Конституционные основы федеративного устройства России

Конституционно-правовой статус РФ

По способу образования федерации принято разделять на договорные и конституционные. Первые образуются путем заключения договора между участниками будущей федерации, вторые − путем принятия конституции нового государства.

Несмотря на условность такого деления (очень часто оба начала переплетаются − сначала декларируется образование федерации в виде договора, декларации или иного документа, а затем создается конституция, в которую декларация входит в виде составной части), дискуссии о договорной или конституционной природе Российской Федерации имеют глубокое теоретическое и прикладное значение, как для отечественной науки конституционного права, так и для всего комплекса общественных наук.

В отличие от СССР, созданного 30 декабря 1922 года на основе Договора об образовании СССР, современная Российская Федерация носит конституционный характер.

Россия является конституционной Федерацией. Последнее обстоятельство доказывает и тот факт, что сама Конституция РФ 1993 года, в которой была заключена новая, федеративная модель политико-территориальной организации государства, была принята на всенародном референдуме.

Как уже отмечалось, важнейшее значение имеет ст. 1 Конституции РФ, поскольку она дает определение Российской Федерации, перечисляя ее важнейшие признаки, которые затем конкретизируются в Основном Законе. Российская Федерация определяется как демократическое, федеративное, правовое государство.

Определение России как федеративного государства конкретизируется далее в конституционных положениях о суверенитете Российской Федерации, верховенстве ее Конституции и законов на всей территории России и т. д. (ст. 4), о составе равноправных субъектов Российской Федерации и основах федеративного устройства (ст. 5), о единстве гражданства Российской Федерации (ст. 6), органах государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации (ст. 11).

Важнейшими для понимания основ конституционного строя являются нормы, сформулированные в ст. 5 Конституции РФ:

1. Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов − равноправных субъектов Российской Федерации.

2. Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеют свои уставы и законодательство.

3. Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации.

4. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны.

Таким образом, в ч. 1 ст. 5 Конституции РФ дана структурная характеристика Российской Федерации как федеративного государства.

В Российской Федерации субъекты равноправны между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 4 ст. 5 Конституции РФ), а также в отношении иных атрибутов конституционно-правового статуса: в правах иметь конституцию или устав, собственные органы государственной власти, законодательство, свою территорию, представительство в Совете Федерации Федерального Собрания и др. (ст. 66 Конституции РФ).

Согласно ч. 3 ст. 5 Конституции РФ государственная целостность Российской Федерации − одна из конституционных основ федеративного устройства. Это означает, что Россия не является простым соединением образующих ее частей, а представляет собой единое государство, в котором обеспечивается целостность и неприкосновенность его территории; существует единое гражданство; гарантируется единое экономическое пространство и использование единой денежной единицы − рубля; устанавливается верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации; действуют федеральные органы государственной власти и провозглашается единство системы государственной власти; государственные образования рассматриваются как находящиеся в составе Российской Федерации, территория каждого из них является неотъемлемой частью территории России; вопросы федеративного устройства отнесены к исключительному ведению Российской Федерации; отсутствует право выхода субъектов из Российской Федерации (см. ст. ст. 4, 6, 8, 11, 15, 65, 67, 71, 75 и др. Конституции РФ).

В качестве одной из основ федеративного устройства Конституция РФ закрепляет также принцип единства системы государственной власти, который логически вытекает из конституционного положения о том, что единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Этот принцип гарантирует целостность России и ее суверенитет, обеспечивает слаженное функционирование государственного механизма по осуществлению функций Российского государства во всей их полноте и многообразии.

Разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти производно от разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами (ст. ст. 71−73 Конституции РФ). Оно осуществляется Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, а в системе исполнительной власти − также с помощью соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации. Федеральным законом устанавливаются полномочия органов государственной власти в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Таким образом, если принцип разграничения предметов ведения и полномочий есть константа федеративного устройства, то его воплощение происходит конкретно, находится в развитии во времени и в пространстве, зависит от особенностей каждого из субъектов Федерации.

