Развитие системы органов государственной власти в России XX — начала XXI веков

Понятие государственного органа. Виды органов государственной власти, их систем

Государственный орган по своей сути выступает органом публичной власти, то есть как обособленная часть политической системы общества, предназначенная для осуществления специальной, строго определенной законом функции и наделенная необходимыми для этого полномочиями и юридической ответственностью. В доктрине и законодательстве РФ термины «государственный орган» и «орган государственной власти» используются как равнозначные. Государственный орган представляет собой такую организацию (должностное лицо), которая, являясь частью государственного механизма (аппарата), имеет компетенцию, структуру, масштаб деятельности, образуется в порядке, установленном Конституцией, законами РФ, пользуется в своей работе определенными методами, наделена правом выступать в качестве института публичной (государственной) власти, осуществлять повседневное руководство в той или иной сферах общественной и государственной жизни.

В любом нормальном государственно-организованном обществе органы (должностные лица), осуществляющие публичную власть, должны составлять определенную систему, обеспечивающую реализацию функций механизма государства. Характерными признаками системы являются: целостность, приоритет общего над частным, взаимосвязь и взаимозависимость ее элементов. Поэтому под системой органов государственной власти следует понимать целостную, внутренне взаимосвязанную, устойчивую и оптимально сбалансированную совокупность элементов, призванных обеспечивать осуществление публичной власти в обществе.

В царской России основным элементом такой системы, источником публичной власти в обществе и ее носителем де-юре считался император. Он, естественно, де-факто не мог непосредственно осуществлять всю государственную власть, поэтому существовали в центре и на местах государственные органы, составлявшие в совокупности аппарат самодержавной власти. Едва ли при таких подходах можно говорить о наличии в России начала ХХ века устойчивой системы органов государственной власти. Отсутствие таковой сыграло роковую для судеб страны роль в 1917 году.

В бытность СССР была провозглашена принадлежность публичной власти народу, который осуществлял ее только через Советы, что не обеспечивало сбалансированности в функционировании системы государственных органов, препятствовало ее совершенствованию. К этому необходимо добавить, что на протяжении всей истории Советов как органов публичной власти существовал феномен партийного руководства их деятельностью. События начала 1990-х годов показали, что без партийного руководства Советы обойтись не могут. Это актуализировало вопрос об их сущности. Они являлись, по существу, не органом народной демократии, а инструментом партийного влияния на массы, начиная с 1918 года, когда были ликвидированы остатки былой российской многопартийности.

Современная организация публичной власти в нашей стране по, несомненно, хорошо прописанной, но, как известно, писаной во многом под Президента России Б.Н.Ельцина Конституции РФ г. также еще не привела к оформлению полноценной системы органов государственной власти. Одна из причин этого кроется в самой Конституции РФ, которая, провозглашая принцип разделения государственной власти на три самостоятельные «ветви», вместе с тем устанавливает еще одну мощную «ветвь» публичной власти через институт Президента РФ. В действительности установленная таким образом система через подсистему «сдержек и противовесов» испытывает сильный перекос в сторону власти президентской.

Органы публичной (государственной) власти обладают рядом специфических признаков. Во-первых, их деятельность направлена на удовлетворение общественных (публичных) интересов, в силу чего они выступают от имени всего государства или его части (например, субъекта Федерации). Во-вторых, порядок их формирования и деятельности строго регламентирован нормативно-правовыми актами (Конституцией, законами и т.п.). Они могут действовать по принципу «можно только то, что предписано соответствующим нормативно-правовым актом» (в отличие от граждан, которые в большинстве случаев действуют по принципу «можно все, что не запрещено законом»). В-третьих, деятельность этих органов носит публично-властный характер и оформляется в подавляющем большинстве случаев в виде формально-правовых решений, подлежащих обязательному обнародованию. В-четвертых, деятельность граждан в составе этих органов носит преимущественно профессиональный и в силу этого — возмездный характер.

Классификация этих органов может быть произведена по различным основаниям. Прежде всего, органы публичной власти по способу формирования делятся на: назначаемые и избираемые. В основе следующей классификации лежит количественный состав органов публичной власти. С указанных позиций органы государственной власти делятся на: единоличные и коллегиальные. Некоторые авторы, опираясь на предложенную классификацию, делят рассматриваемые формирования на: публично-властные органы и должностные лица. Следующая классификация органов публичной власти основана на определении места, занимаемого этими органами в системе разделения властей, в иерархии механизма публичной власти. С указанных позиций все они делятся на: а) законодательные (представительные), исполнительные и судебные, б) центральные и региональные.

