Территориальная организация публичной власти

Территориальное устройство государства

Понятие

Территория государства представляет собой пространство, на которое распространяется его власть. Это, следовательно, не только собственно территория, то есть суша, но и также акватория (водные пространства) и воздушное пространство над ними. Территориальное устройство, или территориальная организация, государства – это система взаимоотношений между государством в целом, то есть его центральной властью, и территориальными составными частями, точнее говоря – их населением и действующими там органами публичной власти. Некоторые конституции, в основном развивающихся и ряда других стран, особо озабоченных обеспечением целостности своей территории и своих прав на ее природные ресурсы, содержат ее описание. Процитируем в данной связи ст. I Конституции Республики Филиппины 1987 года, озаглавленную «Национальная территория»:

«Национальная территория охватывает Филиппинский архипелаг со всеми включенными в него островами и водами и все иные территории, находящиеся под суверенитетом или юрисдикцией Филиппин и состоящие из суши, вод и воздушного пространства, в том числе их территориальное море, морское дно, недра, островные шельфы и прочие подводные пространства. Воды, расположенные вокруг островов архипелага, между ними и соединяющие их, независимо от их ширины и размеров образуют часть внутренних вод Филиппин».

Конституция Республики Куба 1976 года в редакции 1992 года в ст. 11 устанавливает:

«Государство осуществляет свой суверенитет:

a) над всей национальной территорией, включающей остров Куба, остров Хувентуд и другие прилегающие острова и рифы, внутренние воды и территориальное море на протяжении, устанавливаемом законом, и воздушное пространство, которое простирается над ними;

b) над окружающей средой и природными ресурсами страны;

c) над природными ресурсами, как живыми, так и неживыми, вод, дна и недр морской экономической зоны Республики в пределах, устанавливаемых законом, в соответствии с международной практикой.

Республика Куба отвергает и считает незаконными и аннулированными договоры, пакты и концессии, совершенные в условиях неравенства или не признающие либо ущемляющие ее суверенитет и ее территориальную целостность».

Очевидно, что во второй части цитированной статьи имеется в виду прежде всего территория, занимаемая вопреки позиции Кубинского государства военной базой США в Гуантанамо.

Система территориальных составных частей (единиц) образует территориальное деление государства.

Оно представляет собой географическую основу территориального устройства.

Проблема территориального устройства возникла после того, как увеличившиеся размеры территории государства, далеко вышедшей за рамки города с окрестностями, потребовали создания специальных органов и учреждений для управления периферией. Не вдаваясь далеко в историю, отметим, что в период абсолютизма центральная власть в лице монарха определяла административно-территориальное деление страны – систему единиц, на которые делилась ее территория и в которых действовали назначенные из центра должностные лица или органы власти (губернаторы, префекты со своими ведомствами и др.). Надо сказать, что деление в большинстве случаев не было чисто искусственным, не определялось произвольно проведенными на карте линиями (хотя иногда бывало и это). Обычно оно строилось с учетом фактического расселения людей, реальных связей между поселениями. Учитывались при этом и административные задачи – интересы обороны, полицейского контроля, удобство сбора налогов и т.д.

В более крупных государствах административно-территориальное деление становилось ступенчатым: мелкие единицы, сохраняя свою обособленность, включались в крупные, и чиновники, управлявшие мелкими единицами, ставились в подчинение чиновникам, которым вверялось управление соответствующими крупными единицами.

Объединение мелких феодальных государств приводило к тому, что прежние государства превращались в территориальные единицы нового крупного государства, носящие исторический характер. В дальнейшем многие из них перестали быть государственными единицами, как, скажем, Пьемонт в Италии, Валахия в Румынии, тогда как другие сохранили определенные государственные признаки (например, Бавария в Германии, Сицилия в Италии).

По мере разложения абсолютизма и перехода к индустриальному строю в низовых территориальных единицах – городских и сельских общинах – начало формироваться местное самоуправление (впрочем, некоторые города пользовались правами самоуправления и в феодальную эпоху), а затем оно стало распространяться и на более крупные территориальные единицы. Происходил, кроме того, процесс объединения государств, а также, что чаще, аннексия, то есть насильственное присоединение слабых государств к сильным с сохранением иногда признаков государственности у присоединенных. Административно-территориальное деление стало таким образом превращаться в политико-территориальное, и соответственно административно-территориальное устройство стало в преобладающей мере политико-административным.

Территориальная автономия

Это понятие означает самостоятельность самоуправляющихся территориальных единиц в рамках конституции и/или закона. Решения органов публичной власти или населения этих единиц, принятые в пределах установленных конституцией или законом автономных прав, не могут быть отменены органами государства или органами публичной власти более крупной единицы, в которую входит данная.

Объем территориальной автономии может быть различным. В этой связи обычно выделяют две ее формы: государственную (законодательную) и местную (административную). Государственная форма территориальной автономии характеризуется тем, что носитель ее имеет внешние признаки государства – парламент, правительство, иногда конституцию, гражданство и т. п., причем в общегосударственной конституции обычно определяется сфера законодательной компетенции автономного парламента. Местная форма автономии таких признаков не имеет, а круг автономных прав территориальных единиц определяется, как правило, обычным законом. Конституции и законы в большинстве случаев предусматривают, что автономные единицы вырабатывают (иногда также сами принимают) основополагающие нормативные акты, определяющие их внутреннее устройство (конституции, уставы, положения, хартии самоуправления и т.п.).

Территориальным единицам со значительной долей инонационального населения или населения, отличающегося иными особенностями своего быта, обусловленными, скажем, островным положением территории, предоставляется подчас особый автономный статус, характеризуемый в соответствующих случаях как национально-территориальная автономия. Такой автономией пользуются населенные шведами Аландские острова в Финляндии, островные и приграничные области Италии, населенные неханьскими народами автономные области Китая, населенный эскимосами остров Гренландия в Дании, остров Занзибар в Танзании и др.

В частности, Аландским островам, представляющим собой одну из губерний Финляндии, гарантирована их территориальная целостность, они имеют свой парламент и свое правительство с гарантированной компетенцией, свое гражданство (граждане Аландов автоматически состоят в финском гражданстве, но не наоборот: прочие финские граждане, даже поселившись на Аландах, гражданства аландского автоматически не приобретают).

Впрочем, Президент Финляндии имеет право вето в отношении аландских законов. Закон об автономии Аландов принимается финским парламентом 2/3 голосов и одобряется таким же большинством в аландском парламенте.

Примечательно, что автономная Гренландия в 1985 году вышла из Европейского экономического сообщества, в котором Дания продолжила сохранять свое членство.

Во многом сходна с финской и датской система территориального устройства Объединенной Республики Танзании, которая в литературе обычно характеризуется как федерация. В действительности оснований для такой характеристики нет, несмотря на договорное происхождение этого объединенного государства. Материковая часть страны – Танганьика – не имеет своих особых органов власти, которые бы действовали наряду с общегосударственными. В сущности Танзания – унитарное государство с автономией Занзибара.

Весьма своеобразной была до последнего времени автономия Шотландии в составе Великобритании. Шотландия не имела собственных законодательных и исполнительных органов, однако в соответствии с Актом об унии 1707 года за ней признавалось право иметь собственную правовую и судебную систему, свою (пресвитерианскую) церковь, специальное представительство в Палате лордов (в Палате общин Шотландия представлена на общих основаниях). Ныне Шотландия обрела свои парламент и правительство.

Правда, надо при всем этом иметь в виду, что в условиях авторитарных и тем более тоталитарных режимов автономия, даже если провозглашена конституционно, представляет собой фикцию, выхолощенную юридическую форму. Впрочем, даже и в странах с либеральными и демократическими режимами автономия подчас сводится на нет или во всяком случае существенно ограничивается посредством финансового рычага: своих финансовых средств у самоуправляющихся территориальных единиц часто нехватает, а центр дает средства под определенными условиями.

Довольно часто слово «автономия» употребляют для обозначения автономных территориальных единиц. Это не более, чем канцелярит – чиновничий жаргон, не имеющий ничего общего с грамотной профессиональной речью юриста. Автономия – это статус, предполагающий определенную совокупность прав, а не территория.

Формы политико-территориального устройства

Существуют две основные формы политико-территориального устройства: унитарная и федеративная. В последующих пунктах мы рассмотрим каждую из них в отдельности. Сейчас же остановимся на основных различиях между ними.

Главное различие между обеими формами заключается в том, что при унитарной форме территория государства состоит из политико-административных или административных единиц, тогда как при федеративной форме высшие территориальные единицы представляют собой государствоподобные образования или даже государства – субъекты федерации. Слово «штат», входящее в официальное название ряда федеративных государств и обозначающее субъект федерации (США, Мексики, Бразилии и др.) означает, как отмечалось, не что иное, как «государство» (ср. нем. Staat, англ. state, фр. etat, исп. Estado). Соответственно для федеративной формы характерно конституционно установленное разграничение компетенции между федерацией в целом и ее субъектами, существование и границы которых обычно гарантированы конституцией, тогда как в унитарном государстве компетенция территориальных единиц, как и нередко само их существование и границы, устанавливается текущими актами центральной власти. Можно сказать, что субъекты федерации всегда обладают государственной автономией.

Этот критерий помогает и в случаях, когда различие между унитаризмом и федерализмом в конкретном государстве весьма невелико, как, например, в федеративных Венесуэле или Канаде, где штаты, соответственно провинции, не имеют конституций, а также в унитарных Испании или Италии, где высшие территориальные единицы также обладают государственной автономией. Впрочем, унитаризм территориального устройства обеих последних стран подтверждается еще и тем, что уставы (статуты) соответственно автономных сообществ Испании и областей Италии утверждаются актами центрального парламента, тогда как в федерациях их субъекты сами окончательно принимают свои конституции или равнозначные им акты.

Следует также указать на юридическое различие между федерацией и конфедерацией. В принципе оно заключается в том, что федерация – это форма территориального устройства государства, а конфедерация – это форма межгосударственного союза, то есть объединения независимых государств. Но выявить это различие практически тоже не всегда просто. Например, официальное французское и итальянское название швейцарского государства – Швейцарская Конфедерация*, но это название, пришедшее из истории, не отражает действительности, а именно того факта, что Швейцария по содержанию ее Конституции представляет собой федеративное государство. Конфедерация, как и федерация, может иметь общие органы типа парламента, правительства, верховного суда, однако юридическая специфика заключается в том, что в отличие от актов федеральных органов власти акты органов конфедерации, во всяком случае акты законодательной и исполнительной власти, не действуют непосредственно на территориях государств – членов конфедерации, а нуждаются в подтверждении (ратификации) их соответствующими органами, которые могут их и нуллифицировать, то есть отклонить. Впрочем, опыт западноевропейской интеграции показывает условность данного критерия. Европейский Союз несет в себе черты не только конфедеративные, но даже уже и федеративные, поскольку некоторые акты органов Союза имеют прямое действие на территориях государств-членов.