Одним из основополагающих принципов федеративного устройства Российской Федерации является равноправие ее народов. Конституция РФ определяет данный принцип как общепризнанный, применительно к России, где проживает свыше 190 народов, он имеет особое значение.

Равноправие народов находит свое проявление в том, что независимо от численности и других характеристик каждый из них имеет право на самоопределение, использование земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности, сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития, получение поддержки со стороны Российской Федерации, в ведении которой находится установление основ федеральной политики и федеральные программы в области национального развития России.

Обеспечивая права народов, государство создает предпосылки для реального осуществления индивидуальных прав и свобод человека и гражданина, в частности, связанных с правом каждого на пользование родным языком, свободно выбирать язык общения, воспитания, обучения и творчества, исповедовать любую религию, быть защищенным от дискриминации по национальному признаку (ст. ст. 9, 17, 28, 29, 45, 68, 69 и др. Конституции РФ).

Признание равноправия народов не исключает особого отношения государства к определенным их группам, которые в силу разных причин являются наименее защищенными и легко уязвимыми.

К таковым Конституция РФ относит национальные меньшинства, малочисленные этнические общности и коренные малочисленные народы. Забота о них, предоставление особых прав и гарантий согласуются с международно-правовыми нормами, что создает в конечном счете предпосылки для обеспечения равных возможностей социального развития.

Федеративное устройство Российской Федерации опирается на принцип самоопределения народов. Он не только непосредственно зафиксирован в Конституции РФ, но и является ее исходной идеей и рассматривается как общепризнанный принцип.

Под территорией понимается не только ее сухопутная часть, но также внутренние воды, территориальное море, воздушное пространство над территориями субъектов. Федеральный закон «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» содержит понятия территориального моря и внутренних вод. Территориальное море Российской Федерации − примыкающий к сухопутной территории или к внутренним морским водам морской пояс шириной 12 морских миль, отмеряемых от исходных линий. Исходными линиями, от которых отмеряется ширина территориального моря, являются: линия наибольшего отлива вдоль берега, указанная на официально изданных в Российской Федерации морских картах; прямая исходная линия, соединяющая наиболее удаленные в сторону моря точки островов, рифов и скал в местах, где береговая линия глубоко изрезана и извилиста или где имеется вдоль берега и в непосредственной близости к нему цепь островов; прямая линия, проводимая поперек устья реки, непосредственно впадающей в море, между точками на ее берегах, максимально выступающими в море при наибольшем отливе; прямая линия, не превышающая 24 морские мили, соединяющая точки наибольшего отлива пунктов естественного входа в залив либо в пролив между островами или между островом и материком, берега которых принадлежат Российской Федерации; система прямых исходных линий длиной более чем 24 морские мили, соединяющих пункты естественного входа в залив либо в пролив между островами или между островом и материком, исторически принадлежащими Российской Федерации. Внутренние морские воды Российской Федерации − воды, расположенные в сторону берега от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря Российской Федерации.

В Воздушном кодексе РФ 1997 года закреплено, что под воздушным пространством Российской Федерации понимается воздушное пространство над территорией Российской Федерации, в том числе воздушное пространство над внутренними водами и территориальным морем. Воздушное пространство по сложившейся правовой практике включает высоту до 100 км. Под сухопутной и водной территорией расположены недра, о которых Конституция РФ не упоминает. Тем не менее по сложившемуся обычаю они также входят в понятие государственной территории.

Континентальный шельф РФ включает в себя морское дно и недра подводных районов, находящихся за пределами территориального моря РФ, на всем протяжении естественного продолжения ее сухопутной территории или на расстоянии 200 миль от берега.

Обычно шельф бывает богат запасами нефти и других неживых, а также живых ресурсов. Интересы субъектов Федерации в эксплуатации ресурсов континентального шельфа учитываются в соответствии с их вкладом в разведку и разработку этих ресурсов.

Федеральная территория − это территория прямого федерального подчинения, не входящая в состав субъекта РФ. Необходимость возможности образования федеральных территорий в составе Российской Федерации обусловлена особым статусом этих территорий или особенностью управления в части обеспечения безопасности, защиты и охраны окружающей среды этих территорий, например, Арктическая зона или озеро Байкал.