Общая характеристика правового статуса органов государственной России в начале ХХвека

До февральской революции 1917 года Россия по многим позициям напоминала конституционную монархию. Однако, не углубляясь в проблематику формального аспекта российской государственности начала ХХ в., констатируем: ограничения власти монарха были незначительными, что ставило императора в центр государственного механизма. Другими, неравнозначными элементами этого механизма были: Государственный совет, Государственная дума, Совет Министров, суды, а также губернаторы, губернские и уездные земские учреждения. В городах, волостях и пр. существовало городское и сельское общественное управление. Названные органы в правовом отношении руководствовались основными государственными законами, утвержденными указом императора Николая II от 23 апреля 1906 г., многочисленными положениями и правилами, которые входили в свод законов Российской империи.

Императору всероссийскому, полный официальный титул которого вбирал более 100 слов и содержал перечисление подвластных территорий, принадлежала верховная самодержавная власть. Повиноваться этой власти надлежало в силу повеления Бога, что поддерживало источник власти царя, отстраняя от нее народ. Закрепление верховной власти за императором было призвано подчеркнуть особый ее характер и несопоставимость с властью других государственных органов.

Наряду с верховной властью за императором закреплялась законодательная власть и власть управления (исполнительная власть), что исключало как возможность их отождествления с верховной властью, так и установления пределов власти царя, приближая ее к абсолютной.

В области законодательной власти император обладал правом законодательной инициативы, которая в части изменения и дополнения основных государственных законов принадлежала только ему. Император обладал правом абсолютного вето в отношении принятых Государственной думой и Государственным советом законов, которые без его утверждения не вступали в силу. Право роспуска Думы, которым император неоднократно пользовался, не имело никаких ограничений. В периоды между сессиями и после роспуска очередной Государственной думы не было никаких ограничений законодательной власти императора, которая осуществлялась в указном порядке. Поэтому всякий раз, когда Дума робко становилась на пути законодательных инициатив царя, он ее распускал, регулируя соответствующие отношения своими указами.

Если в области законодательствования власть царя де-юре имела определенные пределы, то в сфере государственного управления никаких ограничителей не существовало. «Власть управления во всем ее объеме принадлежит государю императору в пределах всего государства Российского» — гласил п.10 Основных государственных законов. Император осуществлял управление как непосредственно, так и через создаваемые им государственные органы (места). Он имел право назначения и увольнения Председателя Совета Министров, министров, руководителей других органов государственного управления, являлся верховным руководителем внешних сношений, армии и флота. Императору принадлежало право денежной эмиссии, объявления войны и заключения мира, объявления военного и исключительного положения.

Русское государственное право закрепляло институт контрассигнатуры: указы императора нуждались в скрепе (визировании) Председателя Совета Министров или соответствующего министра. Этот институт позволял переводить политическую и юридическую ответственность за негативные последствия исполнения указов императора на правительство, де-юре защищая тем самым царя от соответствующих обвинений. Фактически, однако, в условиях тогдашней России контрассигнатура не защитила царя от критики за провалы в управлении страной и еще больше способствовала ослаблению его власти.

Обычная структура Совета Министров России включала в себя: министерство внутренних дел; министерство народного просвещения; министерство финансов, которое, в свою очередь, включало в себя департамент железнодорожных дел, государственное казначейство, совет по делам казенных предприятий; министерство государственных имуществ; министерство торговли и промышленности; министерство путей сообщения; министерство юстиции, руководитель которого являлся одновременно генерал-прокурором; министерство иностранных дел; военное министерство; морское министерство; министерство императорского двора (его руководитель одновременно являлся министром и канцлером российских императорских и царских орденов); государственный контроль.

Император был вправе председательствовать на заседаниях Совета Министров.

Вследствие законодательного установления господства православной христианской веры император обязан был исповедовать только эту веру, считался ее верховным защитником и хранителем догматов православия. Для церковного управления был учрежден правительствующий синод.

Императорский престол передавался по наследству. Преимущественное право престолонаследия имели мужчины по порядку первородства. При пресечении престолонаследия допускались женщины.

