации, закрепленные в уставе муниципального образования. Вместе с тем положения о некоторых органах администрации согласно ч. 3 ст. 41 Федерального закона N 131-ФЗ обязательно утверждаются представительным органом. Это правило действует в случае, если орган администрации хочет получить права юридического лица.

В Федеральном законе N 131-ФЗ ничего не говорится о порядке назначения руководителей структурных органов местной администрации. На практике это обычно право главы муниципального образования. Однако в некоторых уставах предусмотрена обязанность согласования ряда должностей - заместителя главы администрации, руководителей отдельных отраслевых и функциональных органов - с представительным органом. По тому, каков порядок назначения этих должностных лиц, можно в определенной степени судить, имеем ли мы дело с намерением усилить или ослабить главу администрации, понизить или повысить роль представительного органа, поставить их в равные условия для эффективного взаимодействия или эти условия правовым образом не определяются.

При всех обстоятельствах позиции главы местной администрации, функции которого объединены с функциями главы муниципального образования, по отношению к представительному органу сильнее, чем позиции "освобожденного" главы администрации. Ведь у первого есть право вето. Вместе с тем при отсутствии этого права глава администрации остается "сильным", коль скоро у него сохраняются право назначения руководителей структурных подразделений, полномочия, связанные с подготовкой проекта бюджета, а также право внесения в представительный орган проектов решений, предусматривающих траты из бюджета, изменение и отмену местных налогов и сборов. Если эти полномочия используются компетентно и квалифицированно, гарантируется отсутствие конфликта интересов представительных и исполнительно-распорядительных органов и их деловое сотрудничество. Именно профессиональный менеджмент может в максимальной степени достигнуть этих целей.

Имеющий право назначения руководителей структурных подразделений, глава местной администрации свободен в подборе кандидатов на эти должности. Вместе с тем он обязан учитывать квалификационные ограничения, установленные для некоторых из них на федеральном уровне. Такие ограничения прежде всего относятся к должности руководителя финансового органа местной администрации. Согласно постановлению Правительства РФ от 6 ноября 2004 г. кандидат на должность руководителя финансового органа местной администрации муниципального района должен иметь высшее профессиональное образование по направлению подготовки "Экономика" или по специальности "Экономика и управление", обладать не менее чем трехлетним опытом профессиональной деятельности в области государственного или муниципального управления, экономики, финансов и кредита.

На должность руководителя финансового органа местной администрации городского или сельского поселения может быть назначен тот, кто имеет высшее профессиональное образование по направлению подготовки "Экономика" или по специальности "Экономика и управление", либо образование, полученное по основной образовательной программе высшего профессионального образования в объеме не менее трех лет при условии продолжения обучения по этому направлению в вузе, имеющем государственную аккредитацию, либо среднее профессиональное образование по специальности "Экономика и управление", а также не менее одного года опыта профессиональной деятельности в муниципальных или государственных органах, связанных с экономикой, управлением, осуществлением финансово-кредитных операций и др.

Одна их крупных организационных проблем исполнительно-распорядительной деятельности - это оптимизация штатов структурных подразделений местной администрации. Властные полномочия органов местного самоуправления теперь определены достаточно четко, чтобы вплотную подойти к решению давно назревшей проблемы нормирования муниципального персонала. Речь не идет о навязывании муниципалитетам штатных разнарядок. Согласно Европейской хартии местного самоуправления муниципальные органы должны иметь возможность, не нарушая общих законодательных положений, самим определять свои внутренние структуры с тем, чтобы они отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление. Вместе с тем нужны объективные ориентиры в поисках таких структур. И тут муниципалитетам помогают методические рекомендации - как федеральные, так и региональные.

В некоторых субъектах Федерации такая работа уже началась и дает первые результаты. Например, администрацией Ростовской области разработан комплекс методических рекомендаций муниципалитетам по определению штатной численности, формированию организационных структур и штатных расписаний исполнительно-распорядительных органов.

Методика базируется на использовании различных оценочных критериев. Так, численность аппарата местных администраций увязывается с численностью населения муниципальных образований. Штатная численность муниципальных финансовых органов - с такими показателями, как доходы и расходы местных бюджетов, количество бюджетополучателей. Для определения численности органов, курирующих сельское хозяйство, использованы такие показатели, как площадь пашни, объем реализации сельскохозяйственной продукции, количество объектов управления и т.д. Кроме того, установлено примерное процентное соотношение служащих различных групп должностей. Таким путем определяется оптимально необходимая численность персонала.

Что касается организации работы органов администрации, то здесь следует иметь в виду:

1. характер исполнительно-распорядительной деятельности, особенно на местном уровне, требует во многих случаях оперативных мер, действий "по обстоятельствам". Поэтому заранее разработанные формы организации работы бывают малоприемлемыми;
2. организацию административной деятельности на уровне местного самоуправления не следует резко разграничивать с организацией административной деятельности на государственных уровнях управления - федеральном или региональном;
3. организация работы различных органов местной администрации может быть в неодинаковой степени формализованной и зависеть от значимости соблюдения в разных отраслях и сферах установленного порядка. Например, безусловными особенностями обладает организация работы в бюджетно-финансовой сфере. Соблюдение определенного порядка предполагается при оказании различных услуг населению. Сейчас поставлена задача упрощения этого порядка, но и в упрощенном виде, облегчающем получение гражданами муниципальных услуг, он будет и должен существовать, в первую очередь, для того, чтобы обеспечить законные права и интересы получателей услуг.

Заметной тенденцией в организации работы местной администрации, как и управленческой деятельности вообще, включая ее государственные уровни, становится разработка так называемых административных процедур (регламентов), которые представляют собой нормативно-установленный порядок осуществления уполномоченными субъектами права, относящимися к исполнительно-распорядительным органам, последовательно совершаемых действий в целях осуществления их компетенции и оказания публичных услуг. Назначение этих процедур - ограничивать административные усмотрения и вводить легальные критерии действий служащих, должностных лиц, муниципальных формирований. Смысл введения процедур заключается в упорядочении деятельности администрации, придании ей открытости и предсказуемости и, в конечном итоге, повышении ее эффективности и демократичности.

Регламенты работы разрабатываются и принимаются органами местной администрации главным образом крупных городских округов и муниципальных районов.

В их содержание входят: порядок планирования работы (здесь определяется, на основе каких документов и данных составляются планы, какие показатели в них должны содержаться, сроки их подготовки и порядок контроля за исполнением); порядок организации коллегий и других совещательных органов при руководителе органа местного самоуправления (возможный состав коллегий, порядок участия членов коллегии в ее заседании, планирование работы коллегий, порядок подготовки документов к заседанию коллегии); процедура проведения совещаний (работников данного органа и межведомственных совещаний; порядок оформления решений, принятых на совещании у руководителя данного органа, а также поручений руководителя, даваемых на совещании); правила подготовки и принятия правовых актов данным органом администрации, в том числе порядок подготовки проектов актов, издаваемых главой администрации; порядок контроля за исполнением принятых актов; порядок работы с информацией, в том числе электронной; порядок работы с обращениями, поступающими от граждан, депутатов представительного органа, других органов и организаций; порядок рассмотрения проектов решений, выносимых в порядке правотворческой инициативы граждан и др.

Муниципальная служба

Статус выборных лиц местного самоуправления составляет лишь часть, хотя и важную, правового регулирования деятельности лиц, участвующих в осуществлении функций муниципальной власти. Кроме выборных лиц, в реализации этих функций играют немалую роль лица, замещающие невыборные муниципальные должности, - муниципальные служащие. Они состоят на муниципальной службе, т.е. занимаются профессиональной деятельностью, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта). Нанимателем для муниципального служащего является муниципальное образование, от имени которого полномочия нанимателя осуществляет представитель нанимателя (работодатель). Представителем нанимателя (работодателем) может быть глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муниципального образования или иное лицо, уполномоченное исполнять обязанности представителя нанимателя (работодателя).