Исключительная экономическая зона − это морское пространство шириной до 200 миль от берега. Здесь прибрежные государства вправе создавать искусственные острова, установки и сооружения, проводить исследования, осуществлять защиту морской среды и естественных ресурсов. Эта территория регулируется Федеральным законом «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации». Охрана территории, континентального шельфа и исключительной экономической зоны входит в ведение федеральных властей. Они призваны обеспечивать территориальную целостность Федерации и ее субъектов.

Понятие «защита суверенитета» раскрывается во многих международных конвенциях. Например, в статье 4 Конвенции ООН против коррупции, принятой в городе Нью-Йорке 31 октября 2003 года и ратифицированной Федеральным законом от 8 марта 2006 года № 40-ФЗ, установлено, что государства-участники осуществляют свои обязательства в соответствии с принципами суверенного равенства и территориальной целостности государств и принципом невмешательства во внутренние дела других государств. Ничто не наделяет государство-участника правом осуществлять на территории другого государства юрисдикцию и функции, которые входят исключительно в компетенцию органов этого другого государства в соответствии с его внутренним законодательством. Федеральный закон «О безопасности» устанавливает, что основными целями международного сотрудничества в области обеспечения безопасности являются защита суверенитета и территориальной целостности Российской Федерации.

Часть 2.1 статьи 67 Конституции РФ запрещает действия, направленные на отчуждение части территории Российской Федерации, а также призывы к таким действиям. Исключение из этого правила составляют делимитация, демаркация и редемаркация государственной границы Российской Федерации с сопредельными государствами. Термины «делимитация» и «демаркация» обозначают этапы определения государственной границы между сопредельными государствами. Сначала на этапе «делимитации» государства договариваются о том, где пройдет между ними граница, а на втором этапе «демаркации» определяют эту границу на местности. Редемаркация государственной границы − это восстановление государственной границы между сопредельными государствами непосредственно на местности и установление пограничных знаков на основе ранее достигнутых договоренностей.

Уголовный кодекс РФ в статье 280.1 устанавливает уголовную ответственность за публичные призывы к осуществлению действий, направленных на нарушение территориальной целостности Российской Федерации, в том числе совершенные с использованием средств массовой информации либо электронных или информационно-телекоммуникационных сетей (включая сеть Интернет).

Режим границы РФ установлен Законом РФ «О Государственной границе Российской Федерации», а также рядом других нормативных актов и международных договоров с сопредельными государствами. Этими актами закрепляется процедура разрешения территориальных споров.

Статья 67.1 Конституции Российской Федерации устанавливает, что: 1. Российская Федерация является правопреемником Союза ССР на своей территории, а также правопреемником (правопродолжателем) Союза ССР в отношении членства в международных организациях, их органах, участия в международных договорах, а также в отношении предусмотренных международными договорами обязательств и активов Союза ССР за пределами территории Российской Федерации.

Конституционный Суд РФ в Заключении от 16 марта 2020 г. № 1−З указывает, что статус Российской Федерации как правопреемника (правопродолжателя) Союза ССР составляет неотъемлемую характеристику (основание) ее суверенитета во внутригосударственных и международных делах и ни фактически, ни юридически не может быть поставлен под сомнение. Данная норма о правопреемстве, имея в виду, что именно Конституция РФ как Основной Закон выступает высшей универсальной формой легитимации Российской Федерации, закрепляет ее конституционную идентичность во внутригосударственном и международном пространстве.

2. Российская Федерация, объединенная тысячелетней историей, сохраняя память предков, передавших нам идеалы и веру в Бога, а также преемственность в развитии Российского государства, признает исторически сложившееся государственное единство.

