Институт президента Российской Федерации

Правовое положение и место Президента Российской Федерации в системе органов государственной власти

Пост главы государства существует при различных формах правления. В основном, в монархиях присутствует наследственный глава государства – монарх, а в республиках – выборный президент.

В советский период в России фактически отсутствовал пост главы государства. Формально эту роль выполнял коллегиальный орган – Президиум Верховного Совета РСФСР во главе с Председателем. Будучи наделенным по Конституции значительными формальными полномочиями, этот орган играл малозаметную роль в жизни страны, оставаясь придатком партийного аппарата, на его долю выпадало рассмотрение только второстепенных вопросов.

В Советском Союзе первым и единственным Президентом 15 марта 1990 г. внеочередным Съездом народных депутатов СССР был избран М.С. Горбачев, президентство которого продолжалось до 25 декабря 1991 г.

В России институт Президента введен по итогам Всероссийского референдума 17 марта 1991 г., за его введение проголосовали почти 70% избирателей. В апреле 1991 г. был принят Закон РСФСР «О Президенте РСФСР», а в мае институт Президента РСФСР был включен в Конституцию РСФСР.

В том же году (12 июня) на этот пост всенародным голосованием был избран Б.Н. Ельцин. Конституция РФ, принятая в 1993 году, установила, что полномочия первого Президента продолжаются до истечения срока, на который он был избран (т.е. до 12 июня 1996 г., т.к. Президент РСФСР избирался сроком на 5 лет). С 1993 года положение, функции и полномочия Президента РФ определяются Конституцией РФ 1993 года.

После ухода Б.Н. Ельцина в отставку 31 декабря 1999 г., в марте 2000 г. были проведены досрочные выборы Президента РФ, на которых одержал победу В.В. Путин. В марте 2004 г. он был переизбран на второй срок. 2 марта 2008 г. на очередных выборах Президентом РФ был избран Д.А. Медведев, а 4 марта 2012 г. и 18 марта 2018 г. – вновь В.В. Путин.

В прежней Конституции его функция была определена через термины «высшее должностное лицо» и «глава исполнительной власти». В связи с принятием Конституции РФ в статусе Президента РФ произошли изменения. Теперь он определяется как Глава государства и в этом качестве является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина.

Из анализа Конституции РФ следует, что Президент РФ занимает особое место в системе органов государственной власти, не входит прямо, непосредственно ни в одну из ее ветвей, а скорее, условно становится над ними.

Конституционно-правовой статус Президента РФ складывается из следующих характеристик:

• глава государства;
• гарант Конституции, прав и свобод человека и гражданина;
• Верховный Главнокомандующий;
• Председатель Совета Безопасности России;
• Председатель Государственного Совета РФ.

Статус Президента РФ также характеризуется символами президентской власти – знак и штандарт (флаг), оригинал которого находится в его служебном кабинете, а дубликат поднимается над резиденцией Президента РФ как в столице, так и над другими резиденциями Президента во время его пребывания в них. В 2009 году учрежден еще один официальный символ Президента РФ как Верховного главнокомандующего – эмблема Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами РФ.

Как и в других государствах, Президент РФ обладает неприкосновенностью. Это означает, что до отрешения Президента от должности против него нельзя возбудить уголовное дело, принудительно доставить его в суд в качестве свидетеля и т.д. Со временем, вероятно, будет признан и его иммунитет против гражданских исков.

Статус Президента РФ ощутимо изменился в новой редакции Конституции РФ, которая с 4 июля 2020 г вступила в силу по результатам общероссийского голосования 1 июля 2020 г.

Введенная в новой редакции Конституции РФ ст. 92, предусматривает неприкосновенность и для Президента РФ, прекратившего исполнение полномочий в связи с истечением срока его пребывания в должности либо досрочно в случае его отставки или стойкой неспособности по состоянию здоровья. А в ч. 3 ст. 92 Конституции РФ закрепляется важнейшая гарантия для экс-президента, допускающая возможность лишения его неприкосновенности только в порядке ст. 93 Конституции РФ, как и для действующего главы государства.

Конституционный статус реализуется также в нормах Конституции, определяющих функции и полномочия главы государства. Эти два понятия очень близки, но не тождественны.

Функции Главы государства не могут быть конкретизированы полномочиями в полном объеме. Поэтому у Главы государства всегда есть нераскрытые в Конституции полномочия, которые выявляются в непредвиденных экстраординарных условиях, получая де-факто признание парламента или опираясь на судебное толкование Конституции.

Основные функции Президента РФ как главы государства определены в ст. 80 Конституции РФ. Президент РФ:

1. является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина;
2. в установленном Конституцией РФ порядке принимает меры по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности;
3. обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти;
4. определяет основные направления внутренней и внешней политики государства;
5. представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях.

Новой весьма значимой функцией Президента РФ теперь в Конституции РФ установлено поддержание гражданского мира и согласия в стране, что он и так реализует как глава Совета Безопасности РФ.

Очень важна функция Президента РФ по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. В отличие от ряда стран, в Конституции РФ Президент РФ не называется «арбитром» во взаимоотношениях трех властей.

Как глава государства, находясь вне законодательной, исполнительной и судебной власти, по существу, Президент РФ как раз и есть арбитр между различными уровнями и ветвями власти. Реализации этой функции способствует полномочие Президента РФ прибегать к согласительным процедурам и другим мерам преодоления кризисов и разрешения споров.