Территориальное устройство может быть как симметричным, так и асимметричным. При симметричном территориальном устройстве государства политико-территориальные единицы, его непосредственно составляющие, имеют равный статус. Например, Германия состоит из 16 земель с одинаковым конституционно-правовым статусом, то есть имеет симметричное федеративное территориальное устройство.

Асимметрично устроенные государства непосредственно состоят из территориальных образований, имеющих различный правовой статус. Так, в состав США наряду с 50 штатами входят федеральный округ Колумбия, свободно присоединившиеся государства (Пуэрто-Рико и др.), некоторые другие островные территории, не имеющие статуса штата, из чего можно сделать вывод об асимметричном территориальном устройстве этой страны. Что касается унитарных государств, то чисто симметричное устройство встречается нечасто: столицы обычно имеют несколько или существенно иной статус по сравнению с остальными территориальными единицами высшего уровня.

Асимметрия территориального устройства государства подчас обусловлена тем, что в нем имеются компактно проживающие инонациовальные группы, которым предоставлена национально-территориальная автономия (примеры приведены выше).

Некоторые конституции содержат перечень существующих политико-территориальных единиц высшего уровня – субъектов федерации (например, часть вторая преамбулы Основного закона для Федеративной Республики Германии 1949 г., ст. 43 Политической конституции Мексиканских Соединенных Штатов 1917 г.) или высших политико-административных единиц (в части второй § 58 Конституции Норвежского Королевства 1814 г. области перечислены в связи с указанием их представительства в Стортинге; в частях первой и второй ст. 5 Бельгийской конституции 1831 г. в редакции 1993 г. перечень провинций сохраняется, несмотря на последующую федерализацию и деление на три области – субъекта федерации). В большинстве же конституций в лучшем случае указаны виды территориальных единиц. Например, согласно части первой ст. 286 Политической конституции Колумбии 1991 года «территориальными единицами являются департаменты, округа, муниципии и аборигенные (indigenas) территории», а ст. 285 предусматривает возможность установления законом единиц вне общего территориального деления, на которые возлагается осуществление государственных функций и служб.

Крайне редко можно в конституциях встретить норму, определяющую минимальное число жителей, необходимое для образования территориальной единицы. Так, часть вторая ст. 5 Конституции Исламской Федеративной Республики Коморских островов 1978 года в редакции 1982 года устанавливает, что община может быть образована при наличии не менее 100 жителей (в первоначальной редакции этот минимум составлял пять жителей).

Следует также иметь в виду, что видовые названия территориальных единиц редко свидетельствуют о правовом их статусе. Например, в Швейцарии кантон – это субъект федерации, в Люксембурге – основная политико-административная единица, а во Франции – судебный округ и избирательный округ по выборам генерального совета департамента. В Германии община – это низовая единица в сельской местности, а в Болгарии и Польше – также и в городской. Провинции в Италии и Испании – единицы среднего уровня, в Китае – высшего, а в Канаде, Пакистане, Аргентине – и вовсе субъекты федерации. Имеющие у нас хождение переводы таких названий часто не основываются на едином принципе: применительно к Италии мы говорим об областях (ит. regione), а применительно к Франции – о регионах (франц. region), хотя очевидно, что это одно и то же. Точно так же применительно к Великобритании мы говорим об общине (англ. commune), а к Франции – о коммуне (фр. commune). Несомненно, однако, что община (коммуна) – всегда самоуправляющаяся единица, равно как и город (за исключением некоторых столичных городов), тогда как другие единицы могут и не иметь самоуправления (например, болгарские области, германские правительственные и административные округа).

Унитарное устройство (унитаризм)

Некоторые его признаки мы уже указали (унитарные государства состоят из политико-административных и/или административных территориальных единиц, статус которых регулируется главным образом актами текущего законодательства центральной власти). В унитарных государствах действуют, как правило, единая система законодательства, единая система государственной администрации, единая судебная система. Если же какой-то части страны предоставлена национально-территориальная автономия, то здесь могут быть особенности: например, общегосударственные законы, затрагивающие сферу законодательной автономии такой государствоподобной единицы, на ее территории не действуют, по крайней мере без ее согласия.

В подавляющем большинстве современных унитарных государств основное территориальное деление является политико-административным. Наряду с ним во многих странах имеются административно-территориальные единицы как общего типа (например, округа в Германии, области в Болгарии), где действуют органы общей администрации, так и специального, где действуют специализированные государственные органы (судебные округа, военные округа и т. п.).

Число ступеней политико-административного деления зависит от численности населения и размеров территории страны, однако зависимость эта нежесткая: иногда в менее крупных странах число ступеней большее, чем в более крупных. Скажем, если Великобритания имеет три уровня территориального деления, то Франция – четыре.

Современные тенденции в развитии политико-административного деления заключаются в укрупнении низовых единиц и регионализации – создании крупных регионов как путем укрупнения высших единиц, так и путем учреждения нового высшего их уровня, что было сделано, например, во Франции, в Испании, Италии. Малые единицы, унаследованные от истории*, не в состоянии должным образом удовлетворять местные социальные потребности, а современные средства транспорта и связи облегчают возможность быстро преодолевать расстояния и оперативно решать вопросы административного обслуживания жителей. Следует в данном случае подчеркнуть, что речь идет именно о тенденциях, которые далеко не везде проявились.

Во многих странах процессы урбанизации привели к возникновению обширных городских агломераций, однако, как правило, они не преобразовались в единые территориальные структуры и не имеют общих органов публичной власти; в лучшем случае создаются координационные органы. Впрочем, все чаще городские и сельские общины создают союзы (синдикаты) с общими органами, которым передаются некоторые полномочия общин и средства, необходимые для их реализации.

Эти процессы начинают получать отражение и в конституциях. Например, в Конституции штата Минас Жераис (Бразилия) 1989 года регионализации специально посвящен разд. VII части III (ст. 41– 51). Согласно этим положениям штат будет принимать административные меры, чтобы объединять планирование, организацию и осуществление публичных функций, представляющих общий интерес, в районах интенсивной урбанизации. Он должен содействовать: сокращению межрегиональных различий посредством формирования региональных и секторальных планов, программ и проектов, направленных на развитие территориальных коллективов в единый геоэкономический и социальный комплекс; включению муниципий со скудными ресурсами в интенсивное региональное социально-экономическое развитие.

Штат должен учредить дополнительным законом (вспомните, что это за законы, – см. п. 7 § 1 гл. I) столичный регион (regiao metropolitana) и городские агломерации путем объединения сопредельных муниципий с целью выравнивания развития населенных местностей, охватываемых региональной единицей. Городская агломерация должна охватывать не менее 300 тыс. жителей и не менее трех муниципий. Кроме того, по инициативе муниципий должны учреждаться микрорегионы для решения проблем местного населения (административное и коммунальное обслуживание, дорожное строительство и пр.) при техническом содействии штата. Наконец, предусмотрено учреждение штатом регионов развития – автаркических (т.е. самообеспечивающихся) территорий для планирования и ориентации публичных функций и услуг в интересах общего развития на благо населения соответствующего геоэкономического и социального комплекса.

Примечательно в данной связи положение ст. 289 колумбийской Конституции, согласно которому департаменты и муниципии, расположенные в пограничных зонах, должны непосредственно взаимодействовать с пограничными единицами соответствующего уровня сопредельной страны в реализации программ кооперации и интеграции, направленных на обеспечение общего, совместного (comunitario) развития, общественного обслуживания и сохранения окружающей среды.

Что же касается упомянутых в той же колумбийской Конституции аборигенных территориальных единиц, в которых проживают индейские племена, то в соответствии со ст. 329 – 330 эти единицы определяются Национальным правительством с участием аборигенных сообществ. Резервации (resguardos) являются коллективной собственностью и неотчуждаемы. В случае, когда аборигенная территория включает территории, принадлежащие двум или более департаментам (единицам областного уровня), административное управление ею осуществляется аборигенными советами в координации с губернаторами соответствующих департаментов. В рамках Конституции и законов аборигенные территории управляются советами, которые сформированы и действуют на основе обычаев и традиций проживающих там сообществ. Эксплуатация природных ресурсов аборигенных территорий не должна наносить ущерб культурной, социальной и экономической целостности аборигенных сообществ. При принятии решений о такой эксплуатации Правительство должно поощрять участие в этом представителей соответствующих сообществ.

С точки зрения организации публичной власти унитарные государства можно разделить на децентрализованные, относительно децентрализованные и централизованные.

В децентрализованных унитарных государствах существует конституционное распределение полномочий между центральной властью и территориальными единицами высшего уровня. Это сближает их с федеративными государствами.

Например, согласно ст. 117 Конституции Итальянской Республики 1947 года в пределах основных принципов, установленных законами государства, и при условии непротиворечия национальным интересам и интересам других областей область может издавать законодательные нормы по 18 позициям (организация ведомств и административных единиц областного подчинения, границы общин, местная полиция, градостроительство, сельское и лесное хозяйство и др.), а также по другим вопросам, указанным конституционными законами.

Области также могут наделяться правом издавать нормы для проведения в жизнь общегосударственных законов. Учитывая содержащиеся в статье оговорки, следует признать, что перечисленные предметы ведения образуют совместную сферу компетенции государства и областей, а исключительной сферы ведения в отличие от субъектов федераций области не имеют. Напротив, все, что находится за пределами ст. 117, составляет исключительную сферу ведения государства.

По вышеуказанным вопросам, кроме тех, которые общегосударственными законами передаются в ведение провинций, общин или иных местных единиц, области могут осуществлять административные функции, причем государство может передавать областям и другие административные функции. Область осуществляет все эти функции, как правило, через провинции, общины или иные местные единицы (ст. 118).

Областям гарантируется финансовая автономия (ст. 119), но запрещается чинить препятствия свободному передвижению лиц и вещей, профессиональным и иным занятиям граждан (ст. 120).

