Исполнительная власть: глава государства и правительство

Глава государства

Понятие и место в системе власти

Это должностное лицо или орган, занимающие высшее место в системе органов государства. Согласно текстам многих конституций глава государства либо не входит ни в какую ветвь власти, либо входит и в законодательную, и в исполнительную, либо, наконец, только в исполнительную.

Пример первого случая дает ч. 1 ст. 55 Основного закона для Федеративной Республики Германии 1949 года, согласно которой «Федеральный президент не может входить в состав ни правительства, ни законодательной корпорации Федерации или земли». Второй случай мы можем видеть на примере Конституции Индии 1949 года, где ч. 1 ст. 53 устанавливает, что «исполнительная власть Союза вверяется Президенту и осуществляется им либо непосредственно, либо через должностных лиц, подчиненных ему согласно настоящей Конституции», а уже цитировавшаяся нами ст. 79 гласит, что для Союза учреждается Парламент, который состоит из Президента и двух палат, известных соответственно как Совет штатов и Народная палата. Наконец, иллюстрацией третьего случая может служить первое предложение разд. 1 ст. II Конституции Соединенных Штатов Америки 1787 года: «Исполнительная власть вверяется Президенту Соединенных Штатов Америки».

Несмотря на все это разнообразие конституционных решений (мы не упоминаем такие довольно многочисленные конституции, как, например, Конституция Республики Болгарии 1991 года, которые вообще оставляют открытым этот вопрос), мы сочли целесообразным рассмотреть статус данного института в настоящей главе, посвященной организации исполнительной власти. Для этого есть достаточные основания.

Со времен, когда разделение властей еще только начало возникать, глава государства сохранял за собой исполнительную власть. И не случайно такое решение нашло последовательное отражение в Конституции США. В дальнейшем в тех странах, где возникали парламентарные формы правления, глава государства больше тяготел именно к исполнительной власти. Примечательно, что цитированная нами только что индийская Конституция, хотя и включила Президента в две ветви власти, но статус его (как и Совета министров) целостным образом урегулировала в разделе об исполнительной власти: именно здесь сказано о порядке выборов Президента и Вице-президента и о процедуре их ответственности, именно здесь определены полномочия Президента как главы государства. В смешанных республиках президент также теснее связан с правительством, чем с парламентом. Впрочем, мы это еще увидим ниже. Пока что сказанного, на наш взгляд, достаточно, чтобы объяснить, почему конституционно-правовой статус главы государства рассматривается именно здесь.

Известный советский исследователь зарубежного конституционного (государственного) права А.А. Мишин высказал в своем учебнике суждение о том, что «с точки зрения до конца понятого и последовательного буржуазного демократизма институт главы государства не имеет никаких разумных оснований для своего существования»*, и в доказательство привел, в частности, пример Швейцарии, где функции главы государства выполняет правительство. Действительно, есть и другие примеры совмещения в компетенции какого-либо государственного органа функций главы государства с иными функциями, но это все же исключения из правила. А правило заключается в том, что в системе государственных органов предусматривается специальный орган, на который возлагается высшее представительство государства вовне и внутри страны. Этим органом и является глава государства. Вряд ли правильно считать составителей подавляющего большинства конституций людьми недостаточно разумными или одержимыми «филистерским преклонением перед короной». Скорее следует предположить, что для конструирования института главы государства есть вполне рациональные, а следовательно, разумные, основания.

При построении любой управляющей системы ее структура должна определяться ее функциями. В системе функций государственного управления есть такая, как отмеченное высшее представительство государства. Оно может проявляться в различных полномочиях, круг которых относительно стабилен. Выделять под эту функцию особый орган или включить ее в компетенцию другого органа (других органов) – дело политического выбора. И в подавляющем большинстве государств такой выбор сделан в пользу особого органа.

Итак, глава государства – это высший его представитель внутри и вне страны и вместе с тем символ единства нации, государства (народа и государства). В зависимости от формы правления и государственного режима, а также системы политических отношений в стране его конституционные полномочия могут быть номинальными или реальными, номинальные и реальные полномочия могут по-разному сочетаться, но в случае какого-либо политического кризиса, когда конституционные власти и политические силы окажутся почему-либо не в состоянии управлять страной, именно глава государства призван найти выход из ситуации. Это своего рода резерв власти.

Политическая роль главы государства иногда формулируется в конституциях. Например, ст. 5 Конституции Французской Республики 1958 года гласит:

«Президент Республики следит за соблюдением Конституции. Он обеспечивает своим арбитражем нормальное функционирование публичных властей, а также преемственность Государства.

Он является гарантом национальной независимости, целостности территории, соблюдения международных договоров».

Испанский Король охарактеризован в ч. 1 ст. 56 Испанской конституции 1978 года следующим образом:

«1. Король является Главой Государства, символом его единства и постоянства, выступает арбитром между учреждениями и оказывает сдерживающее воздействие на их регулярную деятельность, осуществляет высшее представительство Испанского Государства в международных отношениях, в особенности с нациями, с которыми оно имеет историческую общность, и осуществляет функции, которыми его прямо наделяют Конституция и законы».

Есть, однако, достаточно много конституций, в которых роль и функции главы государства вообще не прописаны (например, Основной закон для Германии). Эти конституции определили лишь полномочия главы государства, из которых уже доктринальным путем можно вывести представление о том, что имели в виду разработчики по данному вопросу.

При авторитарных и тоталитарных политических режимах, особенно автократических, властвующий в стране диктатор обычно узурпирует, оформляя затем свою узурпацию «выборами», именно должность главы государства, которая облегчает пусть даже кажущуюся легитимацию власти. Нередко, захватив власть путем военного переворота, правящая группа образует сначала коллегиальный орган, соединяющий в своих руках функции и полномочия как главы государства, так и правительства и даже парламента. Такой орган в политологии принято называть испанским словом «хунта» (junta), которое можно перевести как «совет», хотя для «совета» в испанском языке есть и прямой эквивалент – consejo; дело в том, что такие органы часто создавались в прошлом и нынешнем веках в странах Латинской Америки – отсюда и испаноязычное происхождение термина. В Африке более модным был термин «революционный совет». Вскоре обычно из этой хунты или совета выделяется лидер, который чаще всего именует себя президентом. Впрочем, в Центральноафриканской Республике был период (1976–1979 гг.), когда захвативший власть лидер присвоил себе титул императора, переименовав это малое государство в «империю».

Юридическая форма главы государства

Из средневековья пришла к нам традиция единоличного главы государства. Первоначально это был монарх. Затем в ряде государств, установивших республиканскую форму правления, главой государства стал президент (председатель). В отдельных странах сложились своеобразные формы данного института.

Ныне существуют, например, такие его формы, как:

1. единоличный монарх, унаследовавший свою должность (например, в Великобритании, Японии, Испании, Бельгии, Нидерландах, Марокко);
2. единоличный монарх, назначенный своей семьей – правящей династией (например, в Саудовской Аравии);
3. единоличный монарх федеративного государства, выбранный на установленный период монархами субъектов федерации из своей среды (например, в Малайзии, Объединенных Арабских Эмиратах);
4. единоличный президент, выбранный народом, парламентом или представительной коллегией на установленный срок (например, в США, Германии, Италии, Индии, Китае);
5. высший коллегиальный орган, выбранный парламентом на установленный срок; при этом отдельные полномочия главы государства, которые невозможно осуществлять коллегиально, как, например, прием верительных грамот иностранных дипломатических представителей, передаются председателю коллегиального органа (например, на Кубе);
6. глава правительства, осуществляющий также функции главы государства (например, в землях Германии);
7. генерал-губернатор – представитель британского монарха в государствах, имеющих статус британского доминиона, то есть признающих главой государства британского монарха (например, в Канаде, Австралии, Новой Зеландии, на Барбадосе);
8. единоличный или коллегиальный глава государства, узурпировавший власть в государстве, обычно без установления срока.

У нас установилась традиция в данном случае переводить «Председатель», что более характерно для главы коллегиального органа, каким является Государственный совет Кубы, однако при этом не учитывается конституционная характеристика главы этого института как главы государства. Правильнее, вероятно, было бы перевести «Президент». Аналогичная проблема возникает при переводе с некоторых славянских языков, а также с венгерского, где нет специального термина «президент», а глава государства и глава коллегиального органа именуется председателем (например, председник в сербском языке, predsednik в словенском, predsjednik в хорватском, претседател – в македонском, elnok в венгерском языке). Правда, здесь, когда речь идет о главе государства, принят перевод «Президент».

Полномочия

Здесь мы будем говорить сначала только об общих полномочиях главы государства, не привязывая их к той или иной форме правления. Затем уже остановимся на особенностях, как связанных с конкретной формой правления, так и обусловленных иными факторами.

Как высший представитель государства внутри страны глава государства имеет определенные полномочия в отношении парламента и правительства, а также судебной власти.

Нередко ему предоставляется право созывать (порой и закрывать) сессии парламента, созывать парламент на внеочередные сессии (заседания) и отсрочивать его заседания. В законодательном процессе, как отмечалось, он может наделяться правом (и обязанностью) санкционировать, промульгировать и опубликовывать законы, имея часто право отлагательного вето, редко – абсолютного, а также возможность обращения в орган конституционного контроля в случае сомнения в конституционности представленного на подпись закона.

Глава государства обычно, так или иначе, участвует в формировании правительства, часто – в решении вопроса о его отставке. Участвует он и в формировании органов судебной власти.

В ряде стран, как отмечено выше, глава государства выступает арбитром в спорах между различными органами власти.

В своем качестве высшего представителя государства внутри страны его глава имеет определенные. полномочия в сфере так называемого личного статуса, то есть в отношениях с гражданами и иностранцами. Ему часто принадлежат полномочия в вопросах предоставления, восстановления гражданства и дачи разрешения на выход из него, право предоставления убежища иностранцам, право помилования осужденных, производство награждений государственными наградами.

Будучи высшим представителем государства вовне, его глава имеет ряд важных полномочий в сфере его международных отношений. Он может без специального уполномочия заключать международные договоры, часто на него возлагаются ратификация и денонсация международных договоров (обычно по предварительному решению парламента, о чем шла речь в п. 6 § 1 предыдущей главы). Глава государства принимает верительные и отзывные грамоты аккредитованных при нем дипломатических представителей, сам аккредитует и отзывает дипломатических представителей в иностранных государствах и международных организациях, подписывая соответствующие грамоты.

Что касается сферы обороны и безопасности, то достаточно часто глава государства является верховным главнокомандующим вооруженными силами и вправе принимать немедленные меры по обеспечению внешней и внутренней безопасности с последующим парламентским контролем.

Так выглядит в общем круг полномочий, присущих главе государства именно как таковому. От формы правления и от конкретных конституционных решений (порой от конституционного обычая) зависит, какие из них он осуществляет в дискреционном порядке, то есть по собственному усмотрению, а осуществление каких нуждается в предварительном решении иных государственных органов.

В некоторых странах функции главы государства возлагаются, как отмечалось, на иные органы. Помимо упоминавшегося швейцарского примера можно привести пример германских земель, внутри которых функции главы государства осуществляются главой правительства. Советская же форма правления предусматривала обычно передачу функций главы государства высшему коллегиальному органу, избираемому парламентом из своей среды для собственного замещения в межсессионные и межлегислатурные периоды, а частично – председателю такого органа, хотя с 70-х годов все чаще стали появляться единоличные президенты, нередко возглавлявшие по должности органы коллегиальные (президиумы, государственные советы и т. п.). Это облегчало концентрацию власти в руках лидера коммунистической партии.