Конституция РФ возлагает на Президента РФ функцию определения основных направлений внутренней и внешней политики государства, оговаривая, однако, что эта функция должна осуществляться в соответствии с Конституцией и федеральными законами. Реализация же данной политики осуществляется, в первую очередь, исполнительными органами власти.

При выработке внутреннего и внешнеполитического курса глава государства должен руководствоваться результатами законодательной деятельности. Следовательно, в выработке государственной политики существенное влияние оказывает Федеральное Собрание РФ.

Представительские функции Президент РФ осуществляет самостоятельно. Внешнепредставительские функции главы государства выражаются в его взаимодействии с главами других государств, подписании международных договоров и др. Представительство внутри страны осуществляется через полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах и органах государственной власти (Конституционном Суде РФ, палатах российского парламента). Эти представители наделены полномочиями от имени Президента РФ. В связи с этим огромное значение приобретает идея укрепления механизма государственной власти, которая выстраивает вертикаль отношений между федеральным Центром и регионами России.

Порядок избрания Президента Российской Федерации

Выборы Президента РФ осуществляются на основе Конституции РФ, Федерального закона от 10 января 2003 г. «О выборах Президента Российской Федерации», Федерального закона от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и др.

Президент РФ избирается на шесть лет гражданами РФ на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Прежде Президент РФ избирался на четырехлетний срок, который является распространенным в мировой практике, хотя в ряде стран глава государства избирается и на более длительные сроки (в Италии – на семь лет, во Франции с 2000 г. срок полномочий сокращен с 7 до 5 лет). Президент РФ может быть переизбран на второй срок, но избрание одного лица более чем на два срока не допускается, за исключением для действующего главы государства, установленным ч.31 ст. 81 Конституции РФ. Тем самым устанавливается периодическая сменяемость главы государства, обеспечивающая приток свежих идей и новых государственных деятелей.

Конституционных требований к Президенту РФ до недавнего времени было не так много. Не требуется специального образования или опыта работы, нет ограничения верхнего возрастного предела.

В новой редакции в ст. 81 Конституции РФ вводятся положения, ужесточающие требования к кандидату на пост Президента РФ. Теперь это может быть только гражданин РФ не моложе 35 лет, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 25 лет, не имеющий и не имевший ранее гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства. Законодатель вводит еще ряд дополнительных ограничений для кандидата на пост Президента РФ. В соответствии со ст. 3 ФЗ «О выборах Президента РФ» не имеет права быть избранным Президентом РФ гражданин Российской Федерации:

1) имеющий гражданство иностранного государства либо вид на жительство на территории иностранного государства;

2) осужденный к лишению свободы за совершение тяжкого и (или) особо тяжкого преступления и имеющий на день голосования неснятую и непогашенную судимость за указанное преступление;

3) осужденный к лишению свободы за совершение тяжкого преступления, судимость которого снята или погашена, – до истечения 10 лет со дня снятия или погашения судимости;

4) осужденный к лишению свободы за совершение особо тяжкого преступления, судимость которого снята или погашена, – до истечения 15 лет со дня снятия или погашения судимости;

5) осужденный за совершение преступления экстремистской направленности и имеющий на день голосования неснятую и непогашенную судимость за указанное преступление;

6) подвергнутый административному наказанию за совершение административных правонарушений, предусмотренных ст. 20.3 и 20.29 Кодекса РФ об административных правонарушениях;

7) гражданин Российской Федерации, в отношении которого вступил в силу приговор суда о лишении его права занимать государственные должности в течение определенного срока.

Кроме того, гражданин Российской Федерации, замещавший должность Президента РФ и досрочно прекративший исполнение его полномочий в случае отставки, стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия или отрешения от должности, не может быть выдвинут кандидатом на выборах, назначенных в связи с досрочным прекращением им исполнения своих полномочий.

Выборы Президента РФ назначаются Советом Федерации Федерального Собрания. Днем голосования на выборах Президента РФ является второе воскресенье месяца, в котором проводилось голосование на предыдущих выборах Президента РФ и в котором шесть лет назад был избран Президент РФ. Выборы назначаются не позднее, чем за 90 дней и не ранее, чем за 100 дней до дня голосования.

Если Совет Федерации не назначит выборы в срок, то они назначаются Центральной избирательной комиссией РФ на второе воскресенье месяца, в котором проводилось голосование на предыдущих общих выборах Президента РФ. Если полномочия Президента заканчиваются до истечения конституционного срока, Совет Федерации назначает досрочные выборы в течение 14 дней.

Выборы Президента РФ проводятся по единому федеральному избирательному округу, включающему всю территорию Российской Федерации. Подготовку и проведение выборов осуществляют избирательные комиссии, которые независимы от органов государственной власти и органов местного самоуправления. Эти комиссии создаются на уровне Федерации (Центральная избирательная комиссия), субъектов РФ, территорий (районов, городов и др.), участков. Каждый зарегистрированный кандидат в Президенты РФ вправе назначить одного члена Центральной избирательной комиссии с правом совещательного голоса.

Закон предоставляет право выдвигать кандидатов на должность Президента РФ политическим партиям, имеющими право в соответствии с Федеральным законом «О политических партиях» принимать участие в выборах, а также предусматривает возможность самовыдвижения. Для поддержки самовыдвижения кандидата должна быть создана группа избирателей в количестве не менее 500 человек, которую необходимо зарегистрировать в Центральной избирательной комиссии РФ.