Согласно ст. 123 каждая область имеет устав (статут), который в соответствии с Конституцией и законами республики устанавливает нормы, относящиеся к внутренней организации области, осуществлению права инициативы и референдума по законам и административным мероприятиям области, опубликованию областных законов и регламентарных актов. Устав принимается областным советом абсолютным большинством его состава и утверждается законом республики. Пять областей, наделенных особыми формами и условиями автономии, имеют особые уставы, принятые конституционными законами (ст. 116). Здесь, таким образом, наблюдается определенная асимметрия территориального устройства, о которой мы говорили выше.

Области, в свою очередь, имеют децентрализованную структуру. Согласно ст. 128 и 129 Конституции провинции и общины, будучи автономными единицами в рамках установленных законами республики принципов, обеспечивают государственную и областную децентрализацию. Для дальнейшей децентрализации территория провинций может разделяться на округа с исключительно административными функциями (т.е. там нет органов самоуправления и действуют назначенные провинциальными властями администраторы).

Децентрализованную структуру имеют и субъекты децентрализованных федераций. Так, Конституция бразильского штата Минас Жераис установила в ст. 169, что муниципия на своей территории осуществляет компетенцию исключительную и совместную или дополнительную согласно Конституциям республики и штата. Мы видим здесь определенный элемент федерализма внутри штата. Согласно ст. 170 автономия муниципии заключается в следующих исключительных полномочиях:

• вырабатывать и промульгировать свой органический закон;
• избирать своего Префекта, Вице-префекта и муниципальных депутатов (Vereadores);
• устанавливать и взимать налоги, создавать и упразднять округа, поощрять территориальное обустройство, организовывать и предоставлять публичные услуги местного значения (все это в рамках общих норм Союза и штата).

Относительно децентрализованными унитарными государствами являются такие, в которых высшие территориальные единицы носят исключительно или главным образом административный характер, а самоуправляются лишь низовые единицы.

Например, ч. 1 ст. 2 Конституции Республики Болгарии 1991 года устанавливает: «Республика Болгария является единым государством с местным самоуправлением. В ней не допускаются автономные территориальные образования». Нетрудно видеть, что последняя норма направлена против возможных намерений компактно проживающего и растущего турецкого меньшинства. Но независимо от этого не слишком точного конституционного положения (местное самоуправление по определению предполагает территориальную автономию) ч. 1 ст. 136 Конституции характеризует общину как основную административно-территориальную (?) единицу, в которой осуществляется местное самоуправление (предложение первое). Что же касается единиц высшего уровня – областей, то согласно ст. 142 и 143 область – административно-территориальная единица для проведения региональной политики, осуществления государственного управления на местах и обеспечения соответствия между национальными и местными интересами, а поэтому управление в области осуществляется областным управляющим с помощью областной администрации. Областной управляющий назначается Советом министров и обеспечивает проведение государственной политики, отвечает за защиту национальных интересов (о согласовании с местными уже речи нет!), законности и общественного порядка, осуществляет административный контроль.

Наконец, централизованные унитарные государства – это те, в которых нет местной автономии вообще, а функции власти на местах осуществляют только назначенные сверху администраторы. Это государства с выраженными авторитарными политическими режимами. В ряде стран Тропической Африки значительная роль в осуществлении власти на местах принадлежит родо-племенным вождям. Впрочем, сейчас редко можно встретить государства, где на местах отсутствуют выборные органы. Однако в странах с однопартийной системой, в том числе социалистических, формальное наличие местных выборных органов власти есть не более чем ширма для всевластия на местах единоличных руководителей территориальных органов коммунистической партии, которые, в свою очередь, находятся под жестким контролем центральной партийной власти.

В заключение следует отметить, что в демократических государствах часто конституционно предусмотрены определенные гарантии территориальной целостности политико-административных единиц, особенно первичных – городских и сельских общин, равно как и иные гарантии их административной автономии. Разумеется, эти гарантии имеют меньший объем, чем гарантии носителей государственной автономии.

Так, согласно ст. 88 Конституции Свободного Государства Саксония (одной из германских земель) 1992 года возможно изменение территории общин и сельских уездов по соображениям общего блага.

Это может быть осуществлено соглашением между общинами, заключаемым с разрешения государства, либо законом или на основе закона. Территория сельских уездов может изменяться только законом или на основе закона. Ликвидация общины или сельского уезда вопреки их желанию может осуществляться только законом. Территориальному изменению должно предшествовать выявление мнения непосредственно затрагиваемого населения. В ст. 87 общинам и сельским уездам предоставляется право в соответствии с законом взимать собственные налоги и иные сборы, а также участвовать в налоговых доходах государства. Если на коммунальные носители самоуправления законом возлагаются какие-либо публичные задачи, должна быть предусмотрена финансовая компенсация (ст. 85). В случае нарушения законом их конституционных прав коммунальные носители самоуправления могут обращаться в Конституционную судебную палату.

Федеративное устройство (федерализм)

Некоторые признаки этой формы территориального устройства также уже отмечены выше (государствоподобный или даже государственный характер территориальных единиц высшего уровня – субъектов федерации, гарантированность их существования и границ, конституционное распределение компетенции между ними и центром). Федерации образуются либо в результате договора между независимыми государствами, осознавшими необходимость государственного объединения для совместной реализации своих общих интересов и превращающимися в субъекты федераций, либо вследствие присоединения к государству территорий с сохранением их определенной государственной обособленности, либо в результате возрастания степени автономии территориальных единиц высшего уровня и приобретения ими государствоподобных черт. В зависимости от этого различаются договорные и конституционные федерации. Эти формы могут переходить одна в другую либо в том или ином виде сочетаться. Например, США возникли как результат договора между 13 штатами, свергшими в совместной борьбе британское колониальное владычество. В дальнейшем они присоединяли тем или иным образом новые территории и формировали их как штаты (так возникли, например, Луизиана, Техас), а также преобразовывали в штаты отдельные колонии (например, Гавайские острова). Некоторые земли Германии представляют собой бывшие монархии (например, Саксония, Бавария), тем или иным способом захваченные Пруссией, которая в прошлом веке «железом и кровью», как выразился руководивший этим процессом глава ее правительства Отто фон Бисмарк, объединила Германию; землями стали бывшие ганзейские города (Бремен, Гамбург), а ряд нынешних земель был сформирован после Второй мировой войны в результате ликвидации крупнейшей земли довоенной Германии – Пруссии из бывших прусских провинций (например, Бранденбург, Нижняя Саксония).

Федеративные государства иногда называются союзными*, что отражается даже в их официальных наименованиях, например Союзная Республика Югославия. Федеративная Республика Германия – Bundesrepublik Deutschland – в буквальном переводе тоже значит Союзная Республика Германия, и названия ее федеральных органов точнее следовало бы переводить как союзные – Союзный президент (Bundesprasident), Союзный канцлер (Bundeskanzler) и т.д. Лишь сложившаяся традиция, отраженная в официальных документах, удерживает нас от этого.

Федерализм – по определению более демократическая форма организации государства, чем унитаризм, и естественно, что в подавляющем большинстве случаев федерации имеют республиканскую форму правления. Однако есть и исключения. Так, Объединенные Арабские Эмираты, как видно из их названия, представляют собой федерацию монархий, и один из монархов-эмиров избирается своеобразным президентом этого государства. Частично сходная ситуация в Малайзии, где часть субъектов федерации форму правления имеют республиканскую, однако Верховным правителем избирается один из монархов-султанов, возглавляющих другие субъекты федерации. Монархиями являются такие федерации, как Бельгия, Канада, Австралия, но субъекты этих федераций организованы по республиканскому типу.

Демократичность федеративного территориального устройства заключается в том, что оно предполагает децентрализацию власти, ее полицентризм, гарантирующий от диктатуры. Правда, это верно при том непременном условии, что федерация является действительной, а не мнимой, какой была, например, советская «федерация», и что субъекты федерации организованы демократически. В противном случае возникает децентрализованная бюрократическая диктатура, которая на положении человека сказывается еще более отрицательно, чем централизованная.

Существует ряд теоретических обоснований федерализма как предпочтительной системы организации управления. Так, концепция дуалистического федерализма, развившаяся на раннем его этапе и нашедшая известное отражение в Конституции Соединенных Штатов Америки 1787 года, заключалась в идее равновесия между федерацией и ее субъектами, которые имеют каждый свою компетенцию и не вмешиваются в дела друг друга. Это, разумеется, было идеалистическое представление, от которого реальная жизнь изначально отличалась довольно сильно. Позднее была разработана концепция кооперативного федерализма, которая основана на идее взаимного дополнения центра и субъектов федерации, их взаимовыгодного сотрудничества. На этой идее базируется ряд современных федеративных конституций, в частности германский Основной закон.

В то же время федерация – это целостное суверенное* государство с общей конституцией, системой федеральных государственных органов и учреждений, общей территорией, общим гражданством. Конституции многих федеративных государств уделяют гарантиям целостности повышенное внимание.

Так, практически ни одна из действующих ныне федеральных конституций не признает за субъектами федераций права сецессии, то есть права на выход из федерации. В прошлом веке в Швейцарии, которая в то время (в 1847 г.) формально еще была по своему устройству даже конфедерацией, вооруженной рукой были подавлены попытки сецессии так называемого Зондербунда (Особого союза), объединившего ряд кантонов. Такой же оказалась судьба конфедерации южных штатов в США в ходе Гражданской войны 1861–1865 годов. Сравнительно недавно, в конце 60-х годов, также вооруженной силой была подавлена попытка сецессии так называемой Биафры в Нигерии. Подавляются подобные попытки в некоторых штатах Индии. Известны, однако, и успешные сецессии, осуществленные как мирным, так и вооруженным путем. Вполне мирно, к удовольствию обеих сторон, отделился в 1965 году Сингапур от Малайзии. В результате восстания, поддержанного Индией, в 1971 году от Пакистана отделился Восточный Пакистан, образовавший государство Бангладеш. Вооруженными конфликтами сопровождался распад бывшей Социалистической Федеративной Республики Югославии. Мирно распалась бывшая Чехословацкая Социалистическая Республика, именовавшаяся в последний период своего существования Чешской и Словацкой Федеративной Республикой. Мы, российские граждане, конечно, не можем не вспомнить в этой связи, что в 1991 году более или менее мирно распался Советский Союз, однако при этом нам как юристам нельзя забывать, что в течение всего времени существования СССР субъекты этой «федерации» конституционно признавались «суверенными государствами», обладавшими правом на выход из Союза (конституции СССР были в этом отношении уникальны). Два из 15 субъектов этой федерации – Украина и Белоруссия наряду со всем Союзом, в состав которого они входили, состояли в Организации Объединенных Наций и даже были в числе ее учредителей, равно как были членами ряда других международных организаций.