Правовые основы муниципальной службы в Российской Федерации составляют Конституция Российской Федерации, а также Федеральный закон от 2 марта 2007 г. "О муниципальной службе" и другие федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований и иные правовые акты.

Принципиальным положением Федерального закона от 2 марта 2007 г. "О муниципальной службе в Российской Федерации", характеризующим порядок прохождения муниципальной службы, является то, что замещение должностей муниципальной службы осуществляется на основе трудового договора (контракта), а не служебного контракта, как это предусмотрено для гражданских служащих. Данное положение является одной из концептуальных основ этого Закона, поскольку позволяет не дублировать в законодательстве о муниципальной службе многочисленные нормы трудового законодательства, обеспечивая тем самым их прямое действие и облегчая порядок применения. Таким образом, на муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными законодательством о муниципальной службе.

Заключение специального контракта предусмотрено только с гражданином, поступающим на должность главы местной администрации по результатам конкурса на замещение указанной должности. При этом порядок замещения должности главы местной администрации по указанному контракту, а также порядок заключения и расторжения такого контракта определяется Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", о чем подробно речь шла выше.

Правовое положение муниципального служащего в некоторых отношениях сходно с правовым положением государственных служащих, причем тенденция состоит в том, чтобы муниципальная служба, оставаясь институтом местного самоуправления, которое согласно Конституции РФ не входит в систему органов государственной власти, сближалась по своему статусу с государственной службой.

Еще в 2001 г. в Определении от 8 февраля 2001 г. Конституционный Суд РФ записал, что, реализуя полномочия Российской Федерации в области организации местного самоуправления и устанавливая общие принципы организации муниципальной службы и основы правового положения муниципальных служащих в Российской Федерации, федеральный законодатель вправе, учитывая специфику профессиональной деятельности муниципальных служащих, не только предусмотреть для них гарантии правовой и социальной защищенности, во многом аналогичные тем, какими пользуются государственные служащие, но и распространить на них установленные законодательством о государственной службе требования о соблюдении возрастных критериев при приеме на муниципальную службы и увольнении по достижении предельного возраста для нахождения на муниципальной должности муниципальной службы, как это установлено для государственных служащих.

Разделяя эту позицию, Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации", принятый Госдумой 7 июля 2004 г., установил взаимосвязь государственной гражданской службы и муниципальной службы.

Продолжая эту линию, Федеральный закон от 2 марта 2007 г. "О муниципальной службе в Российской Федерации" определил, что взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы Российской Федерации обеспечивается посредством: единства основных квалификационных требований к должностям муниципальной службы и должностям государственной гражданской службы; единства ограничений и обязательств при прохождении муниципальной службы и государственной гражданской службы; единства требований к подготовке, переподготовке и повышению квалификации муниципальных служащих и государственных гражданских служащих; учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа государственной гражданской службы и учета стажа государственной гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы; соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий муниципальных служащих и государственных гражданских служащих; соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших муниципальную службу, и граждан, проходивших государственную гражданскую службу, а также членов их семей в случае потери кормильца.

Муниципальным служащим является гражданин, исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета.

Лица, исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, избирательных комиссий муниципальных образований, не замещают должности муниципальной службы и не являются муниципальными служащими.

Должности муниципальной службы - это должности в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность.

На 1 ноября 2007 г. муниципальных служащих насчитывалось 328,3 тыс. человек. По сравнению с 1998 г. их численность возросла на 150 тыс. человек.

На муниципальную службу вправе поступать граждане, достигшие возраста 18 лет, владеющие государственным языком Российской Федерации и соответствующие квалификационным требованиям, установленным в соответствии с Федеральным законом для замещения должностей муниципальной службы, при отсутствии обстоятельств, указанных Законом в качестве ограничений, связанных с муниципальной службой.

При поступлении на муниципальную службу, а также при ее прохождении не допускается установление каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений или преимуществ в зависимости от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего.

Если ранее действовавший Федеральный закон от 8 января 1998 г. "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" определял, что должности муниципальной службы устанавливались нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с реестром муниципальных должностей муниципальной службы, утверждаемых законом субъекта Федерации, то, сохраняя то же правило, Федеральный закон от 2 марта 2007 г. "О муниципальной службе в Российской Федерации" подразделил эти должности на следующие группы: высшие должности муниципальной службы; главные должности муниципальной службы; ведущие должности муниципальной службы; старшие должности муниципальной службы; младшие должности муниципальной службы.

Теперь в законах субъектов Федерации и в уставах муниципальных образований должности муниципальной службы устанавливаются в соответствии с этой группировкой так же, как и на государственной гражданской службе. Вообще, в указанном Федеральном законе немало положений, позволяющих субъектам Федерации и муниципалитетам конкретизировать и развивать условия муниципальной службы. На 1 января 2011 г. значительная часть отсылочных положений Закона реализована.

Следует заметить, что Федеральный закон "О муниципальной службе в Российской Федерации", устанавливая взаимосвязь муниципальной и государственной гражданской службы, не всегда выделяет особенности муниципальной службы по сравнению с федеральной гражданской службой. В то же время он не во всем оправданно относит решение ряда вопросов муниципальной службы к компетенции региональных и муниципальных органов. В этом отношении предстоит работа над оптимизацией указанного Федерального закона.

В соответствии с Федеральным законом "О муниципальной службе в Российской Федерации" муниципальная служба осуществляется на следующих принципах:

1. приоритет прав и свобод человека и гражданина;
2. равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к муниципальной службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего;
3. профессионализм и компетентность муниципальных служащих;
4. стабильность муниципальной службы;
5. доступность информации о деятельности муниципальных служащих;
6. взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;
7. единство основных требований к муниципальной службе, а также учет исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы;
8. правовая и социальная защищенность муниципальных служащих;
9. ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;
10. внепартийность муниципальной службы.

Муниципальный служащий имеет право на: ознакомление с документами, устанавливающими его права и обязанности по замещаемой должности муниципальной службы, критериями оценки качества исполнения должностных обязанностей и условиями продвижения по службе; обеспечение организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей; оплату труда и другие выплаты в соответствии с трудовым законодательством, законодательством о муниципальной службе и трудовым договором (контрактом); отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности рабочего (служебного) времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодного оплачиваемого отпуска; получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также на внесение предложений о совершенствовании деятельности органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования; участие по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантной должности муниципальной службы; повышение квалификации в соответствии с муниципальным правовым актом за счет средств местного бюджета; защиту своих персональных данных; ознакомление со всеми материалами своего личного дела, с отзывами о профессиональной деятельности и другими документами до внесения их в его личное дело, а также на приобщение к личному делу его письменных объяснений; объединение, включая право создавать профессиональные союзы, для защиты своих прав, социально-экономических и профессиональных интересов; рассмотрение индивидуальных трудовых споров в соответствии с трудовым законодательством, защиту своих прав и законных интересов на муниципальной службе, включая обжалование в суд их нарушений; пенсионное обеспечение в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Муниципальный служащий, за исключением муниципального служащего, замещающего должность главы местной администрации по контракту, вправе с предварительным письменным уведомлением представителя нанимателя (работодателя) выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет конфликт интересов и если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом.

С учетом усиления борьбы с коррупцией Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. "О противодействии коррупции" более подробно определил понятие "конфликт интересов" и способы разрешения этого конфликта. Закон под конфликтом интересов на муниципальной службе понимает ситуацию, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) муниципального служащего влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью муниципального служащего и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести к причинению вреда правам и законным интересам граждан, организаций, общества или государства.

Под личной заинтересованностью муниципального служащего, которая влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей, понимается возможность получения муниципальным служащим при исполнении должностных (служебных) обязанностей доходов в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц.

Муниципальный служащий обязан принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов. Он обязан в письменной форме уведомить своего непосредственного начальника о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, как только ему станет об этом известно.