Кандидат, выдвинутый в порядке самовыдвижения, обязан собрать в свою поддержку не менее 300 тысяч подписей избирателей, при этом на один субъект Российской Федерации должно приходиться не более 7500 подписей избирателей, место жительства которых находится на территории данного субъекта Российской Федерации. Если сбор подписей избирателей осуществляется среди избирателей, постоянно проживающих за пределами территории Российской Федерации, общее количество этих подписей не может быть более 7500 подписей. Политическая партия (за исключением политических партий, федеральные списки которых на предыдущих выборах депутатов Государственной Думы были допущены к распределению депутатских мандатов) обязана собрать в поддержку выдвинутого ею кандидата не менее 100 тысяч подписей избирателей, при этом на один субъект Российской Федерации должно приходиться не более 2500 подписей избирателей, место жительства которых находится на территории данного субъекта Российской Федерации. Если сбор подписей избирателей осуществляется среди избирателей, постоянно проживающих за пределами территории Российской Федерации, общее количество этих подписей не может быть более 2500.

Политическая партия вправе выдвинуть только одного кандидата, решение о выдвижении которого принимается на съезде партии.

Избранным считается кандидат, получивший более половины голосов избирателей, принявших участие в выборах (т.е. применяется мажоритарная система абсолютного большинства). В случае, если в бюллетень были включены более двух кандидатов и ни один из них не был избран, назначается повторное голосование по двум кандидатам, получившим наибольшее число голосов избирателей. По итогам повторного голосования избранным считается кандидат, получивший большее число голосов.

Если же повторное голосование не приводит к результату, Совет Федерации назначает повторные выборы.

Центризбирком признает выборы несостоявшимися в случаях:

1) если голосование проводилось по одной кандидатуре и за соответствующего кандидата проголосовали менее 50% от числа избирателей, принявших участие в голосовании;

2) если в избирательный бюллетень на общих выборах были включены два кандидата и ни один из них не получил более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании;

3) если все кандидаты выбыли до проведения повторного голосования.

Центризбирком признает выборы недействительными:

1) если допущенные при проведении голосования или установлении итогов голосования нарушения не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей;

2) если итоги голосования признаны недействительными на части избирательных участков, списки избирателей на которых на момент окончания голосования в совокупности включают в себя не менее чем одну четвертую часть от общего числа избирателей, включенных в списки избирателей на момент окончания голосования;

3) по решению суда.

В прежнем законе закреплялся общий срок вступления Президента РФ в должность – на тридцатый день со дня официального опубликования итогов выборов. В ст. 82 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации» закреплено, что по общему правилу Президент РФ вступает в должность по истечении шести лет со дня вступления в должность Президента РФ, избранного на предыдущих выборах Президента РФ, а при проведении досрочных выборов либо в случае, если назначены повторные выборы Президента РФ – на тридцатый день со дня официального опубликования Центральной избирательной комиссией РФ общих результатов выборов Президента РФ.

При вступлении в должность Президент Российской Федерации приносит народу присягу, текст которой содержится в Конституции РФ (ч. 1 ст. 82). Присяга приносится в торжественной обстановке в присутствии членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы и судей Конституционного Суда РФ. С момента принесения присяги Президент РФ приступает к исполнению обязанностей.

Прекращение полномочий Президента Российской Федерации

По общему правилу полномочия Президента РФ прекращаются с момента принесения присяги новым Президентом. Однако в некоторых случаях его полномочия прекращаются досрочно: в случае добровольной отставки Президента РФ; в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие Президенту РФ полномочия; в случае отрешения Президента РФ от должности.

Во всех случаях, когда Президент РФ не в состоянии выполнять обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства.

Однако в данном случае его полномочия ограничиваются запретами распускать Государственную Думу, назначать референдум, а также вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ.

Первый случай предполагает добровольное волеизъявление главы государства покинуть занимаемый им пост, которое, как предполагалось, может быть выражено в форме заявления Президента РФ.

Хотя на практике при уходе в отставку Б.Н. Ельцина был издан указ о прекращении полномочий действующего Президента РФ и возложении их на Председателя Правительства РФ2 и другой указ – о принятии полномочий Президента РФ.

По второму случаю (речь здесь идет не о кратковременном заболевании, а о необратимом заболевании, исключающим возможность исполнение Президентом обязанностей) в Конституции РФ не прописан порядок проведения такой процедуры. Это послужило основанием запроса Государственной Думы в Конституционный Суд РФ о толковании соответствующей статьи Конституции РФ. Конституционный Суд обратил внимание на то, что такое основание прекращения полномочий Президента РФ требует особой процедуры с целью объективного установления фактической невозможности для Президента РФ в связи с расстройством функций организма, носящих постоянный, необратимый характер, принимать решения, вытекающие из его конституционных полномочий. Между тем, должна быть исключена возможность превращения данного порядка в способ необоснованного отстранения Президента РФ от должности. Суд предписал законодателю регламентировать данную процедуру, соблюдая принцип баланса и взаимодействия всех ветвей власти. Пока соответствующий федеральный закон не принят.

Третий случай не зависит от воли Президента РФ и предусматривает принудительное отрешение его от должности.

Основаниями для отрешения Президента РФ от должности является совершение им государственной измены или иного тяжкого преступления. Понятие государственной измены и тяжкого преступления дается в Уголовном кодексе РФ.