Примечательны гарантии целостности, предусмотренные Конституцией США. Согласно разд. 10 ее ст. I ни один штат не может, в частности, вступать в договоры, союзы или конфедерации, чеканить монету и выпускать кредитные билеты, принимать билли об опале (т.е. акты, допускающие объявление лиц вне закона и легализующие тем самым внесудебную расправу над ними) и законы, имеющие обратную силу или нарушающие обязательства по договорам, жаловать дворянские титулы, без согласия Конгресса облагать налогами и сборами экспорт и импорт, содержать в мирное время войска и военные корабли, вступать в соглашения или договоры с другим штатом или с иностранной державой, вступать в войну, если не подвергся нападению либо непосредственной его угрозе. В каждом штате согласно разд. 1 ст. IV должны пользоваться полным доверием официальные документы, включая судебные, любого другого штата, а согласно разд. 2 граждане каждого штата имеют право на все привилегии и иммунитеты граждан в других штатах. Лицо, совершившее тяжкое преступление в одном штате и скрывающееся в другом, подлежит выдаче. Каждому штату согласно разд. 4 США гарантируют республиканскую форму правления и охрану от нападения извне, а по просьбе законодательного собрания или исполнительной власти, если законодательное собрание не может собраться, – защиту от внутреннего насилия. Согласно части второй ст. VI «настоящая Конституция и законы Соединенных Штатов, которые должны быть изданы в соответствии с ней, все договоры, которые заключены или должны быть заключены в пределах компетенции Соединенных Штатов, должны быть верховным правом страны, и судьи в каждом Штате должны быть ими связаны, что бы противное ни содержалось в Конституции или законах любого Штата». Раздел 1 поправки XIV установил, что все лица, рожденные или натурализованные в США и подчиненные их юрисдикции, являются гражданами США и штата, в котором проживают; штат не вправе ограничивать привилегии или иммунитеты граждан США и лишать лицо жизни, свободы или собственности без должной юридической процедуры, равно как и отказывать лицу в равной защите закона. Как видим, даже столь небольшой документ, каким является Конституция США, проблеме обеспечения целостности федерации уделил значительное место.

Видимо, под впечатлением попытки сецессии, предпринятой Зондербундом, в Федеральную конституцию Швейцарской Конфедерации 1874 года была включена ч. 1 ст. 7, запрещавшая кантонам заключать между собой какие-либо сепаратные союзы и договоры политического характера.

В новейшей же Федеральной конституции Швейцарской Конфедерации 1995 года данный вопрос урегулирован более либерально: согласно ее ст. 48 кантоны могут заключать между собой договоры и создавать совместные организации и учреждения, и, в частности, совместно решать задачи, представляющие региональный интерес. Союз может в этом участвовать в пределах своей компетенции. Однако договоры между кантонами не должны противоречить праву и интересам Союза, а также правам других кантонов, и об этих договорах Союз следует ставить в известность.

Федеративное устройство в большинстве случаев основано на чисто территориальном принципе (США, Бразилия, Мексика, Австралия, Германия, Австрия и др.). Однако в некоторых странах все субъекты федерации или часть их организованы с учетом национального (этнического, религиозного, языкового) состава населения. Так, в Канаде 9 провинций – англоязычные, а одна (Квебек) – франкоязычная; в Бельгии, которая согласно ст. 1 Конституции в действующей редакции состоит из сообществ и областей, имеются французское, фламандское и немецкоязычное сообщества (ст. 2) и области (ст. 3): Валлонская (преимущественно франкоязычная), Фламандская (преимущественно нидерландскоязычная) и Брюссельская (столичная, смешанная), а наряду с этим ст. 4 предусматривает существование четырех лингвистических областей – французской, фламандской, двуязычной столичной и немецкоязычной; в Индии в 1956 году система штатов была переформирована с учетом так называемого лингвистического принципа, хотя это и не повсеместно привело к положению «один язык – один штат»; в Швейцарии, где население говорит на четырех языках, субъектами федерации являются 23 кантона, однако, как правило, население каждого кантона в национально-языковом отношении однородно. В нынешней Югославии, где население обеих республик-членов – Сербии и Черногории не различается между собой ни по языку, ни по религии, черногорцы издавна рассматривают себя как особую этническую общность, отличную от сербов, да и государственность давно имеют особую. В то же время при формировании федерации в Нигерии границы штатов намеренно проводились таким образом, чтобы они не совпадали с ареалами расселения племен. Это сделано с целью воспрепятствовать развитию трайбализма и способствовать скорейшему складыванию нигерийской нации.

В свое время у нас господствовала «марксистско-ленинская» концепция федерации, исходившая из того, что федерация должна быть лишь средством разрешения национального вопроса, то есть субъектами ее должны быть национально-государственные единицы, которые, как и вся федерация в целом, суть результат самоопределения наций, понимаемых как прежде всего этнические общности. На этой идеологической основе (разумеется, с обилием извращений на практике) были созданы «социалистические федерации» – Советский Союз, включавший также Российскую Федерацию, Югославия, Чехословакия. Все они, как отмечалось, с падением социализма распались, за исключением Российской Федерации, которая на деле федерацией ранее не была и постепенно становится ею лишь с 1992 года. Опыт других стран также свидетельствует, что так называемая национальная государственность – очень ненадежный фактор федерирования: владычество этнократии (этнической клановой верхушки) в субъектах федерации способствует скорее подрыву, чем укреплению государственного единства в федеративном союзе. Нельзя не согласиться с акад. А.Н. Яковлевым, когда, говоря о правах человека, в том числе о праве и возможности для людей любой национальности сохранять и развивать свой язык, культуру, обычаи, веру, традиции, он констатирует, что «для этого вовсе не обязательно иметь самостоятельное государство. Напротив, как показывает жизнь, подобные требования затрудняют, а порой делают невозможным обеспечение действительных прав личности. ... Национальные же государства, вновь образуемые на пространстве, где исторически сложилась многонациональность, – это скорее дестабилизирующая привилегия».

Число субъектов федераций бывает весьма различным: в нынешней Югославии и на Коморских островах – по 2, в Австралии – 6 (сейчас решается вопрос о превращении Северной территории в седьмой штат), в Объединенных Арабских Эмиратах – 7, в Австрии – 9, в Канаде – 10, в Германии – 16, в Швейцарии – 23, в Индии – 25, в США – 50. Как видим, число субъектов федераций не зависит от размеров государства, да и в рамках одной и той же федерации параметры ее субъектов, прежде всего величина территории и численность населения, разнятся порой очень резко. Так, в США территория штата Аляска (570 833 кв. мили) в несколько сот раз превосходит территорию штата Род-Айленд (1055 кв. миль), а население штата Калифорния (23 668 тыс. чел.) почти в 60 раз больше населения той же Аляски (402 тыс. чел.). Несмотря на эти различия, статус их одинаков, то есть применительно только к штатам США – федерация симметричная.

В некоторых же странах асимметричность территориального устройства распространяется даже на субъекты федерации. Так, в Индии лишь один штат – Джамму и Кашмир имеет свою Конституцию и свое гражданство, статус еще нескольких штатов (Сиккима, Мегхалаи, Нагаленда и др.) также имеет особенности, не присущие большинству штатов.

Как уже отмечалось, видовые названия субъектов различных федераций разнообразны: штаты в США, Мексике, Венесуэле, Бразилии, Австралии, Индии, Нигерии; кантоны в Швейцарии; провинции в Канаде, Аргентине и Пакистане; земли в Германии и Австрии; сообщества и области в Бельгии; республики-члены в Югославии и т.д., однако повсеместно в зарубежных федерациях их субъекты в рамках одной страны именуются одинаково. Россия и в этом отношении уникальна.

Ряд конституций регулирует вопрос о возможности изменения состава федерации путем принятия новых ее субъектов или преобразования существующих. Так, согласно части первой разд. 3 ст. IV Конституции США новые штаты могут быть приняты в Союз Конгрессом, однако никакой новый штат не может быть образован или возникнуть в пределах юрисдикции любого другого штата и никакой штат не может быть образован слиянием двух или более штатов или частей штатов без согласия законодательных собраний затрагиваемых штатов, равно как и Конгресса. Согласно § 2 ст. 18 Конституции Федеративной Республики Бразилии 1988 года порядок превращения федеральной территории в штат или возвращения ее в штат, из которого она ранее выделилась, регулируется дополнительным законом, а согласно § 3 штаты могут объединяться, разделяться, прекращаться для включения в другой штат либо образовывать новые штаты (и федеральные территории), однако для всего этого требуется одобрение как непосредственно заинтересованного населения путем плебисцита, так и Национального конгресса путем принятия дополнительного закона.

Германский Основной закон предусмотрел в ст. 29 возможность переформирования федеральной территории с тем, чтобы обеспечить такие размеры и производительные возможности земель, которые позволяли бы им эффективно выполнять свои задачи. При этом должны учитываться земляческая общность, исторические и культурные взаимосвязи, хозяйственная целесообразность, а также требования регионального пространственного устройства (Raumordnung) и территориального планирования (Landesplanung). Решение оформляется по заслушании затрагиваемых им земель федеральным законом, который нуждается в утверждении референдумом. Последний проводится в затрагиваемых землях, и формула его должна содержать вопрос: должны ли земли оставаться такими, как были, или следует образовать новую землю либо землю в новых границах? Второй ответ считается данным, если за него проголосовало большинство жителей территорий, земельная принадлежность которых подлежит изменению. Если же большинство избирателей одной из затрагиваемых земель проголосовали против, решение не принимается, не считая случая, когда это большинство менее 2/3, а на территориях, принадлежность которых меняется, за изменение проголосовали 2/3 избирателей. Данной статьей Основного закона предусмотрен и порядок объединения в рамках одной земли территории, отличающейся определенным единством, но рассеченной границами земель. При этом используются такие институты, как народная инициатива, народный опрос и народное голосование (референдум). С 1994 года Основной закон разрешил землям изменять принадлежность их территорий путем государственных договоров с учетом мнения соответствующих уездов и общин; договоры подлежат утверждению референдумом на затрагиваемых территориях и нуждаются в согласии Бундестага.

Для всех государств, примеры из конституционного регулирования которых приведены, характерно, что для изменения состава федерации и границ ее субъектов требуется как воля последних, так и воля федерации.

Конституция Союзной Республики Югославии 1992 года, установив в ст. 2, что федерация состоит из двух республик-членов, указала, что в нее в соответствии с Конституцией могут вступить другие республики-члены. Согласно части третьей ст. 3 граница между республиками-членами может изменяться только по соглашению между ними. Никакие иные территориальные преобразования, затрагивающие границы республик-членов, стало быть, невозможны. Федерального согласия на это не требуется, но такая специфика продиктована, видимо, тем фактом, что федерация эта – двучленная.

Статус субъектов федераций и иных носителей государственной автономии

Государствоподобный или государственный характер территориальных единиц, составляющих федеративное государство (субъектов федерации), выражается в наличии у них своей конституции (как правило), своего парламента, правительства, иногда особой судебной системы и военизированных формирований (например, в США), часто своего гражданства, государственных символов – герба, флага, гимна. Территориальные единицы унитарных государств, пользующиеся государственной автономией, также имеют иногда конституции (Занзибар), гражданство (Аланды) и иные атрибуты государственности. Субъекты федераций обычно имеют паритетное или пропорциональное представительство в федеральных парламентах. То же можно сказать о высших территориальных единицах таких стран, как Италия, Испания. В некоторых странах конституции содержат нормы, направленные на недопущение преобладания какого-либо субъекта федерации в иных федеральных органах. Например, как уже отмечалось, ч. 3 ст. 175 Конституции Швейцарской Конфедерации предусматривает, что от одного и того же кантона может быть избран не более чем один член Федерального совета (правительства).

Конституции некоторых федеративных государств содержат предписания, регулирующие основы государственной организации субъектов федерации. Так, согласно ч. 1 ст. 28 германского Основного закона конституционный строй в землях должен соответствовать принципам республиканского, демократического и социального правового государства в духе самого Основного закона. В землях, уездах и общинах народ должен иметь представительство, образованное путем всеобщих, непосредственных, свободных, равных и тайных выборов, причем в общинах вместо выборной корпорации может действовать общинное собрание. Некоторые конкретные нормы, касающиеся компетенции, собственности и организации законодательной и исполнительной власти в штатах, содержатся в ст. 25–28 Конституции Бразилии.

Согласно ст. 51 швейцарской Конституции каждый кантон обязан принять для себя демократическую конституцию, которая нуждается в согласии народа и должна пересматриваться по требованию большинства избирателей. Конституции кантона нуждаются в гарантии Союза, который дает такую гарантию, если конституция не противоречит федеральному праву.

Как правило, конституции не называют субъекты федераций суверенными, однако есть некоторые исключения и из этого правила. Так, согласно ст. 3 швейцарской Конституции (она воспроизводит ст. 3 прежней Конституции 1874 г.) «кантоны суверенны, поскольку их суверенитет не ограничен Федеральной конституцией; они осуществляют все права, которые не переданы Союзу». Вопрос о том, может ли суверенитет быть ограниченным, в теории спорен. Нам представляется, что суверенитет, то есть верховенство власти, если ограничен, то уже не является суверенитетом. Теоретически допустим суверенитет субъекта федерации, однако лишь в случае, если за этим субъектом признается право на одностороннее решение о выходе из федерации. Но и в этом случае, пока решение о выходе не принято, суверенитет субъекта федерации является как бы спящим, то есть существует лишь в потенции. Если же право на сецессию не признается, то разговоры о суверенитете субъектов федерации есть обман или самообман.

В предыдущем пункте мы упомянули о праве швейцарских кантонов заключать между собой договоры.

Австрийский Федеральный конституционный закон 1920 года в редакции 1929 года предусматривает в ст. 15-а соглашения Союза и земель, а также земель между собой по вопросам их компетенции; соглашения между землями должны незамедлительно сообщаться Федеральному правительству. Вообще же сотрудничество между субъектами федераций в решении вопросов их компетенции в демократических странах довольно широко развито. В ряде стран существуют устойчивые формы такого сотрудничества, как, например, в США Совет правительств штатов, Национальная конференция легислатур (т.е. законодательных собраний штатов), Национальная ассоциация губернаторов.

В интересах единообразного по возможности правового регулирования общественных отношений в некоторых федеративных государствах целенаправленно осуществляются меры по унификации законодательства субъектов федераций. Проекты унифицированных законодательных актов в США разрабатываются созданной еще в 1892 году Национальной конференцией уполномоченных по унификации законов штатов, в Германии, Канаде, Австралии – на конференциях глав или представителей исполнительной власти.

Выше мы отметили, что Конституция США по существу запрещает штатам осуществление внешних сношений. В более поздних федеративных конституциях, особенно последнего времени, можно встретить несколько иной подход. Так, согласно ч. 3 ст. 32 Основного закона для Германии земли в сфере своей законодательной компетенции могут с согласия Федерального правительства заключать договоры с иностранными государствами. Конституция Швейцарии в ст. 56 устанавливает, что в сфере своей компетенции кантоны могут заключать договоры с заграницей, информируя об этом Союз. Эти договоры не могут противоречить праву и интересам Союза, а также правам других кантонов. С нижестоящими иностранными властями кантоны могут иметь дело непосредственно, а в остальных случаях отношения кантонов с заграницей осуществляются через посредство Союза. Впрочем, практика заключения кантонами международных договоров прекратилась еще в 40-х годах прошлого века. Статья 7 югославской Конституции идет еще дальше:

«Республика-член в пределах своей компетенции может поддерживать международные отношения, основывать собственные представительства в других государствах и вступать в международную организацию.

Республика-член в пределах своей компетенции может заключать международные соглашения, если они не наносят ущерба Союзной Республике Югославии или другой республике-члену».

В заключение следует отметить специфическую особенность трех кантонов Швейцарии (это Аппенцелль, Базель и Унтервальден), которая заключается в том, что каждый из них состоит из двух полукантонов, а общекантональной власти там не существует. Каждый из полукантонов имеет свою систему органов власти, а представительство их в Совете кантонов – половинное по сравнению с представительством кантонов.

Распределение компетенции и отношения между федерацией и ее субъектами

Это ключевой вопрос федеративного устройства, поскольку в зависимости от того, как он разрешен, определяется баланс власти в территориальном аспекте. В конституционном праве зарубежных стран существует несколько основных моделей конституционно-правового распределения компетенции. Складываются эти модели из следующих элементов:

• исключительной федеральной компетенции;
• исключительной компетенции субъектов федерации;
• конкурирующей компетенции федерации и ее субъектов;
• остаточной компетенции, распределяемой конституциями различно в зависимости от степени централизованности данной федерации.

С компетенцией как совокупностью полномочий в отношении определенных предметов ведения не надо смешивать сами эти предметы, образующие сферу компетенции. Сферы компетенции могут быть в данном случае следующие:

• исключительная федеральная, где в принципе только федеральные органы могут обладать властными полномочиями и осуществлять их, однако допускается делегирование отдельных полномочий субъектам федерации;
• исключительная субъектов федерации, где только их органы могут иметь и осуществлять полномочия власти, которые возможно делегировать как центру, так и органам местного самоуправления;
• совместная федерации и ее субъектов, где властные полномочия принадлежат и федеральным органам и органам субъектов федерации. В этой сфере компетенция может быть строго распределена между федерацией и ее субъектами (например, федерация законодательствует, а ее субъекты обеспечивают исполнение законов или федерация издает основополагающее, рамочное регулирование, а ее субъекты – конкретное), и в таком случае в данной сфере могут быть полномочия, входящие в исключительную компетенцию как федерации, так и ее субъектов. Но распределение в совместной сфере может иметь и конкурирующий характер: органы субъектов федерации вправе принимать решения по любым вопросам данной сферы, пока такие решения не приняты федеральными органами. В любом случае акты субъектов федерации в совместной сфере не могут противоречить актам федеральным;
• остаточная, то есть не определенная конституцией; она может быть посредством конституционной презумпции отнесена к любой из вышеперечисленных.

Из всего изложенного складываются самые разнообразные сочетания, примеры которых мы сейчас рассмотрим.

1) Конституции США, некоторых латиноамериканских федераций, Австралии ограничиваются установлением исключительной компетенции союза и передачей всех остальных полномочий (которые тем самым суть остаточные) субъектам федераций. Но конституционное оформление этой модели может различаться.

Например, Конституция США определяет компетенцию Союза главным образом как законодательные и иные полномочия Конгресса и лишь в небольшой части как полномочия Президента и федеральной судебной власти. Так, в разд. 8 ст. I Конституции сформулированы 17 позиций, составляющих компетенцию Конгресса (установление и взимание налогов и иных сборов, обеспечение совместной обороны и общего благосостояния, регулирование внешней и междуштатной торговли, установление правил правления и регулирование сухопутных и морских вооруженных сил и др.), но кроме того, в качестве 18-й позиции определено, что Конгресс должен издавать все законы, которые будут необходимыми и подходящими для осуществления вышеперечисленных полномочий и всех других полномочий, возложенных Конституцией на правительство США или на любой его департамент (т.е. министерство), или должностное лицо. Именно этим разделом в основном и очерчена сфера компетенции Союза.

Согласно поправке Х «полномочия, не делегированные Конституцией Соединенным Штатам и не запрещенные ею Штатам, остаются соответственно за Штатами или за народом». В литературе эта норма иногда толкуется как презумпция компетенции штатов (т.е. в случаях, не урегулированных Конституцией, компетенция считается принадлежащей штатам). Однако слова «или за народом» удерживают от такой односторонней интерпретации. Ведь народ – это все население США, по крайней мере, весь избирательный корпус, а следовательно, субъект, означающий именно Союз. И толкование Верховным судом США разд. 8 ст. I Конституции, особенно его 18-й позиции, породило доктрину так называемых подразумеваемых полномочий (implied powers), суть которой в том, что кроме прямо перечисленных в Конституции Конгресс имеет и другие полномочия, которые подразумевались конституционным законодателем. Отсюда следует, что сфера федеральной компетенции шире, чем могло бы показаться при беглом прочтении Конституции.

Более четко формулирует презумпцию компетенции кантонов цитированная выше ст. 3 швейцарской Конституции, согласно которой кантоны осуществляют все права, не переданные Союзу. Тем самым федерация в Швейцарии оказывается в наибольшей степени децентрализованной. При этом если компетенция в Конституции разграничена между Конфедерацией и кантонами достаточно жестко, то есть можно констатировать наличие только федеральной и кантональной компетенции, то сфер компетенции мы можем по этой же Конституции насчитать не две, а по крайней мере три. Наряду с федеральной и кантональной сферами четко просматривается и смешанная. Так, согласно ч. 1 ст. 74 Конституции Союз издает предписания о защите человека и окружающей его природной среды от вредных или обременительных воздействий, а согласно ч. 3 этой статьи, исполнение этих предписаний находится в компетенции кантонов, поскольку закон не сохранил его за Союзом.

2) Иную модель предусматривает Основной закон для Германии. В ст. 30 четко сформулирована презумпция компетенции земель: «Осуществление государственных полномочий и выполнение государственных задач являются делом земель, поскольку настоящий Основной закон не устанавливает или не допускает иного регулирования». В то же время ст. 31 безоговорочно гласит: «Федеральное право имеет приоритет перед правом земель» (буквально: «ломает право земель»). Отсутствие оговорки, что этот принцип действует лишь в совместной сфере компетенции Федерации и земель, открывает возможность федерального вторжения в компетенцию земель; единственная защита здесь – Федеральный конституционный суд.

В дальнейшем, однако, Основной закон разграничивает компетенцию Федерации и земель отдельно в области законодательства и отдельно в области исполнения федеральных законов.

В области законодательства ч. 1 ст. 70 вновь подтверждает презумпцию компетенции земель: «Земли имеют право законодательства, поскольку настоящим Основным законом законодательные полномочия не переданы Федерации». И далее в ст. 73 и 74 определяются две сферы законодательной компетенции – федеральная и совместная (соответственно 12 и 28 позиций), которые еще в ряде статей уточняются по отдельным вопросам. Первая из них – это сфера исключительного федерального законодательства, а вторая – сфера конкурирующего законодательства Федерации и земель. При этом Основной закон не лишил земли возможности законодательствовать в сфере исключительной федеральной компетенции: они могут делать это, если специально уполномочены федеральным законом (ст. 71). Что же касается сферы конкурирующего законодательства (ст. 72), то здесь земли управомочены законодательствовать в той мере, в какой Федерация не издает законов и, следовательно, не пользуется своим правом на законодательство. А право такое возникает у Федерации в том случае, если существует потребность в федеральном законодательном регулировании вследствие того, что необходимо обеспечить равноценные условия жизни на федеральной территории или соблюдение правового или экономического единства в общегосударственных интересах.

Федеральный закон может определить, что федеральное законодательное регулирование, необходимость которого отпала, может заменяться правом земель.

Кроме того, в совместной сфере компетенции Федерация согласно ст. 75 управомочена на издание рамочных законов по семи позициям, конкретизация которых возлагается на законодательство земель. Законы земель должны быть изданы в установленные сроки. Рамочные законы в порядке исключения могут входить в детали или даже содержать нормы прямого действия.

Примечательно распределение исполнительной компетенции между Федерацией и землями, где также действует презумпция компетенции земель даже применительно к федеральным законам. Согласно ст. 83 земли проводят федеральные законы в жизнь в качестве собственной задачи, если иное не определено или не допускается Основным законом. Иное, в частности, может заключаться в исполнении землями федеральных законов по поручению Федерации (ст. 84). Надзор за этим осуществляется Федеральным правительством.

Однако Федерация согласно ст. 86, 87, 87-а – 87-е, 88 – 90 может и сама исполнять законы через собственную администрацию или непосредственно ей подчиненные публично-правовые корпорации или учреждения (например, учреждения социального страхования, действующие на территории более чем одной земли).

В соответствии со ст. 91-а Федерация по трем позициям участвует в выполнении задач земель, которые имеют значение для всего общества, если федеральное участие необходимо для улучшения условий жизни. Это участие главным образом финансовое.

Однако следует подчеркнуть, что в условиях состояния обороны децентрализованная федерация в Германии фактически превращается в унитарное государство. В соответствии с ч. 1 ст. 115-с Федерация в этом случае имеет право конкурирующего законодательства также и в сфере компетенции земель, а согласно п. 2 ч. 1 ст. 115-f Федеральное правительство может давать указания правительствам и ведомствам земель, равно как делегировать это полномочие назначенным им членам правительств земель.

3) Обратимся теперь к индийской модели. Приложение VII к Конституции Индийской Республики 1949 года содержит три списка предметов ведения, составляющих соответственно сферы компетенции Союза, штатов и совместную. Число позиций во втором списке составляет примерно 2/3 от первого, а в третьем – примерно половину. Парламент Союза согласно ст. 246 Конституции вправе безусловно законодательствовать по первому списку, а легислатура штата – по второму, но также и по третьему на конкурирующей основе (т.е. при условии непротиворечия союзным законам). Однако примечательно, что союзный Парламент может законодательствовать и по вопросам, входящим в сферу компетенции штатов (второй список), если закон издан для части страны, не включенной в штат (ч. 4 ст. 246), или по принятому 2/3 присутствующих и голосующих членов Совета штатов решению на срок до года (этот срок может быть продлен еще на год) – для всей или любой части территории страны (ст. 249). По любому вопросу Парламент может законодательствовать и в случае, когда этого требуют международные договорные обязательства страны (ст. 253).

Еще более примечательны положения ст. 248, согласно которым союзный Парламент имеет исключительное право издавать законы по любому вопросу, не упомянутому в совместном списке или списке штатов, включая установление новых налогов. Это значит, что остаточная сфера компетенции и остаточные полномочия принадлежат в Индии не субъектам федерации, а Союзу, то есть Индийский Союз представляет собой централизованную федерацию.

То же просматривается в положениях Конституции, относящихся к исполнительной деятельности. Так, ст. 256 гласит: «Исполнительная власть каждого Штата должна осуществляться согласно законам, изданным Парламентом, и всем законам, которые действуют в данном Штате, а исполнительная власть Союза должна включать дачу Штату таких указаний, которые Правительство Индии сочтет необходимыми для этой цели». Согласно же ч. 1 ст. 257 исполнительная власть штата осуществляется так, чтобы не препятствовать и не наносить ущерба исполнительной власти Союза.

Еще более централизуется власть в случае объявления чрезвычайного положения, предусмотренного ст. 352–354 и 358–360 Конституции.

4) И наконец, рассмотрим австрийскую модель. Федеральный конституционный закон также предусмотрел общую презумпцию компетенции земель: «Если какой-либо вопрос согласно Федеральной конституции не отнесен определенно к компетенции Федерации в области законодательной или исполнительной деятельности, то он остается в сфере самостоятельной компетенции земель» (ч. 1 ст. 15). Наряду с этим Федеральный конституционный закон установил следующие четыре варианта распределения предметов ведения и полномочий между Федерацией и землями.

Первый вариант заключается в том, что и законодательная, и исполнительная деятельность отнесена к исключительному ведению Федерации. Например, в соответствии с п. 1–18 ч. 1 ст. 10 это имеет место применительно к таким предметам ведения, как юрисдикция по конституционным вопросам, внешние сношения, монополии, денежное обращение, почта, телеграф и телефон и др.

Согласно второму варианту законодательство отнесено к ведению Федерации, а исполнительная деятельность – к ведению земель. Так, в соответствии с п. 1–7 ч. 1 ст. 11 данная модель распределения компетенции применяется к таким предметам ведения, как гражданство и членство в общине, народное жилищное обеспечение, дорожная полиция и др.

Третий вариант состоит в том, что Федерация устанавливает общие принципы законодательства, а земли издают конкретизирующие законы и осуществляют исполнительную деятельность. Это имеет место, в частности, в отношении установления санитарных требований к курортам, земельной реформы, трудового права и др. (п. 1–6 ч. 1 ст. 12).

И четвертый вариант: и законодательство, и исполнение законов находятся в компетенции земель. Поскольку в Федеральном конституционном законе содержится приведенная выше общая презумпция компетенции земель, то специальных норм, определяющих их исключительную компетенцию, почти нет. В качестве примера можно привести п. «b» ч. 4 ст. 14, согласно которому к предметам исключительного ведения земель отнесена организация детских садов и детских домов.

Изложенные модели распределения компетенции между федерацией и ее субъектами не исчерпывают всего возможного и существующего многообразия. Даже в изложенных моделях мы опустили ряд уточняющих деталей, содержащихся в конституциях, не говоря уже о том, что конституции подчас отсылают к текущему законодательству, распределяющему компетенцию по отдельным частным вопросам.

Но подчеркнем в заключение, что изложенное – это всего лишь конституционные модели. А жизнь, как известно, гораздо богаче любой модели. И для того чтобы познать действительное распределение компетенции в той или иной конкретной стране, надо наряду с конституционными и иными законодательными нормами изучить реальные взаимоотношения между политическими элитами федерального уровня и уровня субъектов федераций. Это, разумеется, не может быть самостоятельной задачей в настоящей учебной дисциплине. Тем не менее следует еще раз упомянуть один из важных, а в демократических государствах, можно сказать, важнейший рычаг воздействия центральной власти на поведение властей субъектов федерации.

Рычаг этот – финансы. Очень часто распределение финансовой, прежде всего налоговой, компетенции между федерацией и ее субъектами осуществляется таким образом, что субъект федерации без финансовой поддержки центра просто не может существовать: его бюджетные доходы не покрывают значительной части совершенно необходимых расходов. Центр, конечно, дает деньги, но зачастую обставляет это требованием участия субъекта федерации в осуществлении какой-либо федеральной программы, особенно когда ее реализация находится в сфере компетенции субъектов федераций.

Договоры и конституционные процедуры разрешения конфликтов между федерацией и ее субъектами

Выше мы уже упоминали, что некоторые конституции предусматривают возможность заключения соглашений между федерацией и ее субъектами по вопросам своей компетенции. Так, согласно ч. 1 и 3 ст. 15-а австрийского Федерального конституционного закона заключение соглашений между Федерацией и землями возложено в зависимости от их предмета на Федеральное правительство или на федеральных министров. При этом соглашения, обязательные для федеральной законодательной власти, требуют согласия Национального совета и соблюдения процедуры, установленной для принятия федеральных законов. На эти соглашения распространяются международно-правовые принципы договорного права. Следует отметить, что путем таких соглашений конституционное распределение компетенции между Федерацией и землями изменено быть не может. Германский Основной закон в ст. 91-b предусматривает договорное сотрудничество Федерации и земель лишь в области образования и науки. Единственным параграфом ст. 23 бразильской Конституции предусмотрено издание дополнительного закона, который регулирует сотрудничество между Союзом, штатами, федеральным округом и муниципиями, имея в виду равномерное развитие и благосостояние в национальном масштабе.

И наконец, следует отметить возможность федеральной интервенции в случае конфликта между федеральной властью и властями субъектов федерации или в случае, когда по каким-либо причинам власть субъекта федерации не может функционировать нормально.

Так, ст. 37 германского Основного закона гласит:

«1. Если земля не выполняет федеральные обязанности, возложенные на нее Основным законом или иным федеральным законом, то Федеральное правительство может с согласия Бундесрата принять необходимые меры, чтобы путем федерального принуждения побудить землю к выполнению ее обязанностей.

2. Для осуществления федерального принуждения Федеральное правительство или его уполномоченный имеют право давать указания всем землям и их властям».

В популярном комментарии к Основному закону* указывается, что в данном случае может идти речь о таких нарушениях, как, например, необеспечение властями какой-либо земли поступления федеральных налогов, отказ земли участвовать в планировании и строительстве федеральных автомагистралей, прекращение землей своего участия в работе Бундесрата. Использование Бундесвера (федеральных вооруженных сил) в случае федерального принуждения исключено. Возможны такие меры, как финансовое давление, применение полицейских сил других земель, использование указанного в ч. 2 ст. 37 Основного закона права дачи указаний, при необходимости также отстранение правительства земли. Подготовленный же под руководством профессоров Теодора Маунца и Гюнтера Дюрига и насчитывающий многие тысячи набранных убористым шрифтом страниц четырехтомный комментарий к Основному закону добавляет к приведенному перечню возможных мер роспуск ландтага (парламента земли), назначение федерального комиссара с общими или специальными полномочиями, принятие на себя федеральными властями временной опеки над властями земли (кроме судебных органов). Возможно также обращение в Федеральный конституционный суд.

Примечательная же особенность Индии и в данном отношении – это предусмотренное ст. 356 и 357 Конституции так называемое президентское правление в штатах (термин этот, впрочем, в Конституции не содержится).

Суть его в том, что Президент Союза, полагая на основе полученной информации, что управление штатом не может осуществляться в соответствии с положениями Конституции, принимает на себя все или некоторые полномочия правительства и губернатора штата, а функции законодательного собрания штата передает союзному Парламенту, который, в свою очередь, может передать их Президенту с правом дальнейшей делегации (часто субъектом этих делегированных прав становится губернатор, с подачи которого и вводится президентское правление). Соответствующая прокламация Президента действует в течение двух месяцев, но если она утверждена Парламентом, то срок ее действия увеличивается до 6 месяцев и при определенных обстоятельствах продлевается еще на 6 месяцев. Надо при этом не забывать, что в Индии, представляющей собой парламентарную республику, Президент действует по указаниям Совета министров. За время существования Индийского Союза, то есть с 15 августа 1947 г., президентское правление вводилось более 70 раз. Особенно это касалось тех штатов, где в результате выборов к власти приходили политические партии, оппозиционные тем партиям, под чьим контролем в соответствующий момент находилось центральное Правительство.

Подробно урегулировала федеральную интервенцию бразильская Конституция. Согласно ст. 34 федеральная интервенция в отношении штатов и федерального округа возможна исключительно в целях:

• поддержания национальной целостности;
• отражения нападения извне или одной федеральной единицы на другую;
• прекращения серьезных нарушений публичного порядка;
• гарантирования свободного осуществления любой из властей федеральной единицы;
• реорганизации финансов федеральной единицы в случаях:

а) приостановления выплаты задолженности более чем за два последовательных года, кроме случаев непреодолимой силы;
б) несоблюдения установленных законом сроков для передачи муниципиям налоговых поступлений, определенных Конституцией;

• принятия мер для исполнения федерального закона, судебного приказа или решения;
• обеспечения соблюдения следующих конституционных принципов:

а) республиканской формы, представительной системы и демократического режима;
б) прав человека;
в) муниципальной автономии;
г) отчетности прямой или косвенной публичной администрации.

Конституция в ст. 36 установила круг субъектов, управомоченных выступать с инициативой интервенции. Декрет об интервенции, определяющий ее масштаб, срок, условия проведения и называющий уполномоченное на это лицо (интервентора), в течение 24 часов представляется на одобрение Национальному конгрессу или законодательному собранию штата; если эти органы не заседают, то подлежат созыву в 24 часа. В случаях, когда интервенция вызвана упомянутым судебным приказом или решением или необходимостью защиты конституционных принципов и декрет одобрен Национальным конгрессом или законодательным собранием, он ограничивается приостановлением исполнения оспариваемого акта, если это средство достаточно для восстановления нормального положения. По отпадении оснований для интервенции отстраненные власти возвращаются к своим функциям, если этому не препятствует закон.

Надо признать, что подобные положения в конституциях редки. Возможность судебного разрешения конфликтов представляется, видимо, конституционному законодателю большинства федераций вполне достаточным средством.

Федеральные территории

Это территориальные единицы, не являющиеся субъектами федераций и непосредственно подчиненные центральной власти. Такие единицы имеются не во всех федерациях; например, в Германии их нет. Однако в большинстве федераций мы их находим.

В числе федеральных территорий мы можем прежде всего отметить существующие в ряде федеративных государств (США, Мексика, Австралия и др.) федеральные округа, в которых находятся столицы этих государств. Это сделано в качестве одной из гарантий равноправия субъектов федераций: там считается, что размещение столицы на территории какого-либо субъекта федерации дало бы ему преимущества перед другими субъектами. Но не везде разделяют такие опасения. Скажем, в Австрии столица Вена сама представляет собой одну из 9 земель, которая, кстати говоря, по численности населения существенно превосходит любую другую землю. В Германии же до последнего времени столицей служил сравнительно небольшой город Бонн, находящийся на территории земли Северный Рейн – Вестфалия и не являющийся даже ее столицей; лишь в 1994 году принято было решение о постепенном переносе столицы обратно в Берлин, имеющий после объединения Германии в 1990 году статус федеральной земли. В Швейцарии столица находится в Берне, который служит столицей и одноименному кантону, и никого это не волнует.

Из ст. 43 и 48 мексиканской Конституции следует, что федеральный округ, в котором расположена столица Мехико, наряду со штатами считается составной частью Федерации, то есть не относится к федеральным территориям. Последние же – это острова, островки и рифы, не находящиеся под юрисдикцией штатов. Примечательно положение ст. 44, согласно которому если федеральные власти переедут в другое место, то территория округа будет преобразована в штат Валье де Мехико, границы которого определит Генеральный конгресс (федеральный парламент).

Бразильская Конституция также отделяет федеральный округ от территорий.

Согласно ее ст. 32 федеральный округ не может делиться на муниципии. Он управляется на основе органического закона, принимаемого его Законодательной палатой 2/3 голосов и двумя голосованиями с промежутком не менее 10 дней. Ему принадлежат законодательные полномочия, сохраняемые за штатами и муниципиями, он формирует свою законодательную и исполнительную власть аналогично штатам. И представительство в федеральном парламенте он имеет такое же, как и штаты, что позволяет сделать вывод об отличии его от штатов лишь по названию и отсутствию политико-административного деления.

Напротив, федеральный округ Колумбия, в котором расположена столица США Вашингтон, в Конгрессе США не представлен. Лишь в 1961 году вступила в силу XXIII поправка к Конституции США, которая предоставила жителям федерального округа право участвовать в выборах Президента США.

Что касается иных федеральных территорий, то они могут находиться под управлением администраторов, назначенных федеральными властями, а могут и наделяться определенными правами самоуправления. Например, ст. 33 бразильской Конституции установила, что федеральные территории могут делиться на муниципии, имеющие тот же статус, что и муниципии штатов. Счета Правительства территории представляются предварительно Счетному трибуналу Союза и затем Национальному конгрессу, то есть финансируется федеральная территория Союзом. Федеральные территории, насчитывающие более 100 тыс. жителей, избирают губернатора, имеют суды двух инстанций, членов прокуратуры (Ministerio Publico), федеральных публичных защитников, выборное территориальное собрание с решающей компетенцией.

Зависимые территории

Это пережиток колониальной системы, рухнувшей в 1960 году. Сейчас осталось очень мало территорий, которые находятся в юридической зависимости от государств, выступающих по отношению к этим территориям в роли метрополии, то есть колониальной державы. Формы такой зависимости довольно разнообразны. Как правило, коренные жители зависимых территорий не считаются полноправными гражданами метрополии и не участвуют в избрании ее парламента и других выборных органов, хотя эти органы издают обязательные для зависимых территорий акты.

Классическая схема колониального управления заключалась в том, что метрополия назначала в колонию администраторов, располагавших там обычно всей полнотой власти. Иногда администраторы опирались на местную родоплеменную знать, использовали формы феодально-государственной зависимости, в частности протекторат, при котором существовавшая государственная организация после захвата страны колонизаторами сохранялась, но поступала в подчинение администраторам метрополии. По мере заселения колоний выходцами из метрополии и повышения образовательного уровня коренных жителей колонии обретали в той или иной мере автономию и в них вводилось самоуправление в разных формах. Во многих колониальных странах такое самоуправление послужило основой последующей суверенной государственности.

Приведем некоторые примеры сохранившихся сегодня форм зависимости тех или иных территорий от государства-метрополии.

Так, французские владения имеют статус заморского департамента или заморской территории. Согласно ст. 72 Конституции Французской Республики 1958 года заморские департаменты и заморские территории, как и другие территориальные коллективы, создаются законом. Законодательный режим и административная организация заморских департаментов могут согласно ст. 73 изменяться с учетом их особого положения. В настоящее время заморскими департаментами являются Реюньон, Гвиана, Мартиника, Гваделупа, а также Сен-Пьер и Микелон. Они считаются неотъемлемыми частями территории метрополии, хотя и расположены от нее за многие тысячи километров. Законом об административной децентрализации 1982 года первые четыре из них приравнены к регионам.

Заморские территории в соответствии со ст. 74 Конституции имеют свою особую организацию, сочетающую их собственные интересы с интересами республики. Уставы заморских территорий устанавливаются органическими законами, которые, в частности, определяют компетенцию их собственных институтов и изменяются в том же порядке после консультации с заинтересованным территориальным собранием, из чего следует, что заморские территории имеют самоуправление. Прочие частные особенности их организации устанавливаются и изменяются обычным законом после консультации с заинтересованным территориальным собранием. Статус заморской территории имеют в настоящее время Новая Каледония, острова Уоллис и Футуна.

