Народные голосования (выборы, отзыв, референдум)

Выборы и отзыв

Понятие и социальная функция выборов

В конституционном праве термином «выборы» обозначается процедура формирования государственного органа или наделения полномочиями должностного лица, осуществляемая посредством голосования управомоченных лиц при условии, что на каждый предоставляемый таким образом мандат могут претендовать в установленном порядке два или более кандидата.

Данное определение позволяет отличить выборы от других процедур формирования государственных органов и наделения полномочиями должностных лиц, в частности от назначения, производимого коллегиально путем голосования управомоченных лиц. Для назначения на каждую должность представляется обычно один кандидат, тогда как смысл выборов заключается по определению в том, чтобы выбрать одного из нескольких или даже многих кандидатов. Правда, иногда нормы конституции или закона требуют, чтобы назначение производилось из нескольких кандидатов, но это имеет место в случаях, когда назначение производится не коллегиальным, а единоличным органом, например президентом.

Посредством выборов формируются различные органы публичной власти – парламенты, главы государств, иногда правительства, судебные органы, органы местного самоуправления. Выборы широко используются для формирования органов общественных объединений, но эти выборы находятся за пределами конституционно-правового регулирования, за исключением тех немногочисленных случаев, когда отдельные виды общественных объединений выполняют публичные функции.

Выборы легитимируют власть. Через их посредство народ определяет своих представителей и наделяет их мандатом на осуществление его суверенных прав. Тем самым реализуется одно из важнейших прав человека и гражданина. Всеобщая декларация прав человека, одобренная Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций в 1948 году в ч. 3 ст. 21 установила: «Воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования». Здесь отражено представление мирового сообщества о выборах как средстве легитимации власти.

Правда, названная Декларация имеет лишь политическую, но не юридическую силу (если она каким-либо актом, например конституцией, не «впущена» во внутригосударственную правовую систему), однако положения Декларации были развиты в Международном пакте о гражданских и политических правах 1966 года, имеющем обязательную силу для государств-участников, то есть подавляющего большинства государств мира. Согласно ст. 25 этого Пакта каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность: а) принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей; в) голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей.

Такое же понимание проявилось и в региональных актах о правах человека. Первый дополнительный протокол к европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года, принятый в 1952 году, установил: «Высокие договаривающиеся стороны берут на себя обязательства по организации с разумными интервалами свободных выборов путем тайного голосования при соблюдении условий, позволяющих обеспечить свободное выражение мнения народа при выборах законодательного органа». В ст. 20 Американской декларации о правах и обязанностях человека 1948 года и ст. 23 Американской конвенции о правах человека 1969 года сказано: «1. Каждый гражданин пользуется следующими правами и возможностями: а) принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей; в) голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании, обеспечивающем свободное волеизъявление избирателей».

Орган или должностное лицо, получив в результате выборов полномочия, их осуществляет в течение установленного срока.

В связи с этим встает вопрос: что лежит в основе осуществления этой власти – сам факт выборов или переданный народный суверенитет? Вряд ли, однако, правильно считать, что путем выборов народ передает избранникам свой суверенитет, как иногда пишется в литературе. Народный суверенитет неотчуждаем. Путем выборов передается лишь право на его реализацию в установленных конституцией пределах. Смысл разделения властей, как отмечалось в п. 8§ 1 гл. V, заключается в том, чтобы не допустить сосредоточения всей власти в руках одного государственного органа, пусть даже и выборного. Поэтому ни один орган, будь то парламент или всенародно избранный президент, не может считаться носителем суверенитета народа. Он лишь уполномочен осуществлять свою конституционную компетенцию, притом лишь в течение срока, на который избран.

Следует, однако, оговориться, что легитимация власти возможна не только путем выборов. Органы судебной власти формируются часто путем назначения главой государства, органы исполнительной власти – путем назначения главой государства и/или парламентом, и это не отрицает их легитимности при условии, что назначение осуществлено в соответствии с конституцией. Что же касается законодательной власти, то общепризнано, что ее легитимность обязательно должна основываться не просто на выборах, но на выборах всеобщих.

На выборах, таким образом, передаются лишь полномочия действовать от имени народа на определенный срок, по истечении которого должны быть проведены новые выборы, то есть осуществлено новое уполномочие. В результате новый состав выборного органа отразит мнения, желания, существующие среди избирательного корпуса в новый временной период. Из этих рассуждений следует другая социальная функция выборов: они служат барометром политической жизни. В процессе их проведения сталкиваются интересы различных политических сил, различные взгляды и платформы, выразителями которых являются партии и иные политические объединения. Результаты выборов дают объективную оценку степени их влияния, показывают настроения избирателей, тенденции политической жизни.

Новые выборы могут качественно изменить состав представительных органов, часть депутатского корпуса останется за их пределами, некоторые депутаты просто-напросто не захотят участвовать в борьбе и предпочтут иные жизненные ориентиры, чем занятие политикой, какое-либо должностное лицо потеряет свой пост и он достанется более удачливому конкуренту, чья личность и политическая платформа более импонируют избирателям. Иначе говоря, выборы представляют собой средство селекции политических руководителей, дают возможность гражданам передавать бразды правления тем лицам, которых они считают достойными осуществлять руководящие функции и властные полномочия, программы которых показались наиболее убедительными. Но при этом надо иметь в виду, что далеко не всегда избиратели имеют возможность выбрать между хорошим и плохим или между хорошим и лучшим. Не столь уж редко выбор приходится производить между плохим и еще худшим. Отсюда такое явление, как абсентеизм избирателей, то есть их неявка на выборы, о чем мы еще поговорим ниже в п. 1 § 2 настоящей главы.

Иногда в иностранной литературе встречаются утверждения, что избиратель свободен и полномочен только однажды – в день выборов.

В остальное время он не может влиять на дела государства (правда, в нормальном обществе он не всегда этого и хочет). Однако и день выборов не всегда и не везде – праздник народоправства. Нередко выборы являются пародией на подлинную демократию. Там, где уровень политического сознания избирателей низок, а порой отсутствует элементарная грамотность, избиратели становятся легкой добычей политически ангажированных средств массовой информации, по каналам которой часто развертывается неприкрытая демагогия, оказывается психологическое давление. Мы не говорим уже о странах с тоталитарными режимами, где избирателям вообще предлагают «выбирать» одного из одного.

Виды выборов

Выборы бывают прямые и косвенные. Прямые, или непосредственные, выборы характеризуются тем, что вопрос об избрании решают граждане-избиратели. Прямыми выборами избираются нижние или единственные палаты парламентов (иногда и верхние), президенты в президентских и смешанных республиках и др. Для косвенных выборов характерно, что вопрос об избрании решают не граждане, а избранные ими лица – выборщики, депутаты и пр. Косвенными выборами часто избираются верхние палаты парламентов, иногда президенты, правительства, судьи и др. Косвенные выборы могут иметь две, три и более степеней.

В советской, да и в позднейшей, литературе иногда можно встретить несколько иную терминологию: различаются выборы прямые и непрямые. Последние же делятся на косвенные, производимые специально выбранными выборщиками (например, так избирается Президент США), и многостепенные, при которых вышестоящие органы избираются нижестоящими (например, в Австрии Федеральный совет – верхняя палата парламента избирается парламентами земель). Однако здесь возникает вопрос: как назвать выборы, которые сочетают то и другое либо вообще не подходят под данные конструкции, будучи, однако, непрямыми?

Например, французский Сенат (верхняя палата Парламента) избирается по средним единицам территориального деления – департаментам коллегией в составе избранных в департаменте депутатов Национального собрания и членов регионального совета (региона, в состав которого входит данный департамент), всех членов генерального совета департамента (представительного органа департаментского самоуправления), представителей от муниципальных советов данного департамента. Последняя, наиболее многочисленная, категория членов коллегии сама, таким образом, избрана двустепенными выборами, а сенаторы избираются, следовательно, дву- и трехстепенными выборами. Если выборы через посредство членов органов местного самоуправления можно по данной терминологии с какими-то натяжками считать многостепенными выборами, то участие в них депутатов Национального собрания – органа, стоящего на том же уровне управления, что и Сенат, под эту категорию никак не подходит. Не могут депутаты рассматриваться и как выборщики, ибо основная их функция – другая. Получается, что даже косвенными по данной терминологии эти выборы не могут быть названы.

Вообще-то «косвенные» – антоним «прямых» и синоним «непрямых».

Конечно, в научном языке слова, будучи использованы как термины, могут приобретать специфические значения и расщепляться, но излагаемое в нашей литературе разграничение между косвенными и многостепенными выборами не представляется целесообразным, поскольку, как мы видели, есть случаи, не подпадающие ни под один ни под другой термин. Пример с порядком формирования французского Сената показывает, что споры о терминах – занятие малопродуктивное. Важно лишь с самого начала всегда давать понять, что имеется в виду, когда употребляется тот или иной термин, в понимании которого встречаются расхождения.

Выборы бывают также всеобщими (общими) и частичными. Всеобщие выборы имеют место в случаях, когда в них призваны участвовать все избиратели страны (например, выборы нижней или единственной, реже – верхней, палаты парламента, выборы президента). Частичные выборы проводятся, когда необходимо пополнить состав палаты парламента из-за досрочного выбытия отдельных депутатов (иногда такие выборы именуются дополнительными) или ротации части депутатов, если палата обновляется по частям.

Кроме того, выборы бывают национальными, когда проводятся по всей стране, и региональными, местными (локальными), посредством которых избираются органы местного самоуправления. Последние иногда называются административными (местное самоуправление во многих странах – предмет регулирования административным правом) в отличие от политических выборов, посредством которых избираются общегосударственные органы власти. В некоторых странах существуют специфические названия выборов в органы местного самоуправления. Например, во Франции выборы в генеральные советы департаментов называются кантональными, так как избирательными округами при этих выборах служат кантоны – исторические единицы, не имеющие своих органов управления или самоуправления.

Если результат выборов устанавливается после однократного голосования избирателей, считается, что они проводятся в один тур, а если для этого может потребоваться два или более голосований, то соответственно – в два тура или более. Второй и последующие туры иногда называются повторными выборами или повторным голосованием.

Если выборы не состоялись или признаны недействительными, то проводятся новые выборы.

Выборы, наконец, бывают очередные и внеочередные. Обычно такое деление относится к парламентским выборам. Очередные выборы проводятся либо в сроки, указанные в конституции или в законе, либо назначаются в связи с истечением срока полномочий парламента. Внеочередные выборы назначаются в случае досрочного роспуска парламента или палаты.

Периодичность выборов

Поскольку периодичность выборов определяется сроком полномочий выборных органов, очевидно, что речь может идти о периодичности главным образом всеобщих или региональных (местных) выборов. В тех же случаях, когда представительный орган (палата) обновляется по частям, может существовать периодичность частичных выборов. Периодичность выборов позволяет избирателям регулярно обновлять состав выборных органов, подтверждая доверие выборным лицам или отказывая в нем. Это побуждает выборных лиц и политические объединения считаться с интересами и настроениями избирателей, поддерживать с ними постоянную связь, убеждать их в правильности своего политического курса или в своей способности должным образом скорректировать его и т. д.

Продолжительность срока полномочий выборного органа имеет важное значение, и определить ее оптимальным образом не всегда легко. Срок полномочий парламентов обычно составляет 4–5 лет, президентов – 5–7 лет.

Короткий срок полномочий позволяет точнее отражать в составе выборного органа сиюминутные предпочтения и настроения избирательного корпуса, однако не дает возможности выборным лицам в полной мере проявиться, выполнить все намеченное. Например, срок полномочий Палаты представителей Конгресса (парламента) США– два года. Он самый короткий или один из самых коротких в мире. В американской юридической литературе неоднократно указывалось на его недостаточность: новым конгрессменам нужно какое-то время, чтобы освоиться, а там вскоре пора уже готовиться к очередным выборам. Правда, американская практика продемонстрировала и возможности компенсации этого недостатка. Непродолжительность срока уравновешивается значительной частотой переизбрания, превышающей 80 % от выборов к выборам. Этим фактором обеспечивается длительное постоянство состава Палаты представителей и Сената. Некоторое время тому назад Республиканская партия предлагала внести поправку в Конституцию, ограничивавшую число переизбраний. С другой стороны, Верховный суд США 21 мая 1995 г. вынес решение о неконституционности закона одного из штатов, установившего такое ограничение.

Мы уже приводили пример Филиппин, где существует ограничение переизбраний в парламент, но это все же – исключение из правила. Чаще всего ограничение переизбрания применяется к президентам (обычно запрещается занимать должность в течение более двух сроков подряд или вообще двух сроков). В США, начиная с первого Президента Джорджа Вашингтона, установился обычай избирать одно лицо Президентом не более, чем на два срока.

Однако Президент Франклин Делано Рузвельт нарушил этот обычай и избирался четыре раза подряд (в 1932, 1936, 1940 и 1944 гг.), после чего была принята XXII поправка к Конституции США, которая вступила в силу в 1951 году и запретила избирать одно лицо Президентом более двух раз.

Что касается продолжительного срока полномочий, то он может приводить к отрыву выборных от избирательного корпуса, его потребностей, желаний.

Короткие сроки полномочий предпочтительны в периоды бурных общественных преобразований, когда настроения избирателей нестабильны, политические силы находятся в процессе формирования и соотношение этих сил меняется часто. Не случайно, например, в некоторых восточноевропейских странах (Румыния, Чехо-Словакия) срок полномочий первых парламентов, избранных после падения коммунистических режимов, оказался кратким, не превысив двух лет.

По общему правилу лишь немногие парламенты могут продлевать срок своих полномочий. Так, канадская Палата общин может продлить этот срок только в случае национального кризиса и голосами 2/3 своих членов. В Финляндии, Италии, Великобритании продление срока полномочий возможно законом лишь во время войны. Что касается досрочного прекращения полномочий, влекущего внеочередные выборы, то в дуалистических и парламентарных монархиях, парламентарных и смешанных республиках допускается роспуск парламента или нижней палаты главой государства.

Возможность самороспуска обычно не предусматривается, хотя бывают и исключения. Например, согласно ч. 3 ст. 98 Конституции Республики Польша 1997 года Сейм может не менее чем 2/3 голосов законного числа своих членов сократить срок своих полномочий и тем самым срок полномочий Сената, который сам аналогичного права не имеет.

В президентских республиках парламент не может ни продлевать, ни сокращать срок своих полномочий, он не может быть распущен и президентом, и выборы проводятся регулярно. Например, в 1944 году в США были проведены всеобщие выборы несмотря на то, что страна участвовала во Второй мировой войне. Правда, трудно сказать, как бы решалась эта проблема, если бы военные действия велись на территории США. К этому вопросу мы еще вернемся ниже – в п. 1 § 3 гл. VIII.

В отношении президентов конституции обычно ничего не говорят о продлении срока полномочий, но возможности сокращения этого срока, как правило, предусматривают, в чем мы убедимся ниже при рассмотрении конституционно-правового статуса главы государства (п. 5 § 1 гл. IX).

Избирательная система

Этот термин используется в литературе в двух значениях – широком и узком.

В широком смысле избирательная система – это упорядоченные общественные отношения, составляющие порядок выборов органов публичной власти. В основе своей эта система регулируется конституционным правом, но не сводится только к конституционным правоотношениям. Она. регулируется и неправовыми нормами – корпоративными нормами общественных объединений, участвующих в выборах (прежде всего уставами и другими документами политических партий), обычаями и традициями, нормами политической морали, этики и др. На практике существуют также связанные с выборами общественные отношения, которые вообще никакими нормами не регулируются и складываются каждый раз по-разному, но они в избирательную систему не входят.

Чаще, однако, термин «избирательная система» употребляется в узком смысле – как способ распределения депутатских мандатов между кандидатами в зависимости от результатов голосования избирателей или других управомоченных лиц. Избирательной системе в этом смысле посвящен § 4 настоящей главы.

Избирательное право

Этот термин также имеет в литературе два значения – объективное и субъективное.

Объективное избирательное право – это система правовых норм, регулирующих общественные отношения, связанные с выборами органов государства и местного самоуправления. Это один из институтов конституционного права, хотя включает и отдельные нормы других отраслей права – трудового, гражданского, административного, уголовного, судебно-процессуального. Такие нормы можно назвать поливалентными, ибо они одновременно относятся к двум или более отраслям права. В качестве примера можно назвать статьи уголовного кодекса, устанавливающие составы преступлений, образуемые нарушением норм избирательного права. В зарубежном праве можно также найти случаи обратного характера, когда уголовно-правовые санкции устанавливаются нормами избирательного права. Например, во французском Избирательном кодексе содержится широкая гамма уголовно-правовых норм. Последние предусматривают весьма разнообразные составы преступлений и проступков, возможных в избирательном процессе. В Кодексе санкциям отведена целая глава (ст. L.86– L. 117), а кроме того, подобные нормы встречаются и в единичном порядке.

Объективное избирательное право регулирует, следовательно, избирательную систему в широком смысле, хотя, как только что отмечалось, и не во всем ее объеме.

Обычно предметом избирательного права считаются связанные с выборами общественные отношения, в которых прямо или косвенно участвуют граждане. Избирательно-правовые нормы бывают материальные и процессуальные; последние составляют подавляющее большинство норм данной группы.

Систему источников избирательного права составляют все источники конституционного права, в которых содержатся избирательно-правовые нормы. Особое место здесь принадлежит специальным избирательным законам, которые иногда имеют форму кодексов (например, во Франции, а фактически и в Испании).

Субъективное избирательное право – это гарантированная гражданину государством возможность участвовать в выборах государственных органов и органов местного самоуправления. Оно представляет собой комплекс конкретных прав лица, среди которых особо следует выделить активное и пассивное избирательное право, о чем уже шла речь выше – в п. 2 § 4 гл. III – в связи с политическими правами человека и гражданина и на чем мы еще остановимся ниже – в следующем параграфе.

Отзыв

Этот институт противоположен выборам. Если посредством выборов лицо наделяется мандатом, совокупностью вытекающих из него специальных полномочий и специальной ответственностью, то отзыв означает досрочное лишение мандата по воле тех, кто правомочен наделять данным мандатом, избирая в определенный орган или на соответствующую должность.

От отзыва следует отличать как отставку выборного лица, так и досрочное лишение его мандата тем коллегиальным органом, в состав которого он входит (например, палатой парламента). Отставка отличается от отзыва тем, что выборное лицо прекращает свой мандат по своей воле. Во втором случае отличие заключается в том, что лишение мандата производит выборный орган, а не непосредственно избиратели или другие лица, управомоченные на избрание.

Отзыв характерен для конституционного и избирательного законодательства социалистических стран, где обычно устанавливается, хотя и чисто формально, принцип ответственности выборных перед избирающими (см., в частности, в п. 1 § 3 следующей главы вопрос о свободном и императивном мандате депутата). Но на практике отзыв обычно не реализовывался то по причине отсутствия закона, регулирующего порядок отзыва (в СССР, например, такой закон отсутствовал с 1936, когда сталинская Конституция предусмотрела институт отзыва, по 1959 г.), то по причине сложности процедуры. Впрочем, главная причина заключается в том, что, как мы уже не раз отмечали, все вопросы государственной жизни в социалистических странах предрешаются верхушкой аппарата коммунистической партии, которая не желает выносить на суд избирателей судьбу проштрафившихся депутатов и тем более не желает разрешать избирателям самим привлекать депутатов к ответственности. Соответствующие конституционно-правовые положения призваны, с одной стороны, показывать «преимущества социалистической демократии», а с другой – предупреждать депутатов, что в случае непослушания на них найдется законная управа.

Вот как, например, регулируется отзыв депутатов Законом о выборах во Всекитайское собрание народных представителей и в местные собрания народных представителей Китайской Народной Республики 1982 года. Согласно этому закону отзыв депутатов, непосредственно избранных населением, производится большинством голосов избирателей соответствующего избирательного округа. Отзыв депутатов, избранных собраниями народных представителей различных ступеней, производится в период между сессиями собраний большинством голосов членов их постоянных комитетов (во время сессий, очевидно, самими собраниями). Отзываемый депутат может присутствовать на соответствующем заседании или выразить свое мнение в письменной форме. Решение об отзыве доводится до сведения постоянного комитета собрания народных представителей вышестоящей ступени. Любой гражданин или любая избирательная единица могут выдвинуть требования об отзыве депутата, нарушившего закон или дисциплину либо грубо пренебрегающего своими обязанностями. Требование выдвигается перед постоянным комитетом собрания народных представителей, который своевременно организует проверку и заслушивает соответствующего депутата. После проверки достоверности выдвинутых против депутата обвинений вопрос передается в избирательный округ или избирательную единицу, от которых он избран, для его отзыва.

Мы привели текст закона почти дословно; из него видно, что законодатель мало беспокоился о том, чтобы тщательно урегулировать данную процедуру и дать ответ на могущие возникнуть вопросы, а их возникает немало. Например, как производится отзыв депутатов низовых собраний, в которых не создаются постоянные комитеты? Как быть, если, по мнению постоянного комитета, обвинение против депутата необоснованно? Если бы изложенные нормы действительно реализовывались, то депутату, у которого среди избирателей есть недруги, работать было бы невозможно: каждый из них по очереди требовал бы отзыва, и руководству собрания только было бы и дела, что проверять обвинения, а избирателям – голосовать.

Такого рода нормы могут существовать только тогда, когда не применяются.

В демократических странах институт отзыва обычно отсутствует: считается, что нерадивого депутата можно просто не избрать на следующих выборах. Если же выборы производятся по партийным спискам кандидатов, когда избирательные округа очень велики, то отзыв затруднителен и технически, во всяком случае стоит весьма дорого. Впрочем, в Японии, в некоторых штатах США и отдельных других странах мы встречаем институт отзыва преимущественно на местном уровне. В США отзыв выборных должностных лиц впервые был применен в Лос-Анджелесе в 1903 году, а штат Орегон оказался первым, включившим этот институт в свою Конституцию 1887 года в 1906 году. В настоящее время отзыв выборных должностных лиц предусмотрен в законодательстве более трети штатов, а также федерального округа Колумбия и некоторых островных территорий (всего в 21 единице). Из названного числа в 6 штатах возможен отзыв всех выборных должностных лиц, еще в 6 – всех должностных лиц, за исключением входящих в судебную власть, в Южной Дакоте и Орегоне – всех должностных лиц, за исключением членов Конгресса США. Для применения процедуры отзыва требуется разное число подписей: например, 25 % от числа поданных голосов на последних выборах соответствующего должностного лица (Аляска, Алабама, Колорадо, Вашингтон, Висконсин) либо 12 % от этого числа (Калифорния). В Канзасе требуются 40 % от числа поданных голосов на последних выборах губернатора штата, в Мичигане и Миннесоте – 25 % от этого числа. Применяется отзыв в США нечасто из-за процедурных трудностей (подписи необходимо собрать в короткий срок в нотариально удостоверенной форме), а также из-за того, что в случае отклонения избирателями предложения об отзыве на инициаторов голосования возлагается возмещение расходов по его проведению.

В Австрийской Республике Федеральный конституционный закон 1920 года в редакции 1929 года предусмотрел возможность отзыва Федерального президента. Согласно ч. 6 ст. 60 этого закона «до истечения срока своих полномочий Федеральный президент может быть смещен с должности на основании народного голосования. Народное голосование должно быть проведено, если этого потребует Федеральное собрание (совместное заседание законодательных палат. – Авт.). Федеральное собрание созывается для этой цели Федеральным канцлером (главой правительства. – Авт.), если Национальный совет (нижняя палата. – Авт.) примет такое решение. Для принятия решения Национальным советом необходимо присутствие не менее половины членов и большинство в 2/3 поданных голосов. Такое решение Национального совета препятствует дальнейшему исполнению Федеральным президентом его обязанностей. Отклонение на основании народного голосования предложения о смещении Федерального президента с его должности считается его новым избранием и влечет за собой роспуск Национального совета...» На практике этот институт не применялся. Отзыв Президента был предусмотрен Веймарской конституцией Германии 1919 года, но также не был применен.