Русское государственное право допускало возможность отречения от права на престол, если его реализация не вызовет никаких затруднений в дальнейшем престолонаследии. Иначе говоря, запрещалась ликвидация монархии. Что касается отречения от престола царствующего императора, то последнему такого права не предоставлялось. Тем не менее оба эти положения были нарушены в марте 1917 г. 2 марта 1917 г. Николай II отрекся от престола и сложил с себя верховную власть дабы «облегчить нашему народу такое единение и сплочение всех сил для скорейшего достижения победы». В нарушение установленного порядка наследования престола трон был передан не старшему сыну, а брату царя, великому князю Михаилу Александровичу. Это добровольное отречение от престола состоялось под давлением кадетов и других правых сил в условиях потери управления внутри страны и военных поражений вовне. Однако великий князь Михаил, в свою очередь, нарушив запрет пресечения престола, отказался от верховной власти «впредь до установления в Учредительном собрании образа правления и новых основных законов государства Российского», признав всю полноту власти за Временным правительством.

Государственный совет и Государственная дума имели одну и ту же основную функцию — принятие законов. Кроме того, каждый из этих государственных органов имел собственную компетенцию. Так, Государственный совет издавал свод законов, рассматривал уголовные дела в отношении членов Государственного совета и Государственной думы, министров и иных высших чинов, либо передавал их на рассмотрение судов, рассматривал финансовые отчеты Государственного и ряда других банков, государственных сберкасс и другие вопросы. Дума принимала государственный бюджет, заслушивала отчет о его исполнении, решала вопросы о строительстве железных дорог за счет бюджетных средств и пр. Оба названных органа имели право рассматривать проекты законов. Кроме того, члены Госсовета и депутаты Государственной думы имели право законодательной инициативы.

В целом же не менее 30 государственных органов и должностных лиц могли вносить в Госсовет и Думу законопроекты, которые подлежали рассмотрению. Обычно проект закона вносил в Думу компетентный министр. Только в случае отказа последнего от разработки и внесения законопроекта Думе можно было самостоятельно создавать комиссию для его разработки.

Законопроекты подлежали принятию обеими государственными органами и утверждению со стороны императора. Возражения против законопроекта императором означали неприятие закона.

Государственный совет (около 240 человек) формировался путем выборов и по назначению императором. Его председатель и вице-председатель назначались императором. Государственная дума формировалась численностью около 440 депутатов на основе косвенных, неравных выборов (в ряде городов проводились прямые выборы по двум куриям). Депутатов избирали губернские избирательные собрания, состоящие из выборщиков по 4 куриям (землевладельцы, городские избиратели — собственники недвижимости, крестьяне-домохозяева, рабочие).

Судебная власть осуществлялась от имени императора судами, которые находились под надзором правительствующего сената. Под надзором и под контролем сената находились и другие государственные органы, кроме высших. Сенаторы назначались императором из числа подданных первых трех классов. Сенат имел шесть департаментов, в том числе два рассматривали кассационные жалобы по уголовным и гражданским делам. Практически департаменты функционировали самостоятельно, хотя предусматривалось общее собрание всех департаментов.

Сенат подчинялся только императору. Его указы подлежали обязательному исполнению, как и указы самого императора.

Отречение императора от престола повлекло за собой крушение описанной выше системы органов государственной власти, выявив неспособность и Государственной думы, и Временного правительства, и пр. руководить страной.

Система органов государственной власти в советский период. Советы

Сначала Февральская (буржуазно-демократическая), а затем Октябрьская (социалистическая) революции 1917 г. породили принципиально новую организацию государственной власти, в центре которой находились Советы.

Сами Советы не были изобретением большевиков. Они появились в ходе Первой русской революции 1905-1907 годов как органы руководства стачками, самоорганизации рабочих, других угнетенных слоев населения, недолго просуществовав в качестве формы публичной власти на отдельных территориях России. Пережив царские гонения, Советы восстановились, а с появлением в них большевиков, эсеров и других радикалов в 1917 г. сыграли огромную роль в победе Октябрьской революции и становлении социализма в нашей стране.

Характерные свойства (признаки) организации публичной власти в форме Советов были осмыслены В.И.Лениным и в дальнейшем лишь подтверждались в ходе строительства социализма в России вплоть до начала 1990-х годов.