Принцип исторического правопреемства нашего государства отсылает нас к тысячелетней истории образования нашего государства. Российская Федерация является исторической преемницей предшествующих форм непрерывной государственности с 862 года, начиная с Древнерусского государства, русских княжеств, Российской империи и заканчивая РСФСР. 23 октября 1998 года Государственной Думой Федерального Собрания РФ было сделано заявление о том, что Российское государство, Российская республика, РСФСР, СССР и Российская Федерация − один и тот же участник межгосударственных отношений, один и тот же субъект международного права, не прекращавший своего существования, непрерывный, а институт российского гражданства соотнесен с принципом непрерывности (континуитета) российской государственности.

Включение в текст Конституции РФ указания на веру в Бога, переданную народу России предками, не означает отказа от светского характера Российского государства, провозглашенного в ее статье 14 Конституции РФ, и от свободы совести, гарантируемой ее статьей 28 Конституции РФ, поскольку по своей формулировке не сопряжено с конфессиональной принадлежностью, не объявляет наличие тех или иных религиозных убеждений обязательным в Российской Федерации, не ставит вопреки части 2 статьи 19 Конституции РФ граждан России в неравное положение в зависимости от наличия такой веры и ее конкретной направленности и призвано лишь подчеркнуть необходимость учета при осуществлении государственной политики той исторически значимой социально-культурной роли, которую религиозная составляющая сыграла в становлении и развитии российской государственности (Заключение КС РФ от 16 марта 2020 года № 1−З).

3. Российская Федерация чтит память защитников Отечества, обеспечивает защиту исторической правды. Умаление значения подвига народа при защите Отечества не допускается.

В законодательстве РФ установлена ответственность за действия, направленные на осквернение памяти защитников Отечества.

Например, в КоАП РФ установлена административная ответственность за публичное распространение выражающих явное неуважение к обществу сведений о днях воинской славы и памятных датах России, связанных с защитой Отечества, либо публичное осквернение символов воинской славы России, в том числе совершенные с применением средств массовой информации и (или) информационно-телекоммуникационных сетей (в том числе сети Интернет) (часть 4 статьи 13.5); в УК РФ установлена уголовная ответственность за уничтожение, повреждение или осквернение мест захоронения, надмогильных сооружений или кладбищенских зданий, предназначенных для церемоний в связи с погребением умерших или их поминовением по мотивам политической, идеологической, расовой, национальной или религиозной ненависти или вражды либо по мотивам ненависти или вражды в отношении какой-либо социальной группы (пункт «б» части 2 статьи 244).

4. Дети являются важнейшим приоритетом государственной политики России. Государство создает условия, способствующие всестороннему духовному, нравственному, интеллектуальному и физическому развитию детей, воспитанию в них патриотизма, гражданственности и уважения к старшим. Государство, обеспечивая приоритет семейного воспитания, берет на себя обязанности родителей в отношении детей, оставшихся без попечения.

В Декларации прав ребенка Генеральной Ассамблеи ООН от 20 ноября 1959 года провозглашено, что ребенок, ввиду его физической и умственной незрелости, нуждается в специальной охране и заботе, включая надлежащую правовую защиту, как до, так и после рождения. Человечество обязано давать ребенку лучшее, что оно имеет.

Федеральный закон «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» устанавливает, что государственная политика в интересах детей является приоритетной и основана на следующих принципах: законодательное обеспечение прав ребенка; поддержка семьи в целях обеспечения обучения, воспитания, отдыха и оздоровления детей, защиты их прав, подготовки их к полноценной жизни в обществе; ответственность юридических лиц, должностных лиц, граждан за нарушение прав и законных интересов ребенка, причинение ему вреда; поддержка общественных объединений и иных организаций, осуществляющих деятельность по защите прав и законных интересов ребенка.

Статусом государственного языка в России обладает русский язык в соответствии с части 1 статьи 68 Конституции РФ и Законом РФ «О языках народов Российской Федерации». Это означает, что он используется во всех сферах государственной и общественной жизни. На нем публикуются законы и другие правовые акты, пишутся официальные документы, протоколы и стенограммы заседаний, ведутся делопроизводство в государственных органах и официальная переписка. Это основной язык воспитания и обучения в школах и других учебных заведениях. Государственный язык преимущественно используется на телевидении и радио, при издании газет и журналов.