Отзыв дает возможность избирателям непосредственно лишать должностей лиц некомпетентных, безответственных, нечестных, однако при этом нельзя исключать и неоправданного политического воздействия на выборных должностных лиц, которым при постоянных угрозах отзыва довольно затруднительно исполнять свои обязанности должным образом.

Принципы избирательного права

Понятие и значение

В настоящем параграфе речь идет о субъективном избирательном праве, а принципы его – это те условия его признания и реализации, соблюдение которых на выборах делает эти выборы действительным народным волеизъявлением. Напротив, нарушение этих принципов подрывает легитимность выборов, а следовательно, и выборных органов власти и самоуправления.

К числу принципов субъективного избирательного права относятся всеобщность, свобода (понимается не всегда одинаково), равенство, непосредственность (в некоторых случаях сочетаемая с определенной опосредованностью), тайное голосование. В конституциях эти характеристики обычно придаются не субъективному избирательному праву, как было сделано в советских и многих других социалистических конституциях, начиная с Конституции СССР 1936 года, а самим выборам или голосованию. Например, предложение первое ч. 1 ст. 38 Основного закона для Федеративной Республики Германии 1949 года гласит: «Депутаты Германского бундестага избираются всеобщими, прямыми, свободными, равными и тайными выборами». Согласно ч. 1 ст. 68 Испанской конституции 1978 года «Конгресс (нижняя палата парламента. – Авт.) состоит из не менее 300 и не более 400 депутатов, избранных всеобщим, свободным, равным, прямым и тайным голосованием* на условиях, устанавливаемых законом».

В цитированном положении Конституции в испанском оригинале употреблен термин «sufragio», который в русском переводе может означать и «голосование», и «активное избирательное право», и даже «выборы». В то же время голосование как процесс подачи голосов обозначается в испанском языке термином «votacion», а «избирательное право» может переводиться и как «derecho electoral». Поэтому в цитированном положении вполне могли быть употреблены в качестве перевода выражения «на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при свободном и тайном голосовании» или «всеобщими, свободными, равными, прямыми и тайными выборами».

В законах, регулирующих избирательный процесс, принципы субъективного избирательного права получают конкретизацию и необходимые гарантии.

Рассмотрим эти принципы подробнее.

Всеобщее избирательное право

Этот принцип означает, что избирательные права (или хотя бы активное избирательное право) признаются за всеми взрослыми и психически здоровыми гражданами. Это, так сказать, максимум возможного и разумного, который на деле практически нигде не достигается.

Круг лиц, за которыми конституция и избирательные законы признают избирательные права, ограничивается так называемыми цензами (квалификациями), то есть специальными условиями. При этом цензы не должны устанавливаться избирательным или иным законом, если они не предусмотрены в конституции и если конституция не предусмотрела возможности установления их законом. На практике, впрочем, бывает и это, но только в странах, где не получил развития конституционный контроль.

Лицо, за которым конституцией и/или законом признано право голоса, называется избирателем. В большинстве случаев избирателями могут быть только граждане данной страны, но все чаще право голоса, а подчас и пассивное избирательное право на выборах органов местного самоуправления предоставляются и постоянно проживающим в соответствующей местности иностранным гражданам и лицам без гражданства. В конце настоящего пункта мы к этому еще вернемся.

Совокупность избирателей страны или территориальной единицы называется их избирательным корпусом (в последнее время вместо этого термина все чаще употребляется термин электорат, получающий, таким образом второе значение, что в принципе нежелательно). Различаются:

• юридический избирательный корпус – совокупность избирателей, внесенных в списки (зарегистрированных),
• фактический избирательный корпус – совокупность голосующих избирателей и
• потенциальный избирательный корпус – совокупность всех избирателей, как зарегистрированных, так и почему-либо незарегистрированных.

Среди избирательных цензов следует прежде всего указать возрастной. Он означает признание за лицом избирательных прав по достижении определенного возраста. В настоящее время наблюдается устойчивая тенденция к снижению возрастного ценза для активного избирательного права, что обычно связано и со снижением возраста гражданского совершеннолетия. По данным Межпарламентского союза, проведшего в 1992 году исследование в мировом масштабе и получившего ответы от 150 государств (из 186), в 109 государствах активное избирательное право признавалось за лицами старше 18 лет, лишь в нескольких – за лицами старше 19–21 года, а в четырех странах – Бразилии, Иране, Никарагуа и на Кубе, – правом голоса пользуются с 16 лет.

Для пассивного избирательного права возрастные цензы нередко выше. Чтобы занять, например, президентскую должность в Италии, требуется достижение 50-летнего возраста. Смысл возрастного ценза понятен: чтобы решать вопрос о том, кому вверить управление государством или даже небольшой общиной, а тем более чтобы осуществлять такое управление, необходимы определенный уровень зрелости человека, определенное количество накопленной им информации об окружающем мире, определенный навык в решении жизненных проблем и определенная способность понимать эти проблемы. Все это дается с возрастом, хотя у различных людей с разным возрастом. У одних зрелость наступает очень рано, у других, наоборот, очень поздно, но закон ориентируется не на частные случаи, а на общие тенденции.

Обычно для получения активного избирательного права требуется достижение соответствующего возраста на день выборов. Например, согласно предложению третьему § 2 гл. 3 шведского конституционного закона Форма правления 1974 года на выборах в Риксдаг (парламент) «не имеет права голоса лицо, не достигшее восемнадцатилетнего возраста ко дню выборов...» В Австрии же в соответствии с предложением первым ч. 1 ст. 26 Федерального конституционного закона избирательное право принадлежит лицам мужского и женского пола, которым исполнилось 19 лет к началу избирательной кампании.

Верхний возрастной предел для избрания в государственные органы или для пребывания в их составе, как правило, в демократических государствах не устанавливается. Опыт последних десятилетий и таких стран, как Германия, США, Индия, дает примеры занятия первых должностей в государстве (главы государства, главы правительства), притом успешного, лицами на седьмом, восьмом и даже девятом десятке лет жизни.

Ценз оседлости предполагает, что за лицом признаются избирательные права лишь после того, как оно проживет в данной стране или в данной местности определенное время. Например, во Франции для голосования на любых выборах установлен ценз оседлости, равный 6 месяцам (прожить нужно в коммуне – низовой территориальной единице), в Новой Зеландии – трем месяцам, которые нужно прожить на территории избирательного округа. Смысл этого ценза заключается в том, что избиратель должен быть хотя бы минимально знаком с проблемами своей местности, где ему предстоит участвовать в выборах. Этот ценз направлен против лиц, не имеющих постоянного местожительства либо часто его меняющих, что не принадлежит к числу гражданских достоинств. Случайные люди в составе избирательного корпуса нежелательны. Тем не менее цензы оседлости обнаружили тенденцию к сокращению и исчезновению, по крайней мере на всеобщих выборах.

С цензом оседлости не следует смешивать ценз гражданства, в соответствии с которым к выборам допускаются лишь лица, состоящие в гражданстве данного государства не менее установленного срока. Этот ценз не связан с длительностью проживания в стране, да и вообще не требует сам по себе этого проживания. Например, согласно части первой разд. 2 и части третьей разд. 3 ст. I Конституции Соединенных Штатов Америки 1787 года членом Палаты представителей Конгресса США может быть избрано лицо, состоящее в гражданстве США не менее 7 лет, а сенатором – не менее 9 лет. В Аргентине натурализованные граждане получают право голоса лишь спустя три года после получения гражданства, в Тунисе – через пять лет.

Имущественный ценз, устанавливавшийся на заре конституционного строя, заключался в требовании, чтобы избирателю принадлежало имущество не ниже, чем на определенную сумму, или чтобы он уплачивал определенного размера налоги. Считалось, что люди, не имеющие в своей собственности достаточного имущества, не могут быть причастны к управлению государством. В этом был определенный резон, если учесть, что пролетарии и пауперы были совершенно безграмотны, а первые к тому же были вынуждены работать по 10– 14 часов в сутки, что самым отрицательным образом влияло на их умственное развитие. Борьба рабочего класса за свои права, равно как и рост образовательного уровня масс трудящихся, привела к тому, что в XX веке этот ценз практически повсеместно был отменен и избирательное право стало считаться всеобщим. В настоящее время этот ценз встречается крайне редко. В качестве примера можно указать норму ст. 23 канадского Конституционного акта 1867 года, согласно которой кандидат в члены Сената должен обладать «по закону или по праву справедливости в качестве собственника для собственного пользования или извлечения прибыли землями или владениями по праву свободного и общего пользования или обладать для своего собственного пользования или извлечения прибыли землями или владениями по праву аллоидного или свободного владения в провинции, от которой он назначается, стоимостью в четыре тысячи долларов помимо и сверх всех рент, долгов, обязательств, обременений, ипотек, причитающихся или выплачиваемых с этих имуществ или лежащих на них или касающихся их» (правда, этот ценз не является условием получения пассивного избирательного права, ибо канадские сенаторы не избираются, а назначаются).

Примерно, в это же время был уничтожен и ценз пола, заключавшийся в недопущении к выборам женщин. Примечательно, что в Швейцарии, известной своими демократическими традициями, это произошло значительно позже, чем в других странах,– лишь в 1971 году.

С имущественным цензом тесно связаны образовательный ценз и представляющий собой его разновидность ценз грамотности. Образовательный ценз предполагает допущение к выборам лиц, обладающих установленным объемом образования. По мере того как начальное и затем основное образование становилось бесплатным и обязательным, этот ценз утрачивал свой имущественный характер. Впрочем, в настоящее время он не встречается или почти не встречается. Что же касается ценза грамотности, предполагающего умение читать и писать на государственном языке, а иногда понимать и истолковывать конституцию страны, то он еще наблюдается не столь уж редко, когда речь идет о пассивном избирательном праве. Например, согласно § 4 ст. 14 Конституции Федеративной Республики Бразилии 1988 года не могут быть избранными неграмотные. Это вряд ли нужно объяснять: участие в политической жизни требует определенной степени умственного развития и образованности, без чего гражданин становится лишь объектом политического манипулирования.

Встречаются, хотя и достаточно редко, религиозные цензы. Так, чтобы быть избранным в иранский парламент, необходимо активно исповедовать ислам.

Особую группу образуют так называемые моральные цензы. Например, в Люксембурге лишены активного избирательного права банкроты, содержатели домов терпимости; в Эквадоре – пьяницы, бродяги, мошенники; в Пакистане кандидат в Национальное собрание должен иметь «хорошую моральную репутацию». Если большинство указанных признаков могут быть более или менее точно юридически установлены, то такой критерий, как хорошая моральная репутация, поддается достаточно произвольному истолкованию.

Обычно лишаются избирательных прав лица, отбывающие наказание лишением свободы по приговору суда. Так, согласно ч. 1 ст. 3 британского Акта о народном представительстве 1983 года «лицо, находящееся в заключении, которое оно отбывает в исправительном учреждении во исполнение приговора, не может голосовать на законном основании на любых парламентских выборах или на выборах в органы местного самоуправления».

Кроме того, лицо может быть по приговору суда лишено публичных прав (включая избирательные) либо действие для него этих прав может быть приостановлено без лишения свободы. Например, согласно п. IV и VI части первой ст. 38 Политической конституции Мексиканских Соединенных Штатов 1917 года права и привилегии граждан (в том числе избирательные права) приостанавливаются, в частности, в случае бродяжничества или систематического пьянства, установленных в предусмотренном законом порядке, а также в результате вынесения окончательного приговора, который предусматривает такое приостановление в качестве меры наказания.

Рассмотренные цензы представляют собой ограничения и активного, и пассивного избирательного права. К последнему, однако, относится и такое специфическое ограничение, как несовместимость. Оно заключается в том, что не подлежит избранию лицо, занимающее определенную должность (если оно намерено и далее ее занимать), имеющее какой-либо выборный мандат (если лицо намерено и далее его сохранять) или какое-либо определенное занятие (если лицо намерено и далее его осуществлять). Например, французский Избирательный кодекс устанавливает целый ряд несовместимостей. В частности, кадровые военнослужащие и приравненные к ним лица не могут быть депутатами Национального собрания и советниками (членами представительных органов местного самоуправления), не допускается совмещение, как правило, более двух выборных мандатов, нельзя быть одновременно депутатом Национального собрания и сенатором, депутатом и заместителем депутата или сенатора, членом Экономического и социального совета, членом правительственного совета заморской территории, государственным служащим (кроме профессоров – руководителей кафедр или научных исследований, священнослужителей и представителей правительства в управлении культовыми учреждениями в трех департаментах); депутат и сенатор не могут осуществлять руководящие функции в частных компаниях, обществах, предприятиях, если их деятельность как-то связана с правами государства и т.д.

Установление института несовместимости должностей, мандатов и функций преследует несколько целей: соблюсти принцип разделения властей – не допустить, чтобы парламент или иной представительный орган включал лиц, подчиненных правительству или экономически от него зависимых; гарантировать избирателям свободу на выборах, не позволяя кандидатам использовать свое служебное положение для оказания давления; обеспечить независимость парламентариев и других выборных лиц пор отношению к частным интересам.

Другое ограничение пассивного избирательного права – неизбираемость. Речь при этом идет не об общем отсутствии пассивного избирательного права вследствие, например, недостижения возраста, отсутствия гражданства и т. п., а о случаях специальных. Например, тот же французский Избирательный кодекс предусматривает, что генеральные инспектора административных органов со специальными поручениями и префекты не могут быть избраны в любом избирательном округе, входящем в состав территории, на которой они выполняют свои функции или выполняли их в последние три года до выборов, а супрефекты и генеральные секретари префектур не могут быть избраны в любом избирательном округе департамента, где выполняют свои функции или выполняли их в последний год до выборов.

Вернемся теперь к вопросу об участии в выборах лиц, не обладающих гражданством данного государства. До недавнего времени вопрос о предоставлении иностранцам права голоса и права избираться в представительные органы другой страны решался повсеместно однозначно: только свои граждане могут осуществлять принадлежащий им суверенитет и от выборов отстраняются лица-неграждане. В прошлом только Конституция Франции 1793 года (кстати, так и не вступившая в силу) в ст. 4 устанавливала, что иностранец, достигший 21 года, проживший в стране в течение года, живущий во Франции своим трудом, приобретший собственность или женившийся на француженке, или усыновивший ребенка, или принявший на иждивение старика; так же как иностранец, имеющий, по мнению Законодательного корпуса, достаточные заслуги перед человечеством, допускается к осуществлению прав французского гражданина. В настоящее время уже нельзя говорить, что избирательное право предоставляется только своим гражданам. Прежние правовые концепции были серьезно поколеблены новыми подходами, проявившимися сначала в актах Совета Европы, а затем в регламентации Европейского Союза. Конвенция об участии иностранцев в общественной жизни на местном уровне, подписанная в Страсбурге 5 февраля 1992 года, установила в ст.6:

«1. Каждая Договаривающаяся сторона... обязуется предоставить избирательное право и право быть избранным на местных выборах каждому жителю-иностранцу, если он подпадает под те же условия, которые применяются к гражданам, и если, кроме того, он обычно и законно проживает в соответствующей стране в течение 5 лет, предшествующих выборам.

2. Договаривающееся Государство может, однако, при депонировании своего документа о ратификации, принятии, одобрении или присоединении заявить о том, что оно намерено ограничить применение положений пункта 1 только предоставлением права голоса».

Правда, ст. 9 названной Конвенции установила возможность введения ограничений прав для иностранцев в случае войны или в случае иной угрозы жизни нации.

Новый шаг по пути предоставления избирательного права иностранцам, но только в 15 государствах – членах Европейского Союза, был сделан Маастрихтским договором 1992 года. Этот Договор учредил так называемое европейское гражданство, этакий «навесок», добавляемый к национальному гражданству. Каждый европейский гражданин, в какой бы стране – участнице Европейского Союза он ни находился, имеет право участвовать в выборах местных органов самоуправления. В п. 1 ст. 8-b Договора об учреждении Европейского Сообщества, измененного Маастрихтским договором, установлено, что «каждый гражданин Союза, проживающий в каком-либо государстве-члене, гражданином которого он не является, имеет избирательное право и право быть кандидатом на муниципальных выборах в государстве-члене, в котором он проживает, на тех же условиях, что и граждане этого государства». Однако к выборам в национальный парламент иностранцы не допускаются.

Некоторым исключением из общего правила стал порядок предоставления иностранцам права голоса во Франции. Конституционный совет объявил о неконституционности предоставления активного и пассивного избирательного права на муниципальных выборах иностранцам – гражданам других государств – членов Европейских Сообществ. Аргументация Совета была следующей: муниципальные выборы служат для избрания муниципальных советников, которые затем в избирательных коллегиях участвуют в выборах сенаторов, а Сенат – это собрание Республики, которое участвует в осуществлении национального суверенитета. Потому позволить иностранцам избирать муниципальных советников означает разрешение, правда косвенным образом, избирать сенаторов и, следовательно, участвовать в осуществлении национального суверенитета, который согласно ст. 3 Конституции могут реализовывать только лица с французским гражданством. Правительство инициировало пересмотр Конституции, и 25 июня 1992 г. в Конституцию было включено положение (ст. 88–3), признающее за иностранцами – гражданами других стран – членов Европейского Союза – избирательные права на муниципальных выборах. Новая норма содержит, однако, ограничения этого права: иностранцы не могут осуществлять функции мэров или их заместителей, участвовать в назначении выборщиков сенаторов и в выборах сенаторов.

Впрочем, в некоторых странах право голоса на местных выборах иностранцам было предоставлено при соблюдении некоторых условий еще до вступления в силу Маастрихтского договора, например в Ирландии в 1963 году, в Швеции в 1976 году, в Дании в 1981 году, в Норвегии в 1982 году, в Нидерландах в 1985 году. В двух швейцарских кантонах (Невшатель и Юра) иностранцы также голосуют на выборах в местные органы. Во Франции еще в 1981 году социалисты предлагали ввести аналогичное право, но этот проект не получил продолжения из-за неприязни общественного мнения.

Кроме того, каждый гражданин Европейского Союза, проживающий в каком-либо государстве-члене, в гражданстве которого он не состоит, обладает не только активным, но и пассивным избирательным правом на выборах в Европейский парламент в государстве проживания на тех же условиях, что и граждане этого государства (п. 2 ст. 8-b вышеупомянутого Договора). Действительно, право иностранцев участвовать в выборах Европарламента не затрагивает национального суверенитета государств-участников. Процедура избрания не служит цели назначить лиц, которые осуществляли бы национальный суверенитет страны, в которой иностранец находится. Европарламент имеет в качестве юридического основания не конституции государств-участников, а международные договоры.

Правда, оба пункта ст. 8-b Договора предусматривают возможность в последующем подробном регулировании допускать отступления от изложенных принципов, когда специфические проблемы государства-члена это оправдывают.

Свободное участие в выборах и обязательный вотум

Эти принципы связаны с активным избирательным правом.

Принцип свободных выборов означает, что избиратель сам решает, участвовать ли ему в избирательном процессе и если да, то в какой мере. Отсюда вытекает, что при определении результатов выборов не следует принимать во внимание, какой процент избирателей проголосовал: если хотя бы один проголосовал, то выборы состоялись. Этот принцип, в частности, характерен для многих стран с англосаксонской правовой системой, хотя и не только для них. Он обычно сочетается с добровольной регистрацией избирателей, о чем речь пойдет в следующем параграфе. В ст. 5 испанского Органического закона № 5 об общем избирательном режиме 1985 года данный принцип сформулирован следующим образом: «Никто ни под каким предлогом не может быть обязан или принужден к осуществлению своего избирательного права или к раскрытию тайны своего голосования».

Однако принцип свободных выборов может толковаться и шире. По мнению немецкого исследователя проф. К. Штерна, опирающегося на решения Федерального конституционного суда, этот принцип, предусмотренный среди прочих ч. 1 ст. 38 Основного закона для Федеративной Республики Германии 1949 года, применим к любым законным действиям избирателя на выборах. Например, отстранение беспартийного избирателя от участия в выдвижении кандидатов в депутаты в избирательных округах, где действует пропорциональная система представительства (см. ниже п. 7§ 4 настоящей главы), наряду с другими принципами нарушает и принцип свободных выборов. Однако из этого принципа нельзя выводить какие-либо принципы для технического оформления в отдельности осуществления избирательного права.

Неучастие избирателей в выборах называется абсентеизмом (от лат. absens – отсутствующий). На его уровень влияют различные причины, но чаще всего политические и экономические обстоятельства. Такое поведение может быть как аполитичным, так и политическим. В первом случае избиратель не идет на выборы либо потому, что ему что-либо помешало (болезнь, отъезд, отдаленность избирательного участка и т.п.), либо потому, что просто его это не интересует. Во втором же случае избиратель использует свое неучастие в выборах как политическую демонстрацию, когда его не устраивают выдвинутые кандидатуры, их позиции, когда он считает, что в сложившейся обстановке выборы не могут быть честными, и т. д.

Высокий уровень абсентеизма приводит либо к избранию органа власти или самоуправления небольшой частью избирательного корпуса, что дает основание сомневаться в легитимности органа, либо может вести к безрезультатности избирательного процесса, если закон устанавливает обязательный минимум участия в выборах. Чтобы уменьшить аполитичный абсентеизм, вводятся такие институты, как голосование по почте, голосование по доверенности, которые мы также проиллюстрируем в следующем параграфе (п. 9).

В ряде стран предусмотрен обязательный вотум, то есть юридическая обязанность избирателей принять участие в голосовании. При этом составители Конституции Итальянской Республики 1947 года сочли обязательный вотум совместимым с принципом свободных выборов, записав в части второй ее ст. 48: «Голосование – личное и равное, свободное и тайное. Его осуществление является гражданским долгом». Правда, в Италии санкции за нарушение этого долга – исключительно моральные, а вот в Австралии ленивому избирателю грозит штраф, в Греции и Турции – даже лишение свободы. В Бельгии за неучастие в голосовании на первый раз объявят выговор или наложат небольшой штраф, на второй раз, если прошло не более 6 лет после первого, наложат штраф покрупнее, а если после первого раза прошло от 6 до 10 лет, вывесят фамилию избирателя в специальном списке на здании коммунальной администрации по месту его жительства. В Аргентине неявившийся на выборы избиратель не только штрафуется, но и лишается возможности в течение трех лет занимать государственные должности.

Как бы то ни было, участие избирателей в голосовании там, где установлен обязательный вотум, достигает 90 % и более. Однако легитимность власти, обеспечиваемая таким образом, представляется во многом искусственной. Если человеку все равно, кто будет избран, если он даже не желает знать, что собой представляют баллотирующиеся кандидаты и их программы, то голосовать он будет скорее всего не по собственному убеждению, которое отсутствует, а по совету соседа, священника или кого-нибудь еще, легко станет объектом манипулирования.

Правильнее считать, что аполитичные абсентеисты присоединяются к любому большинству тех, кто желает выбирать и знает, кого хочет выбрать. Что же касается неучастия в выборах по политическим мотивам, то разумнее все же участвовать, голосуя против всех кандидатов. Этим скорее можно добиться назначения новых выборов.

Равное избирательное право

Этот принцип предполагает равную для каждого избирателя возможность воздействовать на результат выборов. Он представляет собой следствие и одно из важнейших проявлений конституционно гарантируемого равноправия граждан.

Равенство избирательного права обеспечивается прежде всего наличием у каждого избирателя такого же числа голосов, что и у любого другого избирателя. В западной литературе соответствующий принцип иногда определяется как «один человек – один голос», однако в зависимости от избирательной системы голосов может быть и больше, чем один; важно, чтобы у всех избирателей их было поровну. Например, на парламентских выборах в Германии каждый избиратель имеет по два голоса, а на выборах представительных органов местного самоуправления в германской земле Баварии – по три.

Указанному требованию противоречит так называемый плюральный вотум (буквально – множественное голосование); согласно этому принципу одни избиратели могут иметь в зависимости от обстоятельств больше голосов, чем другие. Например, в Великобритании на парламентских выборах дополнительные голоса предоставлялись до 1948 года по месту нахождения недвижимой собственности избирателя (если она располагалась не по месту его жительства), по месту нахождения университета, который когда-то окончил избиратель, и в иных подобных случаях. В результате по два голоса имели избиратели с высшим образованием, руководители предприятий и некоторые другие. Мотивировался плюральный вотум тем, что образованные избиратели лучше разбираются в политической жизни, собственники недвижимости платят больше налогов и т.д. О сомнительности таких аргументов свидетельствует то, что сегодня плюральный вотум – большая редкость. Впрочем, когда в отдельных странах (например, в некоторых штатах Австралии, в Новой Зеландии) право голоса на муниципальных выборах предоставляется не только по месту жительства, но и по месту нахождения недвижимости, это вряд ли можно считать плюральным вотумом, если речь идет о выборах в разные органы.

Для соблюдения принципа равного избирательного права необходимо далее, чтобы все голоса имели равный вес, то есть оказывали равное влияние на результат выборов. Это достигается обеспечением единой нормы представительства: на каждого депутата должно приходиться одинаковое число жителей (иногда избирателей). С учетом этой нормы образуются избирательные округа, о чем пойдет речь также в следующем параграфе (п. 3).

С принципом равного избирательного права несовместимы куриальные выборы, которые заранее делят избирателей на группы – курии (например, по национальному, религиозному и т. п. признаку) с заранее установленным числом мандатов, предоставляемым каждой из этих групп. Такая система до недавнего времени применялась в Южноафриканской Республике, где отдельно голосовали и избирали депутатов белые, индийцы и «цветные», чьи родители принадлежат к разным расам – белой и черной (в Америке их называют мулатами). В своеобразной форме она применялась в Югославии в период действия Конституции СФРЮ 1974 года при формировании палат, представлявших трудовые коллективы и индивидуальных трудящихся. В Китае особую курию представляют собой по существу военнослужащие Народно-освободительной армии, которые имеют особое представительство в собраниях народных представителей. В Ботсване, Гамбии, Сьерра-Леоне создаются особые избирательные курии для родоплеменных вождей. Куриальная система нарушает не только принцип равного избирательного права, но и вообще равноправие граждан.

В некоторых странах, преимущественно развивающихся, допускаются отклонения от принципа равного избирательного права, имеющие целью гарантировать представительство некоторых имеющих небольшую численность групп общества, которые иначе могут его не получить. Такое специальное представительство из упомянутых 150 стран, сообщивших соответствующие данные Межпарламентскому союзу, в 1992 году имели 25 стран. Например, в Бангладеш из 330 мест в Парламенте 30 зарезервировано для представительства женщин; на эти места производится кооптация самим Парламентом. В Бутане из 150 мест 10 отданы монастырям, представители которых избираются центральной и местными корпорациями монастырей. В Индии двух депутатов в Народную палату (нижнюю палату Парламента, буквальное английское название которой – Палата народа) от англо-индийской общины (это лица, происходящие от смешанных браков между англичанами и индийцами), назначает Президент, если считает, что в результате выборов ее представительство оказалось недостаточным. В Индонезии из 500 мест в Совете народных представителей 100 принадлежат вооруженным силам, представители которых (в отличие от Китая) не избираются военнослужащими, а назначаются Президентом. Во французском Сенате 12 сенаторов, представляющих французских граждан за границей, избираются Высшим советом французов, проживающих за границей. От куриальных выборов такое представительство отличается тем, что оно создается не путем выборов.

Прямое и косвенное избирательное право

Применение того или другого из указанных принципов или их определенное сочетание зависят от порядка формирования выборного органа.

Прямое (непосредственное) избирательное право означает право избирателя избирать и избираться непосредственно в выборный орган или на выборную должность. Этот принцип действует в подавляющем большинстве случаев на выборах нижних палат парламентов, иногда также верхних палат (например, в США, Италии, Польше), президентов (например, в Мексике, Австрии, Болгарии), практически повсеместно – органов местного самоуправления.

Косвенное избирательное право означает, что избиратель выбирает лишь членов коллегии, которая затем уже избирает выборный орган. Такой коллегией может быть государственный или самоуправленческий орган, нижестоящий по отношению к выбираемому. Косвенные выборы могут иметь, как отмечалось, две ступени или более, хотя три или четыре встречаются весьма редко. Двустепенными выборами избираются, например, Президент США, Совет штатов (верхняя палата Парламента) Индии, трехстепенными – подавляющая часть Всекитайского собрания народных представителей.

Косвенные выборы представляют собой своеобразное сито, посредством которого производится отбор кандидатов в состав выборного органа. Чем больше ступеней имеют такие выборы, тем больше в процессе их может нарушаться воля избирательного корпуса. В то же время эта система более надежно отсеивает случайных лиц, оставляя более зрелых и надежных кандидатов.

Иногда, впрочем, различие между прямым и косвенным избирательным правом несколько стирается. Например, при выборах Президента США избиратели в каждом штате избирают по конкурирующим спискам выборщиков в коллегию, которая должна избрать Президента. Однако выборщики несвободны в своем выборе. Во-первых, будучи избраны по одному списку, они обязаны голосовать одинаково, а во вторых, они обязаны голосовать за кандидата в Президенты, который значился на бюллетенях, поданных за соответствующий список выборщиков.

Формально голосуя за список выборщиков, избиратель фактически поддерживает определенного кандидата в Президенты. Однако это не значит, что разница между прямым и косвенным избирательным правом здесь исчезла. При американской системе выборов существует и сохраняется возможность избрания Президента меньшинством голосов избирателей. Покажем эту возможность на гипотетическом числовом примере.

Согласно части второй разд. 1 ст. II Конституции США каждый штат посылает столько же выборщиков в коллегию, сколько представителей (членов нижней палаты) и сенаторов в Конгресс США. Число представителей пропорционально численности населения штата, а сенаторов каждый штат избирает двух. Итак, предположим, что в трех штатах – А, Б и В число избирателей соответствует численности населения и составляет соответственно 300, 600 и 900 тыс. человек. Допустим также, что на 10 тыс. избирателей приходится один представитель. Предположим, что в штате А 151 тыс. избирателей проголосовали за кандидата в Президенты Смита, и он получил от этого штата в коллегии выборщиков 32 места (30 представителей + 2 сенатора); в штате Б за Смита проголосовали 301 тыс. избирателей, что дало ему еще 62 места в коллегии выборщиков. В штате же В за Смита проголосовали только 50 тыс. избирателей, а 850 тыс. предпочли его соперника Джонса, который получил в коллегии 92 места. Таким образом, в трех штатах за Смита проголосовали всего 502 (151 + 301 + + 50) тыс. избирателей, и он получил 94 места в коллегии выборщиков. За Джонса же проголосовали 1298 (149 + 299 + 850) тыс. избирателей, то есть более чем в 2,5 раза больше, однако выборщиков он получил меньше – всего 92.

Этот пример наглядно показывает, что косвенные выборы в США и при отмеченных ограничениях способны существенно исказить результаты народного волеизъявления.

Тайное голосование

Этот принцип состоит в исключении внешнего наблюдения и контроля за волеизъявлением избирателя. Смысл его в том, чтобы гарантировать полную свободу этого волеизъявления.

Хотя необходимость тайного голосования очевидна, история его значительно короче истории выборов государственных органов. Так, во Франции теоретически тайное голосование было установлено еще в 1789 году, но практически введено только с 1871 года. В Великобритании оно ведет отсчет своего существования с 1872 года.

Обеспечивается тайна голосования тем, что избиратель заполняет избирательные бюллетени или манипулирует с машиной для голосования в закрытой от посторонних взоров кабине. При голосовании бюллетенями обычно используется еще такая дополнительная гарантия, как избирательный конверт, в который вкладывается бюллетень. Когда избиратель покидает кабину, у него в руках только конверт, который он опускает в избирательный ящик. Если избиратель не желает голосовать, но по закону обязан это сделать, он может опустить в ящик пустой конверт. Что же касается машин для голосования, то, например, французский Избирательный кодекс, предусматривающий с 1969 года и такой способ голосования, в числе требований к этим машинам устанавливает, что они должны иметь приспособление, исключающее контроль за избирателем во время голосования, и допускать голосование «незаполненными бюллетенями».

В Албании в первые годы после установления в ходе второй мировой войны коммунистического режима практиковалось с учетом неграмотности значительной части населения тайное голосование резиновыми шарами.

Избиратель получал шар, прятал его в кулаке, затем опускал руку поочередно в ящики для голосования «за» и «против» кандидата (единственного), после чего поворачивал к избирательной комиссии ладонь этой руки, показывая, что шар опущен в один из ящиков.

Вообще следует отметить, что в социалистических странах тайное голосование, хотя большей частью и провозглашалось в конституциях и избирательных законах, но на практике обычно не допускалось: кабины для заполнения избирательных бюллетеней устанавливались в стороне от пути избирателя от стола участковой избирательной комиссии, где он получал избирательный бюллетень с фамилией единственного кандидата, к избирательному ящику, в который этот бюллетень следовало опустить. Если бы избиратель пошел в кабину, то тем самым обратил бы на себя внимание вездесущих служб государственной безопасности. Такова и сегодня практика в КНДР, где 100 % избирателей голосуют за официальных кандидатов. Правда, в других социалистических странах избирателям теперь начинает предоставляться возможность выбора между кандидатами (против которых не возражают власти, т.е. аппарат правящей коммунистической партии), а следовательно, использование кабин для тайного голосования уже не влечет само по себе вредных последствий.

Избирательный процесс

Понятие

Как любой юридический процесс, избирательный процесс – это и определенная деятельность, и система правовых норм, эту деятельность регулирующих. Мы, однако, будем употреблять этот термин только в первом значении, а применительно ко второму, если понадобится, рекомендуем термин «избирательно-процессуальное право».

Определить избирательный процесс мы можем как урегулированную законом и другими социальными нормами деятельность индивидов, органов, организаций и групп по подготовке и проведению выборов в государственные и самоуправленческие органы. Будучи нормативно урегулированной, эта деятельность, следовательно, упорядочена, устойчива и состоит из определенных, расположенных в установленной последовательности элементов – стадий. Стадии эти следующие:

1. назначение выборов. Данная стадия может отсутствовать, если дата выборов установлена законодательно раз навсегда. Например, в США всеобщие и в штатах выборы в государственные и самоуправленческие органы проводятся в первый вторник после первого понедельника ноября четного года (президентские выборы – високосного года), то есть в один из дней периода между 2 и 8 ноября;
2. установление избирательных округов, если речь идет о выборах в представительный орган и они производятся по избирательным округам, специально образуемым для выборов. Дело в том, что выборы могут проводиться не по специально образованным избирательным округам, а по существующим территориальным единицам. Например, как мы уже отмечали выше в п. 2 § 1 настоящей главы, избирательными округами по выборам в генеральные советы департаментов во Франции служат исторические территориальные единицы – кантоны;
3. установление избирательных участков (секций и т. п.);
4. создание избирательных органов (комиссий, бюро и т. п.);
5. регистрация избирателей;
6. выдвижение кандидатов;
7. агитационная кампания;
8. голосование;
9. подсчет голосов и установление итогов голосования;
10. возможный второй тур голосования и/или новые выборы;
11. окончательное определение и опубликование результатов выборов.

Все эти стадии имеют место как на всеобщих выборах, так и на частичных. Стадии, указанные в п. 2–4, означают формирование, если можно так выразиться, избирательной инфраструктуры – создание необходимых для выборов учреждений. Разумеется, речь здесь идет о прямых выборах. В случае же косвенных выборов отдельные стадии, естественно, отпадают или добавляются. Отпадает, например, создание избирательных округов и участков, функции избирательных органов могут осуществлять, например, внутренние руководящие органы парламентов (если выборы производятся парламентами), число туров голосования может быть более двух и т. д.

В некоторых странах стадии избирательного процесса определяются не доктринально, а нормативным образом. Так, в мексиканском Федеральном законе о политических организациях и избирательном процессе 1977 года установлено девять стадий избирательного процесса с указанием месяцев, когда эти стадии должны иметь место (выборы в Мексике всегда проводятся в августе). В Польше при назначении каждых выборов утверждается и публикуется избирательный календарь, в котором указываются даты соответствующих стадий избирательного процесса.

Рассмотрим стадии избирательного процесса подробнее.

Назначение выборов

Эта стадия заключается в установлении даты голосования. Если речь идет об очередных выборах, то часто конституции, законы, статуты (уставы) территориальных единиц дают в этом отношении определенные указания. Выше приведен пример США, где дата легко исчисляется заранее, избирательный процесс должен начинаться как бы сам собой. Однако в большинстве случаев такого заранее данного точного определения даты нет, и это требует в каждом случае издания специального акта, такую дату устанавливающего. Необходимо также устанавливать, кто вправе ее определять.

Например, Конституция Чешской Республики 1992 года в ст. 17 установила, что выборы в обе палаты Парламента проводятся в период, начинающийся за 30 дней до истечения срока полномочий Парламента и оканчивающийся в день его истечения. Если же Палата депутатов (нижняя) была распущена, то выборы проводятся в период до 60 дней после ее роспуска. Здесь, таким образом, определена и максимальная продолжительность избирательной кампании. Но в любом случае кто-то должен установить точную дату. Согласно п. «f» ч. 1 ст. 63 Конституции полномочие назначать выборы в Палату депутатов и Сенат принадлежит Президенту Республики.

Президент согласно ч. 2 ст. 54 Конституции избирается Парламентом на совместном заседании палат, и выборы согласно ст. 56 должны быть проведены в течение последних 30 дней срока полномочий Президента, а если должность освободилась досрочно, то в течение 30 дней после освобождения. Хотя больше ничего по этому поводу в Конституции не сказано, очевидно, что дата выборов назначается Парламентом.

Такое определение порядка назначения выборов встречается довольно часто.

Во многих странах всеобщие выборы проводятся только в нерабочие дни. Например, в Австрии согласно ч. 3 ст. 26 Федерального конституционного закона день выборов в Национальный совет (нижнюю палату парламента) должен приходиться на воскресенье или иной общий день отдыха. Но есть и другие решения. В США, как мы видели, день всеобщих выборов – вторник. Это продиктовано различным подходом к принципу свободы выборов. Упомянутая статья австрийского Федерального конституционного закона в ч. 1 разрешает землям вводить обязательный вотум, а следовательно, надо обеспечить избирателям наилучшие возможности для выполнения этой обязанности. В США же исходят из того, что участие в голосовании – дело самого избирателя: захочет проголосовать, так найдет время сделать это и в рабочий день. Впрочем, обязательное назначение выборов на нерабочий день можно встретить и в тех странах, где избирателя никак не принуждают участвовать в голосовании.

Избирательные округа

Это территориальные единицы, объединяющие граждан для избрания депутатов в представительные органы государства и местного самоуправления. Они могут образовываться специально, но нередко избирательными округами служат территории субъектов федерации или единиц политико-территориального деления (областей, провинций, городов и т. п.), а иногда исторических территориальных единиц, как упоминавшиеся выше французские кантоны, которые не надо смешивать с кантонами швейцарскими, представляющими собой субъекты федерации. В тех случаях, когда избирательные округа не образуются, вся страна представляет собой единый избирательный округ, как, например, на парламентских выборах в Израиле.

Избирательные округа – это наиболее частая разновидность избирательных единиц. В случае формирования представительных органов не по территориальному, а по какому-либо иному принципу избирательными единицами служат соответствующие иные объединения избирателей. Так, в тех социалистических странах, где кроме территориального применялись такие, например, принципы представительства, как производственный или политико-организационный (югославские конституции 1974 г.), избирательными единицами служили соответственно трудовые коллективы и их объединения или объединения избирателей по общественно-политическим организациям, которыми считались и такие организации, как, скажем, профсоюзы.

Порядок разделения территории на избирательные округа имеет весьма важное политическое значение, ибо, как будет показано ниже, от этого могут зависеть результаты выборов. Поэтому обычно он устанавливается законом, а подчас основные его принципы включаются в конституцию. Например, согласно § 2 и 3 ст. 63 Бельгийской конституции 1831 года в ныне действующей редакции число мест, предоставляемых в Палате представителей (нижней) каждому избирательному округу, должно быть пропорционально численности его населения, для чего численность населения страны делится на 150 (число мест в палате). Численность населения каждого избирательного округа делится на полученное частное. Избирательный округ получает в Палате число мандатов, равное целому числу, составляющему частное от второго деления. Оставшиеся места передаются тем избирательным округам, у которых после второго деления оказался наибольший остаток. Перераспределение числа мест между округами производится Королем после проводимой каждые 10 лет переписи населения, результаты которой подлежат опубликованию в течение 6 месяцев, а еще через 3 месяца следует определить число мест, передаваемых каждому округу. Новое распределение применяется, начиная со следующих всеобщих выборов (следовательно, частичные выборы проводятся по тем же округам, по которым проводились всеобщие). Число и границы избирательных округов определяются законом. Вместо переписи населения допустим иной способ определения численности населения в избирательных округах, устанавливаемый законом.

В Великобритании избирательные округа пересматриваются законом 1 раз в 15 лет по предложению комиссии, возглавляемой спикером (председателем) Палаты общин. При этом должны учитываться границы территориальных единиц и округа должны иметь «демографически сравнимое значение».

В Германии определение избирательных округов по выборам в Бундестаг Законом о федеральных выборах 1956 года в редакции 1993 года возложено на назначаемую Федеральным президентом постоянную комиссию по установлению границ избирательных округов, в состав которой входят глава Федерального статистического ведомства, один судья Федерального административного суда и пять других членов.

Доклад комиссии представляется федеральному министру внутренних дел, который безотлагательно передает его Бундестагу и публикует в федеральном правительственном бюллетене. Закон установил следующие принципы образования избирательных округов:

1. подлежат соблюдению границы земель (они не должны пересекаться границами избирательных округов);
2. отклонение численности населения избирательного округа от средней не должно превышать 25 %; если отклонение превысило 33 1/3 %, границы округа подлежат пересмотру;
3. число округов в землях должно быть по возможности пропорционально численности населения земель;
4. территория избирательного округа едина;
5. по возможности должны соблюдаться (не пересекаться) границы общин, уездов и городов, выделенных из уездов.

Во Франции избирательные округа устанавливаются министерством внутренних дел и утверждаются Парламентом.

В зависимости от числа избираемых в избирательном округе депутатов (но не числа выдвигаемых кандидатов, которое может быть в любом случае любым) избирательные округа делятся на одномандатные (униноминальные, т.е. одноименные) и многомандатные (полиноминальные, т.е. многоименные, избирающие много, вплоть до многих десятков, депутатов, и плюриноминалъные, т. е. избирающие несколько депутатов).

В принципе избирательные округа должны нарезаться так, чтобы обеспечить равный вес голосов избирателей, о котором говорилось выше как о непременном элементе равного избирательного права. Это значит, что одномандатные избирательные округа создаются с примерно одинаковым числом жителей. Поскольку, однако, возможны существенные колебания между регионами по числу граждан, по тем или иным причинам не имеющих права голоса (например, вследствие резких различий в уровне рождаемости есть регионы с большим и малым числом детей), то для обеспечения равного веса голоса в качестве нормы представительства может быть принято число не жителей, а избирателей. Однако это бывает редко: депутат представляет все же не только избирателей, но и всю совокупность жителей своего избирательного округа.

Что же касается многомандатных избирательных округов, то если число мандатов в каждом из них одинаковое, они также должны быть примерно равны по числу жителей (избирателей). Обычно же такие избирательные округа имеют различное число мандатов, и в этом случае оно должно соответствовать численности населения округа. Меньший вес голоса в большем по населению округе уравновешивается тем, что в этом большем округе избиратель влияет на выборы большего числа депутатов.

Встречаются иногда случаи, когда единая норма представительства умышленно нарушается при нарезке избирательных округов. Если округа одномандатные, то один может оказаться значительно больше другого, что искусственно увеличивает вес голосов избирателей из малых округов и уменьшает его для избирателей из округов крупных. Например, если округа с населением 100 и 200 тыс. жителей избирают по одному депутату, то голос избирателя первого округа «весит» примерно вдвое больше голоса избирателя из второго округа. При многомандатных округах может быть достигнуто то же самое, только уловить это жульничество бывает сложнее. Такая практика называется «избирательной географией» или «избирательной геометрией», а в США – «джерримэндеринг» по (имени губернатора одного из штатов Джерри, практиковавшего жульническую нарезку избирательных округов, чтобы дать преимущество своей партии).

Избирательные участки

Это территориальные единицы, объединяющие избирателей общим местом голосования. Они имеют чисто техническое значение, и зачастую регулирование их организации осуществляется не законом, а подзаконным актом вплоть до инструкции министерства внутренних дел.

Во Франции избирательными участками являются коммуны – низовые единицы политико-административного деления территории страны. В Испании такие единицы могут делиться на несколько избирательных участков (секций), охватывающих от 500 до 2 тыс. избирателей. В Италии коммуны также могут делиться на избирательные участки, охватывающие от 100 до 800 избирателей, а в труднодоступных местностях – от 50 до 100 избирателей.

В конституциях данный институт обычно не фиксируется, но встречаются и исключения. Так, согласно части третьей ст. 62 Бельгийской конституции, голосование проводится в коммуне, за исключением случаев, устанавливаемых законодательством.

Избирательные органы

На эти органы (комиссии, бюро, президиумы и т.п.) возлагается организационное руководство всем избирательным процессом. Среди них различаются:

• территориальные, включая центральные, система которых основывается на системе политико-территориального устройства государства;
• окружные, действующие в избирательных округах в случаях, когда избирательные округа не совпадают с политико-территориальными единицами;
• участковые, действующие в избирательных участках.

Участковые избирательные органы обычно обеспечивают регистрацию избирателей либо корректируют ее, организуют голосование и определяют его итоги по избирательному участку. Окружные избирательные органы регистрируют выдвигаемых кандидатов, обеспечивают нормальный ход предвыборной кампании и определяют результаты выборов по избирательному округу. Территориальные избирательные органы при наличии окружных обобщают и опубликовывают результаты выборов на соответствующей территории, а при отсутствии окружных избирательных органов выполняют также их функции. Территориальные избирательные органы, образуемые при всеобщих выборах в низовых политико-административных территориальных единицах, разделенных на избирательные участки, координируют работу участковых избирательных органов и иногда также действуют в качестве таковых в одном из избирательных участков на своей территории (например, в Австрии).

Как правило, руководство или весь состав избирательных органов замещается по должности определенными должностными лицами государственного аппарата. Например, в Бельгии председателем низовой территориальной избирательной комиссии на парламентских выборах является по должности председатель суда первой инстанции или мировой судья. В Германии избирательные органы каждого уровня включают соответствующего руководителя выборов (это обычно чиновник министерства внутренних дел*) и избирательную комиссию, действующую под его руководством и нередко им назначаемую из числа избирателей, для которых такое назначение в принципе обязательно, несмотря на безвозмездный характер работы.

В Мексике Федеральная избирательная комиссия возглавляется государственным секретарем (т.е. министром) по внутренним делам и включает по одному депутату и сенатору, назначенному соответствующими палатами парламента или его Постоянной комиссией, по одному уполномоченному от каждой национальной политической партии (если партия зарегистрирована условно, то уполномоченный имеет совещательный голос) и назначенного комиссией государственного нотариуса, являющегося секретарем комиссии. Каждый представитель парламента и политической партии имеет заместителя. Эта комиссия назначает в избирательную комиссию для каждого штата четырех уполномоченных (один из них – председатель комиссии) и секретаря (один из местных нотариусов); в комиссию входят также уполномоченные от национальных политических партий и заместители всех уполномоченных. Сходным образом Федеральная избирательная комиссия участвует в формировании окружных избирательных комитетов. Участковые избирательные комиссии назначаются окружными избирательными комитетами из граждан, проживающих в соответствующей избирательной секции, политически дееспособных, пользующихся репутацией честных людей, ведущих достойный образ жизни и имеющих необходимые знания.

Во многих странах руководители избирательных органов обладают важными единоличными властными полномочиями в избирательном процессе. Например, в Великобритании председатель окружной избирательной комиссии (Returning Officer) должен извещать о выборах, регистрировать кандидатов, созывать избирателей, принимать избирательные залоги, решать о допустимости кандидатур, объявлять о выдвинутых кандидатах, организовывать голосование по почте, назначать председателей избирательных участков, выдавать избирательные карточки, следить за соблюдением тайны голосования, проверять правильность подсчета голосов, решать о действительности бюллетеней, устанавливать результаты голосования и др.

Регистрация избирателей

Она представляет собой необходимое условие осуществления избирателем своего права голоса и означает включение лица в список избирателей, на основании которого он сможет быть допущенным к голосованию. «Назначение регистрации избирателей – установить до выборов личность имеющего право голоса таким образом, чтобы только этот человек мог подать избирательный бюллетень», – отмечает западный исследователь избирательного права Р. Дж. Карлсон в своей книге «Системы регистрации избирателей в Канаде и Западной Европе».

В зависимости от того, на ком лежит бремя регистрации, она считается публичной (обязательной) или личной (добровольной).

Первая система имеет две разновидности. Одна из них применяется в Германии, Швеции, Швейцарии, где ведется учет населения и его перемещения, а публичные власти имеют сведения о проживающих на подведомственной территории лицах. В Великобритании, Канаде, где отсутствует принудительная регистрация миграции населения, применяется иной метод. В Канаде список избирателей составляется перед каждыми выборами путем обходов официальным должностным лицом «от двери к двери». В Великобритании составление списков избирателей производится ежегодно, и списки закрываются 15 февраля, после чего они неприкосновенны; лица, сменившие после закрытия списков место жительства, могут голосовать лишь по месту своего прежнего проживания.

Вторая система заключается в том, что избиратель сам приходит с документами в соответствующее учреждение и регистрируется для участия в выборах. Такая система установлена в США, Франции (французские избиратели по закону обязаны регистрироваться, но невыполнение этой обязанности не наказуемо).

Она приводит к тому, что многие избиратели остаются незарегистрированными и юридический избирательный корпус оказывается подчас значительно более узким, чем предусмотренный конституцией и законом.

Списки избирателей – обычно постоянные и подвергаются корректировке ежегодно и/или перед выборами. Например, во Франции списки избирателей ведутся в каждой коммуне и на каждом избирательном участке административной комиссией, которая включает мэра, представителя администрации, назначаемого префектом, и одного члена, назначаемого председателем суда большого процесса. Список избирателей публикуется, и каждому избирателю выдается избирательная карточка, которая предъявляется при голосовании и проштамповывается. В случае исключения избирателя из списка мэр обязан уведомить его об этом; такое решение административной комиссии может быть обжаловано в суд малого процесса, принимающий окончательное решение, на которое, однако, может быть принесена жалоба в Кассационный суд. Сброшюрованные списки избирателей хранятся в архиве коммуны, и любой избиратель может получать из этих списков сведения и копии, что имеет большое значение для контроля возможных злоупотреблений (голосование «мертвых душ» и т.п.). А в Испании запрещено предоставление любой информации об избирателях, содержащейся в списке избирателей (он считается единым для страны), за исключением удовлетворения потребностей судопроизводства, однако представители кандидатов и представители общественных объединений, выдвинувших кандидатов, могут получить в день оглашения кандидатов копию списка избирателей тех избирательных округов, где эти кандидаты баллотируются. Сам избиратель получает избирательную карточку, где содержатся все его данные, включенные в список избирателей.

Выдвижение кандидатов

Это наиболее важная после голосования стадия избирательного процесса: именно на этой стадии определяется круг лиц, из числа которых будут избраны президенты, депутаты, сенаторы, советники местного самоуправления и другие выборные.

Существуют следующие способы выдвижения кандидатов:

1) самовыдвижение. Например, во Франции лицо, желающее баллотироваться в депутаты Национального собрания просто подает в префектуру департамента заявление с указанием своей фамилии, имени, даты и места рождения, местожительства и профессии и тех же данных на своего заместителя и письменное согласие последнего выступить в данном качестве, а также вносит избирательный залог;

2) выдвижение группами избирателей. Так, в Бельгии список кандидатов в депутаты Палаты представителей должен иметь подписи (в зависимости от избирательного округа) от 200 до 500 избирателей или не менее трех парламентариев, чей срок полномочий заканчивается, а предложение о кандидате в сенаторы – не менее 100 избирателей или трех парламентариев, чей срок полномочий истекает. В Дании лицу, желающему стать кандидатом в депутаты Фолькетинга, необходимы подписи не менее 25 избирателей соответствующего избирательного округа. В Польше лицу, решившему стать сенатором, необходимо получить в поддержку своей кандидатуры не менее 3 тыс. подписей избирателей соответствующего воеводства (территориальной единицы областного уровня);

3) выдвижение политическими партиями либо иными общественными объединениями. Такой порядок предусмотрен для выдвижения кандидатов в состав Бундестага Германии, Национального совета Австрии, Эдускунты Финляндии, Палаты представителей Японии. Обычно он применяется в условиях системы пропорционального представительства, о которой мы расскажем в следующем параграфе (п. 7), и связанных с нею многомандатных избирательных округов, где выдвигаются списки кандидатов. Специфическим случаем этого порядка можно считать выдвижение посредством первичных выборов (праймериз). Эта процедура применяется в США, где избиратели, поддерживающие ту или другую партию, решают путем голосования, чья кандидатура будет затем фигурировать в качестве кандидата от партии, сторонниками которой они себя считают. Другими словами, кандидатуру определяют не руководящие органы партии, а избиратели, голосующие за данную партию. Кандидат от партии должен быть популярен среди ее электората (надеемся, что читатель не забыл об организационной специфике партий в США, о которой шла речь выше – в п. 3 § 2 гл. V).

Эти способы выдвижения кандидатов иногда сочетаются. Так, кандидатов в состав нижней палаты испанского парламента – Конгресса депутатов выдвигают должным образом зарегистрированные политические партии, федерации или их коалиции, а также группы избирателей, насчитывающие не менее 0,1 %, но при этом не менее 500 избирателей в соответствующем избирательном округе.

Таким образом, во многих странах выдвигаемый кандидат должен показать, что располагает определенной общественной поддержкой. Это необходимо, чтобы избежать появления множества чисто случайных кандидатов, которых никто не знает и которые никого, кроме себя, не представляют. При некоторых избирательных системах обилие кандидатов может привести к тому, что для избрания окажется достаточно получить лишь несколько процентов голосов.

Представьте себе, что в одномандатном избирательном округе баллотируются более трех десятков кандидатов. В среднем на каждого из них придется примерно по 3 % голосов, и тот, кто получит, скажем, 3,5 %, вполне может оказаться избранным.

Во Франции же, как мы упомянули выше, да и в ряде других стран (Ирландия, Нидерланды, Австралия), где кандидатом стать проще, нужно, как уже упоминалось, внести избирательный залог. Он хотя и не слишком обременителен, однако может серьезно ограничить избирательные аппетиты малых партий, да и отдельных кандидатов, не имеющих богатых спонсоров. Залог возвращается, если кандидат получил на выборах определенную долю голосов – 5 % во Франции, 4 % по первой преференции (см. п. 12 следующего параграфа) в Австралии. В Ирландии и Нидерландах учитывается доля от избирательного частного (см. п. 7 и 12 следующего параграфа) – требуется соответственно 1/3 и 3/4.

Лицо, выполнившее необходимые условия, получает официальный статус кандидата с момента регистрации соответствующим избирательным органом или с момента оглашения кандидатуры.

Выдвижение кандидатов в президенты в случае избрания гражданами может иметь определенную специфику.

Например, кандидаты в Президенты США от обеих партий выдвигаются на национальных конвентах (съездах) этих партий с учетом голосований на упомянутых выше первичных выборах.

Кандидата в Президенты Франции могут согласно Закону о выборах Президента Республики всеобщим голосованием 1962 года выдвинуть не менее 500 граждан – членов Парламента, региональных советов, генеральных советов, территориальных собраний заморских территорий или мэров. При этом среди подписавших заявление о выдвижении должны быть представители не менее 30 департаментов или заморских территорий, с тем что от одного департамента или одной заморской территории должно быть не более 1/10 общего числа подписей. Из таких кандидатов Конституционный совет не позднее 18 дней до первого тура выборов составляет список, который публикуется Правительством не позднее 15 дней до первого тура выборов. Список выдвинувших граждан публикуется Конституционным советом не позднее 8 дней до первого тура выборов.

Если президент избирается косвенным путем, при котором избиратели, голосуя за тех, кто будет избирать президента, не имеют в отличие от США в виду конкретную кандидатуру, то порядок выдвижения кандидатов в президенты может иметь иную специфику. Например, согласно германскому Закону о выборах Федерального президента Федеральным собранием 1959 года эти выборы производятся Федеральным собранием, которое согласно ч. 3 ст. 54 Основного закона состоит из членов Бундестага и такого же числа представителей ландтагов земель (парламентов субъектов федерации); право предлагать кандидатов имеет каждый член Федерального собрания, который представляет свое предложение в письменном виде с приложением письменного же согласия лица, чья кандидатура предлагается. Президиум Федерального собрания проверяет соответствие предложения требованиям закона, однако отклонить предложение может только само Федеральное собрание.

Агитационная кампания

Эта стадия избирательного процесса, несмотря на свою важность (от нее во многом зависит, кто конкретно будет избран), часто имеет минимальное правовое регулирование. Здесь большой простор для самостоятельной деятельности субъектов этого процесса. Тем не менее в некоторых странах она урегулирована специально.

Дело в том, что если в XVIII–XIX веках, да и в начале ХХ-го политические силы оказывали на избирателя преимущественно прямое влияние вплоть до подкупа (например, давали избирателю ботинок и заполненный бюллетень, а когда избиратель выходил и выносил пустой бюллетень, чем подтверждал, что заранее заполненный опустил, то получал второй ботинок). Развитие же аудиовизуальных средств массовой информации, то есть, попросту говоря, радио и телевидения, способствует мощному косвенному воздействию практически на весь избирательный корпус, особенно, пожалуй, на ту его часть, которая не читает периодическую печать, по крайней мере ее политические материалы. И хотя, как мы стремились показать выше в гл. V, демократическое государство принимает общие меры против монополизации средств массовой информации, в избирательном законодательстве содержатся подчас дополнительные гарантии.

Например, в Австрии и Германии время передач распределяется между партиями пропорционально их представительству в парламенте. В Италии специальная парламентская комиссия, состоящая из представителей парламентских фракций, устанавливает для партий время и форму вещания (пресс-конференции, групповые дискуссии, программы «лицом к лицу» и др.). В США запрещается использовать на радио и телевидение более 60 % средств, допускаемых к расходованию кандидатами на нужды избирательной кампании. Иногда регламентируется количество плакатов и других печатных изданий, помещаемых в специально отведенных местах.

Особую проблему составляет финансирование избирательной кампании, которое, впрочем, относится не только к данной стадии избирательного процесса, но и ко всем им в совокупности. Мы затрагиваем эту проблему здесь, ибо на агитационную кампанию приходится львиная доля избирательных расходов. В избирательном законодательстве многих стран (Бельгия, Дания, Люксембург, Нидерланды и др.) отсутствуют нормы о государственном финансировании выборов, хотя в необходимой мере государство выборы финансирует; это находит отражение в бюджетных и иных финансовых законах. Французское законодательство предусматривает покрытие государством избирательных расходов на печатание избирательных бюллетеней, плакатов и других материалов кандидатам, получившим не менее 5 % поданных голосов. В Ирландии для нужд избирательной кампании бесплатно предоставляются школьные здания. В Великобритании государство предоставляет здания для проведения предвыборных собраний и оплачивает рассылку бюллетеней каждому избирателю. В Германии каждая участвующая в выборах политическая партия получает от государства избирательный фонд, пропорциональный числу поданных за кандидатов партии голосов; выплаты могут производиться авансом, с тем что, если партия получила лишнее, она эти суммы возвращает после выборов; при соблюдении некоторых условий избирательные расходы возмещаются и независимым (т.е. беспартийным) кандидатам.

В тех странах, где допускаются частные пожертвования партиям и кандидатам на нужды избирательной кампании, законодательство нередко обязывает получателей публиковать отчеты об источниках поступлений и расходовании избирательных фондов. Нередко устанавливаются верхние пределы избирательных расходов, превышение которых наказывается в уголовном порядке. Часты такие наказания, например, в Японии.

В США получаемые кандидатом суммы должны декларироваться, анонимные же вклады не могут превышать 100 долларов. Физическое лицо не вправе жертвовать на поддержку политических партий более 25 тыс. долларов в год, а одному кандидату – более 2 тыс. долларов. Средства собирает создаваемый кандидатом избирательный комитет, который отчитывается и об их расходовании. Юридические лица финансируют политических деятелей и партии публично через специальные комитеты. Нарушители правил финансирования наказываются штрафами, фамилии виновных политических деятелей публикуются, а подчас им запрещается баллотироваться на следующих выборах.

Ранее, в § 2 гл. V, уже упоминалось, что в ряде стран государство финансирует политические партии на выборах. В Италии, например, государственная финансовая помощь оказывается таким политическим объединениям, которые выдвинули своих кандидатов более чем в 2/3 избирательных округов, хотя бы в одном из них собрали избирательную квоту (т.е. добились избрания своего кандидата), а в национальном масштабе собрали не менее 300 тыс. голосов или голоса не менее 2 % проголосовавших избирателей. Из общей суммы финансирования 20 % предоставляются всем таким политическим объединениям поровну, а остальное – пропорционально числу голосов, поданных за кандидатов соответствующего политического объединения, причем расчет производится через месяц после выборов.

Весьма показательно законодательное регулирование данной стадии избирательного процесса во Франции. Избирательный кодекс, отсылая к Законам о свободе собрании и о свободе печати 1881 года, а также к Закону о публичных собраниях 1907 года, и сам содержит на этот счет ряд правоположений. В частности, в течение суток, предшествующих дню голосования, запрещается распространять с помощью любых аудиовизуальных средств любые сообщения, носящие характер предвыборной агитации (цель этого – дать возможность избирателям собраться с собственными мыслями, не подвергаясь воздействию со стороны), а в день голосования нельзя распространять никакие избирательные документы. Государственным и муниципальным служащим вообще запрещено распространять избирательную документацию кандидатов (чтобы не создавать видимости поддержки определенных кандидатов властными структурами). Муниципальные органы каждой коммуны обязаны выделить специальные места для размещения избирательных плакатов, причем каждому кандидату и каждому списку кандидатов должна предоставляться равная площадь. Вне этих мест или на местах, предназначенных для других кандидатов, расклейка избирательных плакатов запрещена, даже если они оплачены гербовым сбором. Соблюдение этих правил призвана гарантировать и местная, и центральная администрация. В период избирательной кампании запрещается использование коммерческой рекламы в целях агитации в печати или с помощью аудиовизуальных средств. Ни один результат всеобщих выборов, предварительный или окончательный, не может быть официально сообщен в печати или с помощью аудиовизуальных средств до закрытия последнего избирательного бюро (участковой избирательной комиссии) на территории метрополии, а в заморских департаментах – до закрытия последнего избирательного бюро в каждом из них (при частичных выборах – до закрытия последнего избирательного бюро в соответствующем территориальном избирательном округе). Смысл этого запрещения также понятен: чтобы волеизъявление избирателя было свободным, он не должен знать, как проголосовало большинство других избирателей.

Что касается финансирования избирательной кампании кандидатов, то, например, французский Органический закон о финансовой гласности политической жизни 1988 года предусмотрел, что каждый кандидат в депутаты, сенаторы, Президенты обязан после выборов представить отчет с указанием общей суммы полученных поступлений и общей суммы расходов, произведенных им самим или за его счет в течение трех месяцев, предшествовавших голосованию. Закон установил предельную индексируемую сумму расходов кандидата на агитацию (помимо государственных расходов). Установлены также пределы удостоверенного должным образом дарения кандидату движимого имущества от физических и юридических лиц (кроме политических партий). Юридические лица публичного права (например, город, коммуна), казино, клубы и игорные дома не вправе делать кандидатам никаких дарений. Кандидат не может получать никакую материальную помощь от иностранного государства, иностранного физического или юридического лица. Законные дарения в форме безотзывных и безусловных чеков не облагаются налогом. Кандидатам в Президенты возмещается в заранее обусловленном размере 1/20 часть предельного размера расходов, а если кандидат в первом туре голосования получил более 5 % голосов, то возмещение достигает 1/4 части, но не может превышать его фактических расходов. Перерасход кандидатом установленного предела влечет аннулирование мандата, если этот кандидат был избран.

Голосование

Это действительно самая главная стадия избирательного процесса, ибо именно на этой стадии совершается народное волеизъявление, в результате которого часть баллотирующихся кандидатов получает право на выборный мандат либо, если избирательная система допускает более одного тура голосования, получает право баллотироваться в следующем туре. Процедуры голосования нередко регулируются в избирательных законах очень подробно и весьма разнятся в различных странах; некоторые из этих различий мы проиллюстрируем.

К голосованию допускаются избиратели, состоящие в списке избирателей и подтвердившие свою личность соответствующим удостоверением (в ряде стран – упомянутой выше избирательной карточкой или удостоверением на право голосования, которые выданы при включении избирателя в список).

Прежде всего следует отметить, что наряду с традиционным голосованием избирательными бюллетенями все чаще практикуется голосование посредством специальных машин. Считается, что машины не только позволяют наблюдать за движением волеизъявления избирателей в ходе голосования, быстрее определять его результаты, но и гарантируют от многих возможных умышленных нарушений избирательного закона. Впрочем, машины подчиняются людям, и абсолютной гарантии, следовательно, тоже не дают. Зарубежное законодательство, однако, всегда устанавливает критерии, которым должна отвечать избирательная машина, а для голосования с помощью машин вводится специальная процедура.

В отношении избирательных бюллетеней законодательное регулирование довольно разнообразно. Так, в Австрии Федеральный закон о выборах в Национальный совет 1970 года в редакции 1979 года предусматривает изготовление за счет федерального бюджета официальных избирательных бюллетеней с указанием партийных списков кандидатов, слева от каждого из которых помещается пустой кружок. В кружке против списка той партии, за которую избиратель голосует, он ставит косой крест или иной знак, но может и иным способом выразить свое предпочтение: подчеркнуть название списка или фамилию одного из состоящих в списке кандидатов, вычеркнуть остальные списки и т. д. Если избиратель голосует не в своем избирательном округе, то получает незаполненный официальный бюллетень, в котором пишет название партийного списка кандидатов или фамилию кандидата, за которых голосует. Бюллетень помещается в официальный конверт, который избиратель лично опускает в избирательный ящик.

В Испании кандидаты или политические объединения, выдвинувшие списки кандидатов, сами обеспечивают изготовление избирательных бюллетеней по официально установленному образцу. Эти бюллетени лежат в кабинах для голосования, где избиратель, взяв бюллетень с фамилиями тех кандидатов, за которых голосует, помещает его в конверт, заклеивает его, а затем, выйдя из кабины, вручает председателю избирательного президиума (участковой избирательной комиссии), который немедленно на глазах у всех опускает конверт в избирательный ящик. Иногда при такой системе кандидаты или партии рассылают свои бюллетени избирателям на дом, а в помещении для голосования находятся только избирательные конверты (Франция).

Представляет интерес решение проблемы голосования избирателей, которые в день выборов не находятся в месте своего постоянного жительства, где они внесены в список избирателей. Здесь мы также наблюдаем различные решения.

В Мексике избиратель в этом случае допускается по месту своего нахождения к выборам только из числа тех же кандидатов, которые баллотируются и по его месту постоянного жительства.

Так, если избиратель находится вне пределов всех избирательных округов по выборам в парламент, в состав которых входит его избирательная секция, то он может по своему избирательному удостоверению участвовать только в выборах Президента, а если находится в пределах какого-либо из своих избирательных округов по выборам в парламент, то может участвовать и в выборах соответствующих членов парламента.

В Австрии избиратель, который знает, что в день выборов будет находиться вне места своего постоянного жительства, может заранее получить удостоверение на право голосования, которое представляет собой официальный избирательный бюллетень в запечатанном конверте. В день выборов избиратель по месту своего пребывания вместо удостоверения на право голосования получает незаполненный официальный бюллетень, который заполняет, указывая поддерживаемый им список кандидатов или отдельных кандидатов, и, поместив бюллетень в конверт, опускает в избирательный ящик.

Во многих странах на такой случай предусмотрено и голосование по почте, которым нередко пользуются также избиратели, постоянно проживающие за границей. Так, германский избирательный закон предусматривает, что при голосовании по почте избиратель должен своевременно переслать руководителю выборов своего избирательного округа (т.е. председателю окружного избирательного органа) свое удостоверение на право голосования и в отдельном запечатанном конверте свой бюллетень. Голосование будет состоявшимся, если эти почтовые отправления поступят адресату до 6 часов вечера дня выборов. На удостоверении избиратель должен сделать под присягой отметку о том, что избирательный бюллетень заполнен им лично. Отправление в официальном избирательном конверте не облагается почтовым сбором, сумма которого возмещается почте из федерального бюджета.

Другая возможность решения проблемы участия в выборах лиц, отсутствующих в день голосования в месте своего постоянного жительства, – голосование по доверенности. Французский Избирательный кодекс содержит перечни лиц, которые имеют право выдавать доверенность на голосование от их имени (граждане, находящиеся за границей; лица, отсутствующие в коммуне, в списки избирателей которой они внесены, по служебным делам или по здоровью; лица, имеющие по своему физическому состоянию препятствия для участия в голосовании; лица, работающие вне пределов департамента, где расположена соответствующая коммуна, и их супруги). Лицо, получившее доверенность, пользуется всеми избирательными правами доверителя и вносится в список избирателей соответствующей коммуны. Одно лицо может получить не более двух доверенностей. Доверенность может быть аннулирована и выдана заново. Доверитель может проголосовать лично, если прибудет в избирательное бюро ранее того, кому выдал доверенность. В случае смерти доверителя или лишения его гражданских прав доверенность аннулируется по праву.

А вот финский Акт об Эдускунте (парламенте) 1928 года, являющийся частью конституции, установил, что избирательное право не может осуществляться через поверенного (часть третья § 4).

Избирательное законодательство обычно предоставляет избирателям, которые в силу неграмотности или физического недостатка не могут сами совершать избирательные действия, право пользоваться помощью других избирателей.

Голосование на всеобщих выборах проводится обычно в течение одного дня, что предписывается избирательным законом. Это лишняя гарантия от возможных фальсификаций.

Подсчет голосов и установление результатов выборов

Поданные голоса подсчитываются сначала на избирательных участках, причем подсчет производится гласно и начинается немедленно по окончании голосования. Сначала устанавливается общее число голосов, поданных по каждому избирательному округу, в состав которого входит данный избирательный участок. Затем определяется число действительных и недействительных голосов.

Избирательные законы обычно точно устанавливают, какие голоса считаются недействительными, а в сомнительных случаях разрешают принять решение участковому избирательному органу с указанием в протоколе. Наиболее частые основания недействительности – несоответствие бюллетеня формальным требованиям и невозможность однозначно определить волеизъявление избирателя. Законодательство обычно также дает критерии для оценки голоса в случае, если в конверте не оказалось бюллетеней или, наоборот, их оказалось больше, чем нужно. Например, согласно § 4 гл. 14 шведского Закона о выборах 1972 года избирательный бюллетень недействителен, если, во-первых, не имеет наименования партии или содержит более одного такого наименования и/или если, во-вторых, содержит пометки, поставленные на нем с явным умыслом. Если в конверте оказалось более одного бюллетеня, но во всех этих бюллетенях названа одна и та же партия, то один из них считается действительным, а если при этом отмечены различные кандидаты, то такие отметки не учитываются.

Если же в бюллетенях, содержавшихся в одном конверте, названы разные партии, голос недействителен.

Документы участкового избирательного органа пересылаются в вышестоящие избирательные органы.

Результаты выборов устанавливаются окружными, а в соответствующих случаях – территориальными, в том числе центральными, избирательными органами. На основании документов участковых избирательных органов они решают и о действительности выборов, и об их результативности, а в соответствующем случае – о необходимости еще одного тура голосования или проведения новых выборов.

При одних и тех же итогах голосования результаты выборов могут быть различными в зависимости от применяемой в данной стране избирательной системы (в узком смысле), которая, как отмечалось, является предметом рассмотрения в следующем параграфе.

Окончательные результаты выборов определяются центральным или иным территориальным избирательным органом и официально опубликовываются.

В случае проведения новых, а иногда также внеочередных и частичных выборов нередко предусматривается упрощенная процедура, в частности сокращаются сроки, установленные для ряда стадий избирательного процесса.

Контроль за соблюдением законоположений об избирательном процессе. Избирательно-правовые споры. Ответственность за избирательные правонарушения

Практически на каждой стадии избирательного процесса существует возможность конфликтов между его участниками, обусловленная как столкновением их интересов, так и их ошибками, а порой злоупотреблениями. Общий контроль за соблюдением правоположений, регулирующих избирательный процесс, осуществляют избирательные органы, решения которых могут обжаловаться в суде. Кроме того, представительные органы сразу после своего избрания и конституирования обычно создают из своего состава специальные комиссии (мандатные и т. п.), которые проверяют правильность прошедших всеобщих выборов, а затем проверяют правильность избрания отдельных депутатов, сенаторов и т.п., избранных на частичных выборах.

Иногда в дополнение к этому создаются специальные контрольные органы. Например, французский Избирательный кодекс предусмотрел учреждение в департаментах, имеющих в своем составе коммуны с населением более 10 тыс. жителей, комиссий, в задачу которых входит наблюдение за правильным формированием избирательных бюро, законностью избирательных операций, подсчетом бюллетеней и поданных голосов, обеспечением гарантий для избирателей, беспрепятственным осуществлением своих прав кандидатами. Комиссия возглавляется судьей, ее члены и привлекаемые из числа избирателей департамента помощники имеют право производить необходимые обследования и проверки, право доступа в избирательные бюро, право требовать внесения в протокол любых замечаний как до, так и после объявления результатов голосования. Мэры и председатели избирательных бюро обязаны предоставлять комиссиям необходимые сведения и документы. После каждого тура выборов комиссия составляет доклад, прилагаемый к протоколу об избирательных операциях.

По испанскому закону избирательные жалобы могут приноситься на постановления избирательных хунт (окружных избирательных органов) об объявлении определенных лиц избранными. Заявлять такие жалобы и отвечать на них могут объявленные и необъявленные избранными кандидаты, представители конкурирующих в избирательном округе списков кандидатов, политические партии, ассоциации, федерации и коалиции, выдвинувшие списки кандидатов в избирательном округе.

Публичное представительство и защиту законности в производстве по избирательно-правовым спорам осуществляет прокуратура. Жалоба подается в письменном виде с правовым обоснованием в соответствующий избирательный совет в течение трех дней после объявления избранных лиц. Председатель хунты должен передать жалобу с материалами, обосновывающими постановление совета, в палату по административным спорам соответствующего высшего трибунала правосудия (высшие судебные органы в региональных автономных сообществах, на которые делится Испания), после чего заявители должны предстать перед этой палатой. Затем палата направляет материалы дела прокуратуре и сторонам, которые письменно излагают свои позиции в споре и представляют их в палату. Доказательства проверяются по правилам административного судопроизводства, после чего палата выносит одно из следующих решений: а) о недопустимости жалобы; б) о действительности выборов и объявления лиц избранными; в) об аннулировании постановления об объявлении лиц избранными; г) об аннулировании проведенных выборов и необходимости назначить новые выборы в соответствующем избирательном округе. Аннулирование не производится, если нарушения избирательного процесса не влияли на результат выборов. Жалобы рассматриваются в срочном порядке в установленные законом жесткие сроки и не облагаются пошлиной.

Нередко избирательные законы содержат составы правонарушений, связанных с выборами, и соответствующие санкции, включая уголовные. Тот же испанский избирательный закон содержит около трех десятков таких составов, наказуемых штрафами, продолжительными (до шести месяцев) и непродолжительными арестами, лишением определенных прав, не считая уголовно-наказуемых деяний, предусмотренных Уголовным кодексом. Примечательно, что ст. 148 закона требует наказывать лишением свободы на предусмотренные Уголовным кодексом максимальные сроки лиц, виновных в клевете и оскорблении, если эти преступления совершены во время избирательной кампании и в связи с выборами.

Избирательные системы

Виды избирательных систем

Как уже отмечалось, речь в настоящем параграфе идет об избирательной системе в узком смысле слова, то есть о способе распределения мандатов между кандидатами в зависимости от итогов голосования. Таких способов существует несколько, и каждый из них, будучи применен к одним и тем же итогам голосования, может дать иной результат. Поэтому, в частности, мы говорим здесь об избирательных системах, употребляя множественное число.

Исторически первой избирательной системой стала, естественно, мажоритарная система, в основе которой лежит принцип большинства (франц. majorite – большинство): избранными считаются те кандидаты, которые получили установленное большинство голосов. В зависимости от того, какое это большинство (относительное, абсолютное или квалифицированное), система имеет разновидности. Мажоритарная система проста и понятна, но в условиях, когда выборы государственных и нередко самоуправленческих органов опосредуются политическими партиями, часто несправедлива: большинство мандатов может получить партия, поддерживаемая меньшинством избирателей (ниже мы покажем, как это происходит). На практике эта система благоприятствует крупным партиям и отсекает мелкие.

Уже на заре становления конституционного строя стали выдвигаться идеи пропорционального представительства политических объединений, при котором число мандатов, получаемых таким объединением, соответствует числу поданных за его кандидатов голосов. Такие идеи высказал во французском Конвенте в 1793 году видный деятель Великой французской революции Луи Сен-Жюст. В 40-х годах XIX века проекты пропорциональных выборов предложили американец Томас Джильпин и швейцарец Виктор Консидеран. Практическое применение пропорциональная система впервые получила в Дании в 1855 году для выборов части членов Риксдага. Затем она была введена в Коста-Рике в 1893 году и в австралийском штате Тасмания в 1896 году. Бельгия стала первой европейской страной, введшей систему пропорционального представительства для избрания всех своих депутатов (1898 г.). Позднее такая же система была введена в Финляндии (1906 г.), Швеции (1907 г.), а также в Португалии (1911 г.) для избирательных округов Лиссабона и Опорто (Порту). К началу XX века насчитывались 152 ее разновидности.

Ныне она существует более чем в 60 странах. Эта система тоже несвободна от существенных недостатков, которые мы также покажем ниже при ее подробном анализе.

Как видим, понадобился почти век, чтобы пройти от идеи к законодательному ее воплощению. Неудивительно поэтому, что с начала прошлого столетия выдвигались компромиссные идеи, направленные на обеспечение хотя бы частичного представительства меньшинства – ограниченного вотума, включая систему единственного непередаваемого голоса и кумулятивного вотума, характеризуемые как полупропорциональные системы. Некоторые из них применяются сегодня, так как позволяют тем или иным образом уменьшить дефекты мажоритарной системы, не переходя к более или менее чистой пропорциональности.

В интересах соединения достоинств мажоритарной и пропорциональной систем и исключения присущих каждой из них недостатков наряду с сочетанием обеих систем в одних странах в некоторых других стали применять систему единственного передаваемого голоса.

Основы всех этих систем описываются ниже. Мы надеемся, что, ознакомившись с ними, читатель, тем более профессиональный юрист, сможет впоследствии разобраться в любой избирательной системе, которая встретится в законодательстве и практике любой конкретной страны. Этому поможет и изложение целостным образом избирательных систем стран, основы конституционного права которых излагаются в Особенной части учебника.

Установление той или иной избирательной системы есть результат субъективного выбора, который нередко определяется соотношением политических сил в законодательном органе. Те или иные способы определения итогов выборов часто оказываются более выгодными отдельным партиям, и естественно, что они добиваются включения в избирательное законодательство именно этих выгодных им способов. Например, в 1993 году Италия перешла от пропорциональной системы к смешанной, преимущественно мажоритарной системе, а Новая Зеландия – наоборот, от мажоритарной к пропорциональной. Примечательно, что в обеих странах вопрос этот решался путем общенационального референдума.

В любом случае в своей политике партии учитывают установленную избирательную систему и приноравливают к ней свою деятельность по улавливанию голосов избирателей.

Мажоритарная система относительного большинства

Это самая простая система, при которой избранным считается тот кандидат, который получил наибольшее число голосов, то есть больше голосов, чем любой из его соперников. Она результативна: единственный случай, когда результата может не быть, – это получение одинакового наибольшего числа голосов двумя или более кандидатами. Такие случаи достаточно редки, и законодательным разрешением ситуации обычно бывает жребий. Из упоминавшихся 150 государств, которые откликнулись на запрос Межпарламентского союза, данную систему применяли в качестве единственной для выборов какой-либо палаты парламента (или обеих палат) 43 государства, в том числе США и ряд государств – членов британского Содружества наций.

Система (это относится ко всем разновидностям мажоритарной системы) может применяться как в одномандатных, так и в многомандатных избирательных округах. Как правило, округа при этой системе одномандатные; многомандатные встречаются редко (например, при выборах коллегии президентских выборщиков в США, где многомандатными избирательными округами являются штаты и федеральный округ, в которых соперничают списки выборщиков).

При этой системе обычно не устанавливается обязательный минимум участия избирателей в голосовании: если проголосовал хотя бы один, выборы действительны. Если же выдвинут один кандидат на место, он считается избранным без голосования, ибо достаточно, чтобы хотя бы один избиратель проголосовал за него (даже если таким единственным избирателем окажется он сам).

Однако мажоритарная система относительного большинства крайне несправедлива по отношению к политическим партиям, особенно средним и малым по своему влиянию. Посмотрим это на простейшем числовом примере.

Предположим, что в избирательном округе, где было подано 50 тыс. голосов, баллотировались четыре кандидата от различных партий, из которых кандидат А получил 19 тыс. голосов, кандидат Б – 12 тыс., кандидат В – 10 тыс. и кандидат Г – 9 тыс. Мандат достается кандидату А, тогда как за его соперников проголосовали 31 тыс. избирателей, то есть более чем в полтора раза больше, чем за него. Это значит, что он избран абсолютным меньшинством избирателей, хотя и относительным их большинством. Но это еще, как говорится, полбеды. Беда же в том, что голоса, поданные не за победившего кандидата, вообще пропали. А в масштабе страны это может привести к тому, что партия, за которую голосует большинство избирателей, получает в парламенте меньшинство мест. Так, в Великобритании на парламентских выборах 1951 года консерваторы получили 13 713 тыс. голосов (48 %) и 312 мест в Палате общин (51,35 %), а лейбористы – 13 948 тыс. голосов (48,8 %) и 295 мест (47,2 %). На выборах 1974 года сложилась обратная, но столь же несправедливая ситуация: консерваторы, набрав 11 857 тыс. голосов (38,3 %), получили 296 мандатов в Палате общин (46,6 %), а лейбористы, собрав голосов меньше – 11 654 тыс. (37,5 %), обеспечили себе 301 место (47,4 %).

При этих, казалось бы, очевидных дефектах система имеет своих сторонников потому, что обычно обеспечивает партии-победителю абсолютное, а порой и значительное большинство в парламенте, позволяющее при парламентарных и смешанных формах правления сформировать устойчивое правительство.

При многомандатных избирательных округах, в которых соперничают списки кандидатов, значимость указанных дефектов системы многократно возрастает.

Мажоритарная система абсолютного большинства

От только что рассмотренной системы она отличается тем, что требует для избрания абсолютного большинства голосов, то есть более половины общего их числа. Но это исходное общее число может быть трояким: а) общее число зарегистрированных избирателей (это самое жесткое требование, которое практически не встречается); б) общее число поданных голосов; в) общее число поданных действительных голосов. Поэтому при чтении текстов избирательных законов необходимо обращать внимание на то, какое именно абсолютное большинство имеется в виду.

При этой системе обычно устанавливается нижний порог участия избирателей в голосовании; если он не достигнут, выборы считаются недействительными или несостоявшимися. Он может составлять половину зарегистрированных избирателей, но нередко и меньше. В случае, когда он равен половине зарегистрированных избирателей, абсолютное большинство от общего числа поданных голосов может теоретически составить 25 % + 1 от юридического избирательного корпуса. Если же для избрания требуется абсолютное большинство действительных голосов, то доля от общего числа зарегистрированных избирателей может быть еще меньше. Например, если доля недействительных голосов составила 10 % от общего числа поданных голосов, то требуемое для избрания абсолютное большинство голосов может составить всего 20 % + 1 от числа зарегистрированных избирателей. Например, французский Избирательный кодекс применительно к выборам депутатов Национального собрания устанавливает упомянутый нижний порог не прямо в качестве такового, не как условие действительности выборов, а несколько иначе:

«Статья L. 1 26 (Закон №86-825 от 11 июля 1986 г., ст. 1). Никто не может быть избран в первом туре, если не получил:

1) абсолютного большинства поданных голосов;

2) числа голосов, равного четвертой части от числа всех внесенных в списки избирателей.

...

В случае равенства голосов считается избранным старший по возрасту кандидат».

Достоинство данной системы по сравнению с системой относительного большинства заключается в том, что избранными считаются кандидаты, поддержанные действительным большинством проголосовавших избирателей, хотя бы превышение над меньшинством составляло один голос. Но сохраняется тот же дефект, который является главным у системы относительного большинства: пропадают голоса, поданные не за победивших кандидатов. Когда, например, избирается президент, для которого избирательным округом служит вся страна, это не имеет значения. Но когда страна, как это происходит на парламентских выборах, разбита на множество избирательных округов, в каждом из которых выбирается особый депутат и результаты выборов устанавливаются отдельно, опять-таки может оказаться, что партия, получившая по стране большинство голосов, получает меньшинство мест. Разительный в этом отношении пример дали французские выборы 1958 года, когда Французская коммунистическая партия, собрав в первом туре наибольшее число голосов (18,9 %), получила в конце концов в Национальном собрании всего 10 мест, тогда как Союз за новую республику, собрав в первом туре меньше голосов – 17,6 %, получил 188 мест, то есть в 19 раз больше!

Как это может получиться, мы покажем на простейшем числовом примере. Предположим, что в пяти одномандатных избирательных округах по 20 тыс. избирателей (никакой избирательной географии, следовательно, нет). Соперничают две партии – А и Б. Первую на территории этих округов поддерживают 60 тыс. избирателей, вторую– 40 тыс. Если избирательные округа нарезаются сторонниками партии А, то они скорее всего сделают так, чтобы ее избиратели были равномерно распределены между избирательными округами, в каждом из которых они составят большинство, в результате чего все пять мест получит партия А, а партия Б, таким образом, не получит ничего, несмотря на поддержку 40 % избирательного корпуса. Если же нарезка избирательных округов будет зависеть от сторонников партии Б, то они соберут своих противников в наименьшем числе округов (в данном случае – в двух), а в остальных создадут большинство из своих избирателей, в результате чего партия А, имея поддержку 60 % избирательного корпуса, получит два места, а партия Б на свои 40 % голосов – три места.

У мажоритарной системы абсолютного большинства есть и свой специфический дефект – частая нерезультативность, причем она тем более вероятна, чем больше конкуренция кандидатов. Речь идет о случаях, когда ни один из баллотирующихся кандидатов (или списков кандидатов) не получил из-за раскола голосов требуемого большинства. Такая опасность увеличивается, если требуемое абсолютное большинство отсчитывается от общего числа поданных голосов: даже при двух кандидатах в одномандатном округе может получиться, что ни один не наберет абсолютного большинства, если какая-то часть избирателей проголосовала против обоих кандидатов или подала недействительные голоса.

Если же абсолютное большинство отсчитывается от общего числа действительных голосов, то к такому результату может привести только голосование части избирателей против обоих кандидатов. Разумеется, при условии, что в голосовании принял участие установленный минимум избирателей; в противном случае выборы недействительны независимо от всех прочих обстоятельств.

Как же преодолеть нерезультативность голосования по мажоритарной системе абсолютного большинства? Есть для этого разные способы.

Один из них – это второй тур (повторное голосование), при котором баллотируются уже не все кандидаты, соперничавшие в первом туре. Например, в Болгарии на выборах в Великое народное собрание во втором туре происходит перебаллотировка только двух кандидатов, получивших в первом туре наибольшее число голосов, а если баллотировался и не избран один кандидат, то допускается выдвижение новых кандидатов, хотя в течение недельного интервала между турами это не очень легко осуществить. Во Франции же на выборах депутатов в Национальное собрание во втором туре участвуют все желающие кандидаты первого тура, собравшие в первом туре голоса не менее 12,5 % (т. е. 1/8) от числа избирателей, внесенных в списки (обратите внимание на это: здесь отсчет от общего числа зарегистрированных избирателей); если в округе окажется всего один такой кандидат, то во втором туре примет участие и кандидат, получивший следующее наибольшее число голосов, а если в первом туре ни один из кандидатов не выполнил установленного условия, то во втором туре баллотируются два кандидата с наибольшим числом голосов, полученных в первом туре. Для избрания во втором туре в обеих странах достаточно относительного большинства: избранным считается кандидат, получивший наибольшее число голосов (поданных голосов во Франции, действительных голосов в Болгарии). Поэтому такая система называется системой двух туров. При президентских выборах число туров может быть бoльшим; если относительного большинства достаточно, например, в третьем туре, то мы имеем дело с системой трех туров и т.д.

Учитывая, что во втором туре активность избирателей обычно слабее, чем в первом, законодательство зачастую не требует участия в голосовании обязательного минимума избирателей или заметно снижает этот порог.

Перебаллотировка ведет к тому, что избиратель силой обстоятельств должен голосовать не за наиболее желательного для себя кандидата, причем этот кандидат, не пройдя во второй тур, подчас призывает своих избирателей голосовать за одного из двух удачников. А ведь они могут вообще не вдохновлять избирателя, и тогда он голосует по принципу меньшего зла или вообще отказывается от голосования.

Во Франции после упомянутых выше чудовищных по своей несправедливости результатов выборов 1958 года партии левого и правого крыла стали заключать избирательные соглашения, в соответствии с которыми каждый блок оставляет на второй тур кандидата от той партии, за которую в первом туре было подано наибольшее число голосов; другие партии блока своих кандидатов снимают. Это позволяет в какой-то степени корректировать несправедливость системы.

Другой способ преодоления нерезультативности мажоритарной системы абсолютного большинства, позволяющий обойтись без второго тура голосования, – это альтернативное голосование. Такая система применяется в Австралии при выборах Палаты представителей (нижней палаты Парламента), а также на парламентских выборах в штатах. Заключается она в следующем.

Избиратель в бюллетене цифрами указывает предпочтительность для него кандидатов. Например, если в одномандатном избирательном округе баллотируются кандидаты А, Б, В и Г, избиратель может отметить цифрой 1, скажем, кандидата А (это наиболее желательный для него кандидат), цифрой 3 – кандидата Б (наименее желательного), цифрой 2 – кандидата В (он наиболее желателен, если кандидат А не пройдет), а кандидат Г вообще цифры не получает, ибо он для нашего избирателя совершенно нежелателен. Предположим, что голоса 50 тыс. избирателей округа распределились по первым предпочтениям (преференциям) следующим образом: А получил единичку в 19 тыс. бюллетеней, Б – в 12 тыс., В – в 10 тыс. и Г – в 9 тыс. бюллетеней. Абсолютного большинства (25 001), следовательно, нет ни у одного из кандидатов. Тогда берут бюллетени кандидата с наименьшим числом первых предпочтений (в данном случае кандидата Г), который выбывает из борьбы, и распределяют их между остальными кандидатами в соответствии с указанными в этих бюллетенях вторыми предпочтениями. К примеру, в этих бюллетенях вторым кандидата А указала 1 тыс. избирателей, кандидата Б – 5 тыс. и кандидата В – 3 тыс. избирателей. Получаем результат: А – 19 тыс. + 1 тыс. = 20 тыс.; Б – 12 тыс. + 5 тыс. = 17 тыс.; В – 10 тыс. + 3 тыс. = 13 тыс. Опять ни один из кандидатов не получает требуемого большинства. Операция повторяется: на этот раз передаются 13 тыс. бюллетеней кандидата В, из которых 10 тыс. – по вторым предпочтениям, а полученные 3 тыс. – по третьим. И так до тех пор, пока кто-то из кандидатов не наберет требуемое абсолютное большинство.

Теоретики спорят, насколько вторые, а тем более третьи, четвертые и т.д. предпочтения равноценны первым. Здесь действительно есть о чем подумать. На практике же небольшие политические партии стремятся влиять на результаты выборов, призывая свой электорат указывать соответствующие вторые и последующие предпочтения. Система, впрочем, может оказаться нерезультативной, если общество расколото настолько, что значительное большинство избирателей вторых и последующих предпочтений не отмечают. Их голоса, если поданы не за победившего кандидата, в этом случае пропадают.

Мажоритарная система квалифицированного большинства

При этой системе избранным считается кандидат (список кандидатов), получивший квалифицированное большинство голосов. Квалифицированное большинство устанавливается законом и во всяком случае превышает большинство абсолютное. Такая система чрезвычайно редка, поскольку еще менее результативна, чем система абсолютного большинства.

Например, в Чили Палата депутатов (нижняя палата парламента) избирается по двухмандатным избирательным округам. Партия, собравшая в округе 2/3 от общего числа действительных голосов, получает оба мандата от округа. Если же такое большинство не получено ни одной из партий, мандаты передаются двум партиям, собравшим наибольшее число голосов.

До недавнего времени 65 % голосов требовалось для избрания итальянских сенаторов, баллотировавшихся по одномандатным избирательным округам. На практике такого большинства, как правило, никто из кандидатов не получал, избирательные округа объединялись в масштабе области, а распределение мандатов производилось по правилам системы пропорционального представительства, рассматриваемой ниже. После апрельского референдума 1993 года в одномандатных округах по выборам в Сенат (такие округа предусматриваются и для выборов в Палату депутатов) установлена мажоритарная система относительного большинства.

Ограниченный вотум

Эта система, как и две последующие, относится к числу так называемых предпропорциональных. Суть системы в том, что у избирателя в многомандатном избирательном округе меньше голосов, чем следует избрать депутатов от избирательного округа. Цель заключается в том, чтобы обеспечить представительство не только большинства, но и меньшинства избирателей. Мандаты передаются кандидатам, получившим наибольшее число голосов.

Данная система впервые была предложена французским математиком М.Ж. Кондорсе (1743–1794) в одном из выступлений в Конвенте в 1793 году при обсуждении порядка избрания первичных собраний, которые должны были избирать выборщиков (последние избирали представителей в Национальное законодательное собрание). Действие системы можно понять на следующем гипотетическом примере.

В трехмандатном избирательном округе каждый из 100 тыс. избирателей имеет по два голоса. Общее число голосов, следовательно, 200 тыс. Предположим, что сторонники партии А составляют 59 % избирателей, а сторонники партии Б – 41 %. Каждая партия должна выдвинуть, по крайней мере, по два кандидата с тем, чтобы не рисковать проиграть своему противнику. Два кандидата партии Б получили по 41 тыс. голосов (т.е. всего 82 тыс.). Если А выдвинула только двух кандидатов, получивших по 59 тыс. голосов, то Б автоматически получает только одно место. Если партия А выдвинет трех кандидатов, то она со своими 118 тыс. голосов рискует не получить второго места, а может рассчитывать только на одно, если ее голоса равномерно распределятся между тремя кандидатами. Партия Б, если выдвинет двух кандидатов, в таком случае уверенно завоюет два мандата.

В настоящее время названная система применяется в Испании для избрания сенаторов в четырехмандатных избирательных округах, где каждому избирателю предоставлено по три голоса. По общему правилу наиболее сильная партия в этих округах получает три места, оставляя одно конкуренту, набравшему большее число голосов, чем остальные. Система применялась на Мальте до введения на острове пропорциональной системы в 1921 году. Каждый избиратель обладал четырьмя голосами в семимандатных округах.

Правда, таким образом может получить завышенное представительство и весьма незначительная группа избирателей, если за одного из кандидатов проголосовало подавляющее их большинство. Если, например, в двухмандатном округе, где баллотировались пять кандидатов, один из них получил 90 % голосов, то избранным окажется также кандидат с наибольшим числом голосов из остальных четырех кандидатов, на которых всех вместе пришлось только 10 % голосов. Думается, однако, что в большинстве случаев это все же будет лучше, чем когда голоса противников победивших кандидатов вообще пропадают.

Система единственного непередаваемого голоса

Эта система, также весьма редкая (применялась, в частности, до 1993 г. в Японии, до 1985 г. в Южной Корее, а ныне применяется на Тайване), считается полупропорциональной, так как меньше искажает соотношение сил между политическими партиями, чем обычная мажоритарная система.

Система заключается в том, что в многомандатном избирательном округе избиратель голосует за одного кандидата, а не за список кандидатов от какой-либо партии, как при обычной мажоритарной системе. Избранными считаются кандидаты, получившие наибольшее число голосов (т.е. относительное большинство). Здесь, хотя и действует мажоритарный принцип, но тем не менее могут оказаться избранными представители партий меньшинства, то есть голоса, поданные против партии большинства, могут и не пропасть. Система была предложена тем же М.Ж. Кондорсе на заседании Конвента в 1793 году для подбора присяжных.

Эта система, как видим, представляет собой крайнюю разновидность ограниченного вотума. Следовательно, и она требует от партий умения точно прогнозировать свой электорат. Хотя по закону партия может выдвинуть столько кандидатов, сколько кандидатов от избирательного округа должно быть избрано, ей может оказаться невыгодным полностью использовать это свое право.

Если кандидатов окажется слишком много, голоса избирателей могут рассеяться между ними, и кандидаты не будут избраны. Если же кандидатов будет слишком мало, поддержка избирателей окажется использованной не полностью, у партии останутся «лишние» голоса, а следовательно, она получит меньше мандатов, чем могла бы. И здесь возможно получение мандата незначительным меньшинством голосов, если это меньшинство непосредственно следует за большинством.

Рассмотрим действие системы на опять-таки гипотетическом примере. В избирательном округе подлежат распределению три мандата при участии трех партий – А, Б и В. Их влияние среди избирателей соотносится следующим образом: А – 60 %; Б – 28 и В – 12 %. Учитывая, что партию А поддерживают около 2/3 избирателей, она выдвинет двух кандидатов, причем нужно постараться это сделать так, чтобы голоса распределились между ними примерно одинаково. Остальным партиям нет смысла выдвигать более, чем по одному кандидату. Возможный результат: А1 – 35 %, Б – 28, А2 – 25, В – 12 %. В итоге партия А получает два мандата, партия Б – один. Результат распределения близок к пропорциональному. Опыт Японии в 1902 – 1993 годах показал, что распределение мандатов обычно бывало близко к пропорциональному.

Кумулятивный вотум

Эта система характеризуется тем, что каждый избиратель в многомандатном избирательном округе имеет столько голосов, сколько следует избрать кандидатов или меньше (разумеется, число голосов у всех избирателей одинаковое), и распределяет свои голоса между кандидатами как угодно: может отдать нескольким кандидатам по одному голосу, а может, например, какому-то одному из кандидатов отдать все свои голоса, аккумулировать их у него. Отсюда и название системы (от лат. cumulatio – скопление).

Такая система действовала, например, в США при формировании легислатуры штата Иллинойс в 1870–1980 годах. Ныне она применяется при выборах органов местного самоуправления в некоторых землях Германии, в частности в Баварии, а также в восточных землях, на территории которых была раньше Германская Демократическая Республика (демократическая, впрочем, только по названию). Там каждый избиратель имеет по три голоса, а против фамилии каждого кандидата в избирательном бюллетене помещены по три пустых кружка. Избиратель может выбрать любой из следующих вариантов голосования:

• отдать по одному голосу каждому из баллотирующихся кандидатов, поставив крест в одном из кружков против их фамилий в бюллетене;
• отдать одному кандидату два голоса, а другому – один (в этом случае кресты ставятся соответственно в двух кружках против фамилии одного кандидата и в одном – против фамилии другого);
• отдать все три голоса одному из кандидатов, поставив кресты во всех трех кружках против его фамилии;
• не поддержать ни одного из кандидатов, оставив бюллетень незаполненным;
• использовать не все свои голоса, отдав, например, один или два голоса одному из кандидатов или по одному голосу двум кандидатам.

Здесь кумулятивный вотум сочетается с ограниченным: избирательные округа имеют более трех мандатов.

Как полагают британские исследователи избирательных систем Энид Лейкман и Джеймс Д. Ламберт, «так же как и ограниченное голосование, кумулятивное голосование способствует обеспечению представительства меньшинства и избранию самых популярных кандидатов, но его действие весьма неопределенно». Здесь также весьма важен точный подсчет партиями своего электората и правильное ориентирование его в отношении использования голосов.

Система пропорционального представительства политических партий

Главная идея этой системы, как уже отмечалось выше, заключается в том, чтобы каждая политическая партия получала в парламенте или ином представительном органе число мандатов, пропорциональное числу поданных за нее голосов избирателей. В принципе это справедливо, но, как говорится, недостатки суть продолжение достоинств. Пропорциональная избирательная система гарантирует представительство даже для относительно мелких партий, что при парламентарной или смешанной форме правления создает сложные проблемы при формировании правительства и в дальнейшем, в ходе его деятельности. Разумеется, проблемы возникают в случае, когда ни одна партия или устойчивая коалиция партий не имеет в парламенте прочного абсолютного большинства, а такой ситуации пропорциональная система благоприятствует. Это один (но не единственный) ее существенный дефект.

В условиях, когда закон не гарантирует демократического внутреннего устройства политических партий, пропорциональная избирательная система играет наруку узкой партийной верхушке и приводит к отчуждению от политики рядовых партийцев и партийного электората. Так обстоит дело, в частности, в Италии, где массы избирателей решительно высказались на апрельском референдуме 1993 года против пропорциональной системы.

Дело в том, что пропорциональная система может применяться только в многомандатных избирательных округах, причем чем крупнее округ, тем большая степень пропорциональности может быть достигнута. Наилучший результат достигается, если вся страна представляет собой единый избирательный округ, в котором избирается весь состав парламента. Так избирается Кнессет (парламент) Израиля, состоящий из 120 депутатов. Израиль – маленькое государство, а в более крупных трудно обойтись без деления на избирательные округа (впрочем, как показывает опыт нашей страны, это все же возможно). В Венгрии из 386 депутатов Государственного собрания (парламента) 152 депутата избираются по крупным избирательным округам, а 58 – по общенациональному округу, то есть по всей стране. Тем не менее если для выборов по пропорциональной системе образуются избирательные округа, то эти округа очень большие и от каждого обычно избираются многие десятки депутатов. Конечно, в избирательном бюллетене печатается не весь список кандидатов от каждой партии или блока партий, а лишь название списка и/или его графический символ и фамилии нескольких лидеров. Составляется же список партийным руководством, и избиратель может даже не знать и часто не знает многих кандидатов от поддерживаемой им партии.

Чтобы смягчить дефекты системы, во многих странах прибегают к различного рода корректировкам, которые мы рассмотрим ниже.

Тем не менее в ряде стран пропорциональное распределение мандатов записано в качестве конституционного принципа формирования палат парламента. Например, согласно части второй ст. 62 Конституции Бельгии выборы в Палату представителей (нижняя палата парламента) проводятся по системе пропорционального представительства, устанавливаемой законом.

Для пропорционального распределения мандатов наиболее часто используются метод избирательной квоты и метод делителей.

Избирательная квота (избирательный метр, избирательное частное) – это наименьшее число голосов, необходимое для избрания одного кандидата. Определяется она различно.

В 1855 году английский барристер (высшей квалификации адвокат) Томас Хэр (Hare) предложил квоту, определяемую по простейшей формуле: х : у, где х – число голосов, а у – число мандатов. После того как квота определена, число голосов, собранное каждой партией, делится на эту квоту, и полученные от деления целые числа показывают, сколько мандатов партии положено. Однако у этой формулы есть заметный недостаток, который состоит в том, что часто образуются большие остатки голосов и остается много нераспределенных мандатов. Поэтому квоту Хэра начали совершенствовать, главным образом путем прибавления к знаменателю по одной, две, три и т.д. единицы. Наибольшую популярность приобрели квоты, предложенные другим английским барристером Генри Друпом (Droop) в 1868 году и профессором Базельского университета Эдуардом Гогенбах-Бишофом (Hohenbach-Bischof, а следовательно, правильнее – Хоэнбах) в 1888 году. Квота Друпа определяется по формуле: [х:(у+1)]+ 1, а квота Гогенбах-Бишофа – по формуле: х:(у+1). При использовании этих квот удается сразу распределить значительно больше мандатов, чем при использовании квоты Хэра. Покажем это на примере.

Предположим, что в восьмимандатном избирательном округе соперничают пять партийных списков кандидатов, за которые в общей сложности подано 400 тыс. голосов. Список партии А получил 126 тыс. голосов, список партии Б – 94 тыс., список партии В – 88 тыс., список партии Г – 65 тыс. и список партии Д – 27 тыс. голосов. Квота Хэра в этом случае составит 400 000 : 8 = 50 000.

При этой квоте мы распределили уже шесть мест, а неиспользованными оказались 133 336 голосов (33,3 %). Такая квота используется при выборах в Национальный совет Австрии (при первом распределении).

Однако в любом случае использование метода квоты требует дальнейших операций: остаются неиспользованные голоса и нераспределенные мандаты. Если действовать в границах соответствующего избирательного округа, то могут применяться следующие правила.

Правило наибольшего остатка требует передать нераспределенные мандаты партиям, у которых остаток голосов самый большой.

В нашем первом примере это партии Б, В и Д. Общий результат: А – 2, Б– 2, В – 2, Г – 1, Д – 1. Партия Г получает один мандат на 65 тыс. голосов, а партия Д – всего на 27 тыс., то есть в 2,4 раза меньше. Отклонение от пропорциональности заметное.

Во втором примере наибольшие остатки у партий А и В. Общий результат: А – 3, Б – 2, В – 2, Г – 1, Д – 0. Партия Г опять же в невыгодном положении, так как у нее примерно 20 тыс. голосов оказались «лишними», но различие все же гораздо меньше, чем при квоте Хэра, ибо первым трем партиям для получения одного мандата потребовалось от 42 до 47 тыс. голосов. Партия Д осталась непредставленной, и голоса ее электората пропали.

Замечено, что правило наибольшего остатка (особенно при использовании квоты Хэра) в некоторой мере благоприятствует небольшим партиям, «подбирающим» оставшиеся после первого распределения мандаты. Иногда это правило применяется с ограничениями. Например, в Венгрии нераспределенные мандаты передаются только тем спискам, остатки голосов у которых превышают 2/3 квоты.

Большим партиям благоприятствует правило наибольшей средней, которое предусматривает передачу нераспределенных мандатов партиям, имеющим наибольшее частное от деления числа собранных ими голосов на число полученных при первом распределении мандатов плюс единицу.

Это правило было предложено в 1792 году одним из «отцов-основателей» США и будущим Президентом этой страны Томасом Джефферсоном (1743 – 1826).

Нераспределенные три мандата в первом примере перешли бы к партиям Б, В и А, и общий результат был бы: А – 3, Б – 2, В – 2, Г – 1, Д – 0. Во втором примере нераспределенные два мандата перешли бы к партиям В и А, но общий результат был бы тот же. Правило также благоприятствует крупным партиям.

Мы видим, что если замкнуть распределение мандатов рамками отдельного избирательного округа, то в нем какая-то часть голосов пропадет, а если пропавшие голоса суммировать по всей стране, то их доля может стать заметной. Поэтому в ряде стран второе распределение производится либо по еще более крупным избирательным единицам, где объединяются остатки голосов и нераспределенные мандаты входящих в эти единицы избирательных округов, либо даже по стране в целом, как это было в Италии до избирательной реформы 1993 года. Австрийский Закон о выборах в Национальный совет учреждает на территории страны два объединения избирательных округов, в которых производится второе распределение мандатов. В нем могут участвовать только партии, которые при первом распределении получили хотя бы один мандат. Система, при которой мандаты распределяются в масштабе всей страны, достигает, если отсутствуют ограничения, наибольшей пропорциональности и именуется полной.

Метод делителей позволяет сразу распределить все мандаты в избирательном округе или по стране в целом. Он заключается в последовательном делении числа голосов, полученных каждым списком кандидатов, на определенную серию делителей. Все получаемые таким образом частные располагаются по убывающей, и депутатские мандаты приходятся на наибольшие из них. Наименьшее из таких частных представляет собой по существу ту же избирательную квоту.

Делители эти различны. Так, в 1882 году профессор Гентского университета (Бельгия) Виктор д'Ондт (d'Hondt) предложил делить просто на последовательный ряд целых чисел, начиная с единицы: на 1, 2, 3, 4 и т. д. Этот метод заметно благоприятствует крупным партиям и принят в ряде стран (например, в некоторых землях Германии, в Аргентине, Бельгии, Болгарии, Польше). Иногда этот метод устанавливается конституционно. Например, ч. 1 ст. 155 Конституции Португальской Республики 1976 года устанавливает, что депутаты Собрания Республики избираются по системе пропорционального представительства и на основе метода наибольшей средней д'Ондта.

Итальянский исследователь Империалли предложил делить на такой же ряд чисел, но начиная с двойки; в сущности это вариант метода д'Ондта. Французский ученый А. Сент-Лагюе выдвинул в 1910 году идею делить на нечетные числа: 1, 3, 5, 7 и т. д. Эта идея реализована, например, в Латвии. В ряде стран (например, в Болгарии при выборах в Великое народное собрание) применяется умеренный, или модифицированный, метод Сент-Лагюе, при котором первый делитель – 1,4, а последующие – 3, 5, 7 и дальнейшие нечетные целые числа. Поскольку этот метод используется, в частности, в Швеции, Норвегии и Дании, его иногда называют скандинавским. При так называемом датском методе каждый последующий делитель больше предыдущего на три единицы: 1, 4, 7, 10 и т. д. После проведенного деления мандаты передаются тем партиям, у которых полученные частные оказались больше.

Возьмем уже использовавшийся нами числовой пример и распределим мандаты по методу д'Ондта.

Восемь наибольших частных, набранных полужирным шрифтом, показывают, кому сколько досталось мандатов: А – 3, Б - 2, В – 2, Г – 1, Д – 0. Результат всегда тот же, что и при применении правила наибольшей средней. А число 42 тыс. – это по существу избирательная квота.

Посмотрим теперь, каковы будут результаты при использовании метода Империалли. Итог такой же. А вот метод Сент-Лагюе даст итог несколько иной. Общий результат: А– 2, Б– 2, В– 2, Г– 1, Д– 1. Оценка его с точки зрения пропорциональности уже давалась выше. Пример показывает, что метод благоприятствует малым партиям. Что же касается модифицированного метода Сент-Лагюе, то принято считать, что он слегка помогает средним партиям. Результат тот же, что и в большинстве предыдущих случаев. И наконец, метод датский дает в нашем случае тот же эффект, что и первоначальный метод Сент-Лагюе.

В ряде стран мы наблюдаем сочетание различных правил пропорционального распределения депутатских мандатов. Например, в Дании на выборах Фолькетинга (однопалатного парламента) 40 мандатов, замещаемых на основе общенациональных списков кандидатов, распределяются по модифицированному методу Сент-Лагюе, а в избирательных округах применяется правило наибольшего остатка.

В принципе и при пропорциональной системе допустимо выдвижение независимых кандидатов вне партийных списков. Им гарантируется избрание в случае получения установленной квоты или числа голосов, составляющих наименьшее частное, на которое приходится мандат. Однако излишек полученных независимым кандидатом голосов, равно как и голоса, поданные за независимого кандидата, не собравшего квоты или наименьшего частного, пропадают. Избиратель, голосующий за такого кандидата, несет тем самым больший риск бесполезного голосования, чем избиратель, голосующий за список кандидатов.

Заградительный пункт

Он иногда именуется заградительным порогом. Чтобы укрупнить партийные фракции в парламенте, избежать засилья в нем постоянно конфликтующих между собой мелких группировок, проникновению которых способствует пропорциональная система, необходимо несколько ограничить пропорциональность представительства в пользу крупных и средних партий. Эту задачу и выполняет рассматриваемый институт. Он выступает в разных формах.

Выше мы уже видели, что в Австрии не допускаются к участию во втором распределении мандатов партии, не получившие ни одного мандата в первом распределении, хотя у них могут быть значительные остатки голосов.

Чаще, однако, из распределения мандатов исключаются партии, не собравшие определенного процента голосов – 5 % в Германии, Венгрии, 4 % в Болгарии, Италии, 3 % в Испании (в избирательных округах) и Греции (в национальном масштабе), 1,5 % в Израиле и т. д. Согласно Положению о выборах в Сейм Республики Польша 1993 года 391 депутат избирается по многомандатным избирательным округам (их территория, как правило, совпадает с территорией воеводств), а 69 депутатов – по общенациональному округу; заградительный пункт в избирательных округах для партий составляет 5%, для партийных коалиций – 8, а для общепольских списков – 7 % действительных голосов.

В Лихтенштейне заградительный порог равен 8 %, а в Шри-Ланке -- так даже 12,5 %.

Однако высокий заградительный пункт подчас приводит к тому, что значительная часть избирателей оказывается непредставленной. Например, на выборах 1990 года в Чехо-Словакии, где действовал 4-процентный заградительный пункт, не получили представительства 18,5 % проголосовавших избирателей. Правда, здесь сыграло роль то обстоятельство, что упомянутые выборы были первыми свободными выборами после падения тоталитаризма, и поэтому в них участвовало слишком много партий, которые не могли заранее оценить свой электорат, равно как и избиратели плохо себе представляли влияние партий.

Впрочем, иногда вопрос о заградительном пункте решается в конституциях. Например, португальская Конституция в ч. 2 ст. 155 запрещает вводить заградительный пункт.

Соединение списков

Этот институт, иначе называемый блокированием, также искажает пропорциональность представительства, однако в данном случае это искажение не предписывается, а лишь допускается законом. Совершается же оно самими партиями. Суть блокирования в том, что партии блока выступают на выборах с общими списками кандидатов, а после того как общий список получил какое-то количество мандатов, распределяют это количество между собой. В результате может оказаться, что голоса избирателей, поданные за одну партию, на самом деле помогут другой.

Чтобы показать действие блокирования, воспользуемся прежним нашим числовым примером. Предположим, что партии В, Г и Д составили избирательный блок, который получил 180 тыс. голосов (88 000 + 65 000 + 27 000).

Связанные и свободные списки. Преференциальное голосование

Если в составленный партией список кандидатов никаких изменений избирателю вносить нельзя, то мы имеем дело с так называемыми связанными списками (жесткими, закрытыми). Если же вносить изменения можно, то такие списки называются свободными (гибкими, открытыми). Свободные списки применяются, например, в сочетании с преференциальным голосованием.

Как мы уже знаем, преференция – это предпочтение. Институт преференциального голосования имеет целью дать избирателям возможность не только проголосовать за список кандидатов определенной партии, но и внутри этого списка выказать предпочтение определенным кандидатам, способствовать их избранию. С этой целью, голосуя за список, избиратель отмечает и кандидатов этого списка, избрание которых для него наиболее желательно. Ведь очередность кандидатов в списке определяется партией, точнее – ее руководящим органом, а наибольшие шансы быть избранными имеют те кандидаты, фамилии которых помещены в начале списка. Это, как правило, руководящие деятели партии. Используя преференциальное голосование, избиратель может содействовать избранию кандидата, помещенного в середине или даже в конце списка. Если избиратель не воспользовался правом на преференции, считается, что он поддержал установленную заранее очередность кандидатов в списке. Преференция учитывается в том случае, если ее указал установленный процент избирателей. Преференциальное голосование предусмотрено избирательным законодательством, например, Бельгии, Швеции, Норвегии, Нидерландов.

Устанавливая возможность преференциального голосования, законодатель порой ограничивает его, разрешая указать предпочтение небольшому числу кандидатов.

Например, в Италии разрешалось указывать не более четырех кандидатов, а в результате июньского референдума 1991 года это число было сокращено до одного. Одна преференция разрешена при выборах в Национальный совет и австрийским законом. При распределении мандатов между кандидатами списка сначала мандаты передаются кандидатам, имеющим наибольшее число преференций, при условии, что это число не менее избирательной квоты. Потом мандаты получают остальные кандидаты списка в зависимости от очередности в нем.

По идее преференциальное голосование – институт демократический, позволяющий избавить электорат от засилья партийной верхушки. Однако в жизни не все получается по идее. В Италии, например, особенно в южных районах, где господствует мафия, местные мафиози наловчились контролировать использование избирателями права преференций и подчинили себе целые фракции в политических партиях. Этим и объясняется упомянутый результат референдума 1991 года.

Возможно и другое злоупотребление преференциальным голосованием, когда противники партии, не рассчитывая получить достаточное число голосов по собственному списку, голосуют за ее список и, отдавая преференции кандидатам в конце списка, не пропускают в парламент руководящих деятелей партии, стремясь обезглавить ее будущую фракцию.

Панаширование

Этим термином (иногда употребляют термин «панашаж»; от франц. panachage – смесь) обозначают право избирателя голосовать за кандидатов из разных списков либо вписывать в списки новых кандидатов. Панаширование может иметь место как при мажоритарной системе (если избирательные округа – многомандатные), так и при пропорциональной.

При мажоритарной системе в этом случае подсчитываются голоса, полученные каждым кандидатом в отдельности, будь то в составе списка или в виде специальной преференции.

При пропорциональной системе дело обстоит сложнее. Обычно при этом исчисляется средняя цифра по каждому списку. Обратимся опять к использованному уже нами числовому примеру. Список партии Г получил тогда 65 тыс. голосов. Предположим, что из восьми состоявших в списке кандидатов кандидат Г-1 получил 51 тыс. голосов, кандидат Г-2 – 61 тыс., Г-3 – 63 тыс., Г-4 – 58 тыс., Г-5 – 65 тыс., Г-6 – 68 тыс. (т.е. этому кандидату отдали голоса не менее 3 тыс. избирателей, голосовавших за другие списки), Г-7 – 60 тыс. и Г-8 – 57 тыс. голосов. Средняя цифра списка Г составляет: (59 000 + 61000 + 63 000 + 58 000 + 65 000 + 68 000 + 60 000 + 57 000) : 8 = 61 375 голосов. Мандаты между списками распределяются на основе именно таких средних цифр, а внутри списков – с учетом популярности кандидатов. Например, в списке Г на первом месте будет кандидат Г-6, на втором – Г-5 и т. д. При пропорциональной системе панаширование может сочетаться с преференциальным голосованием.

Панаширование применяется, например, в Бельгии, Дании, а также при формировании Второй палаты Генеральных штатов в Нидерландах. Оно дает возможность избирателю выбирать желательных для себя депутатов независимо от их политической принадлежности, но при этом вполне возможно, что избиратель проголосует за кандидатов, стоящих на противоположных политических позициях.

Система единственного передаваемого голоса

Эта система, отличающаяся определенной технической сложностью, считается теоретиками пропорциональной. Однако она учитывает личные и партийные предпочтения избирателя и напоминает по своим результатам пропорциональную систему с панашированием и преференциальным голосованием, а технически близка рассмотренной нами выше системе единственного непередаваемого голоса в сочетании с альтернативным голосованием.

Система была предложена в середине прошлого века независимо друг от друга датчанином К. Андрэ и известным уже нам англичанином Т. Хэром, а стала знаменитой благодаря усилиям выдающегося философа и лидера английского либерализма Джона Стюарта Милля. Впервые же ее предложил в 1821 году Томас В. Хилл. Конституция Ирландии 1937 года в п. 5 ч. 2 ст. 16 предписывает применять эту систему при выборах членов Палаты представителей (нижней палаты Национального парламента), а ч. 4 ст. 80 Конституции Индии 1949 года – при избрании выборных членов Совета штатов (верхней палаты Парламента).

Чтобы легче понять суть этой системы, стоит прочесть приведенный в упоминавшейся книге Э. Лейкман и Дж.Д. Ламберта пример: «Раулэнд Хилл... писал, что, когда он преподавал в школе своего отца.., его ученикам было предложено избрать комитет, став около мальчиков, которые им больше всего нравятся. Сначала образовалось несколько неравных групп, но вскоре мальчики из самой большой группы пришли к заключению, что не все они нужны для избрания своего любимца, и некоторые из них отправились на помощь другому кандидату; с другой стороны, немногочисленные сторонники непопулярного мальчика покинули его, решив, что он не имеет шансов на избрание, и перешли к кандидату, которого они считали следующим по достоинству. В конечном результате каждый из кандидатов, которых оказалось столько, сколько надо было выбрать членов комитета, был окружен равным числом сторонников, причем оставалось два или три мальчика, недовольных всеми, кто избирался. Это превосходный пример использования системы единственного передаваемого голоса».

Система применяется только в многомандатных избирательных округах. Избиратель, как при альтернативном голосовании, имея один голос и голосуя за одного из массы кандидатов, может вместе с тем указать несколько преференций. Против фамилии того кандидата, избрание которого для избирателя наиболее желательно, он ставит цифру 1, без которой бюллетень будет недействителен. Против фамилии другого желательного кандидата он поставит цифру 2 и т.д. Избиратель может объединять своей симпатией кандидатов как в зависимости от их политической принадлежности (партийности), так и по любым другим основаниям. При подсчете голосов после исключения недействительных бюллетеней действительные бюллетени раскладываются по кандидатам в соответствии с указанными на бюллетенях первыми преференциями. Затем определяется избирательная квота (в Ирландии, например, это квота Друпа). Кандидаты, у которых число первых преференций составило квоту или превысило ее, считаются избранными.

У многих избранных кандидатов оказываются излишки голосов, и их нужно в соответствии со вторыми преференциями передать другим кандидатам. Для этого просматривают всю пачку бюллетеней избранного кандидата и определяют, какой их процент отдает вторую преференцию каждому из неизбранных кандидатов. При этом, естественно, отсеиваются бюллетени, в которых вторых преференций вообще нет или они отданы избранным кандидатам. Каждый из неизбранных кандидатов получает данный процент не от общего числа бюллетеней избранного кандидата, а только от излишка сверх квоты.

Если в результате такой операции кто-то из первоначально неизбранных кандидатов добрал до квоты, он тоже считается избранным. При этом сначала распределяется самый большой излишек, а потом остальные по убывающей.

Затем в соответствии со вторыми преференциями перераспределяются бюллетени кандидатов, получивших наименьшее число первых преференций и выбывших из распределения.

Если всего этого оказалось недостаточно для полного распределения мандатов, используется третья преференция и т. д.

Возможность передачи голоса и объясняет название системы – единственного (единого) передаваемого голоса (the single transferable vote). Система применяется при выборах нижней палаты парламента, кроме Ирландии, также на Мальте, а при выборах верхней палаты, кроме Индии, – в Австралии.

Проиллюстрируем сказанное гипотетическим примером.

Предположим, что в трехмандатном избирательном округе было подано 100 000 голосов, распределившихся между кандидатами, которые могут указывать свою партийную принадлежность, по первой преференции следующим образом: А – 55 000, Б – 20 000, В – 5000, Г -11 000, Д - 9000. Применяется квота Г. Друпа: [100 000 : (3 + 1)] + 1 = 25001. Кандидат А будет избран при первом распределении, имея излишек в 29 999 голосов. Предположим, что вторая преференция в бюллетенях кандидата А следующая: Б – 3000, В – 6000, Г – 35 000, Д – 10 000. Непереданные голоса (т.е. избиратель не поставил второй преференции) – 1000. Коэффициент передачи будет составлять 29 999 : : 55 000 = 0,5454. В результате кандидату Б добавятся 3000 ? 0,5454 = 1636 голосов, и всего он будет иметь 20 000 + 1636 = 21 636. У кандидата В получится 5000 + 3273 = 8273 голоса; у кандидата Г – 11 000 + 19 090 = 30 090; у кандидата Д – 9000+5454.= 14 454. Непередаваемых голосов осталось 545. Кандидат Г будет избран благодаря вторым преференциям кандидата А и будет еще иметь излишек в 5089 голосов (т.е. 30 090 - 25 001).

Теперь следует распределить эти 5089 голосов между кандидатами Б, В и Д согласно третьим преференциям. Предположим, что третьи преференции в 19 090 голосах, отошедших от А к Г, были следующими: Б – 400, В – 7000 и Д – 10 690, непередаваемые голоса (т.е. бюллетени с непроставленными третьими преференциями) – 1000. Коэффициент передачи – 5089 : 19090 = 0,2666. В результате кандидат Б получит к имеющимся 21 636 голосам еще 107 и всего будет иметь 21 743 голоса. У кандидата В наберется 8273 + 1866 = 10 139 голосов, а у кандидата Д – 14 454 + 2850 = 17 304 голоса. Непередаваемых голосов – 267 + 545 = 812. В результате ни один из кандидатов не получил требуемой квоты в 25 001 голос.

Поскольку осталось еще одно место, то для его распределения устраняется кандидат, набравший наименьшее число голосов, то есть кандидат В, и его 10 139 голосов передаются в соответствии со следующей второй преференцией: 3060 – для Б, 7000 – для Д и 79 голосов являются непередаваемыми. В результате кандидат Б имеет 25 003 голоса, а кандидат Д – 24304, непередаваемых голосов – 891. Кандидат Б считается избранным.

Недостатком рассматриваемой системы является не всегда адекватное представительство небольших политических партий. Они получают число мест, не соответствующее числу собранных ими голосов. Данная избирательная система в Ирландии, например, с 1923 года всегда завышала представительство партии, получившей наибольшее число мест в нижней палате парламента.

Смешанные системы

В ряде стран с целью соединить выгоды от различных систем и избежать их недостатков или хотя бы эти недостатки существенно смягчить создаются избирательные системы смешанного характера, в которых тем или иным образом сочетаются элементы как мажоритарной, так и пропорциональной систем.

Смешанные системы отличаются большой разнородностью и их можно классифицировать с большой долей условности. Они могут быть подразделены на две большие группы: 1) географически неоднородные, комбинирующие мажоритарную (неважно, какого типа) систему в малонаселенных избирательных округах и пропорциональную в плотно населенных округах; 2) географически однородные, которые, в свою очередь, могут быть подразделены.

Географически неоднородные системы нарушают принцип представительности выборных органов, поскольку дают преимущества политическим партиям, пользующимся влиянием в малонаселенных местностях (обычно сельских). В настоящее время такой тип смешанной избирательной системы применяется во Франции при выборах Сената. В департаментах, от которых избираются пять и более сенаторов (14 департаментов из 99), выборы проводятся по пропорциональной системе с правилом наибольшей средней, а в других департаментах (т.е. в 85 из 99) применяется мажоритарная система голосования списком в два тура. По пропорциональной системе, таким образом, избираются 98 сенаторов, или 30 % состава палаты. Смысл такой смешанной системы состоит в том, чтобы в преимущественно сельскохозяйственных департаментах мажоритарная система благоприятствовала более сильным в них правым партиям; в больших, промышленных департаментах, при применении пропорциональной системы эти партии могут рассчитывать лишь на соответствующую их влиянию долю мест в палате. Если бы в них действовала мажоритарная система, результаты голосования были бы совершенно иными.

Географически однородные смешанные избирательные системы могут быть подразделены на три вида: 1) с доминированием пропорционального представительства (пропорционально-мажоритарные); 2) с доминированием мажоритарной системы (мажоритарно-пропорциональные); 3) уравновешенные системы, в которых на равных применяются пропорциональная и мажоритарная системы.

В качестве примера пропорционально-мажоритарной системы можно привести систему, действующую в Италии после ее реформирования в начале 90-х годов. Она, в частности, применялась на выборах 27 и 28 марта 1994 года. Три четверти депутатов (475 из 630) и сенаторов (238 из 315) теперь избираются по униноминальной системе в один тур, а четверть оставшихся мест, то есть 155 в Палате депутатов и 77 в Сенате распределяются по пропорциональной системе, причем обе системы связаны между собой. Так, при выборах сенаторов каждый избиратель имеет один голос, который он подает при голосовании по одномандатному округу и одновременно по пропорциональной системе.

Каждый кандидат в сенаторы должен указывать свою партийную принадлежность, то есть к какому списку он принадлежит при пропорциональном распределении. В одномандатном округе кандидат, получивший относительное большинство голосов, объявляется избранным. На областном уровне голоса кандидатов одного и того же списка суммируются, и из них вычитаются голоса, поданные за кандидатов, уже получивших мандат в избирательных округах. Мандаты распределяются в областях по пропорциональной системе с применением правила наибольшей средней. В данном случае речь идет о некоторой компенсации с помощью пропорциональной системы, поскольку партия, получившая много мест в одномандатных округах, не получит много мандатов при пропорциональном распределении.

Мажоритарно-пропорциональные системы предполагают распределение мест прежде всего на основе принципа большинства. Голосование может быть как однотуровым, так и двухтуровым. В качестве примера укажем порядок формирования муниципальных советов в коммунах Франции с населением более 3500 жителей. По закону 1982года в первом туре голосования списку, собравшему абсолютное большинство поданных голосов, предоставляется половина мест, подлежащих замещению. После этого остальные места распределяются между всеми списками по пропорциональной системе с применением правила наибольшей средней.

Если ни один из списков кандидатов не получил абсолютного большинства поданных голосов в первом туре, то проводится второй тур выборов, после которого половину мест получает собравший относительное большинство голосов. Вторая половина мест распределяется в порядке, указанном выше. Списки, не получившие по меньшей мере 5 % поданных голосов, не допускаются к распределению мест. Разрешается блокирование списков между турами. Такой способ распределения мест позволяет получить 3/4 мест в муниципальном совете списку, набравшему 51 % голосов.

Наконец, при смешанных уравновешенных системах места в равной мере распределяются и по пропорциональной, и по мажоритарной системе. Обычно при таких системах избирателю предоставляется два голоса, один из которых он использует при голосовании по мажоритарной, а другой – по пропорциональной системе.

В качестве примера этой системы укажем на порядок формирования Государственной Думы России, 450 депутатов которой избираются по уравновешенной смешанной системе: 225 – по униноминальной мажоритарной относительного большинства в избирательных округах и 225 – по пропорциональной с распределением мандатов на национальном уровне по жестким партийным спискам.

Смешанные системы действуют также в Германии, Болгарии (при выборах Великого народного собрания), Литве, Грузии, Венгрии.

Референдум

Понятие и социальная функция

Термин «референдум» происходит от лат. referendum – «то, что должно быть сообщено». Означает он голосование избирателей, посредством которого принимается государственное или самоуправленческое решение. В некоторых странах (например, в Югославии) референдумом называют любое голосование избирателей независимо от его последствий, однако такое понимание ныне – скорее исключение из правила.

В отличие от выборов голосование на референдуме придает юридическую силу не мандату какого-либо лица, а решению какого-либо вопроса. Если соблюдены установленные конституцией и/или законом условия, то принятое путем референдума решение считается решением народа и его юридическая сила нередко выше юридической силы законов, принятых парламентом. Решение на референдуме может приниматься посредством утвердительного или отрицательного ответа избирателей на поставленный вопрос либо посредством выбора между разными вариантами предлагаемого решения (так называемый народный выбор, встречающийся довольно редко).

Голосование избирателей называют еще плебисцитом (от лат. plebiscitum – решение народа). С юридической точки зрения различий между референдумом и плебисцитом нет; это полные синонимы. Однако стилистическое различие имеется: плебисцитом называют референдум по вопросам, имеющим для страны или региона, как принято говорить, судьбоносный характер. Например, если голосованием избирателей формально и/или по существу решается вопрос о государственной принадлежности спорной территории, о форме правления, о дальнейшем существовании правящего режима, о доверии лидеру страны и т.п., то такой референдум нередко официально или неофициально называют плебисцитом.

Авторитарные режимы иногда характеризуются как «плебисцитарная демократия». Это означает, что диктаторская или вообще личная власть обходит представительные органы, вынося важнейшие государственные решения непосредственно на решение избирателей, которые подчас не имеют даже возможности разобраться в их сути. Пока большинство голосующих избирателей доверяет власти предержащей (а голосование к тому же не всегда бывает свободным), она позволяет себе игнорировать или даже ликвидировать органы народного представительства. Так, в Египте в 1976-1978 годах были проведены четыре референдума, носивших по существу плебисцитарный характер: о продлении срока президентского мандата, об избрании Президентом Анвара Садата и усилении власти полиции, о мерах против подрывных элементов и о мерах против оппозиции. В ряде постсоветских республик восприняли эту практику, заменив очередные выборы президентов более ранним референдумом (по сути плебисцитом) о продлении их полномочий (например, в Узбекистане в 1995 г.)

Иногда в литературе можно встретить определение референдума как всенародного опроса (в частности, так его характеризовала сталинская Конституция СССР 1936 г.). Таким определением вряд ли стоит пользоваться, ибо, как вытекает из понятия «опрос», результат голосования в данном случае скорее всего не имеет обязательного значения ни для публичной власти, ни для граждан. В некоторых странах (например, в Швеции) соответствующий институт именуется консультативным референдумом; думается, и такое понятие создает лишь ненужные сложности в восприятии термина «референдум». Болгарское законодательство, опиравшееся на социалистическую Конституцию Народной Республики Болгарии 1971 года, употребляло термин «народный опрос» как обобщающий для референдума и всенародного обсуждения законопроектов.

Бразильская Конституция в ст. 14 среди способов осуществления народного суверенитета называет и референдум, и плебисцит. В ст. 49, определяющей исключительную компетенцию Национального конгресса, под п. XV значатся такие полномочия, как разрешение референдума и назначение плебисцита. При этом в ряде статей Конституции определен предмет плебисцита, а предмет референдума вообще Конституцией не определяется. Профессор А. де Мораес отмечает, что обе формы участия народа в делах государства различаются в основном моментом реализации. Посредством плебисцита граждане осуществляют свои политические права по определенному вопросу с тем, чтобы он впоследствии обсуждался в Национальном конгрессе. Референдум же проводится для ратификации государственного акта после его принятия либо для придания ему силы (отлагательное условие), либо для лишения его силы (резолютивное условие).

Таким образом, плебисцит по бразильскому конституционному праву имеет совещательный характер, а референдум – решающий. 21 апреля 1993 г. во исполнение переходных положений Конституции Федеративной Республики Бразилии 1988 года был проведен плебисцит о форме правления (республика или монархия) и о «системе правления» (парламентская или президентская), которые должны быть введены в стране по истечении пятилетнего срока действия Конституции. Введение в Конституцию возможности пересмотра учрежденной формы правления явилось уступкой тем политическим силам в Учредительном собрании, которые требовали установления монархии формы правления. Большинство избирателей высказались за сохранение формы и системы правления, установленных действующей Конституцией.

Референдум, будучи институтом непосредственной демократии, даже в демократическом государстве может быть использован как противовес представительной демократии или как средство обойти парламент и принять государственное решение вопреки ему. Это может иметь место, когда право назначения референдума входит в дискреционные (осуществляемые по собственному усмотрению) полномочия главы государства либо правительства. Так, согласно ст. 11 Конституции Французской Республики 1958 года Президент Республики по предложению Правительства во время сессий Парламента или по совместному предложению обеих палат может передать на референдум любой законопроект, касающийся организации публичных властей, реформ, относящихся к экономической или социальной политике нации, и содействующих им публичных служб или разрешающий ратификацию международного договора, который, не противореча Конституции, влияет на функционирование государственных институтов; одобренный на референдуме законопроект промульгируется Президентом как закон. Нельзя при этом не отметить, что инициатор создания действующей французской Конституции де Голль, будучи Президентом, не смущался тем, что ст. 11 Конституции требует для назначения референдума инициативы Правительства или Парламента, и без всякой такой инициативы назначал в 1962 и 1969 годах референдумы, первый из которых повлек даже изменение Конституции в нарушение предусмотренного для этого порядка.

Референдум как непосредственное народное волеизъявление имеет, конечно, преимущество перед представительной демократией, в частности парламентским способом решения общественных и государственных проблем. Однако преимущество это – не абсолютное, о нем мы можем говорить лишь при соблюдении определенных условий. Во-первых, выносимый на референдум вопрос должен быть вполне доступным для понимания рядового избирателя. Как правило, решение, принимаемое путем референдума, – это прежде всего политическое решение, хотя и облекаемое в определенную юридическую форму. Во-вторых, до референдума оно должно быть обстоятельно разъяснено через средства массовой информации избирателям с указанием желаемых и возможных нежелательных последствий. Только при соблюдении этих условий на референдум можно выносить и довольно сложные законопроекты вплоть до проекта конституции.

Референдум был и остается весьма распространенным институтом. Поэтому естественно, что он все чаще отражается в конституциях, хотя и с разной степенью детальности. Если взять статистические цифры, то с 1793 по 1994 год он более всего практиковался в Швейцарии: всего 414 раз на национальном уровне, причем до 1900 года – 57 раз, а наибольшее число народных голосований пришлось на 1971– 1980 годы (87); в 1981 – 1990 годах состоялось 76 референдумов, а в 1991 – 1993 годах – 33. В остальной Европе за эти 200 лет референдумы имели место 149 раз, на Среднем и Ближнем Востоке – 93 раза, в остальной Азии – 30 раз, на Американском континенте – 49 раз, в странах Океании – 64 раза. Всего за это время было проведено 799 общенациональных референдумов. Их обилием выделяются также Италия (43 референдума), Австралия (44), Франция (22), Ирландия (18), Дания (13), Египет (19), Филиппины (11).

Виды референдума

Классификация референдумов, как и многих других конституционно-правовых институтов, весьма условна.

По предмету референдумы делятся на конституционные, законодательные, международно-правовые и административно-правовые. Возможны и иные виды, например, по финансовым вопросам (такие голосования при выделении кредитов выше определенной суммы часто практикуются в некоторых кантонах Швейцарии), об изменении границ территориальных единиц (проводятся, например, во Франции при слиянии коммун). Конституционным именуется референдум, на котором решаются вопросы, связанные с принятием новой конституции либо с внесением поправок в действующую. Цели законодательного, международно-правового и административно-правового референдумов определены их названием.

По своей обязательности референдумы делятся на обязательные и факультативные.

Обязательный референдум имеет место в случаях, когда иным образом решение по определенному вопросу не может быть принято. Например, в ч. 2 ст. 151 Конституции Испании предусмотрено, что референдум избирательного корпуса соответствующих провинций необходим в качестве одной из стадий процесса выработки и утверждения статута (устава) об автономии объединяющего эти провинции регионального сообщества. А согласно ст. 140 Конституции Швейцарской Конфедерации 1999 года на голосование народа и кантонов* подлежат вынесению:

• изменения федеральной Конституции;
• вступление в организации коллективной безопасности или наднациональные сообщества;
• федеральные законы, объявленные срочными, если для них нет конституционного основания, а срок их действия превышает один год; эти федеральные законы Федеральное собрание должно вынести на голосование в течение года после их принятия.

Кроме того, на голосование только народа подлежат вынесению:

• народные инициативы о полном пересмотре федеральной Конституции;
• народные инициативы о частичном пересмотре федеральной Конституции в форме общего предложения, которое отклонено Федеральным собранием;
• вопрос о том, проводить ли частичный пересмотр федеральной Конституции, если оба совета (т. е. обе палаты Федерального собрания) разошлись во мнениях.

Во втором и третьем случаях референдум предусмотрен в качестве обязательного средства разрешения разногласий – соответственно между группой (100 тыс.) избирателей и Федеральным собранием, и между палатами Федерального собрания. Речь здесь идет не о содержании пересмотра, а лишь о самой необходимости его.

Если в первом случае мы имеем дело с абсолютно обязательным референдумом, то во втором – с относительно обязательным.

Факультативный референдум – это такой, который можно проводить, а можно и не проводить.

Назначение его зависит от усмотрения органа, компетентного назначать референдум, либо от наличия установленной конституцией или законом иной инициативы. Предметом факультативного референдума может стать любой вопрос или проект государственного (самоуправленческого) решения, за исключением вопросов или проектов, вынесение которых на референдум запрещено конституцией или законом. Например, согласно ст. 141 Конституции Швейцарской Конфедерации 1999 года по требованию 50 тыс. избирателей или 8 кантонов на голосование народа могут быть вынесены:

• федеральные законы;
• объявленные срочными федеральные законы, срок действия которых превышает один год;
• федеральные постановления, поскольку это предусмотрено Конституцией или законом;
• международно-правовые договоры, которые: а) являются бессрочными или нерасторжимыми; б) предусматривают вступление в международную организацию; в) влекут многостороннюю унификацию права.

Факультативный референдум может проводиться по решению парламента, части парламента, главы государства и правительства, части избирательного корпуса, иных органов государства.

По времени проведения референдумы могут быть дозаконодательные и послезаконодательные, то есть проводиться до рассмотрения законопроекта парламентом или после такого рассмотрения. Вопрос о времени проведения голосования связан с правовыми последствиями референдума. Дозаконодательные референдумы обычно являются консультативными, а послезаконодательные – ратифицирующими, утверждающими.

По правовым последствиям референдумы могут быть либо консультативными, либо постановляющими. Мнение, поддержанное избирателями на консультативном референдуме не является обязательным ни для парламента, ни для правительства. Консультативный референдум проводится по законопроекту или какому-либо акту, подготовленному государственным органом, а не в результате народной инициативы. Вместе с тем результат голосования на таком референдуме оказывает сильное моральное воздействие и на парламент, и на правительство, поскольку им трудно противиться воле большинства избирателей. Так, в 1955 году в Швеции на консультативном референдуме был получен отрицательный ответ по поводу перехода на правостороннее движение. И парламент, и правительство в результате не решились ввести новые правила дорожного движения. Только через 12 лет после достижения соглашения между основными политическими партиями страны парламент ввел новые правила. В Норвегии на консультативном референдуме в 1972 году 53,49 % избирателей высказались против вступления в Общий рынок. Правительство, благоприятно относившееся к вступлению в эту международную организацию, отказалось от своего намерения, хотя юридически не было связано голосованием. Решение правительства или парламента, противоположное воле большинства избирателей, выраженной на консультативном референдуме, может создать кризисную политическую ситуацию, в результате которой возможны досрочные парламентские выборы, отставка правительства и т. п. Консультативный референдум предусмотрен конституцией Швеции (часть первая § 4 гл. 8 Формы правления 1974 г.).

По месту проведения референдумы могут быть национальными, региональными и местными.

Право участия в референдуме

Как правило, в референдумах имеют право участвовать все лица, обладающие активным избирательным правом (разумеется, на соответствующем уровне управления). Если, например, условия получения активного избирательного права различны при выборах в разные палаты парламента или в иные государственные органы, то право участия в общегосударственных референдумах обусловливается активным избирательным правом по выборам в нижнюю палату парламента, избираемую наиболее широким кругом лиц. Аналогичный принцип действует и при местных референдумах. Например, согласно ч. 1 § 5 австрийского Федерального закона о народном голосовании 1958 года в редакции 1972 года «право голоса имеют все мужчины и женщины, которые на день начала кампании по проведению народного голосования (§ 2, ч. 1) обладают правом участвовать в выборах в Национальный совет».

Голосование на референдуме в принципе равное, то есть каждый избиратель имеет такое же число голосов, что и любой другой избиратель, и вес каждого голоса одинаков. Но из этого бывают исключения.

Например, Испанская конституция предусмотрела в главе третьей части VIII порядок формирования автономных сообществ, согласно которому сообщество образуется, в частности, по инициативе большинства избирателей в каждой провинции, вхождение которой в сообщество предполагается. Число избирателей в провинциях, естественно, неодинаково, и голос избирателя из меньшей по численности населения провинции весит, стало быть, больше голоса избирателя из более населенной провинции. Впрочем, несмотря на это, ч. 1 ст. 5 Органического закона № 2 о регулировании различных видов референдума 1980 года характеризует голосование на любом референдуме как равное.

Аналогично с правилами участия в выборах решается в соответствующих странах вопрос о свободном или обязательном участии в референдуме.

Избиратель на референдуме голосует непосредственно за предлагаемое решение или против него, без выбора каких-либо промежуточных звеньев.

Голосование, разумеется, тайное с теми же гарантиями, что и на выборах.

Предмет референдума

Это вопрос, подлежащий решению посредством народного голосования.

Выше в п. 2 настоящего параграфа мы обращались к примеру Швейцарии, и в связи с ним надо отметить, что согласно прежней Конституции Швейцарской Конфедерации 1874 года предметом национального референдума мог стать практически любой вопрос, отнесенный к федеральной компетенции. Теперь же из изложенного выше текста ст. 140 и 141 новой Конституции видно, что не все правовые акты могут стать предметом даже факультативного референдума.

Вообще же ограничения в отношении предмета референдума характерны для многих стран. Так, согласно части второй ст. 75 итальянской Конституции на референдум не выносятся законы о налогах и бюджете, об амнистии и помиловании, об уполномочии на ратификацию международных договоров. Для таких ограничений есть определенные основания. Например, если проект бюджета на референдуме будет отклонен, то для нового проекта опять потребуется процедурa референдума и, возможно, не одна, что обойдется слишком дорого и надолго оставит страну без утвержденного бюджета. Однако нельзя не согласиться и с тем, что ограничения предмета возможного референдума не отвечают принципу народного суверенитета, который в той же итальянской Конституции провозглашен в части второй ст. 1. Правда, здесь сказано, что народ осуществляет суверенитет в формах и пределах, установленных Конституцией, и это можно считать основанием для упомянутого ограничения. Но тем самым мы должны констатировать, что суверенитет народа признается в Италии не безусловно, хотя итальянская Конституция считается одной из наиболее демократических. В швейцарских же кантонах согласие избирателей как раз необходимо для установления и производства определенных публичных расходов. Мы видели выше, что и в отношении ратификации международных договоров швейцарская Конституция более последовательно придерживается принципа народного суверенитета, чем итальянская.

Пример ограниченного подхода к предмету референдума дает и Конституция Королевства Дании 1953 года. В ч. 6 ее § 42 содержится довольно широкий перечень вопросов, которые не могут быть предметом референдума (разного рода финансово-бюджетные проблемы, предоставление гражданства, статус монарха и др.).

Примечательно, что если в большинстве стран возможность референдума предусматривается для принятия закона, то упомянутая ст. 75 итальянской Конституции допускает референдум лишь для решения вопроса о полной или частичной отмене закона или акта, имеющего силу закона. Такое голосование называется отменительным референдумом или, иначе, народным вето.

Специфическим предметом референдума являются вопросы о роспуске или, наоборот, созыве парламента. Такой предмет встречается нечасто. Конституция Княжества Лихтенштейн 1921 года, принятая под значительным влиянием германской Веймарской конституции 1919 года, в ст. 48 предусматривает возможность такого рода референдумов. Роспуск парламентов в результате народных голосований может иметь место и в некоторых германских землях (например, в Берлине), хотя федеральный Основной закон такого института не содержит.

Постепенно получают распространение референдумы по международным вопросам, причем подчас эта проблематика становится предметом обязательного референдума. Так, ст. 20 датской Конституции установила, что если законопроект о делегировании полномочий в определенном объеме международным властям, которые могут быть созданы по взаимному соглашению с другими государствами в целях развития международного правопорядка и сотрудничества, не собрал квалифицированного большинства и получил лишь большинство, необходимое для принятия обыкновенного законопроекта, и если Правительство поддерживает данный законопроект, последний передается на решение избирателей.

Что касается местных народных голосований, то обычно предметом обязательного референдума являются изменения территориального устройства, иногда финансовые проблемы. В большинстве же случаев местные референдумы факультативны.

Например, венгерский Закон LXV 1990 года о местном самоуправлении предусматривает, что местное народное голосование в обязательном порядке проводится по следующим вопросам:

• об объединении и разъединении общин;
• об образовании новой общины;
• о создании совместного представительного органа и о его разделении;
• по вопросам, которые определены самоуправленческим постановлением.

Не могут выноситься на местный референдум вопросы:

• о бюджете;
• о местных налогах;
• о кадровых вопросах, отнесенных к ведению представительного органа.

Как правило, разрешается проводить народное голосование одновременно по двум или более вопросам. Это позволяет экономить бюджетные средства.

Нередко конституции и законы запрещают в течение установленного срока повторное проведение референдума по одному и тому же предмету, особенно если решение на референдуме было принято отрицательное. Например, в Италии, если предложение об отмене закона было на референдуме отклонено, то повторный референдум по этому вопросу возможен не ранее, чем через пять лет. Учитывая весьма высокую цену таких мероприятий, подобные запреты представляются вполне целесообразными, хотя пять лет, – возможно, слишком длительный срок для тех стран, где политическая ситуация переменчива. В Венгрии повторный референдум по одному и тому же вопросу нельзя назначать в течение двух лет; если же на референдуме был отклонен проект Конституции, то повторный референдум может быть назначен через год.

Обратимся теперь к процедуре референдума.

Инициатива и назначение референдума

Полномочие назначать общенациональный референдум принадлежит обычно главе государства или парламенту, а иногда обоим органам. Они делают это либо по своей инициативе, либо по инициативе других управомоченных субъектов: правительства, группы депутатов парламента, региональных органов власти, группы избирателей.

Государственные органы прибегают к референдуму для разрешения конфликтов между ними, для принятия государственных решений, требующих обязательного референдума, для придания особого авторитета своим решениям. Право инициативы групп депутатов парламента дает возможность оппозиционным партиям обратиться к народу для разрешения своего спора с правящими партиями. Право инициативы референдума, предоставленное группе избирателей, дает возможность определенной части общества вопреки выраженному или молчаливому сопротивлению государственных институтов реализовать свой политический интерес, придав ему силу интереса общенационального.

Референдум по инициативе группы избирателей часто называют петиционным, ибо группа избирателей должна подписать петицию с требованием провести народное голосование по определенному вопросу.

В основном аналогичен круг субъектов, имеющих право инициировать местные референдумы.

Приведем некоторые примеры конституционного и законодательного регулирования порядка назначения референдума.

Так, в Венгрии ч. 5 § 19 Конституции 1949 года в редакции 1990 года предусматривает, что общенациональное народное голосование назначается Государственным собранием (парламентом). Согласно п. «g» ч. 1 § 30-а этой Конституции Президент Республики пользуется правом соответствующей инициативы. Принятый в 1989 году Закон XVII о народном голосовании и народной инициативе установил, что право инициативы референдума принадлежит кроме Президента также Совету министров, не менее чем 50 депутатам Государственного собрания и не менее чем 50 тыс. избирателей.

Инициатор представляет председателю Государственного собрания предложение с формулировкой выносимого на народное голосование вопроса (формулой референдума). Государственное собрание принимает решение о проведении референдума 2/3 голосов депутатов и может, следовательно, отклонить инициативу. Положительное решение Государственного собрания содержит формулу референдума и дату его проведения, которое должно состояться не позднее трех месяцев после даты решения.

Согласно упомянутому венгерскому Закону о местном самоуправлении местный представительный орган может назначать референдум по вопросам, отнесенным к его ведению, и об утверждении самоуправленческих постановлений. С инициативой назначения местного народного голосования к бургомистру (председателю местного представительного органа и главе местной администрации) могут обращаться не менее 1/4 депутатов, комиссия представительного органа, руководящий орган местной общественной организации или же установленное самоуправленческим постановлением число избирателей, которое должно составлять не менее 10 и не более 25 % общего их числа. Инициатива перечисленных субъектов должна быть рассмотрена этим органом на ближайшем заседании, однако не позднее месяца после поступления, причем если имеется в наличии инициатива установленной группы избирателей, то представительный орган обязан назначить референдум. Народное голосование проводится в течение двух месяцев по принятии соответствующего решения.

К числу сравнительно немногих стран, где основы процедуры референдума регулируются конституцией, относятся некоторые государства, входившие ранее в состав Югославии. Согласно части первой ст. 73 Конституции Республики Македонии 1991 года Собрание (парламент) постановляет о назначении референдума по отдельным вопросам своей компетенции большинством голосов общего числа депутатов, а согласно части третьей этой статьи Собрание обязано назначить референдум по требованию 150 тыс. избирателей. Следует признать, что условия эти достаточно жесткие и частые референдумы республике не грозят.

Конституция Республики Хорватии 1990 года наделяет правом назначать референдум только Палату представителей Собора (парламента) и Президента республики. Согласно части первой ст. 87 Конституции Палата представителей может назначить референдум по проекту изменения Конституции, по проекту закона или по другому вопросу своего ведения. Президент же согласно части второй указанной статьи Конституции может назначить референдум по проекту изменения Конституции или по другому вопросу, который считает важным для независимости, единства и существования Республики, однако это полномочие Президент осуществляет лишь по предложению Правительства с контрасигнатурой (скрепой) его Председателя.

В Италии референдум о полной или частичной отмене закона или равносильного ему акта назначается согласно части первой ст. 75 Конституции по требованию 500 тыс. избирателей или пяти областных советов. Согласно ст. 138 законы об изменении Конституции и другие конституционные законы могут выноситься на референдум по требованию этих же субъектов, а также 1/5 общего числа членов любой палаты Парламента. Принятый в 1970-м и новеллизованный в 1975 году закон – Положения о референдумах, предусмотренных Конституцией, и законодательной инициативе народа – не допускает подачи требований о проведении референдума в год, предшествующий истечению срока полномочий одной из палат, и в течение шести месяцев после созыва избирательных комитетов для проведения выборов в эту палату.

Когда референдумы проводятся по инициативе органов публичной власти (парламента, его части, правительства, главы государства, местных органов), то такое голосование можно было бы назвать референдумом «сверху», поскольку предложение исходит от органов, обладающих властными полномочиями. Однако зарубежное законодательство (включая конституционное ) знает и другие народные голосования – референдумы «снизу», проводимые по инициативе избирателей. Все такие референдумы характеризуются прежде всего тем обязательным фактом, что их может предлагать лишь определенное, порой значительное число граждан, но всегда меньшее, чем половина избирательного корпуса. Другими словами, в таких случаях референдум инициируется меньшинством избирателей для того, чтобы привлечь весь избирательный корпус к решению какого-либо вопроса, принятию акта.

Референдумы по инициативе граждан всегда носят факультативный характер, поскольку невозможно представить, чтобы граждане были обязаны выступать с такой инициативой. Эти референдумы могут быть трех видов.

Первый – референдум о принятии какого-либо акта, еще называемый петиционным референдумом. Граждане предлагают не только проведение референдума (и этим данный вид отличается от двух последующих, рассматриваемых ниже), но и предлагают проект акта, по которому должно состояться голосование. Установленное число избирателей должно подписать петицию о проведении такого голосования. Этот вид референдума берет свое начало из французской истории (см. ст. 59 Конституции 1793 г.) и получил широкое распространение в Швейцарии на национальном и кантональном уровне, а также в штатах США и в ряде конституций постсоциалистических стран. Так, согласно ст. 95 Конституции Словацкой Республики 1992 года Президент обязан назначить референдум в случае получения петиции, подписанной не менее чем 350 тыс. граждан. В петиционном референдуме совмещаются два института непосредственной демократии: народная инициатива, содержащая законопроект, и референдум.

Второй вид референдума по инициативе избирателей – голосование избирателей по закону, принятому парламентом, но не вступившему в силу до определенного момента. В течение этого времени возможно выдвижение требования о голосовании со стороны установленного числа избирателей (впрочем, и иных субъектов). На возможность проведения референдума по требованию 500 тыс. избирателей (а также 1/5 части членов одной из палат Парламента или пяти областных советов) указывает ст. 138 Конституции Италии. В случае внесения поправок в Конституцию референдум не проводится в таких случаях, если во втором голосовании в каждой из парламентских палат закон был принят большинством в 2/3 голосов их членов.

Наконец, третий вид референдума, проводимого по народной инициативе, – отменительный референдум в отношении уже промульгированного и действующего закона. Такой референдум, называемый также «народным вето», предусмотрен в ст. 75 итальянской Конституции. В данном случае референдум проводится по требованию 500 тыс. избирателей или пяти областных советов.

Референдумы второго и третьего вида, проводимые по народной инициативе, оказывают умеряющее влияние на государственную власть; возможность их проведения заставляет органы государства при принятии законов учитывать господствующее позитивное или негативное общественное мнение.

Формула референдума

Вопросы, выносимые на народное голосование, могут формулироваться различно. Наиболее распространены два вида формул.

Первый вид представляет собой обращенный к голосующему вопрос. Голосующего спрашивают, согласен ли он с определенным утверждением, текстом определенного законопроекта, определенным мероприятием и т. п. На этот вопрос голосующий должен ответить «да» или «нет».

Второй вид – это так называемый народный выбор, то есть предложение голосующему двух или более вариантов решения вопроса, один из которых он должен выбрать либо все отклонить. Ему может быть предложено как-либо (например, крестом) отметить предпочитаемый им вариант либо ответить «да» или «нет» по каждому варианту с тем, что бюллетень действителен только в том случае, если положительный ответ дается только по одному из вариантов. Это обычное требование («жесткое»). Допустимо и «мягкое» требование, позволяющее давать положительный ответ на два или более варианта и даже на все варианты, с тем что считается одобренным вариант, собравший наибольшее число положительных ответов (возможно дополнительное требование – поддержка абсолютным большинством голосовавших).

Возможность формулы второго вида предусмотрена в ч. 6 ст. 139 швейцарской Конституции. Если 100 тыс. избирателей предложат проект поправки к Конституции, а Федеральное собрание выдвинет контрпроект, то при голосовании народа и кантонов избирателю в бюллетене могут быть предложены оба проекта, причем избиратели могут указывать, какой из проектов предпочитают в случае, если оба будут приняты.

Если большинство народа выскажется за один проект, а большинство кантонов – за другой, ни один из проектов в силу не вступит.

Второй вид формулы не следует смешивать со случаем, когда на референдум вынесено несколько вопросов, по каждому из которых избиратель должен принять отдельное решение. Во избежание такого смешения упомянутый итальянский закон – Положения о референдумах, предусмотренных Конституцией, и законодательной инициативе народа – предусматривает, что если в один день проводятся несколько референдумов (т. е. на народное голосование вынесено несколько самостоятельных вопросов), то для каждого из них печатаются бюллетени на бумаге особого цвета. Австрийский же закон предписывает помещать все выносимые на народное голосование вопросы на едином бюллетене, который в случае нескольких таких вопросов может превышать по своему размеру установленный верхний предел 10,5 х 7,5 см; каждый из вопросов отмечается арабской цифрой, обозначающей его порядковый номер, и рассматривается как отдельный бюллетень (например, при решении вопроса о действительности голоса).

Организация референдума

Она охватывает создание его как бы инфраструктуры: списков избирателей, участков и иногда округов для голосования, комиссий или иных органов по проведению референдума, а также процедуру инициативы, агитационную и разъяснительную кампанию, процедуры собственно голосования, подсчета голосов и определения итогов референдума. Все эти институты в общем аналогичны соответствующим институтам выборов государственных или самоуправленческих органов. Правда, округа имеют в отличие от избирательных округов значение лишь промежуточных образований, призванных облегчить подсчет голосов.

Например, испанский закон прямо предусматривает в ст. 11, что производство по референдуму будет подчинено общему избирательному режиму (т.е. избирательному закону) в том, что касается его применения, поскольку это не противоречит данному закону. Права, принадлежащие согласно этому режиму общественным объединениям, будут распространяться на политические группы, имеющие представительство в парламенте, а также на такие, которые на последних всеобщих парламентских выборах получили не менее 3 % действительных голосов. Избирательные хунты (территориальные избирательные органы) будут образованы в течение 15 рабочих дней после издания королевского декрета о назначении референдума, а в течение первых 10 рабочих дней этого срока политические группы представят свои предложения для назначения их представителей в эти органы.

Средства массовой информации, считающиеся публичными, обязаны в течение агитационной кампании бесплатно предоставлять место политическим группам, которые имеют парламентское представительство, в пропорции к числу их депутатов. Если референдум проводится на части территории страны, то место в печатных изданиях, а также наиболее благоприятное эфирное время предоставляются в соответствующих провинциях в пропорции, отвечающей представительству политических групп в Конгрессе депутатов (нижней палате парламента) и в Законодательном собрании автономного сообщества.

Пропагандистские почтовые отправления, связанные с референдумом, оплачиваются по льготному тарифу и обслуживаются в особом порядке. Агитационная кампания длится не менее 10 и не более 20 дней и заканчивается в 0 часов дня, предшествующего дню голосования. В течение последних пяти дней перед днем голосования запрещаются публикация, полное либо частичное распространение или комментирование любого опроса или зондажа общественного мнения, равно как моделирование голосования, имеющее целью такой зондаж.

Голосование осуществляется официальными бюллетенями. В тех странах, где существует обязательный вотум на выборах, участие в референдуме также обязательно. Как и на выборах, для голосования на референдуме могут использоваться машины.

Проверка подсчета голосов осуществляется провинциальными избирательными хунтами в течение пяти рабочих дней, следующих за днем голосования. Итоги общенационального референдума подводятся Центральной избирательной хунтой, председатель которой официально объявляет о них и немедленно их сообщает председателям Правительства и палат парламента.

Обжалование и опротестование регулируются законом с отсылками к процедурам, предусмотренным избирательным законом. Протесты по подсчету голосов провинциальными избирательными хунтами подаются представителями политических групп в соответствующие хунты в течение пяти дней после принятия ими решений. Протесты рассматриваются палатами по административным избирательным спорам территориальных судов, которые могут постановить: а) о недопустимости протеста; б) о действительности голосования и объявления его результатов в соответствующей провинции; в) о действительности голосования и необходимости нового объявления результатов; г) о недействительности голосования и необходимости нового его назначения на соответствующей территории, если факты, изложенные в судебном решении, повлияли на результат голосования. Эти судебные решения являются окончательными.

Определение результатов референдума

Для этого прежде всего нужно решить вопрос о действительности проведенного народного голосования. Очевидно, что общим условием действительности референдума является недопущение в ходе его проведения таких нарушений закона, которые могли бы повлиять на его результат. Наряду с этим условием законодательство подчас устанавливает нижний порог участия избирателей в голосовании. Например, итальянский закон требует, чтобы в голосовании по вопросу об отмене закона приняли участие большинство зарегистрированных избирателей (стоит вспомнить при этом, что в Италии действует обязательный вотум). Венгерский закон в качестве условия действительности референдума требует, чтобы в нем приняли участие более половины избирателей и чтобы более половины голосовавших одинаково ответили на поставленный вопрос. Напротив, испанский закон никакого нижнего порога не устанавливает.

Одобренным на референдуме считается обычно решение, за которое подано большинство действительных голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Так, согласно ч. 1 ст. 45 австрийского Федерального конституционного закона «при проведении народного голосования решение принимается простым большинством поданных действительных голосов». Это относится и к референдумам по конституционным вопросам. Согласно части второй ст. 73 Конституции Македонии решение на референдуме считается принятым, если за него подано большинство голосов избирателей при условии, что более половины их общего числа приняли участие в голосовании.

Правда, Конституция Республики Намибия 1990 года предусмотрела в п. «с» ч. 3 ст. 132, что конституционная поправка может быть одобрена на референдуме, только если будет поддержана 2/3 от общего числа поданных голосов.

В Швейцарии согласно ч. 1 и 2 ст. 142 Конституции проекты, вынесенные на голосование народа, считаются принятыми, если были поддержаны большинством голосовавших, а для принятия проектов, вынесенных на голосование народа и кантонов, требуется поддержка большинства голосовавших и большинства кантонов.

В Италии на местных референдумах, проводимых с целью изменения политико-территориального деления, вынесенное на народное голосование предложение считается одобренным, если его поддержало большинство зарегистрированных избирателей в соответствующих коммунах. Такое же большинство требуется для изменения Конституции путем референдума в восточногерманской земле Свободное государство Саксония (предложение третье ч. 3 ст. 74 Конституции 1992 г.). В Македонии большинство голосов общего числа избирателей требуется согласно части второй ст. 74 Конституции для принятия на референдуме постановления об изменении границ республики. Но подобное требование – сравнительно редкое явление, а в странах, где участие в голосованиях свободное, оно почти не встречается.

Как и на выборах, здесь возникает проблема абсентеизма и его значения. Можно ли мнение активного меньшинства народа считать мнением всего народа? Думается, можно и нужно. Ведь в данном случае абсентеисты, которым все равно, готовы принять решение любого большинства тех, кому не все равно и кто пришел на участок для голосования, чтобы выразить свою волю. И такое решение должно быть обязательным для всех, включая абсентеистов.

Правовые последствия референдума

Мы говорим в данном случае о последствиях референдума, имеющего постановляющий характер, ибо консультативный референдум правовых последствий в принципе не порождает.

Практически речь идет, во-первых, о юридической силе акта, принятого путем референдума, в сравнении с юридической силой акта, принятого государственным или самоуправленческим органом. Когда имеется в виду конституция, проблем не возникает, поскольку она независимо от способов ее принятия обладает наивысшей юридической силой, по крайней мере, среди актов национального законодательства. Но когда имеется в виду, скажем, обычный закон, то вполне уместно спросить: обладает ли закон, принятый на факультативном референдуме, более высокой юридической силой, чем закон, принятый парламентом?

Надо сказать, что в конституциях и текущем законодательстве четкого ответа на этот вопрос мы зачастую не находим. По логике мы должны признать, что в случае расхождений между законом, принятым парламентом, и законом, утвержденным на референдуме, при условии, что оба не противоречат конституции, приоритет следует отдать второму закону.

Во-вторых, речь идет о возможности или невозможности изменения либо отмены закона, утвержденного или принятого на референдуме, обычным парламентским путем.

Венгерский закон, например, предусматривающий возможность общенационального референдума, в частности, для утверждения как принятых Государственным собранием законов, так и принципов будущих законов, устанавливает, что решения, принятые на референдуме, обязательны для Государственного собрания. Отсюда следует, что закон, принятый Государственным собранием и вынесенный на референдум, но не одобренный избирателями, вступить в силу не может. Это понятно, как и то, что, принимая закон, основные принципы которого утверждены референдумом, Государственное собрание не может отклониться от этих принципов. Но ответа на вопрос мы все же из этих норм вывести не можем.

По логике опять же, казалось бы, надо признать, что закон, принятый или утвержденный избирателями, только они и могут отменить или изменить. Однако невольно напрашивается вопрос: случайно ли конституции умалчивают об этой проблеме?* Йовичич, изучивший множество конституций, привел в своей брошюре о референдуме лишь два примера конституционного решения данной проблемы. Первый – Конституция германской земли Бремен, принятая после Первой мировой войны, которая устанавливала, что закон, принятый референдумом, может быть отменен только в таком же порядке либо парламентом, избранным после проведения данного референдума. Другой пример – действовавший в период написания брошюры Конституционный закон об основах общественного и политического строя Федеративной Народной Республики Югославии и о союзных органах власти 1953 года, который в части третьей ст. 18 устанавливал: «Решение избирательного корпуса обязательно. В течение двух лет после проведенного референдума не может быть принят ни закон, ни другой акт, противоречащий решению избирательного корпуса». Примечательно, что последующие югославские конституции второй из приведенных норм не содержали и не содержат.

Этот факт достаточно многозначителен и дает известные основания для суждения иного рода. Ведь факультативный законодательный референдум рассматривается конституциями как исключительная для законодательного процесса процедура. Отсюда можно сделать вывод, что исключительная процедура применяется лишь в исключительных обстоятельствах, роль которых может сыграть и законно заявленная инициатива референдума. При отсутствии же такой инициативы вполне допустима обычная законодательная процедура, то есть закон, о котором идет речь, может быть изменен или отменен парламентом.

Стоит при этом отметить, что, в частности, конституции, принятые или утвержденные референдумом, согласно их собственному тексту нередко могут подлежать частичному пересмотру чисто парламентским путем без обращения к избирателям.

Но вопрос, конечно, остается дискуссионным, и можно лишь выразить пожелание составителям будущих конституций, чтобы соответствующие нормы включались непосредственно в конституционные тексты.