Названия Советов изменялись: Советы рабочих, солдатских, крестьянских депутатов, Советы депутатов трудящихся, Советы народных депутатов. Изменялись их содержание, функции: в первые годы Советской власти они выступали органами диктатуры пролетариата, постепенно социальная база Советов расширялась, их статус органов государственной власти дополнился статусом органов народного, в том числе и местного самоуправления. Происходили изменения в системе Советов, порядке их формирования. До 1936 г. в систему Советов входили местные Советы (сельские и городские), а на более высоких уровнях создавались съезды Советов, которые образовывали президиумы, исполкомы и т.п. После 1936 г. законодательство и практика отказались от съездов Советов, но в конце 1980-х — начале 1990-х годов на уровне Союза ССР и РСФСР опять появились съезды в форме, соответственно, Съезда народных депутатов СССР и Съезда народных депутатов РСФСР. Значительные ограничения и лишение избирательных прав по классовому признаку в 1920-х — начале 1930-х гг. сменились введением всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании в последующие периоды истории страны.

Советская модель организации государственной власти длительное время строилась на отрицании принципа разделения властей. Сами Советы считались «работающими корпорациями», т.е. организациями, сочетающими принятие законов (решений) и их исполнение.

Высокий уровень представительности в Советах обеспечивался их значительной численностью и партийным руководством выборами.

Все другие государственные органы считались подконтрольными Советам, что проявлялось в порядке их формирования, компетенции, взаимоотношениях с Советами. Так, органы исполнительной власти избирались или назначались на сессиях Советов, они не имели по отношению к Советам собственной компетенции, Советы могли решать все вопросы, входившие в компетенцию образуемых ими и подотчетных им органов.

Партийное руководство Советами постепенно превращало Советы в организацию не решающую, а только оформляющую партийные установки как государственные решения. Наблюдалось тесное сближение должностей в партийном и советском аппаратах при приоритетном значении первых.

В истории развития отечественной государственной организации особо следует выделить период, который по времени незначителен (1990-1993 годы), но по значимости для судеб России сопоставим с революциями 1917 г. Общая характеристика современной системы органов государственной власти РФ. В период 1990-1993 гг. происходили серьезные изменения в организации системы органов государственной власти. Они выразились в следующем: Отказ от идеи полновластия и единовластия Советов и провозглашение разделения властей как фундаментального принципа организации государственной власти. В этих целях Съезд народных депутатов и Верховный Совет РСФСР (РФ) подверглись реформированию по пути превращения их в парламент — общенациональный представительный орган с четко выраженной ориентацией на законодательствование, выполнение других традиционных функций законодательной власти. Наблюдается сокращение объема исполнительно-распорядительных полномочий у названных органов. В 1991 г. вводится институт Президента РСФСР, статус которого был определен Законом РСФСР от 24 апреля 1991 г. «О Президенте РСФСР». Президент России определялся в нем как высшее должностное лицо государства, глава исполнительной власти, был наделен собственной компетенцией, руководил деятельностью Совета Министров, при том, что пост его Председателя был сохранен. Установление функции жесткого контроля парламента над деятельностью Президента и Совета Министров РФ, что проявилось в том, что:

а) Председатель Совета Министров и ключевые федеральные министры (иностранных дел, обороны, безопасности, внутренних дел) должны были назначаться с согласия Верховного Совета РФ;

б) Президент РФ вправе был принять отставку Правительства РФ только с согласия Верховного Совета РФ;

в) была закреплена обязанность Президента представлять Съезду народных депутатов России не реже 1 раза в год доклады о выполнении принятых Съездом народных депутатов и Верховным Советом РФ социально-экономических и иных программ, о положении в стране, а также обязанность Президента представлять внеочередные доклады по требованию большинства депутатов;

г) Съезд народных депутатов РФ имел право отрешать Президента от должности в случае нарушения им Конституции, законов России.

д) Съезд народных депутатов РФ имел также право отменять все указы и распоряжения Президента РФ, как по мотивам их незаконности, так и нецелесообразности (ст.104 ч.3 п.14 Конституции РСФСР 1978 г.), в отличие от Верховного Совета РФ, который обладал лишь правом отмены указов и распоряжений Президента РФ на основе заключений Конституционного Суда РФ, т.е. только по мотивам их незаконности.

Введение института конституционного контроля и учреждение Конституционного Суда РФ, наделенного широкими полномочиями по проверке конституционности не только законов, но и любых актов Президента РФ, Правительства РФ, правоприменительной практики и пр. Речь идет не просто о создании еще одного органа государственной власти, а о принципиально новом, неизвестном ранее институте, призванном защищать Конституцию РФ.