Рассмотрим вопрос о полномочиях главы государства на конкретных примерах.

В качестве примера полномочий при парламентарной форме правления изложим положения Конституции Чешской Республики 1992 года, относящиеся к полномочиям Президента Республики, который согласно ч. 1 ст. 54 является главой государства.

Согласно ст. 62–64 Конституции Президент Республики назначает и отзывает Председателя и прочих членов Правительства и принимает их отставку, отзывает Правительство и принимает его отставку, поручает отозванному или подавшему в отставку Правительству временно исполнять обязанности до назначения нового Правительства. Президент имеет право участвовать в заседаниях Правительства, требовать от Правительства и его членов отчетов и обсуждать с Правительством или его членами вопросы их компетенции.

Применительно к отношениям с Парламентом Президент назначает выборы в Палату депутатов и Сенат, созывает сессии Палаты депутатов, распускает ее, подписывает законы, имея право возвращать их Парламенту (кроме конституционных законов). Он имеет право участвовать в заседаниях обеих палат Парламента, их комитетов и комиссий и получать слово по своему требованию. Он назначает президента и вице-президента Верховного контрольного управления (счетной палаты), членов банковского совета Чешского национального банка.

В сфере судебной власти Президент назначает судей Конституционного суда, его Председателя и заместителя Председателя, назначает прочих судей, назначает из числа судей Председателя и заместителя Председателя Верховного суда, осуществляет право помилования, включая смягчение назначенного наказания, прекращение производства по уголовному делу, снятие судимости, имеет право осуществлять амнистию.

В сфере внешней политики Президент представляет государство, заключает и ратифицирует международные договоры (заключение договора может передать Правительству или с его согласия отдельному его члену), принимает руководителей дипломатических миссий, назначает и отзывает руководителей дипломатических миссий.

В сфере обороны Президент является верховным главнокомандующим вооруженными силами, присваивает и повышает генеральские звания.

Он также присваивает государственные отличия или награждает ими, если не уполномочит на это иной орган.

Полномочия Президента могут быть расширены законом.

Решения Президента по вопросам внешней политики и обороны, назначения судей, осуществления амнистии, награждений, а также принятые в осуществление полномочий, переданных Президенту законом, нуждаются в контрасигнатуре Председателя или уполномоченного им члена Правительства. За эти решения ответственность несет Правительство, и Президент, следовательно, самостоятельно эти решения принимать не может. Остальные же свои полномочия он осуществляет по собственному усмотрению, то есть они носят дискреционный характер.

Здесь обращает на себя внимание то обстоятельство, что дискреционные полномочия Президента довольно значительны для парламентарной республики, каковой является Чехия. Они хотя и не столь мощны, как предусмотренные для Президента Конституцией Греции 1975 года – также парламентарной республики, но все же несравненно сильнее самостоятельных полномочий президентов таких стран, как Италия, Германия, Индия, которые будут рассмотрены в Особенной части курса, то есть в следующих двух томах учебника. Здесь сказывается характерная для чешской (ранее – чехословацкой) государственности традиция, обусловленная, как можно предположить, вначале особой популярностью – харизмой (от греч. charisma – божественный дар) первых чехословацких президентов – Томаша Масарика и Эдуарда Бенеша на фоне значительной политической раздробленности общества, а затем продолженная и использованная коммунистическим режимом в интересах концентрации власти. Нынешний Президент Чешской Республики Вацлав Гавел также обладает харизмой.

Приведем еще пример, на этот раз парламентарной монархии, используя действующую Конституцию Королевства Дании 1953 года.

Согласно ст. 3 этой Конституции законодательная власть осуществляется совместно Королем и Фолькетингом (однопалатным парламентом), а исполнительная власть – Королем. Ныне в Дании царствует Королева Маргрете II, и все, что в Конституции говорится о Короле, относится к ней. В пределах, установленных Конституцией, Король обладает верховной властью по всем вопросам Королевства и осуществляет ее через министров (ст. 12). За свои действия он, будучи неприкосновенным, не несет ответственности, которая возлагается на министров (ст. 13).

Король назначает и увольняет в отставку Премьер-министра и других министров, устанавливает общее их число и распределение функций между ними. Законодательные и административные акты, подписанные Королем, имеют силу при условии контраcсигнатуры министра (ст. 14). За ненадлежащее исполнение должностных обязанностей Король (как и Фолькетинг) может предать министров суду, передав дело в Высокий суд Королевства (ст. 16). Король ведет заседания Государственного совета, включающего также совершеннолетнего наследника престола и министров; в этом органе обсуждаются законопроекты и важные правительственные акты. Однако Король может поручить это Совету министров, возглавляемому Премьер-министром (ст. 17, 18).

Согласно ч. 1 ст. 19 Король представляет Королевство в международных делах, но не может без согласия Фолькетинга подписывать акты, изменяющие территорию Королевства, возлагающие на Королевство особо важные обязательства или такие, исполнение которых требует согласования с Фолькетингом. Для денонсации международного договора, заключенного с согласия Фолькетинга, опять же требуется его согласие. Кроме случаев обороны от вооруженного нападения, Король не может использовать вооруженные силы против иностранного государства без согласия Фолькетинга, но и в случае нападения Фолькетинг подлежит немедленному созыву и должен рассмотреть акты Короля (ч. 2 ст. 19).

Король имеет право инициативы законов и других актов Фолькетинга. Принятые Фолькетингом законопроекты подлежат в течение 30 дней одобрению Короля, который промульгирует их и следит за их исполнением. В условиях чрезвычайного положения, когда Фолькетинг собраться не может, король вправе издавать временные законы, которые не противоречат Конституции и незамедлительно передаются на рассмотрение Фолькетинга, как только он соберется (ст. 21–23).

Статья 24 наделяет Короля правом помилования и амнистии, однако помилование осужденных Высоким судом Королевства министров возможно только с согласия Фолькетинга. Кроме того, Король может непосредственно или через правительственные органы даровать привилегии или изъятия из сферы применения законов, которые соответствуют установлениям, действовавшим до 5 июня 1849 года, либо законам, принятым позднее (ст. 25).

К компетенции Короля относится решение о выпуске в обращение денег в установленном законом порядке (ст. 26).

В соответствии со ст. 27 Король назначает определенные категории государственных служащих.

Дания подобно Великобритании, Нидерландам, Норвегии и др. принадлежит к числу так называемых старых монархий, где конституционный статус монарха давно уже не обновлялся. И хотя свои прерогативы монархи в этих странах осуществляют по указаниям правительств или их глав, возможны ситуации кризисные, в которых монархи могут использовать свои прерогативы и в дискреционном порядке. Например, за последние 70 лет в истории Великобритании было четыре случая, когда монарх самостоятельно решал вопрос о назначении Премьер-министра, поскольку ни одна из партий не получала абсолютного большинства мест в Палате общин или победившая партия не могла определить своего лидера.

Напротив, новые монархические конституции в демократических государствах (например, в Японии, Швеции) сколько-нибудь серьезных прерогатив часто за монархами не признают, оставляя им, по существу, роль символов национального единства, и от собственного авторитета монарха зависит, как эта роль будет реализована.

Что касается полномочий главы государства при президентской форме правления, то для них характерно, что глава государства осуществляет наряду со своими функциями также непосредственное руководство функционированием центральной исполнительной власти. Так, согласно разд. 1 ст. VII Конституции Республики Филиппины 1987 года Президенту Филиппин вверена исполнительная власть.

Конституция в разд. 16 указанной статьи устанавливает, что Президент предлагает и с согласия комиссии по назначениям, которую мы упоминали в последнем параграфе предыдущей главы, назначает глав исполнительных департаментов, послов, других публичных министров и консулов, офицеров вооруженных сил от полковника или капитана первого ранга и выше, иных должностных лиц, назначение которых возложено на него Конституцией. Он также назначает всех других должностных лиц Правительства, иной порядок назначения которых не предусмотрен законом или назначать которых он уполномочен законом. Конгресс может законом уполномочить Президента единолично назначать нижестоящих должностных лиц. Он может производить назначения во время любых перерывов в работе Конгресса, но эти назначения действительны только до тех пор, пока комиссия по назначениям не выразит свое неодобрение или пока заседания Конгресса не будут снова отсрочены.

Согласно разд. 17 Президент осуществляет контроль в отношении всех исполнительных департаментов, бюро и учреждений, обеспечивая добросовестное исполнение законов.

В соответствии с разд. 18 Президент является верховным главнокомандующим всеми вооруженными силами Филиппин и, когда это необходимо, может призвать вооруженные силы пресечь или подавить незаконные насилие, вторжение или мятеж.

В случае вторжения или мятежа, если этого требует публичная безопасность, он может не более чем на 60 дней, приостановить действие привилегии судебного приказа хабеас корпус или ввести на Филиппинах или в любой их части военное положение (martial law) с представлением в течение последующих 48 часов личного или письменного доклада Конгрессу. На очередном или специальном заседании Конгресс совместным голосованием палат и большинством голосов всех своих членов может отозвать решение Президента, причем отзыв не может быть отклонен Президентом. Таким же образом по инициативе Президента Конгресс может продлить действие его мер, определив срок, если вторжение или мятеж продолжаются и публичная безопасность требует этого. По ходатайству любого гражданина, заявленному в соответствующем порядке, Верховный суд может проверить достаточность фактической основы для упомянутых мер Президента или для их продления и в течение 30 дней должен промульгировать свое решение.

Состояние военного положения не приостанавливает действия Конституции, функций гражданских судов или законодательных собраний, не управомочивает на введение юрисдикции военных судов и агентств в отношении гражданских лиц там, где способны действовать гражданские суды, и не приостанавливает автоматически привилегию судебного приказа. (О судебных приказах мы скажем в п. 4 § 2 следующей главы; здесь отметим лишь, что это одна из судебных гарантий прав и свобод.) Приостановление этой привилегии применяется только к лицам, привлеченным к судебной ответственности по обвинению в мятеже или в содействии вторжению или связано с ним. Любое лицо, арестованное или задержанное в данной связи, подлежит освобождению, если ему в течение трех дней не предъявлено обвинения перед судом.

Раздел 19 уполномочивает Президента, за исключением случаев импичмента и других предусмотренных Конституцией случаев, на помилование, смягчение наказаний и освобождение от них, уменьшение сумм штрафов и конфискаций после вступления в силу приговора суда. С согласия большинства всех членов Конгресса Президент может объявлять амнистии.

Согласно разд. 20 Президент может заключать или гарантировать иностранные займы в пользу Республики Филиппины с предварительного согласия Валютного управления и с соблюдением установленных законом ограничений. Валютное управление ежеквартально представляет Конгрессу полный отчет о своих решениях по использованию займов, заключенных или гарантированных Правительством или корпорациями, принадлежащими Правительству либо контролируемыми им, если эти займы увеличивают иностранный долг.

Международные договоры заключаются Президентом и требуют согласия не менее 2/3 всех членов Сената (разд. 21).

В течение 30 дней после открытия каждой очередной сессии Президент представляет Конгрессу основу общего билля об ассигнованиях, бюджет расходов и источников финансирования, включая существующие и предполагаемые меры по обеспечению государственных доходов (разд. 22).

Он может обращаться к Конгрессу при открытии очередных сессий, а также в любое другое время (разд. 23). Согласно разд. 27 ст. VI Президенту принадлежит право отлагательного вето в отношении принятых Конгрессом законов, которое преодолевается 2/3 голосов членов каждой палаты при поименном голосовании.