Сама процедура отрешения состоит из нескольких стадий:

1. Государственная Дума 2/3 голосов от общего числа депутатов принимает решение о выдвижении обвинения Президенту РФ в совершении государственной измены или иного тяжкого преступления. Предложение о выдвижении обвинения против Президента РФ инициируется не менее чем 1/3 депутатов Государственной Думы и направляется Государственной Думой на заключение специальной комиссии, образуемой палатой, для оценки соблюдения процедурных правил и фактической обоснованности обвинения. Специальная комиссия избирается Государственной Думой в составе председателя, его заместителя и 13 членов комиссии. Постановление Государственной Думы о выдвижении обвинения против Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления в 5-дневный срок направляется в Совет Федерации, а также в Верховный Суд РФ и Конституционный Суд РФ.

2. Подтверждения решения Государственной Думы о выдвижении обвинения Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления заключением Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента РФ признаков состава преступления и Заключением Конституционного Суда РФ о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. В случае принятия Конституционным Судом РФ решения о несоблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления предусмотренное Конституцией РФ рассмотрение обвинения прекращается.

3. Принятие решения Советом Федерации об отрешении Президента РФ от должности не менее 2/3 голосов от общего числа членов верхней палаты парламента не позднее чем в 3-месячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента. Если в этот срок решение Совета Федерации не будет принято, обвинение против Президента считается отклоненным.

Таким образом, в процедуре отрешения Президента РФ от должности участвуют обе палаты Федерального Собрания, Верховный Суд РФ и Конституционный Суд РФ. Тем самым создаются гарантии против политического волюнтаризма, и в процедуру включаются наиболее компетентные для решения данного вопроса органы государственной власти.

Из анализа федеральной Конституции следует, что перечень оснований прекращения полномочий главы государства, закрепленный в Конституции РФ, не является исчерпывающим. Помимо смерти, основанием прекращения полномочий Президента РФ является и утрата им гражданства РФ.

Компетенция и акты Президента Российской Федерации

Компетенция президента как главы государства во многом зависит от той модели института президентства, которая существует в соответствующем государстве.

Компетенция Президента РФ – совокупность его полномочий по разрешению вопросов государственной и общественной жизни, установленных Конституцией РФ.

По специфике компетенции и взаимоотношений с другими органами государственной власти полномочия Президента РФ могут быть разбиты на несколько групп.

Полномочия Президента РФ в сфере законодательной власти.

Для совершенствования сотрудничества главы государства и палат федерального парламента Президент РФ назначает своих полномочных представителей в Совет Федерации и Государственную Думу.

К подобным полномочиям Президента РФ относится:

1) участие Президента РФ в законодательном процессе, в том числе право законодательной и конституционной инициативы (ст. 104, 134 Конституции РФ), право относительного вето на принятые федеральные законы (преодолевается квалифицированным большинством каждой из палат Федерального Собрания РФ), подписание и обнародование принятых законов (ст. 107 Конституции РФ);

2) назначение выборов депутатов Государственной Думы;

3) ежегодное обращение к Федеральному Собранию с посланием о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. С учетом законодательной неопределенности правовой природы посланий Президента РФ парламенту интересна точка зрения, согласно которой, с одной стороны, общие установки и конкретные поручения, содержащиеся в послании, имеют общеобязательный характер, а с другой – послание не является нормативным актом, не может противоречить законам, ограничивать правотворческую деятельность парламента;

4) право роспуска Государственной Думы. Глава государства вправе распускать Государственную Думу в установленных Конституцией РФ случаях, при этом правом роспуска верней палаты парламента он не обладает.

Роспуск Государственной Думы возможен:

а) в случае трехкратного отклонения Государственной Думой представленных кандидатур Председателя Правительства (ч. 4 ст. 111 Конституции РФ);

б) при повторном вынесении в течение трех месяцев недоверия Правительству РФ большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы (ч. 3 ст. 117 Конституции РФ);

в) при повторном отказе Государственной Думы в доверии Правительству РФ (ч. 4 ст. 117 Конституции РФ). При всех случаях роспуска Государственной Думы Совет Федерации продолжает свою деятельность, обеспечивая непрерывность представительной власти;

Законом РФ о поправках к Конституции РФ 2020 г. предусмотрено дополнение ст. 112 Конституции, где в ч. 4 предусмотрена еще одна возможность роспуска Государственной Думы Президентом РФ, а именно в случае трехкратного отклонения Государственной Думой представленных кандидатур заместителей Председателя Правительства РФ, федеральных министров, вследствие чего более одной трети должностей членов Правительства РФ (за исключением федеральных министров силового блока) остаются вакантными. Именно в таком случае Президент РФ вправе распустить Государственную Думу и назначить новые выборы.

5) совместное участие с палатами Федерального Собрания в формировании некоторых органов государственной власти. Президент РФ взаимодействует с палатами парламента при назначении и освобождении от должности Председателя Центрального Банка РФ, Генерального прокурора РФ и его заместителей, членов ЦИК РФ и др.;

6) право роспуска законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ в установленных законом случаях;

7) иные полномочия в законодательной сфере.

Полномочия Президента РФ в сфере исполнительной власти.