Наряду с этими формальными изменениями в рассматриваемый период шел процесс фактического усиления власти Президента РФ путем ее выхода за очерченные действующим законодательством пределы. В ряде случаев Парламент принимал специальные решения, делегируя Президенту дополнительные, не предусмотренные Конституцией РФ полномочия. С другой стороны, Съезд народных депутатов РФ продолжал быть де-юре высшим органом государственной власти в стране. Оставалась в силе ст.104 Конституции РФ, согласно которой Съезд народных депутатов РФ «правомочен принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению Российской Федерации». Иными словами, Съезд народных депутатов РФ и Верховный Совет РФ во взаимоотношениях с Президентом и Правительством РФ обладали более сильными конституционно закрепленными позициями: они могли отменить акты Президента, отрешить его от должности; последнему запрещалось использовать свои полномочия для роспуска либо приостановления деятельности любых законно избранных органов государственной власти (ст.121-6 Конституции РФ).

Однако мирное для многих современных государств соперничество президента и парламента в нашей стране оказалось отнюдь не мирным. 21 сентября 1993 г. Президент РФ издал Указ №1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации», прекращавший осуществление полномочий Съездом народных депутатов и Верховным Советом РФ. Это вызвало бурную реакцию парламентариев, отрешение ими Б.Н.Ельцина от должности Президента РФ, раскол в обществе и насильственный разгон Парламента (3-4 октября 1993 г.). Именно Президент РФ, не обладая на то достаточными конституционными полномочиями, назначил на 11-12 декабря 1993 г. выборы в Государственную Думу Федерального Собрания РФ — нижнюю палату нового российского парламента. Указ Президента РФ №1400 — акт, несомненно, противоречащий действовавшей в то время Конституции РФ. Последствия принятия этого акта и особенно — его реализации еще долго будут омрачать практику разделения властей в постсоветской России.

Конституция РФ 1993 г. во многом схожа с утвержденным Указом Президента РФ №1400 Положением о федеральных органах государственной власти на переходный период, прежде всего, в части закрепления организации и функций Федерального Собрания и Правительства РФ.

Публичная власть в РФ осуществляется ныне на двух уровнях: федеральном и региональном. На федеральном уровне государственную власть реализуют Президент РФ, двухпалатное Федеральное Собрание — парламент России (законодательная власть), Правительство РФ (исполнительная власть) и федеральные суды (судебная власть). На региональном уровне государственную власть отправляют образуемые каждым из 89 субъектов РФ их органы государственной власти.

Осуществление публичной власти в городах, сельских поселениях и пр., по общему правилу, не предусматривается в связи с квалификацией ее как власти не государственной, а как местное самоуправление. Допускается делегирование местному самоуправлению государственно-властных полномочий.

Конституция РФ декларирует самостоятельность органов законодательной, исполнительной и судебной власти. Предусматривается согласованное их функционирование и взаимодействие, что достигается во многом реализацией полномочий Президента РФ (ч.2 ст.80 Конституции РФ), который де-юре выведен из системы разделения властей. Таким образом, президентская власть выступает основой государственной власти, что в известном смысле противоречит классическому принципу разделения властей и позволяет ее характеризовать как «реликт монархической власти» (Ю.А.Дмитриев).

Ч.2 ст.77 Конституции РФ предусматривает единую систему исполнительной власти в РФ, ч.3 ст.118 — закрепляет принцип единства судебной системы РФ, который конкретизирован Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации». Речь идет о единстве в организации и отправлении правосудия.

Тем не менее едва ли корректно делать вывод о завершении процесса формирования в современной России целостной и сбалансированной системы органов («ветвей») публичной власти. Реальное их соотношение постоянно меняется, что препятствует стабильному и эффективному управлению страной. Откровенно слабый парламент время от времени (обычно накануне выборов в его нижнюю палату) борется за расширение своих конституционных прав и прерогатив. Широта и полнота исполнительной власти Правительства РФ в значительной мере зависят от позиции Президента РФ. С конца 1998 г. происходило некоторое ослабление власти Президента РФ. Но с января 2001 г. по настоящее время наблюдается процесс постепенной мобилизации и модернизации института президентской власти. О произошедших здесь новациях речь пойдет ниже.