При смешанной форме правления ситуации с полномочиями главы государства весьма разнообразны, как разнообразны сами смешанные республики. Мы уже говорили, что среди них есть такие, которые, за исключением избрания президента народом, практически не отличаются от парламентарных, а есть такие, как, скажем Франция, где положение Президента позволяет ему, по выражению одного из сподвижников Ш. де Голля, быть «замком свода» всего конституционного здания.

Среди зарубежных демократических государств Франция дает пример, можно сказать, крайний, однако здесь нецелесообразно излагать конституционные полномочия французского Президента, поскольку это неизбежно будет повторено в следующем томе учебника. Что касается других стран, воспринявших французскую модель (это бывшие колонии Франции), то они реализуют ее в условиях авторитарных политических режимов, когда любые ограничения президентской власти со стороны иных конституционных органов в основном фиктивны. Поэтому мы решили взять не совсем крайний пример, но близкий к нему, обратившись к Конституции Румынии 1991 года. Эта Конституция в ст. 80, определяя роль Президента, устанавливает, что он представляет государство и является гарантом национальной независимости, единства и территориальной целостности страны, следит за соблюдением Конституции и надлежащим функционированием публичных властей, осуществляя в этих целях функцию посредничества между властями государства, а также между государством и обществом. Нетрудно провести здесь определенную параллель с цитированной выше ст. 5 французской Конституции.

Начнем, естественно, с полномочий Президента в сфере исполнительной власти. Согласно ст. 85 Конституции Президент выдвигает кандидатуру Премьер-министра и назначает Правительство на основе вотума доверия, выраженного Парламентом. Отдельных членов Правительства Президент отзывает и назначает по предложению Премьер-министра. Он может консультироваться с Правительством по срочным и особо важным проблемам (ст. 86) и участвовать в заседаниях Правительства, на которых обсуждаются проблемы, представляющие национальный интерес и касающиеся внешней политики, обороны страны, обеспечения общественного порядка, а по просьбе Премьер-министра также и в других случаях; Президент председательствует на заседаниях Правительства, в которых участвует (ст. 87).

Что касается отношений с Парламентом, то согласно ч. 3 ст. 60 Президент созывает Парламент после выборов в течение 20 дней, а согласно ч. 2 ст. 63 может созывать внеочередные сессии Парламента. В соответствии со ст. 88 Президент может обращаться к Парламенту с посланиями о главных политических проблемах нации. Президент промульгирует законы в течение 20 дней и может требовать их пересмотра Парламентом или проверки конституционности (ст. 77). После консультации с председателями обеих палат и лидерами парламентских групп Президент в соответствии со ст. 89 может распустить Парламент, если он в течение 60 дней после первого предложения не выразил доверия, необходимого для сформирования Правительства, и отклонил не менее двух предложений об инвеституре (утверждении) Премьер-министра. После консультации с Парламентом Президент может вынести вопрос, представляющий национальный интерес, на референдум (ст. 90).

В области внешней политики (ст. 91) Президент заключает международные договоры, о которых вело переговоры Правительство, и в 60-дневный срок представляет их для ратификации в Парламент. По предложению Правительства он аккредитует и отзывает дипломатических представителей и одобряет установление, упразднение или изменение ранга дипломатических представительств. При нем аккредитуются иностранные дипломатические представители.

В области обороны (ст. 92) установлено, что Президент является главнокомандующим вооруженными силами и председательствует в Верховном совете обороны страны. С предварительного одобрения Парламента он может объявлять частичную или общую мобилизацию, а в исключительных случаях представляет такое свое решение на последующее одобрение Парламента в течение пяти дней. В случае, если против Румынии совершена вооруженная агрессия, Президент принимает меры для ее отражения и посланием немедленно доводит их до сведения Парламента. Если Парламент не находится на сессии, то собирается по праву в 24 часа.

Статья 93 управомочивает Президента вводить согласно закону осадное положение или чрезвычайное положение по всей стране или в отдельных местностях и в течение пяти дней вносить эти меры на одобрение Парламента. Если Парламент не на сессии, он собирается по праву в течение 48 часов и действует в течение всего периода осадного или чрезвычайного положения.

Конституция в ст. 94 наделяет Президента и другими типичными полномочиями главы государства: производить награждение и присваивать почетные звания, присваивать звания маршала, генерала и адмирала, назначать на предусмотренных законом условиях на публичные функции, осуществлять помилование.

Согласно ч. 2 ст. 140 Президент назначает трех судей Конституционного суда и по предложению Высшего совета магистратуры назначает прочих судей, а также прокуроров (ч. 1 ст. 124, ч. 1 ст. 133).

В ст. 99 Конституция установила, что декреты Президента, изданные в осуществление полномочий в области внешней политики, обороны и безопасности, а также о награждениях, присвоении званий и помиловании нуждаются в контрасигнатуре Премьер-министра. Этим румынская Конституция существенно отличается от французской, согласно которой чрезвычайные меры Президента контрасигнатуры не требуют: этот весьма важный вопрос он решает единолично. Румынский Президент единолично осуществляет остальные свои полномочия, кроме только что перечисленных.

Полномочия главы государства при советской форме правления лучше всего рассмотреть на примере Кубы, форма правления которой из существующих ныне социалистических государств наиболее близка к классической советской. В соответствии с Конституцией Республики Куба 1976 года некоторые функции главы государства возложены на Государственный совет, хотя согласно части второй ст. 72 главой государства и главой Правительства является Председатель Государственного совета.

Государственный совет, избираемый Национальной ассамблеей народной власти из своего состава, осуществляет, в частности, согласно части второй ст. 89 Конституции верховное представительство кубинского государства внутри и вне страны. Его компетенция, определенная в ст. 90 Конституции, представляет собой незакрытый перечень функций и полномочий из 20 позиций, из которых характерными для главы государства можно считать следующие:

• созыв внеочередных заседаний Национальной ассамблеи (п. «а»);
• назначение выборов в Национальную ассамблею (п. «b»);
• издание распоряжений о проведении референдумов, о которых постановила Национальная ассамблея (п. «е»);
• объявление всеобщей мобилизации, объявление войны и заключение мира, если Национальная ассамблея не заседает и нет гарантии ее срочного созыва (п. «f»);
• замена по представлению Председателя, членов Совета министров в период между сессиями Национальной ассамблеи (п. «g»);
• назначение и смещение по представлению Председателя дипломатических представителей (п. «j»);
• производство награждений и присвоение почетных званий (п. «k»);
• осуществление помилования (п. «ll»);
• ратификация и денонсация международных договоров (п. «m»);
• дача агремана (согласия на аккредитацию) иностранным дипломатическим представителям или отказ в нем (п. «n»).

Остальные полномочия Государственного совета обусловлены главным образом тем, что в межсессионные периоды он действует как высший орган власти вместо Национальной ассамблеи (издание декретов-законов, общеобязательное толкование законов, общие инструкции судам и Генеральной прокуратуре Республики, приостановление исполнения актов Совета министров и местных ассамблей народной власти, отзыв актов местных администраций).

А вот Председатель Государственного совета имеет, в частности, такие полномочия главы государства, предусмотренные ст. 93 Конституции, как:

• представлять государство и Правительство и руководить их общей политикой (п. «а»);
• организовывать деятельность Государственного совета и Совета министров и руководить ею, созывать их заседания и председательствовать на них (п. «b»);
• принимать отставку членов Совета министров (п. «e»);
• принимать верительные грамоты иностранных дипломатических представителей (может делегировать это полномочие любому своему заместителю по Государственному совету) (п. «f»);
• осуществлять верховное главнокомандование всеми вооруженными формированиями (п. «g»).

Прочие полномочия Председателя Государственного совета связаны с его председательством в обоих органах, главным образом в Совете министров (контроль за деятельностью министерств и других центральных органов администрации, принятие на себя руководства любым из них и др.).

Примечательно, что согласия Государственного совета и его Председателя с принятыми Национальной ассамблеей законами не требуется, а промульгация их осуществляется председателем Национальной ассамблеи. Это отвечает характерному для советской формы правления принципу полновластия представительных органов, но на деле значения не имеет, поскольку содержание будущих законов заранее определено руководством Коммунистической партии Кубы, первый секретарь центрального комитета которой занимает должность Председателя Государственного совета. Примечательно также, что перечисление титулов главы Кубинского государства Фиделя Кастро в печати начинается с указания на его должность Верховного главнокомандующего, затем указывается, что он первый секретарь ЦК КП Кубы, а уже затем – что Председатель Государственного совета (и Совета министров). Этот ряд предпочтений говорит сам за себя.

Монарх: особенности статуса

Главное отличие монарха от любых других государственных должностных лиц – это то, что его должность главы государства принадлежит ему по праву рождения. Он ее наследует и занимает, как правило, пожизненно.

Порядок престолонаследия устанавливается в конституционном или законодательном порядке. В учебнике А.А. Мишина приводятся три основные системы престолонаследия:

• салическая: наследование престола исключительно по мужской линии (Япония, Бельгия, Норвегия);
• кастильская: наследование престола предпочтительно по мужской линии, младший брат исключает старшую сестру (Испания, Великобритания, Нидерланды);
• австрийская: женщина наследует только при полном отсутствии мужских линий.

В этом перечне отсутствует четвертый вариант, при котором женщины наследуют престол на равных правах с мужчинами. В качестве примера именно такого конституционного регулирования престолонаследия можно привести положения шведского Акта о престолонаследии 1810 года в редакции 1979 года, входящего в состав конституции этой страны. Согласно § 1 указанного Акта «право наследования Шведского престола после Короля Карла XIV Иоганна принадлежит потомкам мужского и женского пола от потомка кронпринца Иоганна Баптиста Юлия по праву нисходящей линии Короля Карла XVI Густава. Старшие брат и сестра и потомки старших брата и сестры имеют предпочтение перед младшими братом и сестрой и потомками младших брата и сестры». Согласно § 4 Король должен всегда исповедовать «чистую евангелическую веру, как она принята и изложена в Аугсбургском исповедании и в решении Уппсальского собрания 1593 года». В этой вере должны воспитываться принцы и принцессы, притом в пределах государства. Принцам и принцессам в соответствии с § 5 разрешается вступать в брак только с согласия Правительства, данного по предложению Короля; в противном случае принц или принцесса лишаются права на престолонаследие для себя и своих потомков.

В случае вакантности престола и отсутствия законного наследника решение вопроса о преемнике монарха часто передается парламенту. Парламент иногда решает вопрос о допустимости брака (например, в Дании).

В арабских монархиях вопрос о престолонаследии в каждом конкретном случае может решать королевская семья, которая вправе отдать престол не обязательно старшему сыну выбывшего короля. Иногда для престолонаследия, определенного королевской семьей, требуется согласие парламента.

Если монарх несовершеннолетний или не достиг возраста, установленного конституцией, либо серьезно и длительно болен, либо вообще отсутствует (например, при отсутствии наследника вакантного престола), на соответствующий период устанавливается регентство, то есть обычно парламент назначает одного или нескольких регентов, которые соответственно единолично или коллегиально осуществляют полномочия монарха. Но установление регентства может происходить и в ином порядке. Так, согласно входящему в состав шведской конституции акту Форма правления 1974 года (§ 3–6 гл. 5) в случае болезни, поездки за границу или иного препятствия для Короля в исполнении его обязанностей главы государства его замещает в качестве регента член королевской династии в порядке престолонаследия, если к этому нет препятствий. Если королевская династия угаснет, Риксдаг назначит регента и его заместителя. Тот же порядок действует, если Король выбыл, а наследник не достиг установленного возраста. При невозможности исполнить эти положения о регентстве Риксдаг по решению Правительства может назначить временно исполняющего обязанности регента, а если никто из имеющих на это право не может выступить в качестве регента, то по решению Правительства обязанности временного регента будет исполнять тальман Риксдага или в его отсутствие вице-тальман. Если же в течение 6 месяцев Король не мог исполнять обязанности или не исполнял их, Правительство заявляет об этом Риксдагу, который решает, должен ли Король считаться покинувшим престол.