Представитель нанимателя, если ему стало известно о возникновении у муниципального служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов.

Предотвращение или урегулирование конфликта интересов может состоять в изменении должностного или служебного положения муниципального служащего, являющегося стороной конфликта интересов, вплоть до его отстранения от исполнения должностных (служебных) обязанностей в установленном порядке, и (или) в отказе его от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов.

Предотвращение и урегулирование конфликта интересов, стороной которого является муниципальный служащий, осуществляются путем отвода или самоотвода муниципального служащего в случаях и порядке, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

В случае если муниципальный служащий владеет ценными бумагами, акциями (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций), он обязан в целях предотвращения конфликта интересов передать принадлежащие ему ценные бумаги, акции (доли участия, паи в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное правление в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Гражданин, замещавший должности муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, в течение двух лет после увольнения с муниципальной службы имеет право замещать должности в коммерческих и некоммерческих организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями входили в должностные (служебные) обязанности муниципального служащего, с согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов, которое дается в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Гражданин, замещавший должности муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, в течение двух лет после увольнения с государственной или муниципальной службы обязан при заключении трудовых договоров сообщать представителю нанимателя (работодателю) сведения о последнем месте своей службы.

Несоблюдение гражданином, замещавшим должности муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, после увольнения с муниципальной службы вышеназванного требования, влечет прекращение трудового договора, заключенного с указанным гражданином.

Работодатель при заключении трудового договора с гражданином, замещавшим должности муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, в течение двух лет после его увольнения с муниципальной службы обязан с десятидневный срок сообщать о заключении такого договора представителю нанимателя (работодателю) муниципального служащего по последнему месту его службы в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Неисполнение работодателем этой обязанности является правонарушением и влечет ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Муниципальный служащий обязан: соблюдать Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, устав муниципального образования и иные муниципальные правовые акты и обеспечивать их исполнение; исполнять должностные обязанности в соответствии с должностной инструкцией; соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций; соблюдать установленные в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования правила внутреннего трудового распорядка, должностную инструкцию, порядок работы со служебной информацией; поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей; не разглашать сведения, составляющие государственную и иную охраняемую федеральными законами тайну, а также сведения, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе сведения, касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство; беречь государственное и муниципальное имущество, в том числе предоставленное ему для исполнения должностных обязанностей; представлять в установленном порядке предусмотренные законодательством Российской Федерации сведения о себе и членах своей семьи, а также сведения о полученных им доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера; сообщать представителю нанимателя (работодателю) о выходе из гражданства Российской Федерации в день выхода из гражданства Российской Федерации или о приобретении гражданства иностранного государства в день приобретения гражданства иностранного государства; соблюдать ограничения, выполнять обязательства, не нарушать запреты, которые установлены федеральными законами; сообщать представителю нанимателя (работодателю) о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению подобного конфликта.

Правовую гарантию исполнения этих обязанностей может дать разработка должностных регламентов муниципальных служащих, которые начали принимать в некоторых муниципальных образованиях. Регламенты содержат процедуры служебного взаимодействия со служащими того же муниципального органа, где трудится данный муниципальный служащий, а также со служащими других муниципальных органов, порядок его служебных действий, последовательность осуществления служащим его прерогатив.

С муниципальной службой связаны определенные ограничения. Гражданин не может быть принят на муниципальную службу, а муниципальный служащий не может находиться на муниципальной службе в случае:

1. признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу;
2. осуждения его к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности муниципальной службы, по приговору суда, вступившему в законную силу;
3. отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральными законами тайну, если исполнение должностных обязанностей по должности муниципальной службы, на замещение которой претендует гражданин, или по замещаемой муниципальным служащим должности муниципальной службы связано с использованием таких сведений;
4. наличия заболевания, препятствующего поступлению на муниципальную службу или ее прохождению и подтвержденного заключением медицинского учреждения. Порядок прохождения диспансеризации, перечень таких заболеваний и форма заключения медицинского учреждения устанавливаются Правительством Российской Федерации;
5. близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с муниципальным служащим, если замещение должности муниципальной службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;
6. прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право находиться на муниципальной службе, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право находиться на муниципальной службе;
7. наличия гражданства иностранного государства (иностранных государств), за исключением случаев, когда муниципальный служащий является гражданином иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право находиться на муниципальной службе;
8. представления подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на муниципальную службу.

Гражданин не может быть принят на муниципальную службу после достижения им возраста 65 лет - предельного возраста, установленного для замещения должности муниципальной службы.

В связи с прохождением муниципальной службы муниципальному служащему запрещается:

1. состоять членом органа управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено федеральными законами или если в порядке, установленном муниципальным правовым актом в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией;
2. замещать должность муниципальной службы в случае: а) избрания или назначения на государственную должность Российской Федерации либо на государственную должность субъекта Российской Федерации, а также в случае назначения на должность государственной службы; б) избрания или назначения на муниципальную должность; в) избрания на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования;
3. заниматься предпринимательской деятельностью;
4. быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в органе местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования, в которых он замещает должность муниципальной службы либо которые непосредственно подчинены или подконтрольны ему, если иное не предусмотрено федеральными законами;
5. получать в связи с должностным положением или в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения). Подарки, полученные муниципальным служащим в связи с протокольными мероприятиями, со служебными командировками и с другими официальными мероприятиями, признаются муниципальной собственностью и передаются муниципальным служащим по акту в орган местного самоуправления, избирательную комиссию муниципального образования, в которых он замещает должность муниципальной службы, за исключением случаев, установленных Гражданским кодексом Российской Федерации;
6. выезжать в командировки за счет средств физических и юридических лиц, за исключением командировок, осуществляемых на взаимной основе по договоренности органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования с органами местного самоуправления, избирательными комиссиями других муниципальных образований, а также с органами государственной власти и органами местного самоуправления иностранных государств, международными и иностранными некоммерческими организациями;
7. использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического, финансового и иного обеспечения, другое муниципальное имущество;
8. разглашать или использовать в целях, не связанных с муниципальной службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральными законами к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей;
9. допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования и их руководителей, если это не входит в его должностные обязанности;
10. принимать без письменного разрешения главы муниципального образования награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) иностранных государств, международных организаций;
11. использовать преимущества должностного положения для предвыборной агитации, а также для агитации по вопросам референдума;
12. использовать свое должностное положение в интересах политических партий, религиозных и других общественных объединений, а также публично выражать отношение к указанным объединениям в качестве муниципального служащего;
13. создавать в органах местного самоуправления, иных муниципальных органах структуры политических партий, религиозных и других общественных объединений (за исключением профессиональных союзов, а также ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) или способствовать созданию указанных структур;
14. прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования трудового спора;
15. входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации;
16. заниматься без письменного разрешения представителя нанимателя (работодателя) оплачиваемой деятельностью, финансируемой исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.

Гражданин после увольнения с муниципальной службы не вправе разглашать или использовать в интересах организаций либо физических лиц сведения конфиденциального характера или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей.

Чрезвычайно важна установленная Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" обязанность муниципальных служащих, замещающих должность муниципальной службы, представлять представителю нанимателя (работодателя) сведения о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера и о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.

Закон установил в качестве основания для увольнения лица, замещающего должность муниципальной службы, или для применения в отношении его иных мер юридической ответственности непредставление им сведений либо представление заведомо недостоверных или неполных сведений о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также представление заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.

Эти новеллы тем более важны, что в практике муниципальной службы нередки случаи взяток и других коррупционных проявлений, которые устремляли муниципальную службу совсем не на тот путь, который ей предназначен самой сущностью местного самоуправления.

Ограничения, связанные с муниципальной службой, и строгие требования к ней в определенной степени компенсируются предоставлением ей ряда гарантий.