Наиболее тесным является сотрудничество главы государства с исполнительной властью. К подобным полномочиям относятся:

1) назначение Председателя Правительства РФ после утверждения Государственной Думой (ч. 1 ст. 111 Конституции РФ);

2) утверждение представленных главой Правительства РФ предложений о структуре федеральных органов исполнительной власти (ч. 1 ст. 112 Конституции РФ). В соответствии с Указом Президента РФ в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства и иные ведомства;

3) участие в формировании Правительства РФ (ч. 2, 3 ст. 112 Конституции РФ);

4) единоличное принятие решения об отставке Правительства РФ. Президент РФ вправе отправить в отставку Правительство РФ в случае выражения недоверия Государственной Думы и в случае отказа в доверии Государственной Думой. Однако глава государства может отправить в отставку высший орган исполнительной власти и по собственному усмотрению. Президент РФ также может принять отставку Правительства РФ и его Председателя;

5) право председательствовать на заседаниях Правительства РФ (п. «б» ст. 83 Конституции РФ). Однако, несмотря на то, что Президент РФ часто пользуется этим правом, глава государства не является главой Правительства РФ;

6) право отмены актов Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ (ч. 3 ст. 115 Конституции РФ). В данном случае можно сказать, что Президент РФ выступает в качестве органа конституционного контроля;

7) право приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ч. 2 ст. 85 Конституции РФ). В данном же случае можно констатировать, что Президент РФ выступает в качестве органа конституционного надзора;

8) иные полномочия в сфере исполнительной власти.

Полномочия Президента РФ в сфере судебной власти. К подобным полномочиям относятся:

1) представление кандидатур для назначения Советом Федерации на должности руководителей и судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ (п. «е» ст. 83 Конституции РФ);

2) назначение судей других федеральных судов в порядке, установленном федеральным законом (ст. 128 Конституции РФ);

3) право обращения в Конституционный Суд РФ и другие суды (ст. 85, 125 Конституции РФ);

4) осуществление помилования (п. «в» ст. 89 Конституции РФ).

Актом помилования является решение главы государства о смягчении или освобождении от наказания;

5) представление кандидатуры Генерального прокурора РФ и его заместителей в Совет Федерации и право временного отстранения его от должности.

Полномочия Президента РФ в сфере обороны и безопасности.

В данной области полномочия Президента РФ достаточно широки. К ним относятся:

1) утверждение военной доктрины РФ. Военная доктрина РФ представляет собой совокупность официальных взглядов (установок), определяющих военно-политические, военно-стратегические и военно-экономические основы обеспечения военной безопасности Российской Федерации;

2) формирование и руководство Советом безопасности РФ;

3) назначение и освобождение высшего командования Вооруженных Сил РФ, присваивание высших воинских и специальных званий. Данное полномочие проистекает из того, что Президент РФ является Верховным Главнокомандующим ВС РФ;

4) введение военного положения (ч. 2 ст. 87 Конституции РФ).

В случае агрессии против России или ее непосредственной угрозы Президент РФ вводит на территории РФ или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Но объявить состояние войны Президент РФ не вправе. Режим военного положения определяется федеральным конституционным законом;

5) введение чрезвычайного положения (ст.88 Конституции РФ);

6) иные полномочия в сфере обороны и безопасности.

Полномочия Президента РФ в сфере внешней политики и международных отношений. Полномочия данной сферы преимущественно закреплены в ст. 86 Конституции РФ. К ним относятся:

1) руководство внешней политикой РФ;

2) ведение переговоров, подписание международных договоров РФ. Порядок же ратификации международных договоров определяется Федеральным законом от 15 июля 1995 г. «О международных договорах Российской Федерации»;

3) подписание ратификационных грамот. Подпись Президента РФ скрепляется печатью и дополняется подписью министра иностранных дел;

4) принятие верительных и отзывных грамот аккредитуемых при нем дипломатических представителей;

5) участие в процедуре принятия иностранного государства или его части в качестве нового субъекта России.

Полномочия Президента РФ в сфере взаимодействия с субъектами Федерации. Полномочия Президента РФ в этой сфере практически не прописаны в Конституции РФ. Они закреплены в соответствующих законах и указах Президента РФ и вытекают из сущности полномочий Президента РФ в целом.

К подобным полномочиям относится:

1) назначение полномочных представителей Президента РФ в федеральные округа;

2) участие в образовании новых субъектов РФ на этапе согласования объединения субъектов РФ;

3) согласительные процедуры между федеральными и региональными органами власти и между последними;

4) представление кандидатур для избрания высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в парламенты субъектов РФ, где законодательством предусмотрено, что глава субъекта РФ избирается депутатами регионального парламента;

5) право отрешения от должности глав субъектов РФ и роспуска региональных парламентов в случаях, предусмотренных федеральным законом;

6) право приостановления действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ (ч. 2 ст. 85 Конституции РФ);

7) иные полномочия в сфере взаимодействия с субъектами Федерации.

Иные полномочия Президента РФ. К числу иных полномочий Президента РФ относятся: решение вопросов гражданства и предоставления политического убежища; награждение государственными наградами РФ; присвоение почетных званий РФ, назначение общероссийского референдума и др.