Требование определенной религиозной принадлежности довольно часто предъявляется монархам. Подчас им запрещается покидать страну без разрешения парламента либо правительства или без консультации с ними.

Монарх считается лицом неприкосновенным. Выше мы приводили соответствующее положение датской Конституции, а здесь можем привести § 7 гл. 5 шведской Формы правления, согласно которому Король не может привлекаться к ответственности за свои действия и то же относится к действиям регента в качестве главы государства.

Монарх имеет исключительное право на особый титул – короля, императора, шаха и т.п. и государственные регалии (символы верховной власти) – трон, корону, скипетр и др. За ним признается право на содержание его личного двора, для чего парламент устанавливает ему содержание – цивильный лист. Согласно ст. 89 Бельгийской конституции 1831 года в редакции 1994 года цивильный лист устанавливается законом на период каждого царствования.

Супруга царствующего монарха обычно носит тот же титул, что и он (естественно, в женском роде), но полномочий главы государства не осуществляет. Напротив, супруг монарха-женщины соответствующего титула не носит, но может иметь специальный титул. Наследные принцы нередко имеют специальные титулы. Например, согласно ч. 2 ст. 57 Испанской конституции наследному принцу с момента рождения или приобретения данного статуса принадлежат титул принца Астурийского и другие титулы, традиционно связанные с преемством короны Испании.

Хотя и редко, но встречаются случаи, когда одно и то же лицо является монархическим главой нескольких государств. Это так называемая личная уния. В наше время своеобразным ее примером служит тот факт, что Королева Великобритании считается одновременно главой государства в ряде стран, бывших некогда британскими колониями и сохраняющих статус так называемого доминиона. Когда-то доминион представлял собой наиболее мягкую форму колониальной зависимости, а с 1931 года доминионы суть суверенные государства, признающие главой государства британского монарха.

Как известно, Великобритания и большинство ее бывших колоний образуют Содружество (Commonwealth), именовавшееся ранее Британским содружеством наций, затем просто Содружеством наций. Сначала все государства Содружества признавали британскую Королеву своим главой государства, а затем, когда в 1950 году Индия стала республикой и ее примеру последовал ряд других членов Содружества, то эти государства, избравшие своих президентов, стали признавать британскую Королеву лишь главой Содружества. Ныне из 49 стран Содружества она является главой государства в 17, к числу которых принадлежат такие значительные государства, как Канада, Австралия, Новая Зеландия. В каждом из этих 17 государств британская Королева назначает по рекомендации правительства соответствующего государства своего представителя – Генерал-губернатора, который и осуществляет полномочия главы государства по упомянутой вестминстерской модели. Эти государства часто имеют писаные конституции, определяющие статус Генерал-губернатора.

Но в ряде государств конституции довольно сдержанно относятся к возможности воцарения своего монарха также в другой стране. Так, согласно части первой ст. 87 Бельгийской Конституции Король не может быть одновременно главой другого государства без согласия обеих палат, причем каждая палата может обсуждать этот вопрос только в присутствии не менее 2/3 своего состава и для решения нужно не менее 2/3 голосов.

Следует кратко остановиться на упоминавшейся нами так называемой выборной монархии. В Малайзии Верховный правитель (Янь дипертуан агонь) избирается на 5 лет Советом правителей. В его состав входят 9 наследственных султанов штатов-монархий, из числа которых избирается Верховный правитель, и 4 губернатора штатов-республик. Последние правом голоса при выборах главы государства не пользуются. Здесь действует принцип ротации: султаны избираются на должность Верховного правителя поочередно. В Объединенных Арабских Эмиратах (ОАЭ) Президент также выбирается на пять лет Высшим федеральным советом из числа образующих Совет 7 эмиров, среди которых правители двух крупнейших эмиратов имеют преимущество. Один из них – правитель Абу-Даби – бессменно переизбирается на должность Президента ОАЭ. В Свазиленде наследник престола избирается племенным советом из весьма многочисленных сыновей Короля (например, у умершего в 1982 году Короля осталось 150 детей от 70 жен).

В современном обществе институт монархии выглядит архаизмом, однако в тех странах, где существует, пользуется в силу традиции или заслуг конкретного монарха авторитетом и благодаря этому даже без властных полномочий способствует государственной преемственности и стабильности. Опросы общественного мнения, например в Великобритании, Японии, свидетельствуют, что подавляющее большинство населения поддерживает сохранение монархии. Но из этого не следует, что установление монархии целесообразно повсеместно: в странах с устойчивыми республиканскими традициями (например, в Швейцарии, во Франции) подобные идеи положительного отклика наверняка бы не получили.

Президент: порядок избрания и замещения, привилегии, ответственность

В демократической (и подчас в не слишком демократической и даже недемократической) республике глава государства – президент избирается на установленный в конституции срок.

Выборов президентов мы уже в гл. VII касались, но сейчас рассмотрим этот вопрос систематически.

В президентских и смешанных республиках президент избирается народом (избирателями) чаще всего путем прямых выборов, но иногда как в США, путем выборов косвенных, когда избиратели выбирают выборщиков, а те уже – президента. Такой порядок выборов, как отмечалось, обеспечивает президенту определенную независимость от парламента, поскольку избиратели дают ему особый мандат на управление.

В парламентарных республиках президент избирается парламентом (например, в Чехии, Словакии, Венгрии) или более широкой коллегией с участием парламента (например, в Италии, Индии, Германии). Так, согласно ч. 2 и 3 ст. 101 Конституции Словацкой Республики 1992 года Президента избирает Национальный совет тайным голосованием и большинством 3/5 всех депутатов. Германский Федеральный президент избирается согласно ч. 1 и 3 ст. 54 Основного закона Федеральным собранием, которое состоит из членов Бундестага и такого же числа членов, избранных народными представительствами земель согласно принципам пропорциональных выборов.

В советских республиках (речь в данном случае идет о форме правления, а не о республиках бывшего Советского Союза), в которых имеется институт президента (ныне практически во всех, если учесть специфику терминологического обозначения данного института на Кубе), он также «избирается» парламентом. Реально этот вопрос предрешается политбюро центрального комитета соответствующей коммунистической партии или даже самим генеральным или первым секретарем, который и становится обычно президентом (хотя бывают и исключения, когда он возглавляет правительство или вообще не занимает особой руководящей государственной должности). Согласно, например, первому предложению ст. 102 Конституции Социалистической Республики Вьетнам 1992 года Президент государства избирается Национальным собранием из числа депутатов Национального собрания. Последнее примечательно, ибо последовательно вытекает из принципа так называемого единства власти – формального полновластия представительных органов, в состав которых наряду с прочими депутатами входят руководители всех органов власти.

На процедуре выборов мы подробно останавливаться не будем: здесь применяется мажоритарная система чаще всего в два-три тура с перебаллотировкой кандидатов, получивших наибольшее число или не менее установленного минимума голосов. Впрочем, Конституция Республики Намибии 1990 года предусмотрела в п. «b» ч. 2 ст. 28, что туры голосования по выборам Президента будут проводиться до тех пор, пока какой-либо из кандидатов не получит абсолютного большинства поданных голосов.

В странах, где президент избирается народом, иногда предусматривается, как, например, в США (поправка XII к Конституции), что если ни один из кандидатов не будет избран в единственном туре всеобщих выборов, то перебаллотировка кандидатов, получивших большее число голосов, осуществляется в парламенте или его нижней палате.

Конституции обычно предъявляют к кандидатам в президенты определенные требования.

Часто требуется достижение возраста 35 – 40 лет (в Китае и Монголии – 45, в Италии – аж 50), хотя в некоторых странах такого требования нет и президентом может стать лицо, которое пользуется пассивным избирательным правом по выборам в парламент (например, во Франции). Верхний возрастной предел, как правило, не устанавливается. В этом нет нужды, поскольку демократическая система власти, включая порядок выборов президента, позволяет не допустить избрания лица с маразматическими проявлениями, а кроме того, широко распространенный запрет избрания на третий срок (в некоторых странах, как в Мексике, – даже на второй) гарантирует от того, что раз избранное лицо засидится в президентском кресле до маразма. Есть и иные гарантии от такой опасности.

Кандидат в президенты должен, разумеется, быть гражданином соответствующей страны, причем в некоторых странах, как, например, в США, Намибии, Колумбии, Монголии, на Филиппинах, требуется, чтобы он был прирожденным, а не натурализованным гражданином. Примечательно, что в западноевропейских и даже постсоциалистических странах конституционные требования к кандидату в президенты обычно либеральны – достаточно, чтобы он обладал активным или пассивным избирательным правом и достиг установленного возраста (Германия, Италия, Чехия, Словакия, Венгрия). В Болгарии и Монголии нужно еще, чтобы он прожил в стране последние пять лет перед выборами, а в Македонии – не менее 10 лет из последних 15.

Нередко президенту запрещается любое совместительство государственных должностей и мандатов. Во многих странах конституцией, законом или обычаем требуется, чтобы президент, находясь в должности, не состоял ни в какой политической партии, тогда как в других странах партийность президента считается вполне допустимой. Такова, скажем, практика в США, а ст. 96 Конституции Республики Хорватии 1990 года гласит: «Президент Республики не может заниматься никакой другой публичной или профессиональной деятельностью, за исключением партийной».

Политическая конституция Колумбии 1991 года запрещает Президенту или лицу, его замещающему, под страхом потери мандата в течение срока полномочий перемещаться на иностранную территорию без предварительного уведомления Сената, а в случае перерыва в его работе – Верховного суда правосудия. Более того, в течение года, следующего за прекращением полномочий, бывший Президент или замещавшее его лицо не вправе покидать страну без предварительного разрешения Сената (части первая – третья ст. 196).

Торжественное вступление президента в должность, которое в США и некоторых других странах именуется инаугурацией (от лат. inaugurare – посвящать), включает обычно принесение присяги.

Президент пользуется неприкосновенностью и рядом других привилегий, присущих главе государства: резиденциями, правом на штандарт, специальным вознаграждением, охраной и др., причем некоторые привилегии сохраняются и после того, как лицо перестало быть президентом (если оно не было смещено за правонарушения). В Италии бывшие президенты становятся по праву сенаторами, во Франции – членами Конституционного совета.

Срок полномочий президента составляет обычно 4–5 лет, реже встречаются 6-летний (Мексика) или 7-летний (Италия, Франция) срок. Он может быть равен сроку полномочий парламента (нижней палаты), что не всегда означает совпадение этих сроков, или превышать его. Конституции часто предусматривают возможность продления срока полномочий президента, если из-за чрезвычайных обстоятельств оказывается невозможным своевременное проведение очередных президентских выборов. В ряде развивающихся стран с авторитарным политическим режимом учреждался даже институт пожизненного президента (например, в Малави), однако обычно таким президентам не удается досидеть у власти до конца жизни: рано или поздно их свергают, как произошло, например, в Экваториальной Гвинее, Уганде, Тунисе.