В части 2 статьи 68 Конституции РФ закреплено также право республик на установление своих государственных языков. Каждая республика может определить, какой язык или языки являются в ней государственными, какие меры предусматриваются для защиты национального языка, в каких сферах жизни он может использоваться.

В программах сохранения, изучения и развития языков народов РФ предусматриваются обеспечение функционирования русского языка как государственного языка РФ, государственных языков республик и иных языков народов РФ, содействие изданию литературы на языках народов РФ, финансирование научных исследований в области сохранения, изучения и развития языков народов РФ, создание условий для распространения через средства массовой информации сообщений и материалов на языках народов РФ, подготовка специалистов в указанной области, совершенствование системы образования в целях развития языков народов РФ и иные меры.

Статья 69 Конституции РФ гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации. Государство защищает культурную самобытность всех народов и этнических общностей Российской Федерации, гарантирует сохранение этнокультурного и языкового многообразия. Российская Федерация оказывает поддержку соотечественникам, проживающим за рубежом, в осуществлении их прав, обеспечении защиты их интересов и сохранении общероссийской культурной идентичности. Возможность учета обычаев и традиций этих народов провозглашена и в федеральном законодательстве Российской Федерации последних лет, а именно положение коренных малочисленных народов в Российской Федерации регулируется Федеральным законом «О гарантиях прав коренных малочисленных народов».

Коренные малочисленные народы Российской Федерации − народы, проживающие на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйственную деятельность и промыслы, насчитывающие в Российской Федерации менее 50 тыс. чел. и осознающие себя самостоятельными этническими общностями. Единый перечень коренных малочисленных народов Российской Федерации насчитывает 47 коренных малочисленных народов Российской Федерации, проживающих на территории Российской Федерации.

Статья 70 Конституции устанавливает, что государственные флаг, герб и гимн Российской Федерации, их описание и порядок официального использования устанавливаются федеральным конституционным законом, а также определяет столицей Российской Федерации город Москва.

Федеральный конституционный закон от 25 декабря 2000 г. № 1-ФКЗ «О Государственном флаге Российской Федерации» в статье 1 устанавливает, что Государственный флаг РФ является официальным государственным символом РФ. Он представляет собой прямоугольное полотнище из трех равновеликих горизонтальных полос: верхней − белого, средней − синего и нижней − красного цвета. Отношение ширины флага к его длине 2:3. Государственный флаг РФ вывешивается на зданиях (либо поднимается на мачтах, флагштоках) общественных объединений, предприятий, учреждений и организаций независимо от формы собственности, а также на жилых домах в дни государственных праздников Российской Федерации. В Законе перечислены здания, на которых Государственный флаг поднят постоянно, и помещения, в которых он постоянно установлен. Также Законом предусмотрено, что Государственный флаг РФ поднимается (устанавливается) во время официальных церемоний и других торжественных мероприятий, проводимых федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Государственный флаг Российской Федерации может быть поднят (установлен) во время торжественных мероприятий, проводимых общественными объединениями, предприятиями, учреждениями и организациями независимо от формы собственности, а также во время семейных торжеств.

Федеральный конституционный закон от 25 декабря 2000 года № 2-ФКЗ «О Государственном гербе Российской Федерации» устанавливает, что Государственный герб РФ представляет собой четырехугольный, с закругленными нижними углами, заостренный в оконечности красный геральдический щит с золотым двуглавым орлом, поднявшим вверх распущенные крылья. Орел увенчан двумя малыми коронами и, над ними, одной большой короной, соединенными лентой. В правой лапе орла − скипетр, в левой − держава. На груди орла, в красном щите, − серебряный всадник в синем плаще на серебряном коне, поражающий серебряным копьем черного, опрокинутого навзничь и попранного конем дракона. Воспроизведение Государственного герба Российской Федерации допускается без геральдического щита (в виде главной фигуры − двуглавого орла с атрибутами), а также в одноцветном варианте. Закон закрепляет перечень бланков и документов, на которых обязательно воспроизведение Государственного герба РФ.

