Федеративное устройство России

Понятие и формы государственного устройства

Форма государственного устройства в науке конституционного права — способ территориальной организации государства или государств, образующих союз. Различаются две формы государственного устройства: федерация и унитарное государство. Применительно к странам с национальным составом населения иногда используется также термин «форма национально-государственного устройства».

Государственное устройство — в ряде зарубежных государств и республик в составе Российской Федерации название комплексного конституционно-правового института, объединяющего нормы, устанавливающие систему органов государственной власти, их компетенцию, взаимоотношения, порядок формирования (Монголия), а нередко также и нормы об административно- территориальном устройстве (Башкортостан). В Кыргызстане и Тыве институт государственного устройства включает лишь нормы-принципы осуществления государственной власти. Как правило, соответствующие нормы содержатся в одноименных разделах конституций. В Бразилии аналогичный институт называется «организация государства», в Узбекистане — «организация государственной власти».

Унитаризм (фр. unitarism от лат. unitas — единство) — это одна из двух форм территориальной организации государства. Государство считается унитарным, слитным или простым, если большинство частей этого государства не имеет статуса государственного образования.

В составе унитарного государства могут находиться отдельные автономные национально-государственные образования, в том числе имеющие многие атрибуты собственной государственности (например, ранее наличие в составе унитарной Украины Республики Крым).

Как правило, в унитарном государстве есть только одна конституция, одно гражданство, одна система высших органов государственной власти. Юрисдикция этих органов распространяется на всю территорию страны, которая подразделяется на административно-территориальные единицы, не обладающие политической самостоятельностью. В этих частях обычно образуются свои представительные и исполнительные органы, которые руководствуются нормативными правовыми актами, принимаемыми центральными органами государственной власти.

Нормативные правовые акты местных властей носят подчиненный характер по отношению к общенациональному законодательству.

Составные части унитарного государства чаще всего имеют статус единиц административно-территориального деления: они управляются на основе законов, принимаемых центральными органами, их территория может быть изменена простым общегосударственным законом без согласия местных органов и местного населения.

Унитарные государства подразделяются на сложные и простые.

Сложными называют такие унитарные государства, в которых помимо простых административно-территориальных единиц имеются и автономные единицы, обладающие большей самостоятельности (например, Испания, Италия). В простых унитарных государствах автономных образований нет.

Также унитарные государства классифицируются на децентрализованные и централизованные. К числу первых относятся такие государства, в которых региональные органы формируются независимо от центральных органов. Поэтому юридически отношения между ними строятся на началах децентрализации (Великобритания, Новая Зеландия, Япония, Испания, Италия). Ко второму типу относятся унитарные государства, в которых подчинение региональных органов центру осуществляется при посредничестве должностных лиц, назначаемых из центра (Нидерланды, Казахстан, Узбекистан).

В децентрализованном унитарном государстве может существовать территориальная автономия, под которой понимается конституционно закрепленное внутреннее самоуправление части территории государства. По своему правовому положению автономное образование отличается от простой административно-территориальной единицы, но при этом не является государственным образованием. Обычно статус автономии предоставляется частям унитарного государства, отличающимся от других территориальных единиц по своему национальному составу, историческим традициям, географическому положению.

В зависимости от объема прав, предоставленных местным органам, различают политическую и административную автономию.

Главная отличительная черта политической автономии в том, что ей предоставляется право законодательствовать по вопросам, относящимся к компетенции автономии. Политическая автономия довольно широко распространена в государствах Европы, Азии и Африки. Так, в составе Великобритании политической автономией является Северная Ирландия, которая имеет собственный парламент и собственное правительство. Областная политическая автономия существует и в Италии, где она отражает исторические различия в традиционном укладе жизни отдельных регионов (Сицилия, Сардиния). Статус политической автономии обычно устанавливается в конституции (Дания, Финляндия) или в специальном законе (Италия, Испания). В ряде случаев предоставление политической автономии преследует цель — снять напряженность в межнациональных отношениях. Это, в частности, лежало в основе предоставления политической автономии курдам на севере Ирака.

Административная автономия не предусматривает наличие собственного парламента и не имеет права издавать местные законы, хотя ее представительные органы издают нормативные правовые акты по несколько более широкому кругу вопросов, чем обычные административно-территориальные единицы. Административные автономии отражают специфику национального состава местного населения.

Характерным примером административной автономии является Китай, где существует более ста автономных образований. Административные автономии могут создаваться и в субъектах федеративных государств.

Например, в Индии в штате Ассам сформированы автономные районы для зарегистрированных племен.

Некоторые формы территориальной организации публичной власти сочетают в той или иной степени черты политической и административной автономии. Так, в 1995-м году был принят Закон Украины «Об Автономной Республике Крым», определивший данную республику как административно-территориальную автономию в составе Украины. Из содержания данного закона, однако, следует, что Крым наделялся и чертами политической автономии. Он имел свою конституцию, законы, систему политических органов, собственные символы.

Наряду с двумя территориальными автономиями некоторые ученые выделяют также и культурно-национальную автономию. Она может создаваться там, где этнические группы живут не компактно, а разрозненно. В этом случае они создают свои органы и организации, которые занимаются в основном вопросами языка, культуры. Это форма используется в Австрии в отношении венгров, хорватов, чехов и некоторых других, живущих разрозненно этнических групп.