Президент в принципе неответствен за свою деятельность, но в отличие от монарха его неответственность имеет границы. Конституции, как правило, устанавливают ответственность президентов за правонарушения, чего мы уже касались в предыдущей главе (п. 11 § 1 и п. 7 § 6) в связи с полномочиями парламентов в данном вопросе, и очень редко их политическую ответственность.

В гл. VII (п. 6 § 1) мы приводили пример конституционного регулирования возможного отзыва австрийского Федерального президента. В этой связи интересно привести положения и ст. 106 словацкой Конституции, согласно которым Национальный совет может отозвать Президента с его должности, если он проводит деятельность, направленную против суверенитета и территориальной целостности республики, или деятельность, направленную на устранение ее демократического конституционного строя; предложение об отзыве вносится абсолютным большинством всех депутатов, а для принятия решения об отзыве требуется большинство 3/5 всех депутатов. Сопоставим приведенные положения с содержанием ст. 107, согласно которой Президента можно преследовать только за измену родине; обвинение в этом случае предъявляет Национальный совет, а разрешает дело Конституционный суд.

Можно сделать вывод, что ст. 106 устанавливает лишь политическую ответственность Президента, а ст. 107– его уголовную ответственность.

Более типичными в отношении ответственности президента можно считать нормы ст. 65 чешской Конституции, согласно которым Президента нельзя задерживать и подвергать уголовному или административному преследованию. Преследовать его можно только за государственную измену и только перед Конституционным судом по обвинению Сената. Наказанием может быть утрата президентской должности и способности занять ее снова. Уголовное преследование за преступления, совершенные во время исполнения должности Президента Республики, исключается навсегда. В этом чешская Конституция отличается от Конституции США, которая в части седьмой разд. 3 ст. I установила, что смещенное в порядке импичмента лицо подлежит затем за свои деяния судебному преследованию в соответствии с законом.

Конституции различно решают вопрос о замещении должности Президента в случае его досрочного выбытия или препятствия к исполнению им своих обязанностей.

В одних странах (США, Болгария) вместе с президентом избирается вице-президент, который помогает президенту, выполняя его поручения, временно замещает его в случае необходимости. В случае же досрочного выбытия Президента США Вице-президент становится Президентом до окончания срока полномочий выбывшего Президента (часть шестая разд. 1 ст. II, поправки XX и XXV к Конституции), а в Болгарии это имеет место только в случае, если Президент подал в отставку; в остальных же случаях должны проводиться новые президентские выборы, до которых Президента замещает Вице-президент, а если это невозможно, то председатель Народного собрания (ст. 97 Конституции).

Необходимо подчеркнуть, что вице-президент, избранный в одной связке с президентом, не вправе открыто выступать против политики президента. Если он с этой политикой не согласен, то должен уйти в отставку.

В других странах (Франция, Венгрия) институт вице-президента не предусмотрен, а конституции устанавливают порядок временного замещения президента на случай невозможности исполнения им своих обязанностей и с немедленным назначением президентских выборов, если президент выбыл досрочно. Во Франции Президента временно замещает председатель Сената, а если для него имеются препятствия, то Правительство, однако они не могут назначать референдум и распускать Национальное собрание; в это время не могут решаться вопросы доверия Правительству и изменения Конституции (части четвертая и одиннадцатая ст. 7 Конституции). Согласно § 29-е Конституции Венгерской Республики 1949 года в редакции 1990 года Президента временно замещает председатель Государственного собрания, который, однако, не может возвращать Государственному собранию законы на повторное рассмотрение, направлять их в Конституционный суд, распускать Государственное собрание, а помиловать может только осужденных вступившим в силу судебным приговором. Председателя же на это время замещает его заместитель, утвержденный Государственным собранием.

Коротко следует упомянуть Федерального президента и Вице-президента Швейцарии. Согласно ст. 176 Федеральной конституции Швейцарской Конфедерации 1999 года они избираются Федеральным собранием из числа членов Федерального совета сроком на один год без возможности немедленного переизбрания (при этом в случае истечения полномочий Федерального президента он не может быть сразу избран даже Вице-президентом). Федеральный президент и Вице-президент возглавляют Федеральный совет, выполняющий задачи правительства и главы государства. Каких-либо полномочий Федерального президента именно как главы государства Конституция не устанавливает.

Наконец, нельзя не остановиться вкратце на специфической особенности статуса главы государства в Исламской Республике Иран по ее Конституции 1979 года с изменениями 1989 года.

В этой стране избираемый всеобщими выборами не более чем на два четырехлетних срока Президент является высшим должностным лицом после института Руководства, о котором скажем чуть ниже. Он отвечает за проведение в жизнь Конституции и действует в качестве главы исполнительной власти, за исключением вопросов, отнесенных к ведению Руководства (ст. 113–114 Конституции). Президент избирается из числа религиозных и политических деятелей и должен обладать такими качествами, как иранское происхождение, иранское гражданство, административные способности и находчивость, безупречное прошлое, честность и благочестие, убежденная вера в фундаментальные принципы Исламской Республики Иран и официальную религию страны (ст. 115). Выборы проводятся по мажоритарной системе абсолютного большинства в два тура с перебаллотировкой двух кандидатов, получивших наибольшее число голосов в первом туре (ст. 117). Президент ответствен перед народом, Руководителем и Исламским консультативным собранием (ИКС) – законодательным органом (ст. 122).

Президент может иметь согласно ст. 124 заместителей, и с его согласия первому заместителю могут быть поручены ведение дел Совета министров и координация функций остальных заместителей.

Президент подписывает законы, принятые ИКС и путем референдума, и направляет их властям, ответственным за их проведение в жизнь (ст. 123), подписывает (либо поручает это своим законным представителям) международные договоры (ст. 125), отвечает за национальное планирование и бюджет, ведает государственными вопросами занятости (ст. 126), назначает по представлению министра иностранных дел послов (ст. 128), присуждает государственные отличия (ст. 129), назначает министров, которые должны получить доверие ИКС (ст. 133), возглавляет Совет министров и ответствен перед ИКС за его действия (ст. 134), может смещать министров (ст. 136).

Глава иранского государства в полном смысле этого слова – это Руководитель, который согласно ст. 107 Конституции назначается сведущими людьми, избираемыми народом. Статья 109 устанавливает требования к Руководителю, согласно которым он должен обладать подготовкой, необходимой для функций муфтия (высшего духовного лица у мусульман-суннитов), справедливостью и благочестием, проницательностью и рассудительностью, смелостью, административными способностями и качествами, необходимыми для руководства. В ст. 110 определена его компетенция, охватывающая следующие полномочия:

• определение общей политики республики после консультации с Советом нужд нации;
• надзор за надлежащим осуществлением общей политики системы;
• назначение референдума;
• принятие на себя верховного главнокомандования вооруженными силами;
• объявление войны и мира и мобилизация вооруженных сил;
• назначение, смещение и принятие отставки членов Охранительного совета, высшей судебной власти страны, главы радио и телевидения республики, начальника объединенного штаба, главнокомандующего Корпусом стражей исламской революции, верховных командующих вооруженными силами;
• разрешение разногласий между тремя видами вооруженных сил и регулирование отношений между ними;
• разрешение проблем, которые не могут быть решены обычными методами, через Совет нужд нации;
• назначение выборов Президента, смещение его с учетом интересов страны, если Верховный суд признает его виновным в нарушении его конституционных обязанностей или ИКС признает его некомпетентным;
• помилование или смягчение наказаний осужденным в рамках исламских критериев по рекомендации Главы судебной власти.

Эта система двойного, если можно так выразиться, главы государства (двуглавого государства) обусловлена специфическими обстоятельствами исламской революции 1979 года, во главе которой находился популярнейший религиозный деятель аятолла Хомейни. Он стал первым Руководителем, и ему, можно предполагать, принадлежит идея такого института – носителя высшей власти, свободного вместе с тем от государственной рутины.

Сейчас, когда Хомейни уже нет в живых, после состоявшихся недавно выборов Президента ощущается определенная напряженность в отношениях между нынешним Руководителем аятоллой Хаменеи и придерживающимся более прогрессивных взглядов новым Президентом. Будущее покажет, приведет ли это к кризису и реформе системы.

Вспомогательные органы и учреждения при главе государства

Возникновение таких органов и учреждений относится к сравнительно недавнему времени, хотя сегодня без них трудно себе представить функционирование главы государства, какую бы юридическую форму он ни имел. Подчас политическое их значение даже более весомое, чем значение формальных конституционных органов.

Приведем отдельные примеры.

До 1857 года Президенту США не выделялись средства даже на содержание личного секретаря. В указанном году Конгресс впервые ассигновал средства на содержание штата Белого дома (резиденции Президента), включая личного секретаря, управляющего резиденцией, курьера, а также резервный фонд. До убийства Президента Уильяма Маккинли в 1901 году главе государства не полагались даже секретные агенты охраны. В 1939 году было учреждено Исполнительное управление Президента (ИУП), которое ныне насчитывает примерно 1,5 тыс. человек и включает 9 подразделений: Аппарат Белого дома (специальные помощники Президента), Административно-бюджетное управление, Совет национальной безопасности, Экономический совет, Совет по качеству окружающей среды и др. Одни подразделения координируют деятельность внутри самой системы федеральной исполнительной власти, другие же обращают свои усилия вовне этой системы: согласовывают президентские программы с законодателями, поддерживают контакты с заинтересованными группами и т.д. Ряд исследователей полагает, что ИУП имеет больший политический вес, нежели Кабинет, состоящий из руководителей правительственных ведомств.

Во Франции аппарат Президента республики – «дом Президента» – насчитывает более 500 человек и подразделяется на гражданский и военный. Важнейшая структура «гражданского дома» – генеральный секретариат, выступающий главным инструментом политического действия Президента и координирующий деятельность министерств и иных ведомств. Генеральный секретарь, который руководит всем персоналом Елисейского дворца (резиденции Президента), является доверенным лицом Президента и поддерживает контакты с Правительством и Парламентом. Важную роль в аппарате играет также кабинет, обеспечивающий повседневное обслуживание Президента, включая необходимые контакты. Для координации деятельности ведомств Президент создает под своим руководством межминистерские советы.

При парламентарных формах правления аппарат главы государства, как правило, более скромный. В монархиях он подчас имеет статус министерства двора.

Вспомогательный аппарат позволяет главе государства получать альтернативную официальным каналам информацию, обеспечивать необходимое, подчас неформальное, взаимодействие с конституционными органами власти, силовыми учреждениями и др. Руководящий и в определенной части специализированный персонал этого аппарата представляет собой так называемое политическое чиновничество, лично связанное с главой государства и обычно покидающее свои должности с его выбытием.

В социалистических государствах их глава, если возглавляет одновременно коммунистическую партию, использует главным образом аппарат ее центрального комитета, который нередко играет значительно более важную роль, чем конституционные органы власти и их аппарат.

Впрочем, обслуживающий главу государства чиновный персонал легко перетекает из партийных структур в собственно государственные и обратно.

Некоторые вспомогательные органы и учреждения, действующие при главе государства, приобретают конституционный статус.

Прежде всего это относится к органам военно-политического руководства, действующим под председательством главы государства при осуществлении им функции верховного главнокомандующего вооруженными силами. Конституционализация таких органов была характерна в последние десятилетия для социалистических государств. Например, разд. 4 гл. III Конституции Китайской Народной Республики (ст. 93–94) специально регулирует статус уже упоминавшегося нами Центрального военного совета (ЦВС), образуемого Всекитайским собранием народных представителей. Конституционный статус этого органа не включает, однако, его полномочий, которые остаются неизвестными. Хотя в Конституции КНР связь этого органа с главой государства – Председателем КНР – не обозначена, на практике Председатель КНР, будучи одновременно руководителем Коммунистической партии Китая, возглавляет ЦВС, представляющий собой, как отмечалось, государственную ипостась военного органа ЦК КПК. В ряде постсоциалистических стран эта тенденция оказалась унаследованной от социалистического прошлого. Так, согласно ч. 1 ст. 92 румынской Конституции Президент, будучи главнокомандующим вооруженными силами, осуществляет функцию председателя Верховного совета обороны страны.