Муниципальному служащему гарантируются:

1. условия работы, обеспечивающие исполнение им должностных обязанностей в соответствии с должностной инструкцией;
2. право на своевременное и в полном объеме получение денежного содержания;
3. отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности рабочего (служебного) времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодного оплачиваемого отпуска;
4. медицинское обслуживание муниципального служащего и членов его семьи, в том числе после выхода муниципального служащего на пенсию;
5. пенсионное обеспечение за выслугу лет и в связи с инвалидностью, а также пенсионное обеспечение членов семьи муниципального служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей;
6. обязательное государственное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу муниципального служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей;
7. обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или утраты трудоспособности в период прохождения муниципальным служащим муниципальной службы или после ее прекращения, но наступивших в связи с исполнением им должностных обязанностей;
8. защита муниципального служащего и членов его семьи от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей в случаях, порядке и на условиях, установленных федеральными законами.

При расторжении трудового договора с муниципальным служащим в связи с ликвидацией органа местного самоуправления либо сокращением штата работников органа местного самоуправления муниципальному служащему предоставляются гарантии, установленные трудовым законодательством для работников в случае их увольнения в связи с ликвидацией организации либо сокращением штата работников организации.

Законами субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования муниципальным служащим могут быть предоставлены дополнительные гарантии. Например, Уставом Новоуральского городского округа Свердловской области для муниципального служащего городского округа за счет местного бюджета установлены следующие дополнительные гарантии:

1. возмещение расходов и предоставление иных компенсаций в связи со служебными командировками (расходы на питание, транспортные расходы, оплата проживания в гостиницах (помещениях гостиничного типа)) в размере 100% расходов. При этом предполагаемый допустимый размер расходов должен быть предварительно согласован с органом местного самоуправления, в который гражданин принят на муниципальную службу;
2. предоставление санаторно-курортного лечения в соответствии с заключением медицинского учреждения;
3. в случае ликвидации органа местного самоуправления или сокращения штата работников данного органа муниципальному служащему, заключившему трудовой договор на неопределенный срок, при невозможности трудоустройства гарантируется переподготовка (переквалификация) за счет средств местного бюджета с сохранением на период переподготовки (переквалификации) денежного содержания по ранее занимаемой должности и непрерывного трудового стажа на срок не более 6 месяцев, а также предоставление возможности замещения иной должности муниципальной службы;
4. в случае ликвидации органа местного самоуправления или сокращения штата работников данного органа муниципальному служащему в случае невозможности предоставления работы в том же органе местного самоуправления может быть предложена другая должность муниципальной службы в другом органе местного самоуправления городского округа с учетом его профессии, квалификации и занимаемой ранее должности;
5. расходы на дополнительные гарантии муниципальным служащим определяются Думой городского округа при рассмотрении проекта местного бюджета на очередной финансовый год или путем внесения поправок в бюджет.

Согласно Уставу города Томска заместители главы администрации города Томска, руководители структурных подразделений органов местного самоуправления и органов администрации города продолжают получать назначенное им денежное содержание до устройства на новое место работы, но не более одного календарного года со дня увольнения, при увольнении с муниципальной службы по следующим основаниям:

1. ликвидация органа местного самоуправления или органа администрации города, являющегося юридическим лицом;
2. сокращение численности или штата работников;
3. несоответствие работника занимаемой должности или выполняемой работе вследствие состояния здоровья в соответствии с медицинским заключением;
4. прекращение допуска к государственной тайне, если выполняемая работа требует допуска к государственной тайне;
5. восстановление на работе работника, ранее выполнявшего эту работу, по решению государственной инспекции труда или суда;
6. признание работника полностью нетрудоспособным в соответствии с медицинским заключением.

В случае если на новом месте работы указанные должностные лица получают заработную плату ниже размеров прежнего денежного содержания, производится доплата до уровня прежнего денежного содержания, но не более одного года со дня увольнения или прекращения полномочий.

Бросаются в глаза различия в предоставлении льгот муниципальным служащим в различных субъекта Федерации и муниципальных образованиях. Это не только противоречит принципу равенства прав граждан, но и может затруднять переход муниципальных кадров с одного на другое место службы, расположенное на иной территории. Поэтому логичным представляется суждение ряда экспертов, предлагающих установить исчерпывающий или, по крайней мере, типовой перечень льгот для всех муниципальных служащих.

Весьма существенное значение для муниципального служащего имеет оплата его труда. Согласно Федеральному закону об основах муниципальной службы от 8 января 1998 г. размер должностного оклада, размеры и порядок установления надбавок и иных выплат к должностному окладу муниципального служащего определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с законами субъектов Федерации. В каких случаях и в какой мере субъекты Федерации могут влиять на размер оплаты труда муниципальных служащих на федеральном уровне, установлено не было. Практика пошла разными путями - от полной свободы муниципалитетов в определении оплаты труда своих работников до установления субъектами Федерации в соответствии с утверждаемыми ими реестрами муниципальных должностей размеров денежного содержания каждой должности.

Федеральный закон N 131-ФЗ внес в этот вопрос ясность. В части 2 ст. 53 этого Закона сказано, что органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры оплаты труда муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений (ч. 2 ст. 53). Вместе с тем Федеральный закон вводит новый принцип оплаты труда как муниципальных служащих, так и выборных должностных лиц, устанавливая зависимость свободы и самостоятельности органов местного самоуправления от того, получает ли муниципальное образование дотации или нет.

В муниципальных образованиях, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых является основанием для получения дотации в целях выравнивания бюджетной обеспеченности муниципального образования, размер оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений определяется в соответствии с предельными нормативами, установленными законом субъекта Федерации. Это сделано для того, чтобы избавиться от практики, довольно распространенной в муниципальных образованиях, когда органы местного самоуправления устанавливали себе высокие должностные оклады, несмотря на то, что бюджетных денег не хватало на оказание самых необходимых услуг населению.

Следуя установлению Федерального закона, органы государственной власти ряда субъектов Федерации приняли соответствующие нормативные акты, разграничивающие свободу муниципалитетов в определении денежного содержания своих работников. Например, Законодательная Дума Хабаровского края приняла 28 декабря 2005 г. Закон "О предельных нормативах размеров оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в муниципальных образованиях края, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых является основанием для предоставления дотаций из краевого бюджета в целях выравнивания их бюджетной обеспеченности".

Поскольку дотации в крае получают многие муниципальные образования, закон затронул размер денежного содержания немалого числа работников органов местного самоуправления.

Порядок определения уровня оплаты муниципальных работников состоит здесь в определении предельных нормативов их должностных окладов в зависимости от численности населения муниципального образования в процентном отношении к денежному вознаграждению работников регионального уровня соответствующих категорий, установленных Законом Хабаровского края "О государственной службе Хабаровского края". Соответственно, определяются предельные нормативы дополнительных ежемесячных выплат и надбавок. Устанавливается предельное количество высших, главных и ведущих должностей муниципальной службы в городских округах и муниципальных районах.

Федеральный закон от 2 марта 2007 г. "О муниципальной службе в Российской Федерации" установил общие принципы оплаты труда муниципального служащего, исходя из правил, определенных Федеральным законом N 131-ФЗ, и сложившейся практики. В нем сказано, что оплата труда муниципального служащего производится в виде денежного содержания, которое состоит из должностного оклада муниципального служащего в соответствии с замещаемой им должностью муниципальной службы (далее - должностной оклад), а также из ежемесячных и иных дополнительных выплат, определяемых законом субъекта Российской Федерации.

Органы местного самоуправления самостоятельно определяют размер и условия оплаты труда муниципальных служащих. Размер должностного оклада, а также размер ежемесячных и иных дополнительных выплат и порядок их осуществления устанавливаются муниципальными правовыми актами, издаваемыми представительным органом муниципального образования в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

В муниципальных образованиях, которым предоставляются дотации в целях выравнивания бюджетной обеспеченности в случаях и порядке, установленных федеральными законами, размер оплаты труда муниципальных служащих устанавливается в соответствии с предельными нормативами, предусмотренными законами субъекта Российской Федерации.