С учетом проводимых конституционных преобразований в новой редакции Конституции РФ власти многое поменялось в полномочиях Президента РФ, особенно в сфере исполнительной, где Президент РФ:

– назначает Председателя Правительства РФ, кандидатура которого утверждена Государственной Думой (прежде требовалось согласование) по представлению Президента Российской Федерации, и единолично освобождает Председателя Правительства Российской Федерации от должности;

– назначает на должность заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров, кандидатуры которых утверждены Государственной Думой (за исключением федеральных министров «силового блока»), и освобождает их от должности;

– назначает на должность после консультаций с Советом Федерации и освобождает от должности руководителей федеральных органов исполнительной власти (включая федеральных министров), ведающих вопросами обороны, безопасности государства, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, общественной безопасности;

– освобождает Председателя Правительства РФ от должности, что не влечет теперь обязательной отставки Правительства РФ в целом;

– осуществляет общее руководство Правительством РФ;

– устанавливает структуру федеральных органов исполнительной власти и определяет в ней органы, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, и тех, которыми руководит Правительство РФ;

– принимает отставку Председателя Правительства РФ, его заместителей и министров «силового блока»;

– обеспечивает руководство деятельностью силовых структур.

В сфере законодательной, судебной власти и иных сферах Президент РФ:

– вносит в Совет Федерации представления о прекращении полномочий руководителей и судей высших, кассационных и апелляционных судов в случае совершения ими поступка, порочащего честь и достоинство судьи, а также в иных установленных ФКЗ законом случаях, свидетельствующих о невозможности осуществления ими своих полномочий;

– назначает на должность после консультаций с Советом Федерации и освобождает от должности Генерального прокурора Российской Федерации, заместителей Генерального прокурора Российской Федерации, прокуроров субъектов Российской Федерации, прокуроров военных и других специализированных прокуратур, приравненных к прокурорам субъектов Российской Федерации;

– предлагает Совету Федерации для назначения кандидатуру председателя Счётной палаты и половину числа её аудиторов, заместителя председателя и другую половину – Государственной Думе;

– формирует Госсовет в целях согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, определения основных направлений внутренней и внешней политики России и определения приоритетных направлений социально-экономического развития государства;

– назначает представителей Российской Федерации в Совет Федерации (квота увеличена с 17 до 30);

– «преодолевает преодоление» президентского вето на принятые российским парламентом законы посредством обращения в Конституционный Суд РФ с запросом о конституционности таких законов;

– в случае разногласий с федеральным парламентом получает возможность заблокировать ФКЗ или получить поддержку по отдельным федеральным законам также посредством запроса в Конституционный Суд РФ.

Необходимо констатировать, что глава российского государства наделен рядом полномочий, которые прямо не зафиксированы в Конституции РФ. Исходя из ряда решений Конституционного Суда РФ, Президент РФ обладает не только полномочиями, закрепленными в Конституции РФ, но и полномочиями, проистекающими из конституционной характеристики места и роли Президента РФ в государственной системе. Таким образом, признается наличие скрытых полномочий Президента РФ.

Так, в постановлении Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г. было указано, что для случаев, когда этот порядок действий Президента РФ не детализирован в Конституции РФ, а также в отношении полномочий, не перечисленных в ст. 83-89 Конституции РФ, их общие рамки определяются принципом разделения властей Конституции, согласно которому акты Президента РФ не должны противоречить Конституции и федеральным законам.

В постановлении Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г. это положение получило развитие применительно к нормотворческой деятельности Президента РФ по вопросам, прямо не отнесенным к его ведению. Как общее правило, было сформулировано следующее: в силу того, что Президент РФ является гарантом Конституции РФ и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, не противоречит Конституции издание им указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательных решений. Такие указы, однако, не должны противоречить Конституции и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов.

Акты Президента РФ. Перечисленные выше полномочия главы государства реализуются путем принятия соответствующих правовых актов.

Президент РФ издает указы и распоряжения. Указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории России. Указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам (ст. 90 Конституции РФ).

Указ – это правовой акт, относящийся к неопределенному кругу физических и юридических лиц, органов государства, организаций и, кроме того, действующий долговременно. Это, как правило, нормативный акт. Указ может носить правоприменительный характер либо не иметь нормативного значения (напр., о назначении лица на определенную должность).

Распоряжение – акт индивидуального организационного характера. Акты Президента РФ издаются им самостоятельно.

Акты Президента РФ, обладая подзаконным характером, по юридической силе находятся выше актов федерального Правительства и органов исполнительной власти субъектов федерации.

Таким образом, можно сделать вывод о главенствующей роли Президента РФ в механизме государства, выражающейся в различных элементах его конституционно-правового статуса.

Органы, действующие при Президенте Российской Федерации

При Президенте РФ действуют множество организационно-технических, консультативных и совещательных органов. Каждый из них помогает главе государства в осуществлении ряда принадлежащих ему полномочий.

В представленной разработке мы рассмотрим лишь основные органы при Президенте РФ, что следует учесть читателю и обратиться к нормативным актам по данному вопросу.

Администрация Президента Российской Федерации1 является государственным органом, который обеспечивает деятельность Президента РФ и осуществляет контроль над исполнением его решений.

В состав Администрации входят:

• Руководитель Администрации Президента РФ;
• два заместителя Руководителя Администрации Президента РФ – помощника Президента РФ;
• помощники Президента РФ;
• пресс-секретарь Президента РФ;
• руководитель протокола Президента РФ;
• полномочные представители Президента РФ в федеральных округах;
• советники Президента РФ;
• полномочные представители Президента РФ в Совете Федерации, Государственной Думе, Конституционном Суде РФ;
• старшие референты и референты Президента РФ;
• иные должностные лица Администрации, управления Президента РФ;
• иные самостоятельные подразделения Администрации.

Самостоятельные подразделения Администрации состоят из департаментов.