Иранская Конституция в ст. 112 предусматривает Совет нужд нации, постоянные и сменяемые члены которого назначаются Руководителем. Он созывается Руководителем в случаях расхождения мнений между ИКС и Охранительным советом относительно соответствия законопроекта принципам шариата (мусульманского права) или Конституции, а также для рассмотрения иных вопросов.

Конституция Греции предусматривает в ст. 39, что Президент Республики образует при себе и под своим председательством Совет республики в случаях, предусмотренных Конституцией, а также в других случаях, которые, по его мнению, имеют серьезное значение для страны. Этот Совет включает бывших президентов, избиравшихся демократическим путем, Премьер-министра, председателя Палаты депутатов, руководителя основной оппозиционной партии и бывших премьер-министров, которые получали свою власть от Палаты депутатов или правительства которых пользовались доверием этой Палаты.

Правительство

Понятие

В строгом понимании правительство – это коллегиальный орган общей компетенции, осуществляющий руководство исполнительной и распорядительной (т. е. административной) деятельностью в стране. В его состав входят руководители наиболее значительных органов центральной администрации, а иногда и представители нижестоящей администрации.

Правда, к президентским республикам, да и к некоторым дуалистическим монархиям это определение подходит не вполне. Администрация с общей компетенцией возглавляется там не коллегиальным органом, а единолично президентом или монархом. Поэтому, например, в США мы вряд ли можем говорить о наличии правительства, ибо каждый из министров подчинен только Президенту. Кабинет же, объединяющий их всех, коллегиальным органом не является, решений не принимает, а только их обсуждает. Решения центральной исполнительной власти общей компетенции принимаются только Президентом. Лучше поэтому не повторять утверждения некоторых учебников, что Президент США – глава государства и глава правительства. Правильнее сказать, что он – глава государства и глава исполнительной власти (или администрации). Иногда, впрочем, и при этой форме правления конституции предусматривают правительство как коллегиальный орган со своей компетенцией (например, в Колумбии).

Правительство в разных странах носит различные конституционные наименования: Правительство – в Чехии, Колумбии, Кабинет – в Японии, Совет министров – в Индии, Совет министров (Правительство) – во Франции, на Кубе, Государственный совет – в Китае, Федеральное правительство – в Германии, Федеральный совет – в Швейцарии, Административный совет – в КНДР и т. д. Внутри правительства могут создаваться более узкие органы общеполитического характера – Кабинет в Великобритании, Постоянное бюро в Китае, Президиум в Италии и т.п., а также разного рода меж--ведомственные структуры – комитеты в Великобритании, делегированные комиссии в Испании и др. Во Франции заседания правительства именуются Советом министров, когда проходят под председательством Президента, и Советом кабинета, когда председательствует Премьер-министр; во втором случае основополагающие правительственные документы приниматься не могут и лишь обсуждаются. В Дании, как отмечалось, правительство под председательством Королевы и с участием престолонаследника именуется Государственным советом, а под председательством Премьер-министра – Советом министров.

Следует еще раз оговориться, что употребляемый в англоязычных конституциях термин Government, переводимый обычно как «правительство», подчас означает не правительство, как оно рассматривается здесь, а более широкое понятие – правление или вообще систему законодательных и исполнительных органов, включая главу государства, хотя иногда значит именно «правительство». Поэтому, читая переводы таких конституций, а тем более конституции в оригинале следует особо вдумываться в значение данного термина в данном контексте.

С точки зрения своего политического состава правительство бывает однопартийным, коалиционным и беспартийным.

Однопартийное правительство в демократическом государстве бывает при парламентарной или смешанной форме правления в том случае, когда одна из политических партий получила в результате выборов абсолютное или близкое к нему большинство мест в парламенте или его нижней палате. Так обычно бывает в Великобритании.

В президентских республиках, где имеется правительство, президент обычно формирует его из представителей своей партии, хотя иногда в тех или иных политических целях включает в него отдельных выходцев из других партий. При тоталитарных политических режимах правительство обычно полностью состоит из членов руководящей коммунистической партии (возможно, правда, минимальное представительство в нем партий-сателлитов, если таковые есть).

Коалиционное правительство обычно бывает при парламентарной или смешанной форме правления, когда ни одной из партий в итоге выборов не удалось получить в парламенте (его нижней палате) такого большинства, которое бы позволило сформировать правительство однопартийное. Другими словами, коалиционное правительство – это результат соглашения между партиями об общей правительственной программе. Правительственные партии, образовавшие коалицию, должны опираться на парламентское большинство, в состав которого могут входить и партии или независимые депутаты, в коалиции не состоящие, но ее поддерживающие. Коалиционные правительства создаются обычно в Германии, Италии. В кризисные моменты (например, в случае войны) возможно объединение в рамках правительства всех парламентских партий, создание правительства национального единства, что знаменует объединение усилий всего общества на преодоление общей опасности.

Возможно создание и правительства меньшинства, опирающегося на выборочную поддержку неправительственных партий. Оно может быть однопартийным или коалиционным, но в любом случае партии, составившие правительство, большинства в парламенте (нижней палате) не имеют. Такое правительство нередко встречается в Скандинавских странах. Ему трудно принимать радикальные решения, и оно обычно ограничивается решением текущих вопросов.

Наконец, беспартийное правительство образуется в случае, если партиям в парламенте не удалось договориться о создании коалиции, а распускать парламент (нижнюю палату) нежелательно. Это правительство обычно называется служебным, деловым или чиновничьим. Оно включает специалистов, которые могут принадлежать к той или иной партии, но их партийная принадлежность в данном случае значения не имеет. Продолжительность существования такого правительства часто невелика, оно ведет текущие дела до тех пор, пока не удастся сформировать правительство на партийной основе. Бывает, что служебное правительство создается для того, чтобы вывести страну из кризисного состояния; враждующие партии соглашаются терпеть его на это время.

Важно подчеркнуть, что в демократических странах представители той или иной партии в правительстве не следуют указаниям центральных органов партии, находящихся вне парламента. Напротив, именно руководящие деятели парламентской фракции или ее представители в правительстве являются главными лидерами партии.

Правительство, образованное в соответствии с конституцией, считается постоянным, хотя смена состава парламента или избрание нового президента приводят к его отставке. При парламентарных и смешанных формах правления к этому приводит и вотум недоверия или отказ в доверии со стороны парламента (палаты). Правительства, образованные неконституционным или не вполне конституционным путем при смене режима, сопровождающейся к тому же изменением конституции, обычно считаются временными.

Компетенция

Можно констатировать, что в большинстве конституций компетенция правительства очерчивается самым общим образом. Это дает основание считать, что компетенция правительства, осуществляющего текущее управление страной, охватывает любые вопросы государственной жизни, поскольку они не отнесены к ведению других государственных органов. Конституция может определять компетенцию правительства как такового, но может и выводить ее из компетенции главы правительства. В государствах с парламентарной формой правления правительство на практике осуществляет всю или в подавляющей части компетенцию главы государства, имея подчас и собственные конституционные функции и полномочия. Конечно, нечеткое определение полномочий правительства открывает путь для их необоснованного расширения в практике правительственной деятельности, но с другой стороны, в демократических странах существуют конституционные институты (прежде всего административная юстиция, с которой мы познакомимся в следующей главе), позволяющие удерживать правительственную активность в законных рамках.

Для социалистических конституций, как и для ряда демократических, характерно более подробное регулирование компетенции правительств (часто, однако, в виде каталога функций, а не полномочий), и эту традицию унаследовали некоторые постсоциалистические конституции.

Естественно, что в федеративных государствах, а также децентрализованных унитарных (Испания, Италия) компетенция правительства укладывается в рамки общегосударственной (федеральной) компетенции.

Обратимся к некоторым конкретным примерам, которые дают представление о способах конституционно-правового регулирования компетенции правительства. Примеры эти во избежание по возможности повторений постараемся брать из опыта тех стран, которые не охватываются Особенной частью учебника, однако сходные или аналогичные конституционно-правовые решения мы обнаружим и в специально изучаемых странах.

Типичный пример для парламентарной республики дает Конституция Словакии, которая, определив Правительство как верховный орган исполнительной власти (ст. 108) и не предусмотрев института кон-трасигнатуры при довольно широкой компетенции Президента Республики, предметы ведения Правительства указала лишь в перечне вопросов, решаемых им коллегиально. Согласно ст. 119 «Правительство решает коллегиально:

a) о проектах законов,
b) о постановлениях Правительства,
c) о программе Правительства и ее выполнении,
d) о принципиальных мерах по обеспечению экономической и социальной политики Словацкой Республики,
e) о проектах государственного бюджета и государственного заключительного отчета (т.е. отчета об исполнении бюджета. – Авт.),
f) о международных договорах Словацкой Республики,
g) о принципиальных вопросах внутренней и внешней политики,
h) о вынесении проекта закона Национального совета Словацкой Республики или иного важного акта на общественное обсуждение,
i) об обращении с требованием выражения доверия,
j) об амнистии по делам о проступках,
k) о назначении и отзыве государственных должностных лиц в установленных законом случаях,
l) о прочих вопросах, если это установлено законом».

Из этого перечня вполне можно вывести и предметы ведения, и полномочия словацкого Правительства. В некоторых статьях Конституции они сформулированы позитивным образом. Например, согласно предложению первому ст. 121 Правительство может объявлять амнистию по делам о проступках (заметим, что это крайне редкое, если не уникальное полномочие правительства).

В то же время заслуживает быть специально отмеченным то, что словацкая Конституция требует от Правительства решать эти вопросы коллегиально, тогда как во многих странах даже при наличии солидарной политической ответственности правительства решения от его имени принимаются подчас его главой либо узкой группой министров.

Примечательно в данной связи, что в действующей чешской Конституции компетенция Правительства вообще не очерчена, если не считать его определения в ч. 1 ст. 67 как высшего органа исполнительной власти и предусмотренного в ст. 78 права Правительства издавать постановления во исполнение закона и в его пределах.

В президентских республиках правительственными актами являются акты президента, поскольку именно он считается носителем исполнительной власти на соответствующем уровне.

Применительно к смешанным республикам уместно привести пример Намибии.

Компетенция Кабинета определена в ст. 40 как совместная компетенция его членов, включая, стало быть, Президента и Премьер-министра. Она охватывает следующие функции и полномочия:

а) руководство, координацию и надзор за министерствами и правительственными департаментами, включая полугосударственные (parastatal) предприятия, консультирование Президента и Национального собрания относительно желательности и целесообразности предварительного подзаконного регулирования положения таких предприятий с точки зрения публичного интереса;
б) законодательную инициативу;
в) представление Национальному собранию проектов государственного бюджета и плана экономического развития, а также отчетов об их выполнении;
г) выполнение других функций, порученных им законом или вытекающих из такого поручения;
д) участие в заседаниях и дебатах Национального собрания;
е) создание в соответствии с законом хозяйственных организаций, учреждений и полугосударственных предприятий от имени государства;
ж) разъяснение членам Национального собрания намибийской внешней и внешнеторговой политики и отношений с другими государствами, отчеты об этом Национальному собранию;
з) помощь Президенту в заключении международных соглашений, консультирование его по вопросам национальной обороны и поддержания правопорядка, отчеты об этом Национальному собранию;
и) издание указаний, инструкций и директив для исполнения законов;
к) сохранение бдительности и энергии, чтобы не допустить проявлений в любой форме апартеида, трайбализма и колониализма, покровительство и помощь лицам, оказавшимся историческими жертвами этого.

Очевидно, что с учетом конституционной формулировки члены Правительства осуществляют изложенные функции и полномочия как коллективно, так и индивидуально.

Для сравнения отметим, что Конституция Франции – другой смешанной республики, несколько иначе организованной, компетенцию Правительства определяет в двух первых частях ст. 20 весьма кратко:

«Правительство определяет и проводит политику Нации.

Оно распоряжается администрацией и вооруженными силами».

К этому, конечно, нужно добавить полномочия Президента, акты по осуществлению которых нуждаются в контрасигнатуре членов Правительства, и некоторые весьма конкретные полномочия во взаимоотношениях с Парламентом и местными коллективами. Можно указать и на известное противоречие конституционного регулирования в отношении руководства вооруженными силами: распоряжается ими Правительство, но главой их согласно ст. 15 является все же Президент. Тем не менее формулировки ст. 20 весьма широки и позволяют Правительству очень многое.

Следует вообще отметить, что благодаря упомянутому в приведенных примерах подзаконному нормотворчеству и рассмотренному в п. 13 § 1 предыдущей главы делегированному законодательству правительство во многих странах в широких масштабах осуществляет нормативное регулирование общественных отношений. Подчас имеет место субделегация – передача регулятивных полномочий еще ниже, то есть отдельным ведомствам, хотя иногда она бывает запрещена. В силу большого числа делегированных актов, издаваемых нередко весьма оперативно, парламент обычно не в состоянии должным образом контролировать их содержание и применение. Правда, здесь опять приходит на помощь административная юстиция, а также и конституционная, но путь этот весьма сложен.

Мы упоминали о таком явлении, характерном для Франции и ряда других стран, как самостоятельная сфера регламентарной власти президента, правительства и других исполнительных органов, которую парламент своими законами регулировать не может.

Сфера внешней политики остается в решающей мере доменом правительства (в президентских и многих смешанных республиках – главы государства). В этой сфере огромное место принадлежит конфиденциальным отношениям между государствами, которые уже в силу этого их характера, как правило, не становятся достоянием ни парламента, ни общественности.

При авторитарных и тоталитарных режимах правительство представляет собой административный инструмент, с помощью которого глава государства или диктатор, не занимающий государственной должности, руководит всей государственной машиной. Ему часто передаются законодательные полномочия.

Формирование и состав

В зависимости от формы правления и в связи со степенью участия парламента в формировании правительства можно разграничить две основные модели формальной процедуры образования правительства: парламентскую и внепарламентскую.

Парламентская модель предусматривает образование правительства на базе итогов парламентских выборов (при двухпалатном парламенте – обычно выборов в нижнюю палату). Это характерно для парламентарных республик и монархий и многих смешанных республик. Как отмечалось, по общему правилу глава государства назначает главу правительства, в отношении которого есть основания полагать, что он и возглавляемое им правительство будут пользоваться доверием большинства парламента или его нижней палаты. Получив мандат, глава правительства формирует состав правительства и представляет его вместе с программой действий на утверждение парламенту (например, Палате общин в Великобритании, обеим палатам в Италии). В некоторых странах (например, в Болгарии) парламенту представляется только глава правительства, который, получив утверждение, формирует правительство и представляет его для назначения главе государства. В Германии же Бундестаг должен выбрать Федерального канцлера по предложению Федерального президента, а если это не удастся, то может в дальнейшем произвести такой выбор по собственному разумению. В Швеции назначение главы Правительства производится не Королем, а тальманом Риксдага.

Если предлагаемое правительство или его глава не могут получить доверия большинства парламента или соответственно палаты, то возможен их роспуск с назначением на период, пока не собрался новоизбранный парламент, служебного правительства.

В качестве примера конституционного регулирования парламентской модели формирования правительства приведем положения ст. 37 греческой Конституции. Согласно этой статье, Президент Республики назначает Премьер-министра и по его предложению других членов Правительства и государственных секретарей (по существу, первых заместителей министров). Премьер-министром назначается лидер политической партии, располагающей в Палате депутатов абсолютным большинством мест. Если у этой партии нет лидера или он не избран, а партия не имеет признанного представителя, то в течение пяти дней после сообщения председателя Палаты Президенту о распределении мест между партиями парламентская группа партии должна назначить своего лидера.

Если же абсолютное большинство мест не получено ни одной партией, Президент поручает лидеру партии, имеющей относительное большинство, выяснить возможность сформирования Правительства, пользующегося доверием Палаты. При его неудаче Президент может либо поручить такую же миссию лидеру второй по числу мест партии, либо по получении заключения Совета республики назначить Премьер-министром лицо, которое, по мнению Совета, способно получить доверие Палаты независимо от его членства в Палате. В таком же порядке Президент может увязать назначение Премьер-министра с вопросом о возможном роспуске Палаты и новых выборах.

По предложению Премьер-министра один или несколько министров могут быть назначены президентским декретом вице-премьерминистрами. В состав Правительства могут также входить министры без портфеля, государственные секретари (ч. 1 ст. 81). Профессиональная деятельность членов Правительства и государственных секретарей на время занятия должностей приостанавливается (ч. 3 ст. 81), однако если они являются депутатами, то сохраняют свой мандат и могут голосовать даже по вопросу о доверии или по проекту резолюции порицания (ч.7 ст.84).

Иногда (достаточно, впрочем, редко) конституции предусматривают обязательное представительство в правительстве определенных коллективных субъектов конституционного права либо вводят в этом отношении известные ограничения. Так, ст. 99 Бельгийской конституции установила, что за возможным исключением Премьер-министра Совет министров должен насчитывать равное число министров франкоязычных и нидерландскоязычных. Согласно ч. 3 ст. 175 швейцарской Конституции от одного и того же кантона нельзя избирать в Федеральный совет более одного члена.

Внепарламентская модель формирования центральной исполнительной власти характерна для президентских республик и дуалистических монархий, а также и некоторых смешанных республик.

В последнем случае нужно различать формально внепарламентскую модель, которая на деле является парламентской, поскольку правительство нуждается в доверии парламента (нижней палаты), как это имеет место во Франции, и реально внепарламентскую, при которой центральная исполнительная власть в доверии парламента не нуждается и формируется совершенно независимо от него.

В качестве примера внепарламентского формирования центральной исполнительной власти можно привести положения колумбийской Конституции. Согласно п. 1 ее ст. 189 Президент Республики как глава государства, глава Правительства и верховная административная власть свободно назначает и смещает министров Кабинета и директоров административных департаментов. Для занятия этих должностей устанавливаются такие же требования, как и для избрания в Палату представителей (ст. 207).

В некоторых президентских республиках парламент все же принимает известное участие в формировании центральной исполнительной власти. Так, в США Президент согласно части второй разд. 2 ст. II Конституции производит назначения членов Кабинета по совету и с согласия Сената. Для производства назначений Президентом Филиппин требуется согласно разд. 16 ст. VII Конституции согласие парламентской комиссии по назначениям. Тем не менее в обеих странах есть основания считать модель формирования центральной исполнительной власти внепарламентской, ибо контроль за назначениями со стороны Сената США или комиссии по назначениям Конгресса Филиппин не носит политического характера (проверяются лишь компетентность и моральный облик кандидатов на должности) и не зависит от исхода парламентских выборов.

Мы уже отметили, что в Греции термин «государственный секретарь» означает первого заместителя министра; кроме того, в Греции имеются постоянные государственные секретари администрации, которые осуществляют текущее руководство аппаратом ведомств независимо от того, кто их возглавляет в результате парламентских выборов. Такой институт существует во многих странах. К сожалению, у нас в нормативные акты каким-то образом проник архаический равнозначный термин «статс-секретарь», происходящий от нем. Staatssekretar – государственный секретарь. Таких древних терминов лучше избегать.

В других странах термин «государственный секретарь» может иметь иное значение. В США он служит для обозначения должности министра иностранных дел, в Великобритании государственные секретари – это большинство так называемых старших министров (наиболее значительных, входящих в состав Кабинета). Иногда (например, в Венгрии, Румынии) это руководители неправительственных ведомств.

Различным бывает и употребление другого термина – «государственный министр». Должностные лица с таким наименованием входят в состав правительств ряда стран. В Норвегии так называют главу Правительства, в Японии – любого члена Кабинета, в Великобритании – первого заместителя министра (государственного секретаря). Во Франции, Венгрии, Португалии государственные министры по существу выступают как заместители главы правительства, курирующие ряд ведомств и координирующие их работу. В Китае эта функция наряду с заместителями Премьера возложена на членов Государственного совета, не имеющих иного обозначения (министра, председателя комитета и т. п.).

В Австрии, Великобритании в состав правительств включаются парламентские секретари, на которых возложено поддержание связей с парламентскими структурами.

В некоторых странах, особенно приверженных традициям, как Великобритания, сохраняются средневековые наименования отдельных членов правительства: канцлер казначейства (министр финансов), лорд-канцлер (глава судебной власти, председательствующий также в Палате лордов), лорд – председатель Совета, лорд – хранитель печати, канцлер герцогства Ланкастерского (им поручаются различные функции по усмотрению Премьер-министра). В США большинство руководителей правительственных ведомств именуются секретарями.

Состав и структура правительства в ряде стран (например, в Великобритании) никак не регулируются, что позволяет каждому новому главе правительства самому определять, какие министерства ему нужны и с каким кругом ведения. В других странах, напротив, структура исполнительной власти урегулирована законом (США, Швейцария, Испания).

Глава правительства

Мы здесь рассмотрим данный институт только при парламентарных и смешанных формах правления, ибо в президентских республиках, как уже неоднократно отмечалось, такого института обычно нет: его функции выполняет глава государства, о котором шла речь в предыдущем параграфе.

Названия главы правительства бывают различны, однако в большинстве стран он именуется премьер-министром, то есть первым министром (фр. premier – первый). Отсюда известная нелепость именования главы правительства в Китае и Северной Корее просто Премьером соответственно Государственного или Административного совета. Нередко глава правительства называется председателем совета министров (например, в Италии) или председателем правительства (например, в Испании, Чехии). В некоторых странах (например, в Болгарии) главу правительства называют министром-председателем, в германских землях – министром-президентом. Встречаются и специфические наименования, как, например, Федеральный канцлер в Германии и Австрии.

Изначально глава правительства считался как бы первым среди равных (отсюда и название – первый министр), но в настоящее время практически повсеместно, где данный институт существует, он выступает как олицетворение всего правительства. Глава правительства подбирает остальных его членов, и они остаются в должности, пока это ему угодно; это в значительной мере верно и для тех случаев, когда правительство опирается на партийную коалицию и министров предлагают главе правительства партии-участницы. Мало влияют на эту ситуацию конституционные положения, требующие, чтобы правительство принимало решения коллегиально («Вопросы, относящиеся к ведению Правительства, оно решает на своих заседаниях», – гласит, например, предложение первое § 3 гл. 7 шведской Формы правления): ведь каждый из членов этой коллегии в той или иной мере зависит от главы правительства. Хотя формально члены правительства обычно назначаются и смещаются главой государства, последний обязан действовать при этом в соответствии с предложениями главы правительства. Нечастые исключения можно встретить в отдельных постсоветских смешанных республиках. С прекращением по любой причине полномочий главы правительства в демократических странах прекращаются полномочия всего правительства.