Федеральный конституционный закон от 25 декабря 2000 года № 3-ФКЗ «О Государственном гимне Российской Федерации» закрепляет, что Государственный гимн РФ является официальным государственным символом РФ. Государственный гимн РФ представляет собой музыкально-поэтическое произведение, исполняемое в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным конституционным законом.

Государственный гимн РФ может исполняться в оркестровом, хоровом, оркестрово-хоровом либо ином вокальном и инструментальном варианте. При этом могут использоваться средства звуко- и видеозаписи, а также средства теле- и радиотрансляции. Государственный гимн Российской Федерации должен исполняться в точном соответствии с утвержденной музыкальной редакцией и текстом.

Столицей России является город Москва, и ее статус устанавливается Законом РФ «О статусе столицы Российской Федерации», который был принят еще в апреле 1993 г.

Столица является местом нахождения федеральных органов власти, представительств субъектов Федерации и иностранных государств. Под статусом столицы в Законе (статья 2) понимается правовое положение Москвы, обусловленное особенностями прав и обязанностей органов власти Федерации и города в связи с осуществлением им функций столицы России.

Часть 2 статьи 70 Конституции РФ закрепляет возможность определения иного города, а не столицы России в качестве места постоянного пребывания отдельных федеральных органов государственной власти. Такая практика конституционного правоприменения уже была реализована применительно к Конституционному Суду РФ и Верховному Суду РФ. Например, местом постоянного пребывания Конституционного Суда РФ с 21 мая 2008 г. вместо города Москвы является город Санкт-Петербург.

Общая характеристика конституционно-правового статуса субъектов РФ

По состоянию на 2021 год в составе Российской Федерации в качестве ее субъектов в настоящее время находятся:

• 22 республики: Республика Адыгея (Адыгея), Республика Алтай, Республика Башкортостан, Республика Бурятия, Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Карелия, Республика Коми, Республика Крым, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Саха (Якутия), Республика Северная Осетия − Алания, Республика Татарстан (Татарстан), Республика Тыва, Удмуртская Республика, Республика Хакасия, Чеченская Республика, Чувашская Республика – Чувашия;
• 9 краев: Алтайский край, Забайкальский край, Камчатский край, Краснодарский край, Красноярский край, Пермский край, Приморский край, Ставропольский край, Хабаровский край;
• 46 областей: Амурская область, Архангельская область, Астраханская область, Белгородская область, Брянская область, Владимирская область, Волгоградская область, Вологодская область, Воронежская область, Ивановская область, Иркутская область, Калининградская область, Калужская область, Кемеровская область, Кировская область, Костромская область, Курганская область, Курская область, Ленинградская область, Липецкая область, Магаданская область, Московская область, Мурманская область, Нижегородская область, Новгородская область, Новосибирская область, Омская область, Оренбургская область, Орловская область, Пензенская область, Псковская область, Ростовская область, Рязанская область, Самарская область, Саратовская область, Сахалинская область, Свердловская область, Смоленская область, Тамбовская область, Тверская область, Томская область, Тульская область, Тюменская область, Ульяновская область, Челябинская область, Ярославская область;
• 3 города федерального значения: Москва, Санкт-Петербург и Севастополь;
• 1 автономная область − Еврейская автономная область;
• 4 автономных округа: Ненецкий автономный округ, Ханты-Мансийский автономный округ − Югра, Чукотский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ.

Различаясь фактически, субъекты Федерации в конституционном отношении, по сути, являются одинаковыми. Понятие «субъект Российской Федерации», применяемое Конституцией РФ ко всем без исключения частям Федерации, подчеркивает их общность и обращает внимание на то, что при сохранении прежних государственно-правовых форм они получили новое качество, став равноправными субъектами Российской Федерации.

Все субъекты Федерации самостоятельно образуют органы государственной власти (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ) и обладают на своей территории всей полнотой государственной власти вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения (ст. 73 Конституции РФ).

На все субъекты Федерации в равной мере распространяется принцип территориальной целостности. Границы между субъектами могут быть изменены лишь с их взаимного согласия (ч. 3 ст. 67 Конституции РФ), а утверждается такое изменение на федеральном уровне − Советом Федерации.