Администрация в целях обеспечения деятельности Президента РФ осуществляет следующие функции:

1) подготовка, согласование и представление Президенту РФ проектов указов, распоряжений, поручений и обращений Президента РФ, а также аналитических докладов, справок и иных необходимых Президенту РФ документов;

2) обеспечение деятельности Совета Безопасности РФ, Государственного совета РФ и других совещательных и консультативных органов при Президенте РФ;

3) осуществление контроля над исполнением федеральных законов, указов, других решений Президента Российской Федерации;

4) обеспечение взаимодействия Президента РФ с политическими партиями, общественными и религиозными объединениями, профессиональными союзами, организациями предпринимателей и торгово-промышленными палатами и другие функции.

Общее руководство Администрацией осуществляет Президент РФ.

Администрация является юридическим лицом, имеет печать с изображением Государственного герба РФ, наименованием «Администрация Президента Российской Федерации», расчетные и текущие счета в банках и других кредитных организациях.

Полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах1 являются должностными лицами, представляющими Президента РФ в пределах соответствующего федерального округа.

Полномочный представитель назначается на должность и освобождается от должности Президентом РФ по представлению Руководителя Администрации Президента РФ.

Полномочный представитель назначается на должность на срок, определяемый Президентом РФ, но не превышающий срока исполнения Президентом РФ своих полномочий.

Полномочный представитель имеет заместителей, распределяет между ними обязанности и руководит их деятельностью. Назначение на должность заместителей полномочных представителей Президента РФ, помощников полномочных представителей Президента РФ, освобождение их от должности, а также применение к ним мер поощрения и дисциплинарного взыскания осуществляются Руководителем Администрации Президента РФ.

Функции полномочного представителя:

1) обеспечение координации деятельности федеральных органов исполнительной власти в федеральном округе;

2) анализ эффективности деятельности правоохранительных органов в федеральном округе, а также состояния с кадровой обеспеченностью в указанных органах, внесение Президенту РФ соответствующих предложений;

3) организация по поручению Президента РФ проведения согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, находящимися в пределах федерального округа;

4) взаимодействие с Контрольным управлением Президента РФ и органами прокуратуры РФ при организации проверок исполнения в федеральном округе федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ и др.

Непосредственное обеспечение деятельности полномочного представителя осуществляет аппарат полномочного представителя.

Совет безопасности Российской Федерации1 является конституционным совещательным органом, осуществляющим подготовку решений Президента Российской Федерации по вопросам обеспечения безопасности государства, общественной безопасности, экологической безопасности, безопасности личности, иных видов безопасности, предусмотренных законодательством Российской Федерации (национальной безопасности), организации обороны, военного строительства, оборонного производства, военного и военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами, по иным вопросам, связанным с защитой конституционного строя, суверенитета, независимости и территориальной целостности Российской Федерации, а также по вопросам международного сотрудничества в области обеспечения безопасности.

Основными задачами Совета Безопасности являются:

а) обеспечение условий для осуществления Президентом Российской Федерации полномочий в области обеспечения национальной безопасности;

б) формирование государственной политики в области обеспечения национальной безопасности и контроль за ее реализацией;

в) прогнозирование, выявление, анализ и оценка угроз национальной безопасности, оценка военной опасности и военной угрозы, выработка мер по их нейтрализации;

г) подготовка Президенту Российской Федерации предложений: о мерах по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и преодолению их последствий; о применении специальных экономических мер в целях обеспечения национальной безопасности; о введении, продлении и об отмене чрезвычайного положения, а также о введении и об отмене военного положения; о реформировании существующих или об образовании новых государственных органов и организаций, осуществляющих функции в области обеспечения национальной безопасности; об утверждении и уточнении стратегии национальной безопасности Российской Федерации, иных концептуальных и доктринальных документов в области обеспечения национальной безопасности и обороны;

д) формирование основных направлений государственной внешней и военной политики;

е) координация деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по реализации принятых Президентом Российской Федерации решений в области обеспечения национальной безопасности;

ж) оценка эффективности, разработка критериев и показателей деятельности федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения национальной безопасности.

Для решения этих задач Совет безопасности наделяется соответствующими функциями.

Совет Безопасности формирует и возглавляет Президент Российской Федерации. В состав Совета Безопасности входят:

• Председатель Совета Безопасности РФ, которым по должности является Президент Российской Федерации;
• Заместитель Председателя Совета Безопасности РФ;
• Секретарь Совета Безопасности РФ;
• постоянные члены Совета Безопасности;
• члены Совета Безопасности.

Секретарь Совета Безопасности входит в число постоянных членов Совета Безопасности.

Заседания Совета Безопасности проводятся на регулярной основе, как правило, один раз в квартал. В случае необходимости могут проводиться внеочередные заседания Совета Безопасности.

Делегирование постоянными членами Совета Безопасности и членами Совета Безопасности своих полномочий в Совете Безопасности иным должностным лицам не допускается. В зависимости от содержания рассматриваемых вопросов к участию в заседаниях Совета Безопасности могут привлекаться другие лица.

Решения Совета Безопасности оформляются протоколами заседаний Совета Безопасности. Для реализации решений Совета Безопасности могут издаваться указы, распоряжения и даваться поручения Президента РФ.

Подготовку и организацию заседаний Совета Безопасности и обеспечение подготовки проектов его решений осуществляет Секретарь Совета Безопасности.