Федерация (от позднелатинского foederatio — союз, объединение) — форма государственного устройства, представляющая собой сложное союзное государство, состоящее из государственных образований, обладающих юридически определенной политической самостоятельностью.

Составляющие федеративное государство государственные образования (штаты, земли, провинции) являются субъектами федерации и имеют свое собственное административно-территориальное деление.

В отличие от унитарного государства, федерация имеет две системы государственных органов — федеральные органы и соответствующие органы членов федерации. Федеральные органы осуществляют свои полномочия и функции на всей территории страны. Государственные образования, составляющие федерацию, не являются государствами в собственном смысле слова. Они не обладают суверенитетом, правом одностороннего выхода из союза, юридически лишены права участия в международных отношениях. В случае нарушения союзной конституции или законодательства центральная власть имеет право принятия принудительных мер по отношению к субъектам федерации. Одним из характерных признаков федерации является двухпалатная структура федерального парламента.

В зависимости от роли национального фактора в определении структуры федерации различаются территориальные федерации (США, Австрия, Венесуэла, Мексика), национальные федерации (Индия, Бельгия, Нигерия, Пакистан) и смешанные, национально-территориальные федерации (Российская Федерация, Швейцария, Канада).

В зависимости от того, какой документ лежит в основе учреждения федераций, последние делятся на конституционные федерации (США, Канада, Бразилия), договорные (Швейцария, Объединенные Арабские Эмираты) и конституционно-договорные (Российская Федерация).

По степени централизованности федерации подразделяются на централизованные (Индия), где субъекты федерации не имеют своих конституций и гражданства, и децентрализованные (США, Швейцария).

Еще один значимый критерий деления федераций на виды — однородность субъектов федерации с точки зрения их государственноправовой природы и различий в статусе. По этому критерию можно выделить симметричные и асимметричные федерации.

Идеальная федерация — симметричное государство, где в основу устройства положено объединение субъектов федерации, являющихся однородными по природе и равными по статусу. В случае симметричной федерации ее субъекты равноправны между собой и в отношениях с федерацией (ФРГ, Бразилия).

Менее удачная модель федерализма — асимметричная федерация.

В таких государствах субъекты характеризуются неравноправием статуса и полномочий. Конституция асимметричной федерации изначально закрепляет разнородность субъектов федерации по их природе и статусу.

В асимметричной федерации, как правило, неизбежны конфликты и размежевание, так как различие между субъектами федерации становится основным источником недовольства тех, кто необъективно ущемлен в правах. К такой форме относятся Индия, Мексика и ряд других государств.

Федерация характеризуется следующими основными признаками:

1. Федерацию составляют государственные образования, которые имеют статус субъектов федерации с собственным административнотерриториальным устройством и собственной организацией власти.

2. Территория федерации состоит из территории ее субъектов.

Однако в некоторых федерациях в ее состав могут входить территориальные единицы, не являющиеся субъектами федерации. Например, в США самостоятельными территориальными единицами являются федеральный округ Колумбия, свободно присоединившееся государство Пуэрто-Рико.

3. Субъекты федерации не обладают правом сецессии, т. е. правом выхода из союза. Определенным исключением является Конституция Эфиопии 1994 г., где говорится о праве выхода из состава федерации национальных групп. В статье 39 Конституции устанавливается, в частности, что каждая нация, национальность, народность Эфиопии «имеет безусловное право на самоопределение, включая право сецессии».

4. Субъекты федерации не являются государствами в собственном смысле слова, они не обладают суверенитетом, хотя он формально провозглашается в некоторых федерациях. Субъекты федерации, как правило, либо полностью лишены права участия в международных отношениях (Австрия), либо их внешнеполитическая компетенция сильно ограничена и осуществляется под контролем федерации (США, Канада).

Можно привести в качестве примера культурное соглашение между канадской провинцией Квебек и Францией.

5. В большинстве федераций наряду с общефедеральной конституцией и общефедеральными законами действуют конституции и законы субъектов федерации (Канада, Австрия, РФ). При этом обеспечивается верховенство федеральной конституции и федеральных законов.

Но не все субъекты в федерациях имеют собственные конституции.

Отсутствуют конституции у субъектов федерации в Индии, Пакистане и ряде других государств.

6. В большинстве федераций наряду с общегосударственным гражданством существует гражданство субъектов федерации, то есть имеет место наличие двух уровней гражданства одного государства. Нет собственного гражданства у субъектов федерации в России, Канаде, Индии, Венесуэле.

7. Для федеративных государств характерна двухпалатная структура парламента (за исключением Танзании, Коморских островов).

Нижняя палата рассматривается как орган общенационального представительства, а верхняя палата формируется из представителей субъектов федерации и призвана выражать их интересы. В одних странах соблюдается равное представительство субъектов федерации в верхней палате (США — по 2, Бразилия — по 3, Мексика — по 4). В других субъекты федерации представлены в верхней палате в зависимости от численности населения (от 1 до 34 — в Индии, от 4 до 24 — в Канаде).

8. В федеративных государствах функционируют две системы высших органов государственной власти — федерации и ее субъектов, что делает необходимым размежевание компетенции между ними.

При этом система высших органов власти субъектов федерации часто строится по образцу системы высших органов власти соответствующей федерации.

Федеративные государства могут образоваться разными способами:

1. Путем заключения договора между независимыми государствами в целях создания государственного объединения для совместной реализации общих интересов. Например, 13 североамериканских штатов в свое время образовали США.

2. Федерация может быть образована в результате принятия актов государственной власти, направленных на трансформацию унитарного государства в федеративное, повышение статуса прежних региональных образований и их превращение в субъекты федерации. Таким образом, например, Фландрия, Валлония и Брюссель стали субъектами бельгийской федерации; края и области стали субъектами Российской Федерации.

3. Территория федерации может быть расширена за счет присоединения к государству новых территорий и наделения их правами субъекта федерации (например, присоединение к США Техаса в результате войны с Мексикой; присоединение к РФ Республики Крым и города федерального значения Севастополь в результате проведенного референдума).

4. Федерация может развиваться путем преобразования несубъектов федерации в субъекты (Аляска, Гавайские острова в США).

5. Круг субъектов федерации может быть расширен путем выделения из состава одного или нескольких субъектов нового субъекта федерации. Таким способом 1960-м году индийский штат Бомбей разделился на два штата.

Федеративной форме государственного устройства близка конфедерация — межгосударственное объединение. Федерация — это союзное государство, а конфедерация — союз государств. Конфедерация — форма союза государств, при которой входящие в союз государства сохраняют свой суверенитет в полном объеме. Конфедерация сочетает в себе черты как международно-правовой, так и государственной организации. В настоящее время в мире существует только одна конфедерация — Европейский союз. В разное время конфедерациями были: Австро-Венгрия до 1918 г., Швеция и Норвегия до 1905 г., США с 1781-го по 1789-й гг., и др. Опыт истории конфедераций свидетельствует о том, что эта форма является переходной либо к полному распаду союза, либо федеративной форме государственного устройства.

Швейцария по сути является федеративным государством, при этом Союзная Конституция именует данное государство как Швейцарская Конфедерация.

Одним из наиболее сложных вопросов при федеративном государственном устройстве является разграничение компетенции между союзом и ее членами. Компетенцию как совокупность законодательно зафиксированных полномочий в отношении определенных предметов ведения в федеративных государствах можно подразделить на четыре основных вида:

• исключительная компетенция федерации;
• исключительная компетенция субъекта федерации;
• совместная конкурирующая компетенция федерации и его членов;
• остаточная компетенция.

Исключительная компетенция федерации означает, что только органы союза обладают властными полномочиями в отношении перечисленных в конституции предметов ведения. К исключительной компетенции федерации относятся важнейшие вопросы государственной жизни, касающиеся всего государства как целого: оборона страны, руководство вооруженными силами, внешние сношения, денежное обращение, сбор важнейших налогов и пошлин, организация федеральных государственных органов и другое.

Конституция США, некоторых латиноамериканских федераций, Австралии, Швейцарии ограничиваются установлением исключительной компетенции союза с передачей всех остальных полномочий субъектам федерации.

Установление исключительной компетенции субъекта федерации заключается в том, что федеральные органы не могут вмешиваться в эту компетенцию. Это редкий способ размежевания предметов ведения, и в чистом виде он сейчас не применяется, но как частный случай наряду с другими используется и в конституции США, Швейцарии и некоторых других стран. Он дает определенные гарантии субъектам от вмешательства в сферу их ведения со стороны федеральных органов.

Однако к ведению субъектов обычно отнесены вопросы, не имеющие принципиального значения.

Установление двух сфер исключительной компетенции — федерации и ее субъектов — характерно для Аргентины, Канады, Эфиопии. К сфере компетенции субъектов федерации относится культура, здравоохранение, местное управление, общественный порядок, сельское хозяйство, местные налоги и сборы и другое. В рамках своей компетенции представительные органы субъектов федерации могут принимать местные законы.

Совместная (конкурирующая) компетенция федерации и ее субъектов характерна для таких стран, как ФРГ, Пакистан, Нигерия. К исключительной законодательной компетенции федерации в ФРГ отнесены 11 важнейших вопросов: внешние сношения, оборона, гражданство федерации, свобода передвижения, паспортное дело, эмиграция и иммиграция, выдача отдельных лиц другим государствам, валюта, денежное обращение, эталоны мер и весов и так далее. Конкурирующая законодательная компетенция включает 28 позиций, в том числе гражданское право, уголовное право, судоустройство, адвокатура, трудовое право и другие. Остальные полномочия в ФРГ принадлежат землям.

Установление трех сфер компетенции — федерации, ее субъектов и совместной компетенции. В таких государствах, как Индия и Малайзия, конституции фиксируют трехзвенную систему разграничения компетенции между союзом и ее членами. Первую группу полномочий составляют вопросы, отнесенные к исключительной компетенции федерации. Во вторую входит перечень предметов ведения членов союза.

Третью группу полномочий составляют вопросы совместной компетенции федерации и ее субъектов. Например, в Индии, к компетенции союза конституция относит 97 вопросов, к компетенции штатов — 66 вопросов, а к совместной компетенции — 47 вопросов.

Понятие и принципы федеративного устройства России

Федеративное устройство России — это национально-территориальная организация и структура России, форма государственных связей, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ и их правовое положение.

Принципы федеративного устройства России — это особенности, определяющие правовой статус субъектов Российской Федерации и характер их взаимоотношений с Федерацией в целом.

Принцип единства системы органов государственной власти (ч. 3 ст. 5 Конституции РФ) — один из основных принципов организации государственной власти. Он означает существование единой системы органов государственной власти с разделением лишь властноуправленческих функций, но не власти.

Единство системы государственной власти обеспечивается тем, что системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации создаются и действуют в соответствии с общими принципами, устанавливаемыми федеральным законом. В настоящее время такие принципы закреплены Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

В соответствии с Конституцией РФ принцип единства системы органов государственной власти непосредственно закрепляется в отношении системы органов исполнительной и судебной власти. Система органов исполнительной власти в Российской Федерации определяется Конституцией Российской Федерации с учетом федеративного устройства России.

Особенности единства системы органов исполнительной власти при федеративном устройстве раскрывается в ст.ст.77 и 78 Конституции РФ.

Согласно части 2 статьи 77 Конституции РФ, лишь в пределах ведения и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Таким образом, если в унитарном государстве принцип единства системы органов государственной власти распространяется на все сферы ведения, то в федеративном — на предметы ведения Российской Федерации и частично — совместного ведения.

Как правило, по предметам ведения Российской Федерации компетенции на местах осуществляются территориальными подразделений федеральных органов власти. Это не означает, однако, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а иногда и органы местного самоуправления не могут обладать компетенцией по предметам ведения Российской Федерации. Когда возникает целесообразность наделения органов государственной власти субъектов Российской Федерации отдельными полномочиями и полномочиями по предметам ведения Российской Федерации или предметам совместного ведения федеральных органов власти либо их территориальных подразделений, это допустимо в случае, если такая передача полномочий не противоречит Конституции РФ.

Единство системы судебной власти находит свое косвенное выражение в ст.ст. 71, 118, и 128 Конституции РФ. Судоустройство закреплено в ведении Российской Федерации (п. «о» ст. 71 Конституции РФ). Судебная система устанавливается Конституцией РФ и федеральным конституционным законом. Судебную систему Российской Федерации составляют Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, федеральные суды общей юрисдикции, арбитражные суды, мировые судьи субъектов Российской Федерации (ч. 3 ст. 118 Конституции РФ). Данное положение развивается в ч. 3 ст. 128 Конституции РФ, согласно которой полномочия, порядок образования и деятельности Конституционного Суда, Верховного Суда и иных федеральных судов устанавливаются федеральным конституционным законом.

Единство системы государственной власти предполагает наличие целей и принципов, объединяющих все элементы указанной системы, а также характер связи между ними. Объединяющими все субъекты государственной власти в России являются:

• Конституция РФ, верховенство которой распространяется на все государственные органы и должностные лица, действующие в России;
• основы конституционного строя, зафиксированные в гл. 1 Конституции РФ, обязательные для всех государственных структур (и федеральных, и субъектов Федерации) и создающие единый режим деятельности государства по отношению ко всем социальным субъектам, находящимся под юрисдикцией Российской Федерации (п. «г» ст. 71 Конституции РФ);
• единое социальное предназначение государственной власти и всех ее структур, независимо от дифференциации функций, задач и полномочий, — соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение безопасности общества;
• единые режим и формы деятельности власти — демократическая и правовая государственность.

Государственная целостность (ч. 3 ст. 5 Конституции РФ). Данный принцип российского федерализма указывает на принципиальное качество российского государства, состоящего из субъектов Федерации, но выступающего как целое организационно-властное явление во внутренних и внешних политико- правовых отношениях.

Этот принцип проявляется в:

• неделимости и неотчуждаемости территории Российской Федерации, так как территория каждого субъекта является одновременно и территорией России (ч. 1 ст. 67 Конституции РФ);
• едином государственном суверенитете, которым не обладает ни один субъект Федерации (ч. 1 ст. 4 Конституции РФ);
• едином российском гражданстве (ч. 1 ст. 6 Конституции РФ);
• единой денежной единице (ч. 1 ст. 75 Конституции РФ);
• единых принципах налогообложения и сборов в Российской Федерации (ч. 3 ст. 75 Конституции РФ);
• едином экономическом пространстве (ч. 1 ст. 8, ст. 74 Конституции РФ);
• единых государственных символах (ч. 1 ст.70 Конституции РФ);
• едином государственном языке (ч. 1 ст. 68, ч. 1 ст. 70 Конституции РФ).

Данный принцип производен от основы конституционного строя, закрепленной в ст. 3 Конституции РФ, согласно которой носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Как единая социально-политическая целостность народ России образует основу российского государства и определяет его единый суверенитет.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, изложенной им в ряде постановлений, из принципа государственной целостности следует вывод о признании суверенитета только за Российской Федерацией в целом, но не за какими-либо субъектами Федерации.

На основании данного принципа субъекты Российской Федерации лишены права сецессии, то есть права выхода из состава Российской Федерации. Российская Федерация обеспечивает защиту своего суверенитета и территориальной целостности. Действия (за исключением делимитации, демаркации, редемаркации государственной границы Российской Федерации с сопредельными государствами), направленные на отчуждение части территории Российской Федерации, а также призывы к таким действиям не допускаются (ч. 2.1ст. 67 Конституции РФ).

Равноправие субъектов Российской Федерации. Согласно ч. 4 ст. 5 Конституции РФ, все субъекты РФ равны между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. В соответствии с этим принципом Конституция РФ в статьях 71 и 72 устанавливает единый для всех субъектов РФ перечень предметов исключительного ведения РФ и предметов совместного ведения РФ и субъектов РФ.

Однако принцип равноправия субъектов РФ не является абсолютным:

Конституция РФ в ст. 11 допускает заключение дополнительных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерации и ее субъектами.

Принцип равноправия субъектов РФ означает одинаковые правовые возможности, заложенные в статусе каждого субъекта Федерации — независимо от вида, размера и характера территории, численности населения и других факторов.

Наиболее важные среди них:

• право на равное представительство в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ (ч. 2 ст. 95 Конституции РФ);
• право быть стороной Федеративного договора и иных договоров, которые, согласно ч. 3 ст. 11 Конституции РФ, признаются источниками разграничения предметов ведения и полномочий в Российской Федерации;
• право создавать свою систему органов государственной власти — законодательных, исполнительных и судебных;
• право создавать свою правовую систему, включающую учредительные акты — конституцию либо устав, законы и иные нормативные правовые акты;
• право использовать формы непосредственной демократии для принятия решений по вопросам собственного и совместного с Российской Федерации введения;
• право на решении вопроса об изменении своих границ;
• право на инициирование вопроса об изменении своего статуса, а также об объединении с другими субъектами Федерации.

Принцип равноправия и самоопределения народов в Российской Федерации (ч. 3 ст. 5 Конституции РФ). Данный принцип является не только принципом федеративного устройства России и одной из основ конституционного строя нашей страны, но и одним из общих принципов международного права (п. 2 ст. 1 Устава ООН).

Термин «народ» используется в Конституции РФ в двух несовпадающих по смыслу значениях.

Во-первых, ст. 3 говорит о совокупной массе граждан России как социальной общности, исторически сложившейся на ее территории и выступающей источником государственной власти в Российской Федерации: «Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ».

Во-вторых, закрепляя ч. 3 ст. 5 Конституции Российской Федерации принцип равноправия и самоопределения народов, законодатель использует термин «народ», наполняя его специальным содержанием.

В данном контексте народы России — это устойчивые социальные общности, характеризующиеся: компактностью расселения на части территории России; этнической общностью и общностью этнического языка; особенностями культуры, традиций, обычаев; самоидентификацией, то есть осознанием своего единства как отдельной общности; фиксированным самоназванием.

Содержание принципа равноправия и самоопределения народов условно можно разделить на две составляющие.

Первая отражает отношения равноправия, которые обеспечивают одинаковые возможности всем народам независимо от численности, размера территории компактного расселения выступать объектами правовой защиты, аккумулировать собственные интересы, представлять и отстаивать свои притязания в отношениях с публичной властью.

Вторая составляющая данного принципа — самоопределение народов, которое включает права народов свободно устанавливать свой политический статус и свободно обеспечивать свое экономическое, социальное и культурное развитие (ст. 1 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г. и Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г.).

Декларация о принципах международного права, принятая Генеральной Ассамблеей ООН 24 октября 1970 г., к числу форм реализации права народов на установление своего политического статуса относит право на создание суверенного и независимого государства, свободное присоединение к независимому государству или объединение с ним. Между тем, в той же Декларации подчеркивается: «Ничто … не должно истолковываться как санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или к частичному или полному нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных и независимых государств…». Другими словами, право народов на политическое самоопределение не включает в себя право на выход из состава государства без согласия на то самого государства.

Конституция Российской Федерации и текущее российское законодательство предусматривают такие формы реализации права народов на самоопределение, как:

• создание национально-культурной автономии (Федеральный закон от 17 июня 1996 г. N 74-ФЗ «О национально-культурной автономии»;
• образование субъекта Российской Федерации;
• объединение субъектов Российской Федерации;
• изменение статуса субъекта Российской Федерации.

Разграничение предметов ведения между Российской Федерации и субъектами Российской Федерации. Несмотря на то, что разграничение предметов ведения между Российской Федерации и ее субъектами является одним из основополагающих принципов, он формально-юридически не обозначен в основах конституционного строя Российской Федерации. Ст. 5 Конституции РФ, устанавливающая базовые принципы федеративного устройства, в качестве одного из таких принципов называет лишь разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Вместе с тем этот принцип является вторичным по отношению к принципу разграничения предметов ведения между Российской Федерации и ее субъектами. Тем не менее, данный принцип занимает центральное место в федеративном устройстве России, поскольку с его помощью устанавливается механизм распределения власти между Российской Федерацией и входящими в нее субъектами.

Конституция РФ определяет исключительный перечень нормативных источников разграничения власти в России: «Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий» (ч. 3 ст. 11).

Модель распределения власти в Российской Федерации установлена, главным образом, нормами главы «Федеративное устройство» и, прежде всего, ст.ст. 71, 72 и 73 Конституции РФ. Согласно этой модели, вся суверенная власть Российского государства разделена на три сферы ведения: Российская Федерация; совместное ведение Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; и собственное ведение субъектов федерации. Сфера ведения — область социальной жизни, в рамках которой принятие властных решений отнесено законом к определенному уровню власти.

Каждая сфера ведения структурирована по предметам ведения.

Предметы ведения — это виды общественных отношений, в рамках которых властные решения вправе принимать субъекты определенного властного уровня. Например, в сферу ведения Российской Федерации включен целый перечень предметов ведения, закрепленный в ст. 71 Конституции РФ.

Наконец, каждый из предметов ведения, в свою очередь, подразумевает целую систему полномочий, закрепляемых за конкретными государственными органами или должностными лицами, представляющими тот или иной уровень власти. Полномочия — это права-обязанности государственных органов и должностных лиц, в совокупности составляющих компетенцию этих властных субъектов.

Конституционно-правовой статус Российской Федерации

Оптимальной формой государственно-территориального устройства для России является федерация, позволяющая избежать сверхцентрализации, которая, может привести к авторитарному режиму.

Федерализм России обусловлен рядом причин: огромной территорией; спецификой экономического развития отдельных регионов; этническим разнообразием населения; социокультурными различиями.

Наиболее важными юридическими признаками Российской Федерации являются:

1. государственная территория Российской Федерации, включающая в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. На территории Российской Федерации в соответствии с федеральным законом могут быть созданы федеральные территории (ст. 67 Конституции РФ);
2. компетенция Федерации и ее субъектов разграничивается федеральной Конституцией;
3. в Российском государстве верховная законодательная, исполнительная и судебная власть осуществляется федеральными государственными органами;
4. субъекты Федерации обладают правом принятия собственной конституции или устава, имеют свои законодательные, исполнительные и судебные органы;
5. в России существует единое гражданство;
6. в российском парламенте — Федеральном Собрании РФ — имеется палата, представляющая интересы субъектов Федерации (Совет Федерации);
7. внешнеполитическую деятельность осуществляют федеральные органы государственной власти.

Одним из существенных признаков государства является суверенитет. Суверенитет — это свойство государственной власти. Составными элементами суверенитета являются верховенство, самостоятельность и независимость.

Внутри государства суверенитет означает верховенство государственной власти. По отношению к целям и функциям государства, выбору форм и методов его осуществления суверенитет означает самостоятельность государственной власти. По отношению к власти других государств суверенитет означает независимость государственной власти, ее способность проводить самостоятельную внутреннюю и внешнюю политику.

Государственный суверенитет — это исходящая от народа верховная власть, состоящая в самостоятельном осуществлении государственных функций в рамках национального и международного права.

Несмотря на то, что верховенство, самостоятельность и независимость государственной власти могут проявляться в различных сферах общественной жизни: в экономике, законодательстве, внутренней и внешней политике, — суверенитет един и неделим.

Согласно устоявшемуся в конституционном праве подходу, народ, нация и государство выступают субъектами суверенитета.

Российская Федерация обеспечивает защиту своего суверенитета и территориальной целостности. Действия (за исключением делимитации, демаркации, редемаркации государственной границы Российской Федерации с сопредельными государствами), направленные на отчуждение части территории РФ, а также призывы к таким действиям не допускаются (ч. 2.1 ст. 67 Конституции РФ).

К конституционным основам государственного суверенитета Российской Федерации относятся:

• верховенство российской Конституции и федерального законодательства над законодательством субъектов Российской Федерации (ч. 2 ст. 4, ч. 1 ст. 15, ч. 5 ст. 76 Конституции РФ);
• территориальная целостность и неприкосновенность границ (ч. 3 ст. 4 Конституции РФ);
• право защиты своего суверенитета во внутренних и внешних делах (ст. 56, п. «к» ч. 1 ст. 71 Конституции РФ);
• наличие вооруженных сил (п. «м» ч. 1 ст. 71 Конституции РФ);
• единство экономического пространства, единое финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия (п. «ж» ч. 1 ст. 71, ч. 1 ст. 75 Конституции РФ);
• исключительное право на внешнеполитическую и международно-договорную деятельность (п. «к» ч. 1 ст. 71 Конституции РФ);
• управление федеральной государственной собственностью, стратегическими природными ресурсами, регулирование важнейших отраслей народного хозяйства (п. «д» ч. 1 ст. 71 Конституции РФ).

Российский федерализм характеризуется тем, что, несмотря на четкую определенность федеральных конституционных положений об исключительном обладании государственным суверенитетом Российской Федерацией, практика показывает, что некоторые российские республики долгое время продолжали считать себя суверенными государствами. В настоящее время процесс приведения в соответствие с федеральной Конституцией конституций и уставов субъектов Российской Федерации завершен. Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно подтверждал единство государственного суверенитета России, отсутствие государственного суверенитета у субъектов, включая республики.

Символы государственного суверенитета — государственный флаг, герб и гимн. В Российской Федерации они установлены федеральными конституционными законами. В них заключена информация об исторических корнях и ценностях, на которые ориентируются государство и общество. Столицей России является город Москва, статус которого определен федеральным законом.

Конституционно-правовой статус Российской Федерации дополняется положениями ст. 67.1 федеральной Конституции, согласно которым Российская Федерация:

• является правопреемником Союза ССР на своей территории, а также правопреемником (правопродолжателем) Союза ССР в отношении членства в международных организациях, их органах, участия в международных договорах, а также в отношении предусмотренных международными договорами обязательств и активов Союза ССР за пределами территории Российской Федерации;
• объединенная тысячелетней историей, сохраняя память предков, передавших нам идеалы и веру в Бога, а также преемственность в развитии Российского государства, признает исторически сложившееся государственное единство;
• чтит память защитников Отечества, обеспечивает защиту исторической правды. Умаление значения подвига народа при защите Отечества не допускается.

Федеративные государства могут строиться по двум принципам: территориальному и национальному. В зависимости от того, какой принцип положен в основу федерации, определяется правовой статус ее субъектов.

Территориальный принцип построения федерации означает, что субъектами федерации являются определенные территории независимо от национальной принадлежности населения, там проживающего.

Национальный принцип строительства федеративных отношений предполагает наличие в рамках определенной территории титульной национальности наряду с другими, которая дает название данной автономии.

Субъект федерации — это ограниченно правоспособное образование, имеющее некоторые черты государственности, входящее в единое федеративное государство.

Понятие и виды субъектов Российской Федерации. Конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации

В состав Российской Федерации, на момент принятия Конституции РФ 1993 г., входили 89 субъектов, однако в начале XXI века начался процесс их объединения. Правовой основой таких преобразований послужила ст. 65 Конституции РФ и Федеральный конституционный закон от 17декабря 2001 г. N 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации». Так, шесть автономных округов утратили статус субъектов РФ и вошли в качестве административно-территориальных единиц в состав пяти вновь образованных субъектов Российской Федерации.

Конституция РФ закрепила возможность принятия в состав России новых субъектов Федерации (ч. 2 ст. 65). Такая возможность была реализована на базе Договора между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов, заключенного 18 марта 2014 г. Образование новых субъектов Российской Федерации было подтверждено Федеральным конституционным законом от 21 марта 2014 г. N 6-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образование в составе Российской Федерации новых субъектов — Республики Крым и города федерального значения Севастополя».

Таким образом, сегодня в составе Российской Федерации находятся 85 субъектов: 22 республики; 9 краев; 46 областей; 3 города федерального значения; 1 автономная область; 4 автономных округа.

Статус субъектов Российской Федерации включает в себя следующую совокупность признаков:

1. Субъекты Российской Федерации самостоятельно разрабатывают и принимают свои конституции и уставы. Утверждения этих учредительных документов со стороны федеральных органов не требуется.

Статус субъекта определяется не только собственным конституционным законодательством, но и федеральным конституционным законодательством. Причем конституции и уставы субъектов РФ не должны противоречить Конституции РФ. Статус того или иного субъекта РФ может быть изменен только по взаимному согласию Российской Федерации и соответствующего субъекта РФ в соответствии с федеральным конституционным законом (ч. 5 ст. 66 Конституции РФ).

2. Субъекты Российской Федерации самостоятельно устанавливают собственное наименование.

3. Субъекты Российской Федерации являются самоуправляющимися территориями. В пределах своих полномочий их органы власти самостоятельно реализуют государственную власть на своей территории, обеспечивают ее экономическое и социальное развитие.

4. Территории субъектов Российской Федерации являются составной частью территории Российского государства (ч. 1 ст. 67 Конституции РФ). В то же время территории субъектов РФ неприкосновенны и могут быть изменены только с их согласия.

5. Субъекты Российской Федерации самостоятельно разрабатывают и принимают собственные законы и иные нормативные правовые акты в пределах своих полномочий. В соответствии со ст. 76 Конституции РФ законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по вопросам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. В случае такого противоречия действует федеральный закон.

6. Интересы субъектов Российской Федерации представлены на федеральном уровне. В частности, в Совет Федерации Федерального

Собрания РФ каждый субъект РФ направляет двух представителей.

Высшие должностные лица субъектов РФ входят в Государственный Совет Российской Федерации.

7. Субъекты Российской Федерации самостоятельно устанавливают и формируют собственную систему органов законодательной, исполнительной, судебной власти. Есть лишь один ограничитель такой самостоятельности, а именно, соответствие региональных актов, устанавливающих такую систему, основам конституционного строя Российской Федерации, а также принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленным федеральным законом.

8. Субъекты Российской Федерации обладают ограниченной международной правосубъектностью. Это означает, что они в пределах полномочий, предоставленных им федеральной Конституцией, федеральными законами, и договорами, обладают правом на осуществление международных и внешнеэкономических связей с субъектами иностранных федеративных государств, а также на участие в деятельности международных организаций в рамках органов, созданных специально для этой цели. С согласия Правительства РФ субъекты Российской Федерации вправе осуществлять такие связи и с органами государственной власти иностранных государств.

9. Субъекты Российской Федерации имеют собственную символику: герб, гимн, флаг, а также столицу или административный центр.

10. Субъекты Российской Федерации не обладают правом сецессии — одностороннего выхода из состава Российской Федерации. Действующая Конституция РФ не закрепляет такого права за субъектами РФ (ч. 2.1 ст. 67 Конституции РФ).

11. Субъекты Российской Федерации равноправны. Равноправие не следует смешивать с равенством субъектов. Конституция закрепляет равноправие, что означает обладание российскими регионами конституционно-правым статусом субъектов Российской Федерации, в который включается право иметь конституцию или устав, законодательство, свою территорию, собственные органы государственной власти, представительство в Федеральном Собрании, собственную и совместную с федеральными органами власти компетенцию. Равноправие также означает, что все субъекты Российской Федерации в равной мере пользуются гарантиями, предоставленными им со стороны федерального центра в соответствии с Конституции РФ.

12. Субъекты Российской Федерации — не суверенные государственные образования. Суверенной выступает сама Российская Федерация в целом, тогда как ее составные части располагают определенной степенью самостоятельности в сферах, очерченных федеральной Конституцией. Это самостоятельность, однако, не перерастает в суверенитет субъектов Российской Федерации.

Все субъекты Российской Федерации можно разделить на три группы:

1. Республики в составе Российской Федерации.
2. Края, области и города федерального значения.
3. Автономные округа и автономная область.

Конституционно-правовой статус республик в составе Российской Федерации. Специфика такого вида субъектов Российской Федерации, как республики в ее составе, заключается в том, что Конституция Российской Федерации в ч. 2 ст. 5 определяет их как государства.

Важнейшим атрибутом государственности этих субъектов и одновременно их первой отличительной чертой является право иметь свою конституцию. Причем утверждения основного закона республики в составе Российской Федерации федеральными органами власти не требуется. Конституция республики имеет высшую юридическую силу по вопросам, отнесенным к их ведению. Она принимается и изменяется законодательным (представительным) органом республики или в ином установленном республикой порядке.

В республиканских конституциях закрепляются основы конституционного строя, основные права и свободы человека и гражданина, организация и деятельность республиканских органов государственной власти и местного самоуправления, устанавливаются наряду с русским свой государственный язык и свои государственные символы.

Отличительной чертой такого субъекта РФ, как республика, является право устанавливать собственный государственный язык. В органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик они употребляются наряду с государственным языком Российской Федерации. Российская Федерация гарантирует всем ее народам право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития (ч. 2 и ч. 3 ст. 68 Конституции РФ).

В тех республиках, в которых титульная нация составляет большинство населения, и в тех республиках, где титульная нация не составляет большинства, и в многонациональных республиках может быть закреплено двуязычие и многоязычие наряду с русским языком.

В качестве признака государства можно рассматривать наличие у республик столиц, тогда как остальные субъекты имеют административные центры. Правовой статус как столиц, так и административных центров устанавливается законами соответствующих субъектов Российской Федерации.

Особенности российских республик не должны создавать впечатление исключительности данного вида субъектов по отношению к другим.

Главным принципом современного российского федерализма является принцип равноправия всех субъектов Российской Федерации, который, допуская наличие определенных особенностей того или иного вида субъектов Федерации, категорически не допускает превалирование одних на другими.

Конституционно-правовой статус краев, областей. В составе Российской Федерации находится 9 краев и 46 областей. Все они являются государственно-территориальными образованиями, которым в соответствии с Конституцией РФ (ст.ст. 5, 65) придан статус субъектов Российской Федерации. Ранее край, область были наиболее крупными административно-территориальными единицами. В России наличие краев было связано главным образом с тем, что, в отличие от областей, края имели в своем составе автономные образования, за исключением Приморского края. В подавляющем большинстве краев и областей преобладает русское по национальности население. В настоящее время край, область качественно иное образование, нежели оно было ранее.

Края, области — полноправные субъекты Российской Федерации, представляющие две третьих общего их числа. Края, области принимают свои уставы, учреждают свои органы власти, имеют свою символику.

Как и в других субъектах Федерации, в краях и областях избираются законодательные органы, именуемые по-разному. Порядок избрания и численность этих устанавливается уставами и избирательными законами. Органы исполнительной власти данных субъектов образуют единую систему с исполнительными органами Федерации. Отличительной чертой правового статуса края, области является возможность вхождения в его состав других субъектов Российской Федерации — автономных округов и автономных областей. Это предполагает включение территории и населения автономии в состав территории и населения края, области.

Конституционно-правовой статус городов федерального значения. Города федерального значения — Москва, Санкт-Петербург, Севастополь — отличаются от всех остальных членов Федерации тем, что они сочетают в себе одновременно статус субъекта РФ и статус населенного пункта — города. Остальные субъекты РФ, являясь территориальными единицами, напротив, включают в свой состав города, а также иные населенные пункты. Наконец, статус города федерального значения Москвы включает в себя по меньшей мере четыре правовых аспекта. Москва выступает в качестве:

• населенного пункта — города;
• субъекта Российской Федерации — города федерального значения;
• административного центра другого субъекта РФ — Московской области;
• столицей Российской Федерации. Статус столицы согласно Конституции РФ (ч. 2 ст. 70) устанавливается федеральным законом.

Конституционно-правовой статус автономных округов и автономной области. Автономии в составе Российской Федерации — это национально-государственные образования, которые отличаются особым национальным составом и бытом населения. Статус всех субъектов Российской Федерации, как известно, определяется федеральной конституцией и конституцией либо уставом субъекта РФ. Однако, согласно Конституции РФ, статус автономии, кроме того, может быть регламентирован федеральным законом о них. Такой закон может быть принят по представлению законодательных и исполнительных органов названных субъектов РФ (ч. 3 ст. 66 Конституции РФ).

Действующая Конституция РФ не предусматривает право автономного округа на выход из состава области, закрепляет лишь возможность договорного решения вопросов, представляющих взаимный интерес. На сегодняшний день Еврейская автономная область, а также Чукотский автономный округ входят в Российскую Федерацию непосредственно.