Исходными для понимания сущности конституционноправового статуса субъектов Федерации являются следующие положения Конституции РФ 1993 год:

1. Субъект Российской Федерации − элемент ее федеративного устройства. Все субъекты Федерации равноправны между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.

2. Каждый субъект Федерации имеет собственную территорию. Границы между субъектами Федерации могут быть изменены с их взаимного согласия.

3. Любой субъект Федерации имеет свою собственность как часть государственной собственности и разграничивает ее с Российской Федерацией.

4. Каждый субъект Федерации имеет права в части владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами.

5. Субъект Федерации самостоятельно устанавливает систему органов государственной власти. Также самостоятельно он устанавливает систему местного самоуправления (в соответствии с общими принципами организации местного самоуправления, установление которых − вопрос совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации).

6. Статус субъекта Федерации может быть изменен только по взаимному согласию Российской Федерации и ее субъекта в соответствии с федеральным конституционным законом.

7. Каждый субъект Федерации представлен в обеих палатах Федерального Собрания РФ. Субъект Федерации имеет право законодательной инициативы.

8. Орган законодательной власти субъекта Федерации может вносить предложения о поправках и пересмотре Конституции РФ, одобряет поправки к гл. 3−8 Конституции РФ.

9. К ведению субъекта Федерации относятся две группы вопросов: первая − в сфере совместного ведения Российской Федерации и субъекта Федерации; вторая − полномочия субъекта Федерации, принадлежащие ему за пределами сферы совместного ведения.

Особенности конституционно-правового статуса различных субъектов Федерации приведены в таблице 3:

Таблица 3

Разграничение предметов ведения и полномочий между РФ и субъектами РФ

Предмет ведения Российской Федерации − сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией РФ исключительно к компетенции федеральных органов государственной власти Российской Федерации. Главными гарантиями суверенитета и территориальной целостности, верховенства федерального законодательства является осуществление Федерацией законодательной и исполнительной деятельности в сферах общественных отношений, обеспечивающих национальную безопасность, права и свободы человека и гражданина.

В ст. 71 Конституции РФ закреплен исчерпывающий перечень предметов ведения Российской Федерации. Он включает в себя сферы деятельности Российской Федерации, объекты, функции и полномочия, по которым установлена исключительная компетенция федеральных органов государственной власти (Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Правительства РФ и др.). Только эти органы вправе издавать по перечисленным в названной статье предметам ведения Российской Федерации присущие им правовые акты, осуществляя тем самым нормативное регулирование и текущее управление.

В ведении Российской Федерации находятся:

а) принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением; б) федеративное устройство и территория Российской Федерации; в) регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств; г) организация публичной власти; установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти; д) федеральная государственная собственность и управление ею; е) установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, научно-технологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации; установление единых правовых основ системы здравоохранения, системы воспитания и образования, в том числе непрерывного образования; ж) установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки; з) федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития; и) федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация, информационные технологии и связь; космическая деятельность; к) внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира; л) внешнеэкономические отношения Российской Федерации; м) оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования; обеспечение безопасности личности, общества и государства при применении информационных технологий, обороте цифровых данных; н) определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации; о) судоустройство; прокуратура; уголовное и уголовноисполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское законодательство; процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности; п) федеральное коллизионное право; р) метрологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименования географических объектов; метеорологическая служба; официальный статистический и бухгалтерский учет; с) государственные награды и почетные звания Российской Федерации; т) федеральная государственная служба; установление ограничений для замещения государственных и муниципальных должностей, должностей государственной и муниципальной службы, в том числе ограничений, связанных с наличием гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, а также ограничений, связанных с открытием и наличием счетов (вкладов), хранением наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации.

В ч. 1 ст. 76 Конституции РФ закреплено, что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. Отнесение того или иного вопроса к ведению Российской Федерации не означает невозможности его урегулирования иными, помимо закона, нормативными актами, кроме случаев, когда сама Конституция РФ исключает это, требуя для решения конкретного вопроса принятия именно федерального конституционного либо федерального закона.

Поэтому впредь до принятия соответствующих законодательных актов по предметам исключительного ведения Российской Федерации могут издаваться также указы Президента РФ.

В соответствии с федеральными конституционными законами и федеральными законами, принятыми по предметам ведения Российской Федерации, Президент РФ, Правительство РФ и федеральные органы исполнительной власти издают свои нормативные правовые акты.

В ст. 72 Конституции РФ приводится исчерпывающий перечень предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации − это сферы общественных отношений, правовое регулирование которых отнесено Конституцией РФ как к компетенции федеральных органов государственной власти, так и к компетенции органов государственной власти субъектов Федерации. Предметы совместного ведения предполагают, что Федерация и ее субъекты реализуют свои полномочия в этой сфере согласованно, с учетом интересов друг друга.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации. Кроме того, полномочия Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения могут быть конкретизированы в договорах и соглашениях между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации.

Сфера совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов не является предметом жесткой регламентации из центра. Однако ст. 76 Конституции РФ устанавливает, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации (ч. 2); законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации, а также по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ч. 5). Тем самым Конституция РФ осуществляет разграничение нормотворческих полномочий федерального законодателя и законодателей субъектов Федерации по предметам совместного ведения.

В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Федерации находятся:

а) обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам; б) защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон; в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; г) разграничение государственной собственности; д) природопользование; сельское хозяйство; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры; е) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта, молодежной политики; ж) координация вопросов здравоохранения, в том числе обеспечение оказания доступной и качественной медицинской помощи, сохранение и укрепление общественного здоровья, создание условий для ведения здорового образа жизни, формирования культуры ответственного отношения граждан к своему здоровью; социальная защита, включая социальное обеспечение; ж.1) защита семьи, материнства, отцовства и детства; защита института брака как союза мужчины и женщины; создание условий для достойного воспитания детей в семье, а также для осуществления совершеннолетними детьми обязанности заботиться о родителях; з) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий; и) установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации; к) административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды; л) кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат; м) защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей; н) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления; о) координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.

Вышеуказанные положения ст. 72 Конституции РФ в равной мере распространяются на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа.

Предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов условно можно разделить на следующие группы: а) государственно-правовые институты; б) объекты совместного ведения; в) объекты регулирования.

Поскольку предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов конституционно закреплены без разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, то возможны правовые коллизии или иные спорные ситуации между ними по этим вопросам. Как уже отмечалось, правовое регулирование вопросов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации осуществляется федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Федерации (ч. 2 ст. 76 Конституции РФ). Отсутствие соответствующего федерального закона по вопросам совместного ведения не препятствует субъекту Федерации принять собственный нормативный правовой акт в соответствии с Конституцией РФ и федеральным законодательством.

Единообразие конституционного подхода к распределению предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами требует установления федеральным законодателем единых правил взаимоотношений федеральных органов государственной власти со всеми субъектами Федерации. Однако правовое равенство субъектов Федерации не означает равенства их потенциалов и уровня социально-экономического развития, во многом зависящих от территории, географического положения, численности населения, исторически сложившейся структуры народного хозяйства. Учет региональных особенностей является необходимым условием соблюдения баланса интересов Федерации и ее субъектов, и здесь ключевую роль призваны сыграть договоры о разграничении предметов ведения и полномочий и соглашения о взаимном делегировании осуществления части полномочий. В федеративном государстве субъект Федерации обладает конституционно закрепленной самостоятельностью в законодательной и исполнительной сферах, в формировании своих органов государственной власти. Федеральным законодателем данные вопросы урегулированы в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В Российской Федерации ее субъекты обладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 73 Конституции РФ).

Предмет ведения субъекта Федерации − сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией РФ к компетенции органов государственной власти субъектов Федерации.

Конституция РФ не устанавливает закрытый перечень предметов ведения субъектов Федерации, а предоставляет субъектам возможность в соответствии с основами конституционного строя и верховенством федерального законодательства самостоятельно закреплять собственные предметы ведения.