В целях оперативного обсуждения вопросов обеспечения национальной безопасности Председатель Совета Безопасности проводит с постоянными членами оперативные совещания, как правило, один раз в неделю. Решения оперативных совещаний оформляются протоколами, утверждаемыми Председателем Совета Безопасности. Для реализации решений оперативных совещаний могут издаваться акты Президента РФ.

Организационно-техническое обеспечение оперативных совещаний возлагается на Протокольно-организационное управление Президента Российской Федерации.

Секретарь Совета Безопасности назначается на должность и освобождается от должности Президентом Российской Федерации.

Секретарь Совета Безопасности подчиняется непосредственно Президенту Российской Федерации.

Деятельность Совета Безопасности обеспечивается Администрацией Президента Российской Федерации. Аппарат Совета Безопасности РФ является самостоятельным подразделением Администрации Президента РФ (на правах управления Президента РФ).

Аппарат Совета Безопасности возглавляет Секретарь Совета Безопасности. Секретарь Совета Безопасности имеет заместителей и помощников, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Президентом РФ по представлению Секретаря Совета Безопасности.

Государственный Совет Российской Федерации1 является совещательным органом, содействующим реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти.

Основными задачами Государственного совета являются:

• содействие реализации полномочий Президента РФ по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти;
• обсуждение имеющих особое государственное значение проблем, касающихся взаимоотношений РФ и субъектов РФ, важнейших вопросов государственного строительства и укрепления основ федерализма, внесение необходимых предложений Президенту РФ;
• обсуждение вопросов, касающихся исполнения (соблюдения) органами государственной власти и органами местного самоуправления, их должностными лицами Конституции РФ, законодательства, актов Президента РФ и Правительства РФ и внесение соответствующих предложений Президенту РФ;
• содействие Президенту РФ при использовании им согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти;
• рассмотрение по предложению Президента РФ проектов федеральных законов и указов Президента РФ, имеющих общегосударственное значение;
• обсуждение проекта федерального закона о федеральном бюджете;
• обсуждение информации Правительства РФ о ходе исполнения федерального бюджета;
• обсуждение основных вопросов кадровой политики в Российской Федерации;
• обсуждение по предложению Президента РФ иных вопросов, имеющих важное государственное значение.

Государственный совет формируется в составе председателя Государственного совета и членов Государственного совета.

Председателем Государственного совета является Президент РФ.

Членами Государственного совета являются по должности председатели палат Федерального Собрания, полпреды Президента РФ в федеральных округах, руководители фракций в Госдуме, высшие должностные лица субъектов РФ. По решению Президента РФ в состав Государственного совета могут быть включены лица, замещавшие должности высших должностных лиц субъектов РФ и имеющие большой опыт публичной (государственной и общественной) деятельности.

Для решения оперативных вопросов формируется президиум Государственного совета в составе семи членов Государственного совета. Персональный состав президиума определяется Президентом РФ и подлежит ротации один раз в полгода.

Обязанности секретаря Государственного совета по решению Руководителя Администрации Президента РФ возлагаются на общественных началах на одного из помошников Президента РФ. Обеспечение деятельности Государственного совета осуществляют соответствующие подразделения Администрации Президента РФ и Управление делами Президента РФ.

Заседания Государственного совета проводятся регулярно, как правило, не реже трех раз в год (президиум – не реже одного раза в три месяца).

Решения Госсовета оформляются протоколом, который подписывает секретарь совета. При необходимости решения Государственного совета оформляются указами, распоряжениями или поручениями Президента РФ.

В целях обеспечения эффективной защиты прав и интересов ребенка Президент РФ учредил должность Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, который назначается на должность и освобождается от должности Президентом РФ.

Основные функции Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка:

– запрашивать и получать в установленном порядке необходимые сведения, документы и материалы от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций и должностных лиц;

– беспрепятственно посещать федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, организации;

– проводить самостоятельно или совместно с уполномоченными государственными органами и должностными лицами проверку деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также должностных лиц, получать от них соответствующие разъяснения;

– направлять в федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и должностным лицам, в решениях или действиях (бездействии) которых он усматривает нарушение прав и интересов ребенка, свое заключение, содержащее рекомендации относительно возможных и необходимых мер восстановления указанных прав и интересов;

– привлекать в установленном порядке для осуществления экспертных и научно-аналитических работ, касающихся защиты прав ребенка, научные и иные организации, а также ученых и специалистов, в том числе на договорной основе.

Обеспечение деятельности Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребенка возложено на аппарат Общественной палаты Российской Федерации. Рекомендовано органам государственной власти субъектов РФ учредить должность уполномоченного по правам ребенка.

Таким образом, органы, действующие при Президенте РФ, как правило, являются совещательными и способствуют эффективному выполнению функций главы государства в ряде направлений, являются связующим звеном общественных и государственных интересов.

Контрольные вопросы:

1. Когда, по каким причинам и на каком основании был введен в России институт президентства?
2. По какой избирательной системе проходят выборы Президента РФ?
3. Вправе ли Президент РФ отстранять от должности Генерального прокурора РФ?
4. Каковы полномочия Президента РФ в системе законодательной власти?
5. Как Президент РФ оказывает влияние на Правительство РФ?
6. Каков порядок отрешения от должности Президента РФ?
7. Какие акты издает Президент РФ?
8. Может ли Президент РФ отклонить принятый парламентом Федеральный конституционный закон?
9. Является ли Администрация Президента РФ государственным органом?
10. Кто назначает заместителя полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе?