Территориальная организация государственной власти в Российской Федерации

Территория Российской Федерации и конституционно-правовое закрепление ее целостности.Принципы федеративного устройства России

Согласно ст. 67 Конституции РФ территория — один из основных признаков государства, определяющий пространство, на которое распространяется суверенитет и власть государства.

Каждое государство заинтересовано в ясном определении пределов своей территории, поскольку территориальные споры с соседями рождают много трудностей, а порой чреваты военными конфликтами.

Для федеративных государств правовое закрепление своей территории имеет не только международно-правовое, но и внутреннее, государственно-правовое значение. От этого зависят границы федерального суверенитета, т.е. поле действия федерального законодательства.

В конституционном праве России есть понятия «территория Российской Федерации» и «территория субъекта Федерации».

Отношение между ними самое простое: первая включает в себя территории своих субъектов.

Однако Федерация не вправе по собственному усмотрению менять границы субъектов.

Границы между ними могут быть изменены только с их взаимного согласия (ч. 3 ст. 67 Конституции РФ).

Территория является атрибутом любого государства. Объективно представляя собой пространственные пределы осуществления государственной власти, территория закономерно ассоциируется с могуществом и величием государства, либо с ее слабостью и уязвимостью.

Территория Российской Федерации — часть земного шара, находящаяся под ее суверенитетом.

В состав территории России входит не только ее сухопутная часть, но также внутренние воды, территориальное море, воздушное пространство над территориями субъектов (ч. 1 ст. 67).

Внутренние воды состоят из рек, озер, заливов и др.

Территориальное море (Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации») — это примыкающий к сухопутной территории морской пояс шириной до 12 морских миль.

Воздушное пространство, по сложившейся правовой практике, имеет высоту до 100 км.

Под сухопутной и водной территориями расположены недра (часть земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии — ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения), о которых Конституция РФ не упоминает.

Тем не менее по сложившемуся обычаю они также входят в понятие государственной территории до технически доступной глубины, что означено в Законе РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» (в ред. от 3 марта 1995 г., с последующими изменениями и дополнениями).

К территории морских государств непосредственно примыкают, хотя в нее и не входят, континентальный шельф и исключительная экономическая зона.

Конституция РФ закрепляет в отношении них свои суверенные права и юрисдикцию, которые, однако, осуществляются в порядке, установленном не только внутренним законодательством, но и нормами международного права (ч. 2 ст. 67 Конституции РФ).

Континентальный шельф Российской Федерации (Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации» (с последующими изменениями и дополнениями)) включает в себя морское дно и недра подводных районов, находящихся за пределами территориального моря Российской Федерации на всем протяжении естественного продолжения ее сухопутной территории или на расстоянии 200 миль от берега.

Исключительная экономическая зона (Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. № 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» (с последующими изменениями и дополнениями) — это морское пространство шириной до 200 миль от берега.

Охрана территории континентального шельфа и исключительной экономической зоны входит в ведение Российской Федерации (п. «н» ст. 71 Конституции РФ).

Федерация призвана обеспечивать свою территориальную целостность страны и ее субъектов.

Пределы распространения государственного суверенитета очерчены государственной границей.

Режим государственной границы Российской Федерации установлен Законом РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» (с последующими изменениями и дополнениями), а также рядом других нормативных актов и международных договоров с сопредельными государствами.

Установление государственной границы осуществляется приграничными государствами в два этапа: делимитация (установление границы на крупномасштабной карте межправительственной комиссией с подписанием соответствующих документов) и демаркация (установление пограничных знаков на местности).

В делимитации и демаркации Государственной границы, разработке нормативных правовых актов, устанавливающих режим Государственной границы Российской Федерации, участвует Федеральная пограничная служба.

В России за последние годы сделано немало шагов, в том числе и нормативных, направленных на укрепление федеративных отношений (например, Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»; Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с последующими изменениями и дополнениями), Указ Президента РФ от 10 августа 2000 г. № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» и др.).

Однако все они производны от конституционных принципов федерализма, которым и требуется уделить достойное внимание.

Отправной точкой исследования конституционных принципов федерализма является такой атрибут государства, как государственный суверенитет Российской Федерации.

Несмотря на то, что теория государственного суверенитета возникла как идейное обоснование унитарной системы, ее сущность оказалась универсальной как для унитарного, так и федеративного государства.

В современной отечественной науке государственный суверенитет рассматривается «как свойство и способность государства самостоятельно, без вмешательства извне, определять свою внутреннюю и внешнюю политику при условии соблюдения прав человека и гражданина, защиты прав национальных меньшинств, соблюдения норм международного права». Современная политическая мысль исходит из того, что государство может считаться суверенным только тогда, когда оно реализует волю народа и когда его система управления демократична.

Именно необходимость реализации свойств государственного суверенитета федерации в единстве с требованиями обеспечения становления и развития России как федеративного демократического и правового государства и предопределяет специфику разделения государственной власти современной конституционной модели российского федерализма.

В России государственный суверенитет рассматривается в качестве одного из фундаментальных источников создания эффективной системы разделения государственной власти по вертикали.

Содержание системы разделения государственной власти по вертикали, основанной на федерализме, предполагает органичное сочетание принципов государственного суверенитета и субсидиарности.

Отметим, что в российской науке и практике ответы на вопросы о возможности разделения государственного суверенитета между Федерацией и ее субъектами и возможности признания государственного суверенитета республик как субъектов РФ относятся к дискуссионным.

Считаем, что государственный суверенитет не может быть разделенным, делятся лишь права Федерации и ее составных частей.

В Конституции РФ закреплены основные признаки государственного суверенитета России.

Это верховенство федерального права над правом субъектов Федерации в рамках предметной сферы, очерченной ст. 71—72 Конституции; неприкосновенность границ и территориальная целостность (ч. 3 ст. 4); единство экономического пространства, бюджетно-финансовой, банковской и денежной систем (ч. 1 ст. 8); единая армия, право государства на защиту своего суверенитета и прав граждан, право на защиту интересов государства и его граждан; государственная монополия на регулирование и управление важнейшими отраслями народного хозяйства России, на основные стратегические природные ресурсы, производство и товары.

Их потеря означает утрату государством статуса государственного суверенитета.

Поскольку на уровне субъектов РФ по-разному трактовался объем государственного суверенитета и наблюдалась тенденция выхода за рамки федеративных отношений и закрепления элементов конфедеративных связей, то потребовалось принятие специальных управленческих мер по упорядочению отношений между федеральным Центром и субъектами РФ (Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» (с последующими изменениями и дополнениями).

Единство системы государственной власти в Российской Федерации выступает другим конституционным принципом российского федерализма.

Известно, что существует только один способ создать сильное государство — единство власти.

Данный фактор носит универсальный характер для любого государства, однако в условиях федеративного государства приобретает специфику.

Если в унитарном государстве единство государственной власти обеспечивается отношениями субординации, то в федеративном государстве система связей базируется на сочетании субординации с принципиально иным характером отношений децентрализации и кооперации.

В соответствии со ст. 5 Конституции РФ федеративное устройство России основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти.

Наряду с территориальной целостностью единство системы государственной власти является непременным условием государственной целостности.

Принцип единства системы государственной власти в сочетании с принципом субсидиарности предопределяет особенности правового регулирования разграничения государственной власти по вертикали в рамках государства.

Обращаем внимание, что совокупная компетенция органов государства должна охватывать все правомочия, необходимые для осуществления функций государства, а различные органы не должны предписывать при одних и тех же обстоятельствах взаимоисключающие друг друга правила поведения.

Принцип единства системы государственной власти — более широкое понятие, нежели принцип единства системы органов государственной власти.

Наряду с единством системы органов государственной власти он выражается в единой политике законотворчества, государственного регулирования и управления, в наличии механизмов координации деятельности и институтов представительства.

В соответствии с Конституцией РФ принцип единства системы органов государственной власти непосредственно закрепляется в отношении системы органов исполнительной и судебной власти.