Сейчас все большее значение приобретает качество работы муниципальных служащих, их устремленность на высокий уровень оказания услуг населению. Для муниципальных служащих первейшим профессиональным качеством должно быть внимание к людям, их нуждам и заботам, недопущение грубости, пренебрежения к тем, кто обращается по вопросам, решение которых находится в руках у муниципального работника, будь он главой администрации, руководителем отдела или департамента, специалистом этих подразделений. К сожалению, муниципальные служащие, во всяком случае многие из них, не осознают, что их роль совсем не та, что у работников бывших местных Советов. "Государственный" бюрократизм, который был характерен для этих работников, продолжает процветать в муниципальных учреждениях. Старая притча о том, что "не аппарат для населения, а население для аппарата", далеко к не потеряла своей актуальности и живет в качестве рабочей философии у сотрудников ряда органов местного самоуправления. Средства массовой информации пестрят сообщениями о том, что для получения обыкновенной справки, не говоря уже об ознакомлении с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина, и другой полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления, нужно нередко преодолеть многочисленные бюрократические бастионы.

Складывается впечатление, что органы самоуправления подчас работают на себя, а не на членов местного сообщества, от которых в принципе должны зависеть и которым прежде всего должны служить. Вывод, напрашивающийся из сложившейся ситуации, состоит в том, что муниципальным служащим, наверное, еще немало потребуется времени, чтобы все, как говорится, встало на свои места и самоуправление приобрело адекватные черты. Для этого нужно плотнее соотносить уровень оплаты труда муниципального служащего с качеством его труда, результатами его усилий. Совершенно обоснованным выглядит правило, установленное Федеральным законом "О противодействии коррупции", принятым 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ, о том, чтобы внедрить в практику кадровой работы органов местного самоуправления правило, в соответствии с которым длительное, безупречное и эффективное исполнение муниципальным служащим своих должностных обязанностей должно в обязательном порядке учитываться при назначении его на вышестоящую должность, присвоении ему специального звания или при его поощрении. Конечно, это не исчерпывающие средства, чтобы добиться цели. Нужен комплекс мер - правовых, организационных, морально-воспитательных и других.

Контрольный орган муниципального образования

Контрольный орган муниципального образования впервые определен Федеральным законом N 131-ФЗ в качестве самостоятельного органа муниципальной власти (если не считать ревизионных комиссий сельских и городских Советов, предусматривавшихся законодательством первых лет советской власти). Этот орган не имеет полномочий по решению вопросов местного значения, его полномочия - суть продолжение, развитие контрольных полномочий представительного органа. С формальной точки зрения, его нельзя причислить к категории органов местного самоуправления. Однако, по существу, роль такой структуры весьма важна и приобретает все большее значение в силу приближенности контроля к решению социально-экономических проблем муниципальной власти. Поэтому его наличие в структуре этой власти, как правило, закрепляется в уставе муниципального образования.

В Федеральном законе от 7 февраля 2011 г. N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Федерации и муниципальных образований" говорится, что правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований основывается на Конституции Российской Федерации и осуществляется Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Бюджетным кодексом Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами. В случаях и порядке, установленных федеральными законами, правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований осуществляется также законами субъекта Российской Федерации. Федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные нормативные правовые акты, регулирующие вопросы организации и деятельности контрольно-счетных органов, не должны противоречить Бюджетному кодексу Российской Федерации и настоящему Федеральному закону.

Контрольно-счетный орган муниципального образования является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля и образуется представительным органом муниципального образования. Контрольно-счетный орган муниципального образования подотчетен представительному органу муниципального образования. Контрольно-счетный орган обладает организационной и функциональной независимостью и осуществляют свою деятельность самостоятельно.

Деятельность контрольно-счетного органа не может быть приостановлена, в том числе в связи с досрочным прекращением полномочий представительного органа.

Наименования, полномочия, состав и порядок деятельности контрольно-счетного органа муниципального образования устанавливаются уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования в соответствии с настоящим Федеральным законом.

Контрольно-счетный орган муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования может обладать правами юридического лица.

Представительные органы отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с представительным органом муниципального района о передаче контрольно-счетному органу муниципального района полномочий контрольно-счетного органа поселения по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля.

Деятельность контрольно-счетных органов основывается на принципах законности, объективности, эффективности, независимости и гласности.

Контрольно-счетный орган муниципального образования образуется в составе председателя и аппарата контрольно-счетного органа. Уставом муниципального образования или нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования в составе контрольно-счетного органа могут быть предусмотрены одна должность заместителя председателя контрольно-счетного органа муниципального образования, а также должности аудиторов контрольно-счетного органа.

Должности председателя, заместителя председателя и аудиторов контрольно-счетного органа могут быть отнесены к муниципальным должностям в соответствии с нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования в соответствии с законом субъекта Федерации.

Срок полномочий председателя, заместителя председателя и аудиторов контрольно-счетного органа устанавливается муниципальным нормативным правовым актом и не должен быть менее, чем срок полномочий представительного органа.

В состав аппарата контрольно-счетного органа входят инспекторы и иные штатные работники. На инспекторов контрольно-счетных органов возлагаются обязанности по организации и непосредственному проведению внешнего муниципального финансового контроля в пределах компетенции соответствующего контрольно-счетного органа.

Штатная численность контрольно-счетного органа муниципального образования определяется нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования.

Права, обязанности и ответственность работников контрольно-счетных органов определяются настоящим Федеральным законом, законодательством о муниципальной службе, трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права.

Председатель, заместитель председателя и аудиторы контрольно-счетного органа не могут заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.

Граждане, замещающие муниципальные должности в контрольно-счетном органе муниципального образования, не могут состоять в близком родстве или свойстве (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с председателем представительного органа муниципального образования, главой местной администрации, руководителями судебных и правоохранительных органов, расположенных на территории соответствующего муниципального образования.

Контрольно-счетный орган муниципального образования осуществляет: контроль за исполнением местного бюджета; экспертизу проектов местного бюджета; оценку, организацию и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств местного бюджета, а также средств, получаемых местным бюджетом из иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации; контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, в том числе охраняемыми результатами интеллектуальной деятельности и средствами индивидуализации, принадлежащими муниципальному образованию; оценку эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств местного бюджета, а также оценку законности предоставления муниципальных гарантий и поручительств или обеспечения исполнения обязательств другими способами по сделкам, совершаемым юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет средств местного бюджета и иного имущества, находящегося в муниципальной собственности; контроль за состоянием муниципального долга и управлением им исполнительно-распорядительным органом муниципального образования (местной администрацией) в соответствии с уставом муниципального образования; финансово-экономическую экспертизу проектов муниципальных правовых актов (включая обоснованность финансово-экономических обоснований) в части, касающейся расходных обязательств муниципального образования, а также муниципальных программ; анализ бюджетного процесса в муниципальном образовании и подготовку предложений, направленных на его совершенствование; подготовку информации о ходе исполнения местного бюджета, о результатах проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и представление такой информации в представительный орган и главе муниципального образования; участвует в пределах полномочий в мероприятиях, направленных на противодействие коррупции; иные полномочия в сфере внешнего муниципального финансового контроля, установленные федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом и нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Контрольно-счетный орган муниципального района, помимо указанных полномочий, осуществляет контроль за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств бюджета муниципального района, поступивших в бюджеты поселений, входящих в состав данного муниципального района.

Внешний муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами в отношении органов местного самоуправления и муниципальных органов, муниципальных учреждений и унитарных предприятий соответствующего муниципального образования, иных организаций, если они используют имущество, находящееся в муниципальной собственности соответствующего муниципального образования; в отношении организаций путем осуществления проверки соблюдения условий получения ими субсидий, кредитов, гарантий за счет средств соответствующего бюджета в порядке контроля за деятельностью главных распорядителей (распорядителей) и получателей средств местного бюджета, предоставивших указанные средства в случаях, если возможность проверок указанных организаций установлена в договорах о предоставлении субсидий, кредитов, гарантий за счет средств соответствующего бюджета.

Внешний муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами в форме контрольных или экспертно-аналитических мероприятий. При проведении контрольного мероприятия контрольно-счетным органом составляется соответствующий акт (акты), который доводится до сведения руководителей проверяемых органов и организаций. На основании акта (актов) контрольно-счетным органом составляется отчет. При проведении экспертно-аналитического мероприятия контрольно-счетным органом составляются отчет или заключение.

Контрольно-счетные органы осуществляют свою деятельность на основе планов, которые разрабатываются и утверждаются ими самостоятельно. Порядок включения в планы деятельности контрольно-счетных органов поручений глав муниципальных образований устанавливается нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований.

Требования и запросы должностных лиц контрольно-счетных органов, связанные с осуществлением ими своих должностных полномочий, установленных законодательством Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами, являются обязательными для исполнения органами местного самоуправления и муниципальными органами, организациями, в отношении которых осуществляется внешний муниципальный финансовый контроль.

Неисполнение законных требований и запросов должностных лиц контрольно-счетных органов, а также воспрепятствование осуществлению ими возложенных на них должностных полномочий влекут ответственность, установленную законодательством Российской Федерации и законодательством субъекта Российской Федерации.

Должностные лица контрольно-счетных органов не вправе вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность проверяемых органов и организаций, а также разглашать информацию, полученную при проведении контрольных мероприятий, предавать гласности свои выводы до завершения контрольных мероприятий и составления соответствующих актов и отчетов.

Контрольно-счетные органы по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в органы местного самоуправления, проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений.

Органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также организации в течение одного месяца со дня получения представления обязаны уведомить в письменной форме контрольно-счетный орган о принятых по результатам рассмотрения представления решениях и мерах.

В случае выявления нарушений, требующих безотлагательных мер по их пресечению и предупреждению, а также в случае воспрепятствования проведению должностными лицами контрольно-счетных органов контрольных мероприятий контрольно-счетные органы направляют в органы местного самоуправления, проверяемые органы и организации и их должностным лицам предписания. Предписание контрольно-счетного органа должно быть исполнено в установленные в нем сроки. Неисполнение или ненадлежащее исполнение предписания контрольно-счетного органа влечет ответственность, установленную законодательством Российской Федерации и (или) законодательством субъекта Российской Федерации.

В случае если при проведении контрольных мероприятий выявлены факты незаконного использования средств местного бюджета, а также средств, в которых усматриваются признаки преступления или коррупционного правонарушения, контрольно-счетный орган в установленном порядке незамедлительно передает материалы контрольных мероприятий в правоохранительные органы.

Контрольно-счетные органы вправе вступать в объединения (ассоциации) контрольно-счетных органов Российской Федерации, объединения (ассоциации) контрольно-счетных органов субъекта Российской Федерации. В целях координации своей деятельности контрольно-счетные органы и иные государственные и муниципальные органы могут создавать как временные, так и постоянно действующие совместные координационные, консультационные, совещательные и другие рабочие органы.

Контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации и контрольно-счетный орган муниципального образования по письменному обращению контрольно-счетных органов других субъектов Российской Федерации и муниципальных образований могут принимать участие в проводимых ими контрольных и экспертно-аналитических мероприятиях.

Контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации вправе осуществлять координацию деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований и организовывать взаимодействие с ними при проведении на территориях соответствующих муниципальных образований совместных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий.

Счетная палата Российской Федерации вправе осуществлять координацию деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и контрольно-счетных органов муниципальных образований и организовывать взаимодействие с ними при проведении Счетной палатой Российской Федерации на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации и муниципальных образований совместных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий.

Таким образом, предложения некоторых экспертов о создании единой соподчиненной "вертикали" контрольно-счетных органов разных уровней власти в проекте закона не получило поддержку. В то же время Закон подчеркивает необходимость координации деятельности всех контрольно-счетных органов, хотя и не раскрывает достаточно полно термин "координация".

Избирательная комиссия муниципального образования

Еще один муниципальный орган, предусмотренный Федеральным законом N 131-ФЗ, - избирательная комиссия муниципального образования. Она существовала и раньше, но не в качестве органа местного самоуправления, а как элемент единой системы избирательных комиссий.

Логика изменения статуса избирательной комиссии муниципального образования заключается в том, что, поскольку эта комиссия организует выборы муниципальных органов, не входящих в систему органов государственной власти и действующих относительно автономно, она должна быть включена в систему органов местного самоуправления. Таким образом, усиливаются гарантии самостоятельности муниципальной власти.

В Федеральном законе N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме Российской Федерации" в редакции от 21 июня 2005 г. установлено, что избирательная комиссия муниципального образования "является муниципальным органом и не входит в структуру органов местного самоуправления". Эта правовая конструкция должна была "вернуть" избирательную комиссию муниципального образования в единую систему избирательных комиссий. Однако Закон не установил формализованных различий между понятиями "муниципальный орган" и "орган местного самоуправления". Поэтому в законодательной практике и практике правоприменения эти понятия остаются равнозначными.

При всем том изменение роли избирательной комиссии муниципального образования не означает, что она теперь может выйти за рамки федерального и регионального законодательства, устанавливающего гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации. Гарантии этих прав едины и составляют непременные условия проведения демократических, свободных, периодических выборов как органов государственной власти, так и органов местного самоуправления, а также референдумов всех уровней.

В соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ (ч. 3 ст. 39) порядок формирования и полномочия избирательной комиссии муниципального образования устанавливаются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Федерации, а также уставами муниципальных образований.

Избирательная комиссия муниципального образования в соответствии с Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права граждан на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в редакции от 22 июля 2005 г.: а) осуществляет на территории муниципального образования контроль за соблюдением избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации; б) обеспечивает на территории муниципального образования реализацию мероприятий, связанных с подготовкой и проведением выборов в органы местного самоуправления, местных референдумов, изданием необходимой печатной продукции; в) осуществляет на территории муниципального образования меры по обеспечению при проведении выборов в органы местного самоуправления, местного референдума соблюдения единого порядка распределения эфирного времени и печатной площади между зарегистрированными кандидатами, избирательными объединениями для проведения предвыборной агитации, между инициативной группой по проведению референдума и иными группами участников референдума для проведения агитации по вопросам референдума; г) осуществляет на территории муниципального образования меры по обеспечению при проведении выборов в органы местного самоуправления и местного референдума соблюдения единого порядка установления итогов голосования, определения результатов выборов и референдума; д) осуществляет на территории муниципального образования меры по обеспечению при проведении выборов в органы местного самоуправления и местного референдума соблюдения единого порядка опубликования итогов голосования и результатов выборов, референдумов; е) осуществляет на территории муниципального образования меры по организации финансирования подготовки и проведения выборов в органы местного самоуправления и референдумов, распределяет выделенные из местного бюджета и (или) бюджета субъекта Федерации средства на финансовое обеспечение подготовки и проведения выборов в органы местного самоуправления и местного референдума, контролирует целевое использование указанных средств; ж) оказывает правовую, методическую, организационно-техническую помощь нижестоящим комиссиям; з) заслушивает сообщения органов местного самоуправления по вопросам, связанным с подготовкой и проведением выборов в органы местного самоуправления и местного референдума; и) рассматривает жалобы (заявления) на решения и действия (бездействие) нижестоящих комиссий, а избирательная комиссия муниципального района - также жалобы (заявления) на решения и действия (бездействие) избирательной комиссии поселения и принимает по указанным жалобам (заявлениям) мотивированные решения; к) осуществляет иные полномочия в соответствии с настоящим Федеральным законом, Конституцией (Уставом), законами субъектов Федерации, уставом муниципального образования.

Межмуниципальное сотрудничество

Межмуниципальное сотрудничество - это механизм объединения усилий муниципалитетов с целью совместного решения каких-либо общих задач. Объединяя усилия и создавая общие организационные структуры, муниципалитеты могут успешнее строить свою деятельность.

Межмуниципальное сотрудничество может иметь разные формы. Но главных форм - две.

Во-первых, это объединение муниципальных образований, имеющее организационно-ассоциативный характер и призванное решать вопросы, связанные с развитием местного самоуправления.

Во-вторых, это создаваемые учредительными органами муниципальных образований межмуниципальные хозяйственные общества в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью, а также некоммерческие организации в форме автономных некоммерческих организаций и фондов.

Об экономическом межмуниципальном обществе подробнее будет сказано ниже. Здесь же речь пойдет об ассоциациях муниципальных образований.

Почти во всех странах, где существует местное самоуправление, есть объединения муниципалитетов, выступающих с единых позиций в отношениях с органами государственной власти и представляющих в этих органах мнение муниципальных сообществ по самым разным вопросам, в первую очередь - связанным с решением важнейших вопросов развития местного самоуправления.

В Европейской хартии местного самоуправления записано, что местные органы самоуправления имеют право при осуществлении своих полномочий сотрудничать и в пределах, установленных законом, объединяться с другими местными органами самоуправления для выполнения задач, представляющих общий интерес. В каждом государстве должно быть признано право органов самоуправления вступать в объединение для защиты и продвижения общих интересов и в международные объединения органов местного самоуправления.

В Российской Федерации межмуниципальное сотрудничество возникло одновременно с появлением местного самоуправления как самостоятельного уровня публичной власти. Первой межмуниципальной организацией стала Ассоциация сибирских городов. Она была создана в конце 80-х гг. прошлого века, а впоследствии расширила свои рамки и преобразовалась в Ассоциацию сибирских и дальневосточных городов. В 90-х гг. XX в. муниципальное движение уже было представлено рядом региональных, межрегиональных и специализированных объединений (охватывающих такие муниципальные образования, как наукограды, шахтерские города, исторические города) и, наконец, общероссийскими ассоциациями, в том числе Конгрессом муниципальных образований.

Впервые в законодательстве право на объединение местных властей было установлено Законом РСФСР о местном самоуправлении 1991 г., однако правовой статус этих объединений тогда не определялся.

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ установил возможность муниципальных образований создавать для более эффективного осуществления своих прав и интересов объединения в форме ассоциаций или союзов, подлежащих регистрации в порядке, установленном для некоммерческих организаций. Новый Федеральный закон N 131-ФЗ более широко регулирует межмуниципальное сотрудничество. Наиболее существенная его новелла - урегулирование взаимодействия сообществ органов муниципальных образований на региональном уровне. Если в прежнем Законе речь шла о праве муниципальных образований объединяться, теперь на региональном уровне надо объединяться обязательно. Форма такого объединения - совет муниципальных образований, создаваемый в каждом субъекте Федерации. До 1 июля 2006 г. органы государственной власти субъектов Федерации провели съезды муниципальных образований в целях создания советом муниципальных образований.

К настоящему времени почти во всех субъектах Федерации такие советы созданы. В ряде регионов они были образованы путем подписания учредительного договора о создании совета муниципальных образований, инициаторами которого выступали сами муниципальные образования.

Муниципалитеты рассматривают созданные Советы не только как консультативные органы, но и как структуры, с помощью которых можно сотрудничать с органами государственной власти субъектов Федерации, влиять на решения региональных органов, затрагивающие интересы местного самоуправления.

Согласно Федеральному Закону N 131-ФЗ организация и деятельность советов муниципальных образований осуществляется в соответствии с требованиями Федерального закона от 12 января 1996 г. "О некоммерческих организациях", главное в котором состоит в том, что члены ассоциации сохраняют свою самостоятельность и права юридического лица, и что ассоциация не отвечает по обязательствам своих членов. Члены ассоциации несут субсидиарную ответственность по ее обязательствам в размере и порядке, предусмотренными учредительными документами ассоциации.

Съезд (собрание членов) совета муниципальных образований субъекта Федерации: утверждает устав совета муниципальных образований субъекта Федерации; определяет размер и порядок уплаты членских взносов на осуществление деятельности совета муниципальных образований и содержание органов управления совета; избирает органы управления совета; осуществляет иные полномочия, определенные уставом совета муниципальных образований.

Совет не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований и ограничивать ее.

О целях и задачах созданных советов муниципальных образований субъектов Федерации можно судить на примере совета муниципальных образований Томской области.

Стратегическая цель совета, как она сформулирована в уставе совета, заключается в формировании авторитетной организации, деятельность которой максимально полезна органам местного самоуправления области, открыта и полезна населению. За счет координации деятельности муниципальных образований по решению вопросов местного значения и представления их общих интересов совет должен способствовать развитию местного самоуправления и повышению доверия граждан к его органам с целью улучшения качества жизни населения.

Совет определил конкретные задачи по отношению к различным объектам своего внимания: по отношению к органам местного самоуправления - обеспечивать их взаимодействие по решению вопросов местного самоуправления; по отношению к муниципальным служащим - повышать их профессиональный уровень за счет внедрения передовых технологий муниципального управления; по отношению к депутатам - способствовать повышению эффективности их деятельности; по отношению к органам государственной власти области - способствовать принятию ими решений, направленных на развитие местного самоуправления; по отношению к советам муниципальных образований других субъектов Федерации - обеспечивать взаимоотношения с ними с целью изучения и распространения передового опыта муниципального управления; по отношению к общероссийскому совету муниципальных образований - представлять интересы муниципальных образований Томской области.

Организационная структура совета включает съезд совета, президиум совета, исполнительную дирекцию, ревизионную комиссию, функциональные комиссии.

В число функциональных комиссии входят комиссия по нормотворчеству и правовым вопросам, комиссия по бюджетным и финансовым вопросам, комиссия по социально-экономическому развитию и безопасности среды обитания, комиссия по жилищно-коммунальному хозяйству, комиссия по социальным вопросам и комиссия по муниципальному сотрудничеству.

Основные направления деятельности совета: организация деятельности органов совета; проведение семинаров, "круглых столов", информационных дней, дискуссий с целью повышения профессионального уровня муниципальных кадров; выпуск периодических печатных изданий совета, кино-, видео-, аудиопродукции, участие в издании книг, статей и других публикаций по проблемам местного самоуправления; ведение сайта совета; консалтинг; проведение социальных, психологических исследований, контент-анализа документов, публикаций, проектов законов; мониторинг общественной оценки результатов муниципального управления, выявление ожиданий населения, связанных с деятельностью органов местного самоуправления и социально-экономическим развитием муниципальных образований; проведение PR-кампаний, избирательных кампаний; организация и проведение конкурсов среди муниципальных образований по различным направлениям развития местного самоуправления; подготовка предложений в установленном порядке по проектам законов и иных правовых актов по вопросам местного самоуправления; оказание методической помощи муниципальным образованиям в разработке программ их социально-экономического развития и по другим вопросам осуществления местного самоуправления и организации межмуниципального сотрудничества.

На основании ч. 1 ст. 66 Федерального закона N 131-ФЗ полномочия органов государственной власти субъектов Федерации по взаимодействию этих органов с советами муниципальных образований субъектов Федерации определяются законами субъектов Федерации в соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ. К настоящему времени во многих субъектах Федерации такие законы приняты.

Обычно эти законы определяют принципы взаимодействия с советами муниципальных образований, к которым относятся принципы: добровольности; сотрудничества и партнерства; гласности; социальной ответственности; взаимного невмешательства в компетенцию и деятельность органов государственной власти и Совета муниципальных образований.

К полномочиям законодательного (представительного) органа субъекта Федерации в сфере взаимодействия органов государственной власти и Совета муниципальных образований относятся: принятие законов и иных нормативных правовых актов, осуществление контроля за их исполнением; назначение уполномоченного должностного лица - представителя в Совете муниципальных образований для обеспечения постоянного взаимодействия путем принятия соответствующего постановления; привлечение представителей Совета муниципальных образований к участию в подготовке и обсуждении проектов законов субъекта Федерации, внесенных в законодательный орган субъекта Федерации в порядке законодательной инициативы представительными органами муниципальных образований, в том числе направление проектов законов на заключение в Совет муниципальных образований; участие представителей законодательного органа субъекта Федерации в работе заседаний, проводимых Советом муниципальных образований; оказание информационной, организационно-методической и иной поддержки Совету муниципальных образований в соответствии с законодательством.

К полномочиям администрации субъекта Федерации и Совета муниципальных образований относятся: привлечение представителей Совета муниципальных образований к участию в подготовке и обсуждению проектов нормативных правовых актов администрации; привлечение представителей Совета муниципальных образований к участию в организации проведения обучающих семинаров и иных образовательных мероприятий для муниципальных служащих, а также лиц, замещающих муниципальные должности органов местного самоуправления; привлечение представителей Совета муниципальных образований к участию в организации сбора, изучения информации о лучшей практике решения вопросов местного значения; участие представителей администрации в работе заседаний, проводимых Советом муниципальных образований; оказание информационной, организационно-методической и иной поддержки Совету муниципальных образований.

К полномочиям главы субъекта Федерации относятся: определение уполномоченного структурного подразделения администрации субъекта Федерации для обеспечения взаимодействия с Советом муниципальных образований; назначение уполномоченного должностного лица - представителя в Совете муниципальных образований для обеспечения постоянного взаимодействия путем принятия соответствующего распоряжения.

Взаимодействие органов государственной власти субъекта Федерации и Совета муниципальных образований (далее - стороны) может осуществляться путем обмена информацией, через участие уполномоченных должностных лиц - представителей в Совете муниципальных образований, представителей уполномоченного структурного подразделения администрации, иных должностных лиц органов государственной власти и представителей Совета муниципальных образований в работе совещательных, консультационных и экспертных органов сторон, в работе собраний, совещаний и конференций, проводимых сторонами, в иных формах, не противоречащих федеральному законодательству и законодательству субъекта Федерации.

Представители органов государственной власти вправе принимать участие в работе общих собраний членов Совета муниципальных образований и заседаниях коллегиального органа управления Совета муниципальных образований с правом совещательного голоса, запрашивать необходимые документы и информацию о деятельности Совета муниципальных образований, его органов управления и должностных лиц.

Представители Совета муниципальных образований могут принимать участие в деятельности органов государственной власти, их органов при обсуждении проектов нормативных правовых актов субъекта Федерации по вопросам организации и развития местного самоуправления, их доработке в порядке, установленном регламентом соответствующего органа государственной власти.

Органы государственной власти в пределах своей компетенции могут оказывать Совету муниципальных образований экономическую поддержку в форме предоставления субсидий в соответствии с действующим законодательством, а также льгот по уплате налогов, зачисляемых в областной бюджет; предоставления в безвозмездное пользование помещений, находящихся в государственной собственности субъекта Федерации, для размещения органов Совета муниципальных образований в порядке, установленном законодательством субъекта Федерации. При этом органы государственной власти осуществляют контроль за целевым использованием материальных ресурсов и финансовых средств, предоставленных Совету муниципальных образований в соответствии с действующим законодательством.

Согласно Федеральному закону N 131-ФЗ советы муниципальных образований субъектов Федерации могут образовать единое общероссийское объединение муниципальных образований. Оно считается созданным при условии, если в его состав входят советы муниципальных образований не менее двух третей субъектов Российской Федерации.

В состав единого общероссийского объединения муниципальных образований могут входить иные объединения муниципальных образований.

Единое общероссийское объединение муниципальных образований в порядке, определяемом Президентом Российской Федерации, представляет предложения по составу кандидатов в представители Российской Федерации в Палате местных властей Конгресса местных и региональных властей Европы и по составу кандидатов в члены делегации Российской Федерации для участия в Конгрессе местных и региональных властей Европы.

Единое общероссийское объединение муниципальных образований не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований, советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации, иных объединений муниципальных образований, ограничивать их деятельность.

В настоящее время создано Единое общероссийское объединение муниципальных образований (ЕООМО), включающее Советы муниципальных образований, которые объединяют значительное большинство муниципалитетов. Среди направлений деятельности ЕООМО: мониторинг федерального законодательства с точки зрения обеспечения интересов местного самоуправления, участие в федеральном законотворческом процессе, содействие деятельности советов муниципальных образований субъектов Федерации. Наряду с ЕООМО продолжают функционировать межрегиональные объединения муниципалитетов: Союз российских городов, Союз малых городов и др. Помимо Советов муниципальных образований в некоторых субъектах Федерации действуют объединения представительных органов муниципальных образований.

Главным содержанием деятельности Единого общероссийского объединения муниципальных образований должен быть диалог с государственной властью с целью выражения и защиты общих интересов муниципальных образований. Диалог, как известно, предполагает внимание каждого его участника к мнению оппонента. Далеко не лишними являются правовые гарантии этого внимания. В Федеральном законе N 131-ФЗ такие гарантии отсутствуют - Закон не содержит никаких нормативно сформулированных обязательств органов государственной власти по отношению к межмуниципальным объединениям.

При обсуждении проекта данного закона в Государственной Думе вносились предложения закрепить в нем эти обязательства, что отвечало бы требованию Европейской хартии местного самоуправления, считающей необходимым консультироваться с органами местного самоуправления в процессе планирования и принятия решений, касающихся этих органов, делая это, насколько возможно, заблаговременно и в соответствующей форме. Однако предложения не были приняты.

Между тем отношения действовавшего до сих пор Конгресса муниципальных образований с федеральными органами государственной власти достаточно подробно был урегулированы Указом Президента РФ от 22 октября 1998 г. и распоряжением Правительства РФ от 31 января 2001 г.

В соответствии с Указом Президента РФ Конгресс муниципальных образований участвует в подготовке проектов федерального бюджета, федеральных законов, иных нормативных актов по вопросам местного самоуправления. Согласно распоряжению Правительства РФ Конгресс регулярно представляет в Правительство аналитическую информацию о деятельности муниципальных образований, органов и должностных лиц местного самоуправления по обеспечению устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований, по реализации конституционных полномочий местного самоуправления; регулярно представляет в Правительство экспертные заключения и материалы с изложением и обоснованием позиции Конгресса в отношении проектов нормативных правовых актов, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти; регулярно представляет в Правительство планы работы Конгресса, информацию о проводимых им мероприятиях с участием муниципальных образований, их союзов и ассоциаций.

Со своей стороны федеральные органы исполнительной власти обязаны информировать Конгресс о текущей деятельности по вопросам местного самоуправления, о подготовке проектов нормативных правовых актов, затрагивающих права и интересы муниципальных образований, а при необходимости привлекать представителей Конгресса к участию в согласовании этих проектов; учитывать позицию Конгресса при рассмотрении предложений по планам законопроектной деятельности Правительства; включать представителей Конгресса в состав комиссий, рабочих групп и иных органов, создаваемых для рассмотрения вопросов, влияющих на положение и развитие муниципальных образований; обеспечивать Конгресс данными статистического наблюдения за ходом реформы местного самоуправления; оказывать в пределах своей компетенции содействие деятельности Конгресса.

Хотя эти документы действуют, в них неизбежно придется вносить уточнения, поскольку вместо Конгресса муниципальных образований действует другое Общероссийское объединение муниципалитетов. Но дело не только в этом. Представляется, что основы отношений между объединениями муниципальных образований и органами государственной власти федерального и регионального уровня все-таки должны быть определены в Федеральном законе. Это послужит существенной гарантией конструктивного диалога между органами государственной и муниципальной власти и их делового сотрудничества.