Особый статус главы правительства стал находить свое отражение и в конституциях. Например, в Швеции, где глава Правительства избирается Риксдагом, он сам назначает министров и представляет их Риксдагу, сам же и смещает их (предложение второе части второй § 1, часть первая § 4, § 6 гл. 6 Формы правления). В случае отставки или смерти главы Правительства тальман согласно § 7 гл. 6 Формы правления должен освободить от должности остальных министров. На период своего временного отсутствия глава Правительства может назначить одного из министров своим заместителем; если он этого не сделал или заместитель тоже отсутствует, руководство Правительством берет на себя министр, состоящий в Правительстве наибольшее время, а при равенстве этого времени предпочтение отдается старейшему по возрасту (§ 8 гл. 7 Формы правления).

В ряде стран глава правительства подчас образует своеобразное постоянное совещание приближенных министров, возглавляющих наиболее влиятельные ведомства. В Великобритании оно получило наименование внутреннего кабинета, подобного «кухонному кабинету» при Президенте США, о котором мы расскажем в Особенной части учебника. Такое совещание вырабатывает решения, которые затем издаются от имени всего правительства.

В последние десятилетия четко выявилась тенденция создавать при правительстве, а точнее при его главе, особый аппарат, управляющий его делами. Руководитель этого аппарата – весьма влиятельное лицо и все чаще приобретает статус министра.

В Великобритании растет значение таких структур, как личный секретариат Премьер-министра и секретариат Кабинета. Во Франции при Премьер-министре действуют гражданский и военный кабинеты, а входящий в состав гражданского кабинета генеральный секретариат Премьер-министра координирует деятельность ведомств, готовит правительственные документы и контролирует их исполнение. В Германии возглавляемое министром Ведомство Федерального канцлера разрабатывает рекомендации для главы правительства по всем направлениям политики (административным, координационным, контрольным, организационным, прогностическим и др.), готовит проекты законов и правительственных постановлений, ответы на запросы, поступающие от членов Бундестага и Бундесрата.

В Испании согласно Закону об организации Центральной администрации государства 1983 года Председателю Правительства и его заместителям при осуществлении их функций помогают такие органы и учреждения, как министерство председательства, руководимое секретарем Совета министров, государственный секретариат по отношениям с Кортесами и по координации законодательства, бюро представителя Правительства, генеральный секретариат председательства, кабинет председательства Правительства как орган политической и технической помощи. На министерство председательства возложено осуществление полномочий председательства Правительства по вопросам административной организации, правового положения и вознаграждения носителей публичных функций, процедуры и инспекции служб.

Ведомства и их руководители

Ведомство – это государственный орган исполнительной власти специальной компетенции, то есть специализированный в определенной сфере государственного управления, обладающий именно в этой сфере установленными властными полномочиями. Номенклатура ведомств различна и зависит от национальных традиций словоупотребления. Ведомства могут быть правительственными, когда их руководители входят в состав правительства, и неправительственными, руководители которых в состав правительства не входят. Среди последних следует выделить независимые ведомства, не находящиеся в подчинении какого бы то ни было органа, включая правительство. Последние мы затрагивали в связи с вопросом о вспомогательных органах при парламентах, хотя, строго говоря, это не всегда правильно, поскольку часть из этих независимых органов являются по своему характеру исполнительными. Однако обилие разнообразных форм и сочетаний государственных органов в разных странах не дает возможности последовательно провести строгую классификацию.

Среди правительственных ведомств чаще всего встречаются министерства, которые подчас именуются департаментами или секретариатами, а в социалистических странах – еще государственными комитетами. Впрочем, в некоторых социалистических странах одно время было модно включать в состав правительств руководителей «массовых общественных организаций» – профсоюзной, молодежной, женской и т. п. (Румыния) или давать им право присутствия на заседаниях с совещательным голосом (Куба), превращая центральный аппарат этих организаций в разновидность ведомств. На Кубе в такое ведомство был даже формально превращен и аппарат Академии наук.

Правительственные ведомства организуются и действуют на основе единоначалия, включая социалистические государственные комитеты, название которых наводит на мысль об их коллегиальном характере.

Некоторые ведомства (например, финансов) обладают определенными надведомственными полномочиями. Это означает, что другие равные им по рангу ведомства некоторые свои полномочия осуществляют с согласия или под контролем таких ведомств.

В составе министерств (и аналогичных им органов) иногда создаются крупные самостоятельные подразделения с разными наименованиями, возглавляемые государственными секретарями или иными должностными лицами подобного ранга.

Так, упомянутый испанский закон установил, что в министерских департаментах высшими органами являются министры, государственные секретари, подсекретари и генеральные секретари, имеющие ранг подсекретаря. Все прочие органы и единицы центральной администрации государства находятся в подчинении этих высших органов. Например, в министерстве председательства имеются государственный секретариат по вопросам публичной администрации и подсекретариат председательства, в министерстве образования и науки – государственный секретариат по делам университетов и исследований и подсекретариат образования и науки, в министерстве внутренних дел – подсекретариат внутренних дел и дирекция безопасности государства с рангом подсекретариата и т.д.

Неправительственные ведомства, также имеющие широкий спектр наименований (комиссии, комитеты, советы, агентства, бюро и т.п.), могут быть подчинены правительственным, а могут находиться в прямом подчинении правительства или его главы (главы исполнительной власти).

Их руководители могут назначаться и смещаться либо главой правительства непосредственно или через акт главы государства, либо коллегиальным решением правительства также непосредственно или через акт главы государства.

Независимые ведомства учреждаются конституцией или законом, их руководители назначаются согласованным решением законодательной и исполнительной ветвей власти. Часто они, как упоминавшиеся филиппинские конституционные комиссии – гражданской службы, по выборам и Аудитная, – осуществляют юрисдикционные функции, то есть разрешают определенные юридические конфликты.

Члены правительств в большинстве случаев именуются министрами (от лат. minister – подручный, служитель), хотя, как мы видели, в ряде стран употребимы иные наименования.

Для руководителей ведомств, особенно правительственных, а также иных членов правительств часто устанавливаются определенные привилегии и иммунитеты (для глав правительств, разумеется, тоже и в первую очередь). «Член Союзного правительства пользуется иммунитетом, как и союзный депутат», – гласит, например, часть четвертая ст. 100 Конституции Союзной Республики Югославии 1992 года. За совершенные ими должностные (иногда и не только должностные) правонарушения руководители ведомств и иные члены правительств несут ответственность в особом порядке, чего мы коснемся несколько ниже. Устанавливается для них иногда и несовместимость с определенными публичными функциями и частными занятиями.

В странах с парламентарной формой правления, как правило, члены правительства должны быть парламентариями или даже депутатами только нижней палаты (Великобритания, Индия, Германия), а при дуалистических и некоторых смешанных формах правления характерна несовместимость членства в правительстве с парламентским мандатом (Болгария, Австрия, Франция, США).

Греческая Конституция предъявляет к членам Правительства и государственным секретарям те же требования, что и к депутатам (греческое гражданство, право голоса, достижение 25-летнего возраста), а кроме того, требует от них приостанавливать на время исполнения своих функций любую профессиональную деятельность, допуская установление законом также иной несовместимости (ч. 2–4 ст. 81). Согласно части первой ст. 23 французской Конституции «функции члена Правительства несовместимы с парламентским мандатом, с любым профессиональным представительством общенационального характера, со всякой государственной службой или с занятием любой профессиональной деятельностью». Поэтому-то во Франции депутаты и избираются вместе с заместителями: если и пока депутат является министром, его депутатские полномочия осуществляет заместитель. А ч. 5 ст. 75 Конституции Индии гласит, что министр, в течение 6 месяцев не состоящий членом какой-либо из палат Парламента, по истечении этого срока перестает быть министром.

Ответственность правительства и его членов

В предыдущей главе мы уже касались этого вопроса в связи с участием парламента в реализации такой ответственности. Здесь, однако, целесообразно к этому вернуться, чтобы взглянуть на проблему с другой стороны.

Еще раз повторим, что надо различать политическую ответственность правительства и его членов перед парламентом или главой государства (ответственность за политику) и юридическую их ответственность за правонарушения. Политическая ответственность перед парламентом имеет место только при парламентарных и смешанных формах правления, политическая ответственность перед главой государства – при некоторых смешанных и президентской формах правления, а ответственность за правонарушения – при любых.

Формы политической парламентской ответственности мы уже рассматривали. Это в конечном счете отказ в доверии и вотум недоверия за недолжную, по мнению парламента, политику. Особо можно отметить такую разновидность политической ответственности, как ответственность за исполнение бюджета: неутверждение парламентом отчета об исполнении бюджета влечет в нормальных условиях отставку правительства. Политическая ответственность перед главой государства имеет место обычно в виде смещения правительства или министра. Напомним, что во многих странах ответственность правительства за проводимую политику – солидарная: при неодобрении этой политики в отставку уходят все члены правительства, даже если кто-то из них в чем-то с этой политикой не соглашался. Выносить внутренние разногласия на общий суд нельзя; если такое случится, это влечет отставку соответствующего члена правительства.

Поскольку примеры конституционного регулирования парламентской ответственности правительства и его членов мы уже приводили, ограничимся примером такого регулирования ответственности перед главой государства. Согласно части первой ст. 111 хорватской Конституции «Правительство ответственно перед Президентом Республики и Палатой депутатов Собора Республики Хорватии», а ст. 98 управомочивает Президента Республики смещать с должности Председателя Правительства без каких-либо ограничений.

Что же касается ответственности за правонарушения, то в тех странах, где за членами правительства признается в той или иной мере иммунитет от судебного преследования, лишение этого иммунитета производится парламентом, после чего возможна обычная установленная законом ответственность.

Например, в Австрии, в соответствии со ст. 76 и ч. 1 и 2 (п. «b») ст. 142 Федерального конституционного закона 1920 года в редакции 1929 года членам Федерального правительства может быть предъявлено обвинение в совершении виновного правонарушения в ходе их официальной деятельности. Такое обвинение предъявляется Национальным советом в присутствии большинства его членов. Наличие такой конституционной нормы означает, что, несмотря на отсутствие в Федеральном конституционном законе прямого на то указания, члены Федерального правительства пользуются известным иммунитетом от преследования за должностные правонарушения и что предъявление обвинения нижней палатой парламента лишает члена правительства такого иммунитета. Согласно ч. 4 ст. 142 обвинительное решение Конституционного суда в этом случае влечет смещение с должности, а при особо отягчающих обстоятельствах – временное лишение политических прав. Если же деяние наказуемо в уголовном порядке, то Конституционный суд разрешает это дело в соответствии с уголовным законом, даже если оно ранее было начато в обычном суде (ст. 143).

Во Франции члены Правительства несут уголовную ответственность за должностные преступления и проступки в соответствии с уголовным законом перед Судом правосудия Республики. Согласно частям второй – четвертой ст. 68–2, включенной в Конституцию Франции в 1993 году, любое лицо, считающее себя потерпевшим от преступления или проступка, совершенного членом Правительства при осуществлении своих функций, может подать жалобу в комиссию по заявлениям, которая может передать дело генеральному прокурору при Кассационном суде для возбуждения производства в Суде правосудия Республики. Генеральный прокурор при Кассационном суде может и сам возбудить такое производство на основании заключения комиссии по заявлениям.