Система органов исполнительной власти в Российской Федерации определяется в Конституции РФ с учетом федеративного устройства России.

Особенность единства системы органов исполнительной власти при федеративном устройстве раскрывается в ст. 77 и 78 Конституции.

Согласно ч. 2 ст. 77 Конституции РФ, лишь в пределах ведения Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения с субъектами РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Конституционный принцип равноправия субъектов РФ выражается в применении к ним равного правового масштаба.

Согласно ч. 1 ст. 5 Конституции Россия определена государством, состоящим из равноправных субъектов.

Невзирая на все своеобразие, субъекты должны быть равноправными перед Конституцией.

В ином случае деформируется государственно-правовая природа федерализма как форма построения целостного государства.

В асимметричной федерации, если переставить местами ее субъекты или вывести ее из равновесного состояния, происходит утрата самих отношений федерализма.

Устойчивая федерация не может строиться на несправедливой основе и персональных договоренностях; она способна стать таковой лишь при опоре на закон, ибо закон обезличен, не ограничен временем и обеспечивается силой государства — легитимным принуждением.

Обращает на себя внимание то обстоятельство, что споcобы принятия конституций республик и уставов других субъектов РФ по федеральной Конституции отличаются.

Если, согласно ст. 66 Конституции РФ, республики наделе- ми правом самостоятельно определять способ принятия их конституций (референдумом, законодательным органом, специально создаваемым органом и т.д.), то другие субъекты Федерации ограничены правом принятия устава только их законодательным органом.

Особый статус республик как государств подчеркивается и их правом устанавливать свои государственные языки (ст. 68 Конституции РФ).

Однако главенствующий аргумент — национальный принцип образования республик — в этом случае едва ли состоятелен, так как автономные образования также сформированы с учетом национально-этнического фактора, однако права устанавливать второй государственный язык им не предоставлено.

Институтом, отражающим традиции государственности в республиках, является республиканское гражданство.

Хотя Конституция РФ, федеральный закон о гражданстве от 11 мая 2002 года специально не закрепляют институт гражданства республик в составе РФ, отсутствие прямого запрета дает им сегодня основание на его сохранение.

Неравенство субъектов Федерации прослеживается и при определении актов субъектов Федерации как объектов контроля за соответствием Конституции РФ и федеральным законам (п. «а» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ).

Если к совместному ведению Российской Федерации и республик относится обеспечение соответствия Конституции РФ и федеральным законам конституций и законов республик, то в отношении других субъектов Федерации объектами контроля являются не только уставы и законы, но и иные нормативные правовые акты данных субъектов Федерации.

При этом следует отметить, что данные положения в определенной части вступают в противоречие с п. «б» ч. 2 ст. 125 Конституции РФ, в котором не дифференцируются виды актов как объектов конституционного контроля по категориям субъектов Федерации.

Среди субъектов Федерации, не являющихся республиками, также нет равенства в статусе.

Конституция РФ не разрешила проблему вхождения автономных округов в состав области, края (ч. 4 ст. 66).

Все автономные округа, за исключением Чукотского автономного округа (Закон РФ от 17 июня 1992 г. № 3056-1 «О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации»), по-прежнему считаются в составе соответствующих краев, областей.

Факт вхождения имеет определенные последствия и неизбежно сужает круг прав субъекта Федерации, входящего в состав другого субъекта Федерации.

Это подтверждается, в частности, положениями постановления Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 года по делу о толковании содержания в ч. 4 ст. 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области.

В соответствии с ч. 3 данного Постановления при толковании ч. 4 ст. 66 федеральной Конституции следует исходить из признания юридического и фактического вхождения автономного округа в соответствующий край или область как особенности их статуса наряду с построением их взаимоотношений на основе провозглашенного Конституцией России равноправия субъектов.

Отсюда вхождение одного субъекта Федерации в состав другого является реальным лишь в том случае, если происходит включение его территории и населения в состав территории и населения другого субъекта.

Именно включение территории и населения автономного округа в состав края, области отличает их взаимоотношения от отношений с другими субъектами Российской Федерации.

Таким образом, обеспечение реализации принципа равноправия субъектов Российской Федерации связано как с совершенствованием норм самой российской Конституции, устранением заложенных в ней противоречий, так и с выработкой правовой политики проведения в текущем правовом и договорном регулировании главного условия равноправия субъектов Федерации — создания режима их равных правовых возможностей.

Важно юридически гарантировать адекватное данному принципу применение форм законодательного и договорного регулирования статуса субъектов Российской Федерации.

Равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации закреплено в ст. 5 федеральной Конституции в качестве одного из принципов федеративного устройства России.

Право народов на самоопределение — общепризнанный в международном праве принцип.

В первых статьях Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. и Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г. установлено: «Все народы имеют право на самоопределение.

В силу этого права они свободно устанавливают свой политический статус и свободно обеспечивают свое экономическое, социальное и культурное развитие».

Согласно Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества в соответствии с Уставом ООН (1970 г.), способами осуществления народом права на самоопределение рассматриваются создание суверенного и независимого государства, свободное присоединение к независимому государству или объединение с ним либо установление любого другого политического статуса, свободно определенного народом.

Для уяснения содержания данного принципа в российской конституционной модели федерализма необходимо отметить, что понятие «народ» употребляется в Конституции РФ в различных значениях.

Во-первых, говорится о многонациональном народе России как политической общности, источнике и субъекте публичной власти (ч. 1 ст. 3).

Согласно преамбуле российской Конституции, многонациональный народ России является учредителем Конституции России, проголосовав за нее на общероссийском референдуме.

Во-вторых, упоминается о народах, проживающих на соответствующей территории, основой жизни и деятельности которых признается земля и другие природные ресурсы (ст. 9). В этом случае народ рассматривается как население.

Наконец, федеральная Конституция говорит о народах России, обладающих правом на равноправие и самоопределение (преамбула и ст. 5 Конституции РФ).

Представляется, что народы в России как субъекты, которым гарантируется равноправие и право на самоопределение именно как принцип федеративного устройства, составляют такую территориальную и политическую общность, качественные характеристики которой позволяют им самоопределиться территориально и политически на правах составной части — субъекта Федерации.

Конституция РФ, закрепляя равноправие и самоопределение народов как принцип российского федерализма, закладывает тем самым над- национальный подход к пониманию «народы» применительно к данному принципу.

Таким образом, ключевым критерием идентификации народа как общности, способного быть субъектом права на самоопределение, является объединение единой территорией проживания.

Дополнительные факторы — этническая общность, религиозная общность и т.д. — усиливают консолидированность, но не являются обязательными.

Народ как общность может быть многонациональным, его представители могут исповедовать разную веру и т.д., что и характерно для Российской Федерации.

Таким образом, равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации как конституционный принцип федеративного устройства следует рассматривать с общегражданских наднациональных позиций.

Принцип разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, являясь одним из основополагающих принципов федерализма, формально юридически не обозначен в основах конституционного строя РФ.

О том, что данный принцип положен в основу разделения предметной сферы государственной власти между Федерацией и ее субъектами, можно вывести лишь из толкования статей 71, 72 и 73 Конституции РФ.

Статья 5 Конституции РФ, устанавливающая базовые принципы федеративного устройства, в качестве одного из таких принципов называет лишь разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации.

Вместе с тем этот принцип является вторичным по отношению к принципу разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, так как в последнем случае речь идет о первичном уровне управления федеративными отношениями в государстве — между федерацией и ее субъектами, характер которых и предопределяет отношения между органами государственной власти по вертикали.

Принцип разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Федерации получил свое закрепление в ч. 3 ст. 5, ч. 3 ст. 11 Конституции РФ.

В 1994-1998 годах шел активный договорный процесс меж- ну федеральными государственными органами и государственными органами конкретного субъекта РФ.

Более половины субъектов РФ подписали такие договоры, однако в них имени место положения, не соответствующие конституционным позициям статей 71 и 72. Это угрожало государственному суверенитету России, поскольку в договорном порядке к ведению субъекта были отнесены предметы исключительного ведения РФ.

Договоры и соглашения как правовая форма разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти должны использоваться как дополнительная форма в том случае, если федеральный закон явно недостаточен для урегулирования отношений или вовсе отсутствует.

Вышеизложенное позволяет сделать ряд выводов.

Принципы российского федерализма получили первоначальную формулировку в Федеративном договоре от 31 марта 1992 года.

Их систематизированное закрепление в конституционном порядке придало названным принципам общеобязательность и верховенство.

Совокупность принципов федерализма в РФ должна учитываться при принятии управленческих решений на всех уровнях власти.

Становление российского федерализма должно базироваться на наднациональном подходе, что является условием грамотного государственного управления.

Российский федерализм: становление, особенности развития, специфические черты отечественной модели

До революции 1917 г. Россия развивалась как унитарное государство на протяжении почти тысячи лет.

Поэтому федерализм в России нами рассматривается с 1918 г., с III Всероссийского съезда Советов.

В своем развитии российский федерализм прошел три основных этапа: 1) создание основ социалистического федерализма (1918- 1936 гг.); 2) утверждение фактического унитаризма в организации государственной власти в условиях сложной организации территории России (1937-1985 гг.); 3) реформы государственного устройства перед принятием Конституции 1993 г.

1. Федерализм в России возник и развивался по идеологическим схемам большевизма, положившего в основу федерации не реальную демократизацию власти, а преодоление «национального гнета».

В федерации виделся государственно-правовой базис мировой социалистической революции, которую проповедовали большевики.

Оснований для цивилизованного федерализма в стране, до 1917 г. бывшей унитарным государством, не было, ибо подавляющую часть населения составляли русские, и поэтому РСФСР могла сложиться только как федерация, основанная на автономии небольшого числа других наций с произвольными границами.

Российская Федерация была провозглашена на III Всероссийском съезде Советов в январе 1918 г.

Этим устанавливалось новое государственное устройство не только России, но и всей бывшей Российской империи.

Но на первых порах федерации всех бывших окраинных территорий Российской империи не получилось.

Была провозглашена независимость Финляндии, Польши, Литвы, Латвии, Эстонии, а Украина, Белоруссия, Туркестан и закавказские республики, также объявленные независимыми, вступили в договорные отношения с Российской Федерацией.

На собственно российской территории начался хаотичный процесс создания автономий по национальному или географическому признаку, хотя ясных границ национального расселения не существовало.

Тем не менее этот процесс активизировался после принятия Конституции РСФСР от 10 июля 1918 г.

Были созданы Башкирская, Татарская и другие АССР, а также ряд автономных областей, Но большинство административно-территориальных частей России оставалось в статусе областей и губерний, в которых были созданы административные органы для решения вопросов национальных меньшинств.

Всего в 1923 г. в составе РСФСР находились 11 автономных республик, 14 автономных областей и 63 губернии и области.

Процесс создания автономий, изменение их границ и полномочий продолжался и после принятия в 1925 г. новой Конституции РСФСР.

Созданный в 1922 г. СССР являл собой совершенно иное федеративное государство, ибо состоял из равных субъектов с правом выхода из Федерации.

Это объединение народов было тесно увязано с антидемократической сущностью тоталитарного государства и представляло собой фиктивную 306 | Конституционное право Российской Федерации федерацию.

Считалось, что субъекты Федерации являются национальными по форме и социалистическими по содержанию, но главное звено реального управления, каковой была коммунистическая партия, рассматривалось как сила интернациональная, что и превращало формально федеративное государство в фактически унитарное.

После создания СССР внимание к процессам государственного устройства РСФСР было существенно ослаблено.

Во-первых, к этому времени всем стало ясно, что нелепая идея мировой революции и ожидание соответствующего расширения территориальных границ РСФСР потерпели полный крах.

Во-вторых, в центре внимания правящей партии встали вопросы укрепления Союза ССР, который преподносился как шедевр национальной политики партии.

2. Ко времени принятия Конституций СССР (1936 г.) и РСФСР (1937 г.) государство стало уже по существу унитарным с точки зрения организации государственной власти.

В Конституции РСФСР были поименно перечислены 16 автономных республик и 5 автономных областей.

Конституционные гарантии не оказали какого-либо сдерживающего влияния на политику репрессий, которая осуществлялась под руководством коммунистической партии.

Без какого-либо камуфляжа были ликвидированы многие автономии, а целые народы подвергнуты массовой депортации.

В 1941 г. эта варварская акция была осуществлена в отношении немцев Поволжья, в 1943 г. — калмыков и карачаевцев, в 1944 г. — чеченцев, ингушей и балкарцев.

В послесталинский период автономии некоторых из этих народов были восстановлены, но только в 1991 г.

Законом РСФСР о реабилитации репрессированных народов эти акции были объявлены преступными, а народы реабилитированы (Закон РСФСР от 26 апреля 1991 г. № 1107-1 «О реабилитации репрессированных народов» (с последующими изменениями)).

3. Мощная демократическая волна, вызванная перестройкой и последующими реформами, обострила процессы госу- дарственно-правового развития СССР в целом и России, в частности.

В 1990-1991 гг. большинство автономных республик и многие автономные области России провозгласили себя суверенными государствами в составе РСФСР.

В ряде республик сепаратистские силы стали требовать выхода из состава Федерации.

На IV Съезде народных депутатов РСФСР было принято решение об исключении из названия республик термина «автономная», они приобрели конституционный статус «республика в составе Российской Федерации».

В условиях усилившихся центробежных тенденций, создававших опасность распада Российской Федерации, большое значение имело заключение 31 марта 1992 г.

Федеративного договора, который 10 апреля 1992 г. был включен в Конституцию РСФСР в качестве ее составной части.

Договор подтверждал суверенитет республик в составе Российской Федерации, а края, области, города Москва и Санкт-Петербург, автономные образования признавались субъектами Федерации. I Федеративное устройство России закреплено в качестве основополагающего принципа конституционного строя нашей страны (ст. 1).

Конституционная модель российского федерализма основывается на государственной и территориальной целостности, равноправии и самоопределении народов, единстве системы государственной власти с разграничением предметов ведения и полномочий между государственными органами Федерации и ее субъектов (ст. 5).

Россия относится к самым многосубъектным федерациям в мире. В ее составе вплоть до 1 декабря 2005 г. было 89 субъектов.

В силу реализации конституционной нормы ч. 2 ст. 65 Конституции РФ, согласно которой принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе новых субъектов осуществляется в соответствии с федеральным конституционным законом, а также самого закона, принятого 17 декабря 2001 г., образование в составе Российской Федерации нового субъекта может быть осуществлено в результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов Российской Федерации.

Согласно Федеральному конституционному закону от 25 марта 2004 г. № 1-ФКЗ в результате объединения двух граничащих между собой субъектов РФ — Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа — с 1 декабря 2005 г. образован новый субъект Российской Федерации — Пермский край.

В соответствии с Федеральным конституционным законом от 14 октября 2005 г. № 6-ФКЗ, в результате объединения трех граничащих между собой субъектов Российской Федерации — Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского автономных округов — с 1 января 2007 г. образуется новый субъект Российской Федерации — Красноярский край.

Проведен референдум об объединении Камчатской области и Корякского автономного округа.

Вместе с тем единственная на сегодняшний день Еврейская автономная область в силу действия ч. 1 ст. 5 Конституции РФ сможет поучаствовать в объединительном процессе только в том случае, если вновь образованный субъект будет именоваться Еврейской автономной областью, или Судет изменен статус иного субъекта (ч. 5 ст. 66 Конституции РФ) на автономную область, чтобы сохранить видовой перечень субъектов, приведенный в ч. 1 ст. 5 Конституции ГФ.

Следовательно, жители Еврейской автономной области могут реализовать свое конституционное право на участие в интеграционном процессе при определенных маловероятных условиях.

Аналогичные проблемы в реализации ч. 2 ст. 65 Конституции РФ имеют города федерального значения.

Следовательно, федерализм как территориальная форма народовластия имеет разное содержание для трех из шести видов субъектов РФ.

Специфической чертой российского федерализма является применение двух оснований в выделении субъектов — национальный и территориальный.

В результате из 86 (с учетом объединительного процесса) субъектов 29 (21 республика + 7 автономных округов + 1 автономная область) являются национальными, что преимущественно отражено в названии данных субъектов, и 57 — территориальными субъектами (7 краев + 48 областей + 2 города федерального значения).

Следующей специфичной чертой российской модели федеративного устройства нашей страны является ее многовидовый характер: Конституцией РФ все субъекты сгруппированы по 6 видам — республики, края, области, города федерального значения, автономные округа, автономная область (ч. 1 ст. 5).

Довольно специфично реализуется принцип равноправия субъектов, указывающий на ее симметричный характер.

Одновременно нельзя не отметить проявления асимметризма, когда конституционно равностатусные субъекты самой Конституцией РФ наделены разными правами.

Так, республики в составе Российской Федерации могут принять свою конституцию по собственному выбору: в порядке референдума или парламентским путем, поскольку ч. 1 ст. 66 Конституции РФ не уточняет порядка принятия конституции республики, в то время как для всех иных субъектов РФ (краев, областей, городов федерального значения, автономных округов, автономной области), в силу предписаний ч. 2 ст. 66 Конституции РФ, такой возможности не предусм рено.

Согласно Конституции РФ, только автономные образования вправе инициировать принятие федерального закона относительно их статуса (ч. 3 ст. 66); только республики составе РФ вправе устанавливать свой государственный язык (ч. 2 ст. 68).

Следующая специфическая черта российского федерализма позволяет характеризовать его как «сложносочиненный» или «матрешечный».

Речь идет об автономных округах входящих в состав края или области.

На момент принят Конституции РФ из 10 автономных округов только Чукотский не был из сложносочиненных.

На сегодняшний день, результате интеграционных процессов, таковых осталось Отношения между такими субъектами могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно органами государственной власти края или области.

Конституция России не предусматривает право субъекта на односторонний выход из состава РФ — право сецесси.

Поэтому любое официальное заявление подобного рода является прямым нарушением Конституции РФ, в частности ее норм о государственной целостности России (ч. 3 ст. 4).

Таким образом, формирование современных федеративных отношений в России обусловлено историческими корнями, политическими факторами, национально-этническими особенностями России.

Специфические черты современной модели российского федерализма делают наше государство самобытным и в том смысле, что пути совершенствования федеративных отношений должны «вызревать» на отечественной почве, поскольку ввиду отсутствия аналогов «подсмотреть» решение проблем просто негде.

Конституционно-правовой статус республики в составе Российской Федерации

В составе Российской Федерации в качестве ее субъектов в настоящее время находится 21 республика: Республика Адыгея (Адыгея), Республика Алтай, Республика Башкортостан, Республика Бурятия, Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Карелия, Республика Коми, Республика Марий Эл, республика Мордовия, Республика Саха (Якутия), Республика Северная Осетия — Алания, Республика Татарстан (Татарстан), Республика Тыва, Удмуртская Республика, Республика Хакасия, Чеченская Республика, Чувашская Республика — Чувашия.

Они существенно отличаются друг от друга по размеру территории, численности населения и т.д.

Республика в составе Российской Федерации — это демократическое правовое государство, созданное в рамках Российской Федерации.

Согласно Конституции Российской Федерации (ч. 1 ст. 66), статус республики определяется федеральной конституцией и конституцией республики.

Конституция республики в составе РФ (в отличие от уставов других субъектом) может приниматься по усмотрению самой республики: как в порядке референдума, так и в парламентском порядке.

То есть Конституция Российской Федерации устанавливает конституционно-правовой характер взаимоотношений между Федерацией и ее субъектами — республиками в составе РФ.

Конституционно-правовой статус республики в составе Российской Федерации характеризуется тем, что ч. 2 ст. 5 Конституции РФ республика названа государством в соста- ве Российской Федерации, обладающим всей полнотой государственной власти на своей территории, кроме тех полномочий, которые в соответствии с Конституцией Российской Федерации находятся в ведении федеральных органов государственной власти.

Конституционно-правовой статус республики в составе Российской Федерации связан с наличием у республики своей территории.

Республика имеет внутреннюю границу, отделяющую ее от других субъектов Российской Федерации.

Она может иметь и внешнюю границу, отделяющую ее от иностранных государств (например, Дагестан, Ингушетия, Северная Осетия — Алания).

В данном случае внешняя граница республики является вместе с тем Государственной границей Российской Федерации.

Республика обладает территориальным верховенством.

Ее территория — пространственный предел ее власти.

Высшие органы государственной власти республики распространяют свою власть на всю территорию республики.

Территория республики не может быть изменена без ее согласия.

Границы между республикой и другими субъектами Российской Федерации согласно Конституции РФ (ст. 38) могут быть изменены с взаимного согласия соответствующих субъектов.

Конституционно-правовой статус республики в составе Российской Федерации характеризуется также и тем, что каждая республика имеет свою конституционно-правовую систему, включающую в себя конституцию республики, республиканские законы и другие нормативные правовые акты, изданные в пределах ее ведения, договоры и соглашения республики с Российской Федерацией (например, Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Саха (Якутия) (Москва, 29 июня 1995 г.) (с изм. и доп. от 26 сентября 2002 г.); Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Татарстан о координации борьбы с преступностью и другими правонарушениями), другими субъектами Российской Федерации (например, «О дружбе и сотрудничестве между Ростовской областью и республикой Северная Осетия-Алания» от 3 июня 1996 г.), а также с зарубежными странами (например, Соглашение о торгово-экономическом, научно-техническом и культурном сотрудничестве между Донецкой областью Украины и Ростовской областью Российской Федерации (от 16 июня 1998 года)).

Являясь относительно самостоятельной, республиканская конституционно-правовая система входит в федеральную конституционно-правовую систему в качестве ее составной части.

Поэтому конституция, законы и иные нормативные правовые акты республик не могут противоречить федеральной Конституции и федеральным законам, принятым в пределах полномочий Российской Федерации.

В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в республике, действует федеральный закон.

Вместе с тем, согласно ч. 6 ст. 76 Конституции РФ, нормативный правовой акт республики имеет приоритет, если он издан во предметам исключительного ведения республики в составе РФ в соответствии с ч. 4 ст. 76. Республика в составе Российской Федерации пользуется правом законодательной инициативы в Федеральном Собрании Российской Федерации.

Она вправе участвовать в разработке федеральных нормативных актов по предметам совместного ведения Федерации и республик.

Республика в составе Российской Федерации самостоятельно определяет систему органов государственной власти республики в соответствии с основами конституционного строя, общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти в России, установленными федеральным законом (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ), с учетом национальных, исторических, иных традиций.

Каждая республика имеет свой законодательный (представительный) орган (парламент), название которого определяется республикой самостоятельно.

Парламенты называются, например, Государственный Совет — Хасэ Республики Адыгея, Народное Собрание Республики Дагестан, Народный Хурал Республики Калмыкия, Государственное Собрание (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), Государственное Собрание — Курултай Республики Башкортостан.

Республики в составе РФ имеют своего президента, особенности статуса которого определяются в конституционном порядке.

Президент республики может быть главой государства и главой исполнительной власти (например, в Адыгее, Кабардино-Балкарии, Северной Осетии — Алании); главой республики и высшим должностным лицом (например, в Ингушетии, Калмыкии).

Республики имеют свое правительство; верховный и высший арбитражный суды.

Республики, в соответствии с Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации (с последующими изменениями и дополнениями), формируют органы конституционного правосудия для рассмотрения вопросов соответствия законов, нормативных правовых актов органов государственной власти, органов местного самоуправления республики в составе РФ ее конституции, а также для толкования конституции республики в составе Российской Федерации.

Решение конституционного суда республики в составе Российской Федерации, принятое в пределах его полномочий, не может быть пересмотрено иным судом.

Систему органов прокуратуры в республике возглавляет прокурор республики, подчиненный Генеральному прокурору Российской Федерации.

В связи с определением республики в составе РФ в качестве государства возникает вопрос о республиканском гражданстве. Федеральная Конституция о данном институте ничего не говорит.

Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации» в отличие от прежнего закона также умалчивает о гражданстве республик в составе РФ.

Положения о республиканском гражданстве остались лишь в конституциях данных субъектов РФ, что, по-видимому, и станет правовой основой ста- { новления института гражданства республик в составе РФ, поскольку прямого запрета на него нет.

Согласно Конституции Российской Федерации (ч. 2 ст. 68), республики вправе устанавливать свои государственные языки.

В органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик они употребляются наряду с русским языком — государственным языком Российской Федерации.

Республики признают и гарантируют равные права всех национальных языков на их сохранение и равноправие.

Конституционно-правовой статус республик в составе Российской Федерации характеризуется наличием республиканской собственности.

Она включает в себя землю, ее недра, леса, воды, растительный и животный мир, другие природные богатства, находящиеся на их территории, а также памятники истории и культуры.

Вопросы владения республиканской собственностью регулируются федеральным законодательством и законодательством республик в составе РФ, по взаимной договоренности между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти республик в составе Российской Федерации часть природных ресурсов может приобретать статус федеральных.

Республики в составе Российской Федерации в пределах полномочий, предоставленных им Конституцией РФ, федеральным законодательством (например, Федеральный закон от 4 января 1999 г. № 4-ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации») и договорами между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ о разграничении предметов ведения и полномочий, обладают правом на осуществление международных и внешнеэкономических связей с субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств.

Республики в составе РФ вправе участвовать в деятельности международных организаций в рамках органов, созданных специально для этой цели.

С согласия Правительства Российской Федерации республики могут осуществлять такие связи и с органами государственной власти иностранных государств.

Одним из элементов конституционно-правового статуса республики является ее право на государственную символику, включающую государственный герб, государственный флаг и государственный гимн.

Республики в составе Российской Федерации не вправе в одностороннем порядке изменять свой статус.

Вместе с тем статус республики не может быть изменен без ее согласия.

Согласно Конституции Российской Федерации (ч. 5 ст. 66), статус республики может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и республики в составе Российской Федерации в порядке, установленном федеральным конституционным законом.

Конституция РФ, Федеративный договор от 31 марта 1992 года и республиканская конституция определяют предметы ведения этих субъектов в составе РФ.

Часть из них составляют предметы совместного ведения Федерации и республик.

Их можно разделить на три группы.

В области государственного строительства в совместном ведении Российской Федерации и республик в ее составе находится обеспечение соответствия конституций, законов, иных нормативных правовых актов республик федеральной Конституции и федеральным законам.

К совместному ведению РФ и республик в ее составе отнесен большой круг вопросов законодательного регулирования: административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.

В совместном ведении Федерации и республик находятся также защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, режима пограничных зон.

В области экономического и социально-культурного строительства к совместному ведению РФ и республик относятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; разграничение государственной собственности; природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; установление общих принципов налогообложения и сборов Российской Федерации.

Российская Федерация и республики совместно ведают общими вопросами воспитания, образования, науки, культуры и спорта.

Особую область совместного ведения Российской Федерации и республик составляют внешние сношения, где общей заботой Российской Федерации и находящихся в ее составе республики является координация международных и внешнеэкономических связей республик, выполнение международных договоров Российской Федерации.

Согласно Федеративному договору от 31 марта 1992 г. по вопросам совместного ведения, федеральные органы государственной власти Российской Федерации издают основы законодательства (например, Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. № 5487-1 (с последующими изменениями и дополнениями); Закон РФ от 9 октября 1992 г. № 3612-1 «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» (с последующими изменениями и дополнениями); Федеральный закон от 24 ноября 1996 г. № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации»), в соответствии с которыми органы власти республики в составе России осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных правовых актов.

В число совместно осуществляемых полномочий входят также создание общих фондов для финансирования совместных программ; координация управления общими фондами, энергетической системой, магистральным, железнодорожным, воздушным и водным транспортом, связью.

Наряду с вопросами совместного ведения имеется ряд вопросов, относящихся к исключительному ведению республик.

Исключительные полномочия республик в составе Российской Федерации определены их конституциями на основе Конституции РФ и Федеративного договора.

Они осуществляются республиканскими органами законодательной, исполнительной и судебной власти.

Республика самостоятельно распоряжается своей государственной собственностью.

Она устанавливает республиканский бюджет, республиканские и местные налоги, республиканские фонды экономического, социального и культурного развития; осуществляет правовое регулирование политического, экономического и социально-культурного развития.

Закрепленный в конституциях некоторых республик перечень их исключительных полномочий не является исчерпывающим.

К полномочиям этих республик могут быть отнесены и другие полномочия, если это не противоречит Конституции РФ.

Следовательно, республики в составе РФ самостоятельно осуществляют полномочия, не отнесенные Конституцией РФ к ведению Федерации или к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Конституционно-правовой статус территориальных субъектов Российской Федерации

Согласно ст. 65 Конституции РФ в составе России находится 57 территориальных субъектов: 7 краев (Алтайский, Краснодарский, Красноярский, Пермский, Приморский, Ставропольский, Хабаровский); 48 областей (Амурская, Архангельская, Астраханская, Белгородская, Брянская, Владимирская, Волгоградская, Вологодская, Воронежская, Ивановская, Иркутская, Калининградская, Калужская, Камчатская, Кемеровская, Кировская, Костромская, Курганская, Курская, Ленинградская, Липецкая, Магаданская, Московская, Мурманская, Нижегородская, Новгородская, Новосибирская, Омская, Оренбургская, Орловская, Пензенская, Псковская, Ростовская, Рязанская, Самарская, Саратовская, Сахалинская, Свердловская, Смоленская, Тамбовская, Тверская, Томская, Тульская, Тюменская, Ульяновская, Челябинская, Читинская, Ярославская); два города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург).

Конституционно-правовой статус края, области, города федерального значения определяется Конституцией РФ и уставом соответствующего субъекта РФ, принимаемым законодательным (представительным) органом данного субъекта РФ (ч. 2 ст..66).

Являясь субъектами Российской Федерации, край, область, город федерального значения вправе принимать не только свои уставы, но и законы, иные нормативные правовые акты.

Если такие акты принимаются по вопросам совместного ведения Федерации и края, области, города федерального значения, то они не должны противоречить федеральной Конституции и законодательству.

Поскольку край, область, город федерального значения вне пределов ведения РФ и их совместного ведения осуществляют собственное правовое регулирование (ч. 4 ст. 76), то в случае противоречия этих актов и федеральных законов коллизии разрешаются в пользу законов субъекта РФ.

Устав закрепляет конституционно-правовой статус края, области, города федерального значения; организацию государственной власти, порядок нормотворческой деятельности; административно-территориальное деление и организацию местного самоуправления.

Края, области имеют свои административные центры.

Край, область, город федерального значения располаг ют своей территорией, которая не может быть изменена б их согласия.

Границы между ними и другими субъектам РФ могут быть изменены только с их согласия.

Каждый край, область, город федерального значения о разуют органы представительной, исполнительной и судебной власти, действующие на основе Конституции РФ, а так же уставов края, области, города федерального значения.

Край, область, города Москва и Санкт-Петербург являются самостоятельными участниками международных внешнеэкономических связей, соглашений с другими субъектами, если это не противоречит Конституции РФ и федеральному законодательству.

Координация международны и внешнеполитических связей краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга осуществляется федеральными органами государственной власти совместно с органами власти края, области и городов Москвы и Санкт-Петербурга, что определено п. «о» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ.

Статус края, области, города федерального значения мо жет быть изменен только по взаимному согласию России ской Федерации и соответствующего территориального субъекта согласно федеральному конституционному закону (ч. 5 ст. 66 Конституции РФ).

В соответствии с общими принципами организации системы органов государственной власти, установление которых отнесено к предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов (п. «н» ч. 1 ст. 72), край, область, город федерального значения формируют свою систему государственных органов.

Законодательные (представительные) органы названных территориальных субъектов РФ являются постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти данного субъекта Федерации.

Наименование законодательного (представительного) органа государственной власти края, области, города федерального значения, его структура устанавливаются уставом конкретного субъекта РФ.

Анализ уставов территориальных субъектов РФ не дает такого разнообразия в названиях законодательных (представительных) органов государственной власти, что имеет место в республиках в составе РФ.

Чаще всего такие органы называются законодательное собрание (например, Краснодарский край, Иркутская, Ростовская, Тверская области), государственная дума (например, Ставропольский край), областная дума (например, Калининградская область), Дума Приморского края.

Число депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти края, области, города федерального значения устанавливается уставом конкретного субъекта РФ.

Срок полномочий депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти одного созыва устанавливается уставом конкретного субъекта РФ и не может превышать 5 лет.

Число депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе, устанавливается законодательным (представительным) органом государственной власти края, области, города федерального значения самостоятельно.

Согласно ст. 134 федеральной Конституции, органы законодательной (представительной) власти края, области, города федерального значения могут вносить предложения о поправках и пересмотре положений базового закона страны.

В крае, области, городе федерального значения устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти данного субъекта РФ, возглавляемым руководителем высшего исполнительного органа, название которого определяется самостоятельно.

Наиболее распространенное его название — губернатор (например, Брянская, Вологодская, Ленинградская, Нижегородская области, Красноярский край, город Санкт-Петербург) и глава администрации (например, Астраханская, Воронежская, Мурманская, Ульяновская области, Алтайский край).

Встречается объединению вышеназванных определений — глава администрации (губернатор) (например, Калининградская, Костромская, Ростовская области, Краснодарский край).

В Москве главу исполнительной власти именуют мэром.

Руководитель высшего исполнительного органа края, области, города федерального значения избирается на срок не более 5 лет — законодательным органом по представлению Президента РФ.

В соответствии с Конституцией РФ в пределах ведени Российской Федерации и полномочий РФ по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти края, области, города федерального значения обра зуют единую систему исполнительной власти в РФ.

Конституция Российской Федерации и уставы края, области, города федерального значения определяют предметы ведения данных видов субъектов РФ.

Они подразделяются на предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов и предметы, находящиеся в исключительном ведении краев, областей и городов федерального значения.

Согласно Конституции РФ (ст. 72), в совместном ведении в области государственного строительства находится обеспечение соответствия уставов, законов и иных нормативных правовых актов края, области, города федерального значения федеральной Конституции и федеральным законам; защита прав и свобод человека и гражданина, защит прав национальных меньшинств, обеспечение законности правопорядка, общественной безопасности; режима пограничных зон.

В совместном ведении Российской Федерации и края, области, города федерального значения находится широкий круг вопросов законодательного регулирования, включающий административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное законодательства, а также законодательство об охране окружающей среды.

К совместному ведению отнесены также кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура и нотариат.

В области экономического и социально-культурного строительства к совместному ведению Российской Федерации и края, области, города федерального значения относятся вопросы владения, использования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; разграничение государственной собственности; природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экономической безопасности; особо охраняемые природные территории; установление общих принципов налогообложения и сборов в России.

Российская Федерация и край, область, город федерального значения совместно ведают общими вопросами воспитания, образования, науки, культуры, охраны памятников; координацией вопросов здравоохранения; защитой семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защитой; осуществлением мер по борьбе с катастрофами, ликвидацией их последствий.

Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 76), по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы, в соответствии с которыми органы государственной власти края, области, городов Москвы и Санкт-Петербурга осуществляют собственное правовое регулирование в пределах своей компетенции, принимая свои правовые акты.

Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти края, области, городов Москвы и Санкт-Петербурга могут по взаимному соглашению передавать друг другу осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции и законам Российской Федерации (ч. 2-3 ст. 78).

Определенными особенностями характеризуется статус Москвы — столицы Российской Федерации.

Закон РФ от 15 апреля 1993 г. № 4802-1 «О статусе столицы Российской Федерации» (с последующими изменениями и дополнениями) устанавливает, что органы государственной власти города Москвы предоставляют в установленном законом порядке федеральным органам государственной власти РФ, представительствам республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, города Санкт-Петербурга, а также дипломатическим представительствам иностранных государств в Российской Федерации земельные участки, здания, строения, сооружения и помещения, жилищный фонд, жилищно-коммунальные, транспортные и иные услуги; обеспечивают необходимые условия для проведения общегосударственных и международных мероприятий; участвуют в разработке и осуществлении целевых федеральных программ развития города Москвы; участвуют в содержании и развитии систем связи, федеральных автомобильных дорог общего пользования и иных транспортных систем на территории города Москвы; согласовывают проект генерального плана развития города Москвы с федеральными органами государственной власти РФ.

Затраты города Москвы, связанные с осуществлением им функций столицы, полностью компенсируются за счет субвенций из федерального бюджета, за счет платежей за предоставляемые городом услуги, вносимых федеральными органами государственной власти, представительствами субъектов РФ, а также дипломатическими представительствами иностранных государств в Российской Федерации.

Земельные участки, здания, строения, сооружения и помещения, находящиеся в собственности города Москвы, предоставляются органами государственной власти города Москвы федеральным органам государственной власти, представительствам субъектов Федерации в федеральную собственность или в аренду в порядке, установленном законодательством РФ.

Конституционно-правовой статус автономных образований в составе Российской Федерации

Третью группу субъектов в составе РФ составляют автономные образования — 7 автономных округов и 1 автономная область.Согласно ч. 1 ст. 65 Конституции РФ, в составе Российской Федерации в качестве ее субъектов находятся: Еврейская автономная область; Агинский Бурятский, Корякский, Ненецкий, Усть-Ордынский Бурятский, Ханты-Мансийский, Чукотский, Ямало-Ненецкий автономные округа.

Автономной области и автономным округам по представлению их законодательных и исполнительных органов предоставлена исключительная возможность иметь федеральный закон о своем статусе.

Автономный округ — национальное государственное образование, отличающееся особым национальным составом и бытом населения.

Он является формой национальной государственности малых народностей и этнографических групп Крайнего Севера, Сибири и Дальнего Востока.

Особенность конституционно-правового статуса автономных округов (за исключением Чукотского автономного округа, статус которого изменен в соответствии с Законом РФ от 17 июня 1992 г. № 3056-1 «О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации») связана с их вхождением в состав края или области.

С этим связана такая особенность"российского федерализма, как сложносоставность.

Например, в состав Красноярского края входят Таймырский (Долгано-Ненецкий) и Эвенкийский автономные округа; в состав Тюменской области входят Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа; в состав Пермской области входит Коми-Пермяцкий автономный округ; в состав Иркутской области входит Усть-Ордынский Бурятский автономный округ; в состав Архангельской области входит Ненецкий автономный округ; в состав Камчатской области входит Корякский автономный округ.

В действующей Конституции РФ указывается (ч. 4 ст. 66), что отношения автономных округов, находящихся в составе края или области, могут регулироваться федеральным законом или договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области.

Автономные округа обладают огромной территорией при небольшой численности населения.

В каждом автономном округе проживает, как правило, несколько народностей.

Конституционно-правовой статус автономной области и автономного округа определяется Конституцией РФ, их уставом, принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта РФ.

Устав закрепляет за автономной областью или автономным округом право решать все вопросы их компетенции, иметь символику, издавать нормативные правовые акты.

Автономная область, а также каждый автономный округ имеют свой административный центр.

Помимо устава, автономные образования как субъекты РФ вправе принимать свои законы и иные нормативные правовые акты.

Являясь субъектами Российской Федерации, автономная область и автономные округа располагают своей территорией, которая не может быть изменена без их согласия.

Границы между ними и другими субъектами Российской Федерации могут быть изменены с их согласия (ч. 3 ст. 67 Конституции РФ).

Статус автономной области и автономного округа может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и конкретного автономного образования в соответстви с федеральным конституционным законом.

Автономная область, автономные округа образуют органы представительной, исполнительной и судебной власти которые функционируют на основе Конституции РФ, устав автономной области и автономного округа.

Автономная область и автономный округ являются самостоятельными участники международных и внешнеэкономических связей.

Они вправе заключать соглашения с другими субъектами РФ.

Конституция РФ и уставы автономной области и автономного округа определяют предметы их ведения.

Часть из них составляют предметы совместного ведения Федерации и автономий в ее составе, часть относится к исключительному ведению данных субъектов.

В области государственного строительства в совместном ведении Российской Федерации и автономий в ее составе находятся обеспечение соответствия уставов, законов и иных нормативных правовых актов автономной области и автономного округа федеральной Конституции и федеральным законам; защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон.

К совместному ведению Российской Федерации и автономий в ее составе отнесен значительный круг вопросов законодательного регулирования.

Это административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, лесное законодательства, законодательство о недрах, законодательство об охране окружающей среды.

В области экономического и социально-культурного строительства к совместному ведению относятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами и другими природными ресурсами; разграничение государственной собственности; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации.; Российская Федерация и автономная область, автономный округ совместно ведают общими вопросами воспитания, образования, науки, культуры и спорта, охраной памятников истории и культуры, координацией вопросов здравоохранения; защитой семьи, материнства и детства; социальной защитой, включая социальное обеспечение.

Все полномочия государственной власти, не отнесенные к ведению федеральных органов государственной власти и к совместному ведению федеральных органов государственной власти и органов государственной власти автономной области, автономного округа, осуществляются их органами государственной власти самостоятельно в соответствии с Конституцией РФ.

Они составляют исключительные полномочия органов государственной власти автономий.

Нормативные акты, принятые по вопросам исключительного ведения автономной области, автономного округа, имеют приоритет при разрешении коллизий (ч. 6 ст. 76 Конституции РФ).

Названные специфические характеристики конституционно-правового статуса автономной области, автономного округа в составе Российской Федерации определяют ряд особенностей российского федерализма.

Административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации

Административно-территориальное устройство государства — это разделение его территории на определенные части, в соответствии с которыми строится система местных органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Такие части принято называть административно-территориальными единицами.

Административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации базируется на ряде принципов.

Важнейшим из них является экономический принцип, требующий при образовании административно-территориальных единиц учета особенностей хозяйственного профиля, направления развития хозяйства, количества населения, состояния путей сообщения.

В условиях многонационального государства важную роль играет национальный принцип административно-территориального устройства.

Он предполагает всесторонний учет национального состава населения и его особенностей при создании и изменении административно-территориальных единиц.

Успешное решение местными органами государственной власти и органами местного самоуправления стоящих перед ними задач во многом зависит от их близости к населению, позволяющей им лучше удовлетворять повседневные нужды и запросы населения.

Поэтому максимальное приближение как государственного аппарата, так и местного самоуправления к населению также становится важным принципом административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации.

Действующая Конституция Российской Федерации не регулирует вопросы административно-территориального устройства.

Эти вопросы — область деятельности, главным образом, субъектов Российской Федерации, каждый из которых решает эти вопросы самостоятельно, применительно к своим специфическим условиям.

Эти решения находят отражение в конституциях республик в составе Российской Федерации, а также в уставах других субъектов Российской Федерации.

Конституции (уставы) субъектов Российской Федерации различают базовые и первичные административно-территориальные единицы субъектов Российской Федерации.

К первым из них относятся районы и города республиканского, областного (краевого) подчинения.

Ко вторым относятся города районного подчинения, районы в городах, поселки, сельские поселения.

Район — административно-территориальная единица, составляющая часть республики, края, области, автономного округа.

В экономическом отношении каждый район представляет собой сложный многоотраслевой организм, включающий сельскохозяйственные предприятия по переработке сельскохозяйственного сырья, коммунально-бытовые предприятия и торгово-закупочные организации.

Исключительно важную роль в политической, хозяйственной и культурной жизни страны играют города.

По подчиненности, зависящей от значения города, численности его населения, его промышленного и культурного уровня, они подразделяются на следующие основные виды: города республиканского значения; города краевого, областного, окружного значения; города районного значения.

Обеспечение нормального функционирования наиболее крупных городов обусловило необходимость деления их на менее крупные административно-территориальные единицы — городские районы.

Городские районы являются частью этих городов и представляют cобой низовую административно-территориальную единицу.

К городским поселениям, которые являются одними из видов административно-территориальных единиц, относятся также поселки.

Они отличаются от городов меньшими размерами территории и численности населения.

Поселки делятся на три категории: рабочие, курортные и дачные.

К категории рабочих поселков относятся населенные пункты, на территории которых имеются промышленные предприятия, стройки, железнодорожные узлы и другие экономически важные объекты.

Курортными поселками являются населенные пункты, расположенные в местностях, имеющих лечебное значение.

К дачным поселкам относятся населенные пункты, основное назначение которых заключается в обслуживании городов в качестве места летнего отдыха.

На территории некоторых субъектов Федерации для компактно проживающих численно небольших групп национальностей создаются национальные районы.

В Российской Федерации имеются также закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО), перечень которых утвержден федеральным Правительством и включает более 40 ЗАТО.

Закрытым административно-территориальным образованием признается имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов.

Закрытое административно-территориальное образование является административно-территориальной единицей.

Его территория и границы определяются исходя из особого режима безопасности функционирования объектов, а также с учетом потребностей развития населенных пунктов (Закон РФ от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании» (с последующими изменениями)).

Российская Федерация как субъект «постсоюзных» межгосударственных объединений

Как установлено ст. 79 федеральной Конституции, Российская Федерация может участвовать в межгосударственньх объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами.

Для вступления в подобные объединения Конституция РФ устанавливает ограничения: это вступление не должно ограничивать права и свободы человека и гражданина и противоречить основам конституционного строя Российской Федерации.

Примером такого объединения служит Содружество Независимых Государств, в состав которого в настоящее время входят все бывшие республики СССР, за исключением трех прибалтийских государств, вышедших из состава СССР в 1990 году.

Соглашение о создании Содружества Независимых Государств было подписано 8 декабря 1991 г.117 Позднее, 21 декабря 1991 г., в г. Алма-Ате состоялось Совещание высших руководителей Азербайджана, Армении, Беларуси, Казахстана, Кыргызстана, Молдовы, Туркменистана, Узбекистана и Украины, которое завершилось подписанием ряда важных документов, среди которых Протокол и Декларация глав государств.

Протокол развил и дополнил основные положения Соглашения.

Число государств-учредителей СНГ возросло до 11 (через несколько лет в состав СНГ вошла Грузия и количество его государств-участников увеличилось до 12).

Главы государств подписали Алма-Атинскую декларацию, в которой отмечалось, что взаимодействие участников Содружества «будет осуществляться на принципе равноправия через координирующие институты, формируемые на паритетной основе и действующие в порядке, определяемом соглашениями между участниками Содружества, которое не является ни государством, ни надгосударствен-ным объединением».

Решающая роль в деле завершения процесса конституи-рования СНГ принадлежит принятию Устава Содружества Независимых Государств на Минском саммите стран СНГ 1993 года.

В Уставе подчеркивается, что Содружество основано на началах суверенного равенства всех его членов, го сударства-члены СНГ являются самостоятельными и равноправными субъектами международного права.

Устав (ст. 1) констатирует, что СНГ не является государством и не обладает наднациональными полномочиями.

К совместному ведению стран Содружества отнесены, в частности, вопросы: обеспечения основных прав и свобод человека; координация внешнеполитической деятельности; сотрудничества в развитии общего экономического пространства, общеевропейского и евразийского рынков, систем транспорта и связи; охраны здоровья населения и окружающей среды; борьбы с организованной преступностью и другие вопросы.

Новой формой межгосударственного объединения является создание Союзного государства, Договор о котором был подписан Российской Федерацией и Республикой Беларусь в г.

Москве 8 декабря 1999 г: Создание Союзного государства знаменует собой новый этап в процессе объединения народов двух стран в демократическое правовое государство.

Целью создания Союзного государства является: обеспечение мирного и демократического развития братских народов государств-участников, укрепление дружбы, повышение благосостояния и уровня жизни; создание единого экономического пространства; неуклонное соблюдение основных прав и свобод человека и гражданина; проведение согласованной внешней политики и политики в области обороны; формирование единой правовой системы демократического государства; проведение согласованной социальной политики; обеспечение безопасности Союзного государства борьба с преступностью; укрепление мира, безопасности и взаимовыгодного сотрудничества в Европе и во всем мире, развитие Содружества Независимых Государств.

Достижение целей Союзного государства осуществляется поэтапно.

По мере становления Союзного государства будет рассмотрен вопрос о принятии его конституции.

Для реализации целей Союзного государства создаются Высший Государственный Совет, Парламент, Совет Министров, Суд, Счетная палата Союзного государства.

Союзное государство является светским, демократическим, социальным, правовым государством, в котором признается политическое и идеологическое многообразие.

Каждое государство-участник сохраняет суверенитет, независимость, территориальную целостность, государственное устройство, конституцию, государственный флаг, герб и другие атрибуты государственности власти.

Территория Союзного государства состоит из государственных территорий государств-участников.

В Союзном государстве признаются и защищаются равным образом все формы собственности.

Союзное государство имеет свой герб, флаг, гимн и другие атрибуты государственности.

Официальными языками являются государственные языки государств-участников.

В качестве рабочего языка используется русский язык.

Закрепляется институт гражданства Союзного государства.

Граждане государств-участников являются одновременно гражданами Союзного государства.

Граждане Союзного государства имеют право избирать и быть избранными в Парламент, назначаться на должности в органы Союзного государства; имеют право на создание союзных общественных объединений.

Договор определяет вопросы исключительного и совместного ведения Союзного государства и государств-участников; принципы формирования единого экономического пространства; бюджет Союзного государства; закрепляет структуру органов Союзного государства, определяет порядок их формирования, полномочия и организацию деятельности.

Высшим органом Союзного государства является Высший Государственный Совет.

В его состав входят главы государств, главы правительств, руководители палат парламентов государств-участников.

В заседаниях участвуют Председатель Совета Министров, Председатели Палат Парламента, Председатель Суда Союзного государства, и Высший Государственный Совет решает важнейшие вопросы развития Союзного государства; издает декреты, постановления и директивы.

Председателем Высшего Государственного Совета является один из глав государств-участников на основе ротации, если государства-участники не договорились об ином.

Представительным и законодательным органом Союзного государства является Парламент Союзного государства, состоящий из двух палат — Палаты Союза и Палаты Представителей.

Палата Союза состоит из 36 членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, делегированных палатами Федерального Собрания Российской Федерации, и 36 членов Совета Республики, депутатов Палаты представителей, делегированных палатами Национального собрания Республики Беларусь.

Члены Палаты Союза работают на непостоянной основе и получают вознаграждение за свой труд по месту постоянной работы.

Палата Представителей состоит из 75 депутатов от Российской Федерации и 28 депутатов от Республики Беларусь, избираемых на основе всеобщего избирательного права при тайном голосовании.

Депутаты Палаты Представbтелей работают на постоянной профессиональной основе и не могут находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.

Палата Представителей избирается, а Палата Союза формируется сроком на 4 года.

Депутаты Палаты Представителей и члены Палаты Союза обладают неприкосновенностью на всей территории Союзного государства в течение всего срока их полномочий.

Заседания палат проводятся раздельно на регулярной основе.

Право внесения законопроектов принадлежит Высшему Государственному Совету, Совету Министров Союзного государства, Палате Союза, а также группе депутатов Палаты Представителей численностью не менее 20 депутатов.

Законопроекты вносятся в Палату Представителей.

После принятия закона Палатой Представителей он направляется на одобрение в Палату Союза.

Законы Союзного государства принимаются большинством голосов от общего числа членов каждой палаты.

Принятый закон не позднее 7 дней со дня одобрения Палатой Союза направляется в Высший Государственный Совет для подписания Председателем Высшего Государственного Совета и обнародования.

Председатель Высшего Государственного Совета не позднее 30 дней со дня принятия закона подписывает его, если у него и у главы государства-участника нет возражений в отношении принятия этого закона, если имеются возражения, то закон отклоняется.

В этом случае может создаваться согласительная комиссия.

Исполнительным органом Союзного государства является Совет Министров.

В него входят Председатель Совета Министров, назначаемый Высшим Государственным Советом, главы правительств, Государственный секретарь (на правах заместителя Председателя Совета Министров), министры иностранных дел, экономики и финансов государств участников, руководители основных отраслевых и функциональных органов управления Союзного государства.

Совет Министров издает постановления, директивы и резолюции.

Решение Совета Министров может быть приостановлено или отменено Высшим Государственным Советом.

Совет Министров формирует Постоянный Комитет, руководимый Государственным секретарем.

Суд Союзного государства является органом Союзного государства, который призван обеспечить единообразное толкование и применение Договора, нормативно-правовых актов Союзного государства.

В состав Суда входит 9 судей, назначаемых Парламентом Союзного государства по представлению Высшего Государственного Совета.

В составе Суда не должно быть более 5 судей, являющихся гражданами одного государства.

Судьи независимы.

Судьи назначаются сроком на 6 лет, допускается их назначение еще на один срок.

Каждые 2 года происходит обновление 1/3 состава членов Суда.

При первоначальном назначении 1/3 судей назначается сроком на 3 года и 1/3 - на 4 года.

Решения Суда имеют обязательную юридическую силу и подлежат официальному опубликованию.

Для осуществления контроля за финансами Союзного государства создается Счетная палата, которая состоит из 11 членов, назначаемых Парламентом Союзного государства по представлению Совета Министров сроком на 5 лет.

В состав Счетной палаты не может входить более 7 граждан одного государства-участника.

Для осуществления целей и принципов Союзного государства его органы принимают нормативно-правовые акты: законы, основы законодательства, декреты, постановления, директивы и резолюции.

Органы Союзного государства также могут принимать рекомендации и заключения.

По предметам исключительного ведения Союзного государства принимаются законы, декреты, постановления и резолюции.

По предметам совместного ведения принимаются основы законодательства, директивы и резолюции, которые реализуются путем принятия национальных нормативно-правовых актов государств-участников.

По предложению Высшего Государственного Совета Парламент Союзного государства рассматривает проект конституционного акта, определяющего государственное устройство Союзного государства и его правовую систему.

После его одобрения Парламентом он передается на рассмотрение парламентов государств-участников, а затем выносится на референдумы в государствах-участниках.

После одобрения конституционного акта на референдумах государства-участники вносят необходимые дополнения и изменения в конституции.

Выборы в Палату Представителей Парламента Союзного государства первого созыва проводятся не позднее 6 месяцев после принятия парламентами государств-участников соответствующих законодательных актов.

Договор открыт для присоединения к нему других государств, разделяющих цели и принципы Союзного государства и принимающих на себя в полном объеме обязательства, вытекающие из Договора.

Государство-участник с соблюдением его соответствующих конституционных процедур на основании всенародного референдума может принять решение о выходе из Союзного государства.

Договор прекращает свое действие в отношении такого государства по истечении 18 месяцев с даты проведения в нем референдума по данному вопросу.

Договор ратифицирован Федеральным законом от 2 января 2000 г. и вступил в силу 26 января 2000 г., с даты обмена ратификационными грамотами.

В настоящее время координацию усилий по созданию государства ведет секретариат, который возглавляет Секретарь.