Ряд островных владений принадлежит США (Гуам, Виргинские острова и др.). Там, где имеется достаточное местное население, введено самоуправление. Пуэрто-Рико считается свободно присоединившимся к США государством. Микронезия, которая включает Каролинские, Марианские и Маршалловы острова, переданные после второй мировой войны Организацией Объединенных Наций под опеку США, разделена ныне на три «государства», также имеющих статус свободной ассоциации с США, что предполагает их полное внутреннее самоуправление. Опека считается прекращенной.

Самоуправление введено и в островных владениях Великобритании. В ряде из них (например, на Виргинских островах, на острове Монтсеррат) действуют конституции.

Островные владения имеют также Нидерланды, Новая Зеландия, Австралия. Как правило, это самоуправляющиеся территории.

Конституция Республики Венесуэла 1983 года в ст. 9 предусматривает наряду со штатами, федеральным округом и федеральными территориями существование также федеральных зависимых территорий (Dependencias Federales). Однако это не колониальные владения (Венесуэла никогда не была колониальной державой), а «части территории Республики, не находящиеся в составе Штатов, Территорий и Федерального округа, а также острова, образовавшиеся или возникшие в территориальном море или в море над континентальным шельфом» (первое предложение ст. 14).

Организация государственной власти субъектов федераций и иных государственно-автономных единиц

Формы правления и государственные режимы

Обычно форма правления у субъектов федерации и иных государственно-автономных единиц такая же, как в центре. Выше мы отмечали, что встречаются случаи, когда в федерации с монархической формой правления субъекты имеют республиканскую форму (Австралия, Канада, Бельгия), а в странах, где субъекты федерации – монархии, организация центральной власти имеет республиканские признаки, в частности выборного (хотя и узким кругом лиц) и сменяемого главу государства (Малайзия, ОАЭ).

В принципе всегда имеется соответствие между конкретной разновидностью формы правления в центре и на уровне субъектов федераций и иных государственно-автономных единиц. Если Канада парламентарная монархия, то ее провинции суть парламентарные же республики. Если США президентская республика, то и штаты, составляющие эту федерацию, тоже организованы как президентские республики. Если Италия парламентарная республика, то и власть в ее областях организована по парламентарному типу. Соответствие же государственных режимов при парламентарных формах правления зависит от соотношения партийных сил в том или ином субъекте федерации, которое может отличаться от этого соотношения в общегосударственном масштабе.

У власти в отдельных субъектах федераций или иных государственно-автономных единицах находятся подчас иные партии, чем в центре, что мы можем видеть на примерах Индии, Германии и других стран.

Но в рамках этого соответствия встречаются частные различия. Так, один из штатов США (Небраска), все, кроме одной (Баварии), германские земли, провинции Канады, штаты Мексики, значительная часть штатов Индии, кантонов Швейцарии, области Италии имеют однопалатные парламенты, тогда как на центральном уровне в этих странах парламенты двухпалатные (при упомянутой в § 2 гл. VIII оговорке в отношении Германии). В штатах США имеются не присущие федеральному уровню особенности в организации исполнительной власти. То же наблюдается и в Швейцарии. В землях Германии и Австрии, в областях Италии нет особого института, соответствующего институту главы государства; его полномочия осуществляются в Германии и Австрии главой правительства, в Италии – главой парламента.

Законодательные органы

Единственные или нижние палаты парламентов субъектов федераций и иных государственно-автономных единиц избираются непосредственно гражданами сроком на 2–4 года. Численный состав их обычно не превышает 40–60 человек и нередко бывает меньшим, хотя встречаются и насчитывающие сотни депутатов. Например, в Палате представителей Генерального правления (General Court) штата Нью-Хэмпшир (США) 400 членов. В ч. 1 ст. 170 Конституции Индии установлено, что законодательное собрание (единственная или нижняя палата парламента штата) должно насчитывать не более 500 и не менее 60 членов, избранных в штате прямыми выборами по территориальным избирательным округам. Избирательное право при выборах парламентов субъектов федераций и государственно-автономных единиц в одних странах более демократично (в частности, более низкий возрастной ценз для пассивного избирательного права), а в других менее демократично, чем при выборах центральных, в том числе федеральных, парламентов. Например, в землях Германии для получения пассивного избирательного права при выборах в ландтаг допускается установление ценза оседлости, отсутствующего на выборах в Бундестаг.

Верхние палаты, где они имеются, как правило, немногочисленны. Например, в США из 50 штатов подавляющее большинство верхних палат насчитывают от 20 до 40 сенаторов. В 19 штатах США две верхние палаты насчитывают более 40 сенаторов (максимум 67 сенаторов – в штате Массачусетс). Как и в примере с нижними палатами легислатур субъектов федерации, их конституции могут устанавливать дополнительные цензы для своих членов. В частности, разд. 2 ст. 4 Конституции штата Калифорния 1879 года (с последующими изменениями) устанавливает, что сенат состоит из 40 сенаторов, избираемых на четырехлетний срок; Сенат обновляется по половинам каждые два года. Ни один сенатор не может быть избран более чем на два срока (депутаты нижней палаты – Законодательного собрания, избираемые на два года, не могут избираться более чем на три срока).

Компетенция, внутренняя организация и процедура парламентов субъектов федераций и государственно-автономных единиц в основном аналогичны тому, что имеет место в парламентах центральных. А вот названия парламентов субъектов федераций и государственно-автономных единиц обычно отличаются от названий федеральных парламентов. Так, в США, Индии парламенты субъектов федерации именуются легислатурами (федеральные – соответственно Конгресс и Парламент), в Германии и Австрии – ландтагами (федеральные именуются соответственно Бундестагом и Федеральным собранием), в Бразилии – законодательными собраниями (федеральный – Национальный конгресс), в Италии парламенты областей – областными советами (центральный законодательный орган именуется, как известно, Парламентом), в Гренландии название парламента – Ландстинг (в Дании – Фолькетинг).

В качестве примера приведем положения уже упоминавшейся нами Конституции Саксонии о Ландтаге (ст. 39–58).

Ландтаг определен в Конституции как выборное представительство народа. Он осуществляет законодательную власть, следит в соответствии с Конституцией за осуществлением исполнительной власти и является местом политического волеобразования.

Депутаты представляют весь народ и подчинены только своей совести. Гарантируется право на оппозицию. Как правило, Ландтаг состоит из 120 депутатов, избираемых по смешанной пропорционально-мажоритарной системе.

Для пассивного избирательного права допускается установление ценза оседлости в земле. Срок полномочий Ландтага – пять лет, но по решению 2/3 депутатов он может досрочно самораспуститься; в случае роспуска выборы должны состояться в течение 60 дней.

Ландтаг сам определяет время своих заседаний. Его президент может созвать его по своей инициативе и обязан сделать это по требованию 1/4 депутатов или Государственного правительства. Заседания публичны, а закрытые проводятся по решению 2/3 присутствующих депутатов, если это предложено 12 депутатами или членом Государственного правительства. Решения принимаются, как правило, большинством поданных голосов в присутствии не менее половины депутатов.

Ландтаг избирает своего президента, его заместителей, секретарей, образует постоянные комитеты и комитет по петициям, может, а по требованию 1/5 депутатов обязан создавать следственные комитеты, назначать уполномоченного по охране информации. Ландтаг далее избирает тайным голосованием Министра-президента, и если не сможет сделать этого в течение четырех месяцев, то распускается (ст. 60). Предусмотрен конструктивный вотум недоверия: Ландтаг лишает Министра-президента своего доверия лишь путем избрания его преемника (ст.69).

Государственное правительство обязано информировать Ландтаг о своей деятельности постольку, поскольку это необходимо для выполнения его задач. Оно обязано давать незамедлительные и полные ответы на вопросы депутатов.

В ст. 70–76 урегулированы вопросы законодательства. Законы принимаются Ландтагом или референдумом. Право законодательной инициативы принадлежит Государственному правительству, депутатам или 40 тыс. избирателей. Референдум проводится по требованию не менее 450 тыс. и не более 15 % избирателей. Предусмотрена возможность делегированного законодательства.

В Швейцарии есть небольшие кантоны и полукантоны, в которых законодательная власть осуществляется общим собранием граждан – ландсгемайнде (нем. Landsgemeinde означает общину края, страны), для которого выборный парламент (точнее, квазипарламент) лишь подготавливает решения.

Во многих федерациях, где общенациональные референдумы не практикуются (например, в США), законы субъектов федераций принимаются путем референдума не столь уж редко. Особенно это характерно для Швейцарии, где часты и общенациональные референдумы. Практикуются в субъектах федераций и различные формы народной инициативы – народная законодательная инициатива и петиционный референдум. Так, в 17 штатах США группы избирателей (обычно 5–10 %) могут вносить в Легислатуру проекты конституционных поправок, в 21 штате – проекты обычных законов, в 18 штатах предусмотрен петиционный референдум.

Например, в штате Калифорния Конституция предусмотрела (разд. 1–12 ст. 2), что избиратели могут выступить с инициативой принятия законопроекта (за исключением проектов законов о чрезвычайном положении, назначения выборов, установления налогов или текущих ассигнований) или поправки к Конституции, а также их отмены. Для назначения референдума по вопросу о судьбе законопроекта необходимо, чтобы петицию инициативной группы подписало не менее 5 % избирателей, а в случае изменения Конституции – не менее 8 % избирателей, принявших участие в последних по дате проведения губернаторских выборах. В случае поддержки законопроекта большинством избирателей он вступает в силу на следующий день после проведения референдума, если иное не установлено принимаемым законом.

Исполнительные органы

Субъекты ряда федераций, которые организованы по парламентарному типу, имеют высшее должностное лицо, выполняющее функции главы государства.

Так, в Индии губернатор штата назначается на пять лет Президентом, который, разумеется, действует по совету центрального правительства. Конституция разрешает назначить одно и то же лицо губернатором в нескольких штатах (часть вторая ст. 153 Конституции). Назначен может быть индийский гражданин, достигший 35 лет. Он, в свою очередь, назначает Главного министра штата и по его предложению остальных министров, и все они находятся в должности «пока это угодно Губернатору» (абзац первый ч. 1 ст. 164). Совет министров помогает и дает советы Губернатору при осуществлении его функций, кроме случаев, когда Конституция требует, чтобы он осуществлял свои функции по собственному усмотрению, причем в сомнительных случаях он сам решает, требует это от него Конституция или нет (ст. 163). Короче говоря, можно констатировать, что Губернатор действует как глава государства при парламентарной форме правления до тех пор, пока не возникает федеральный интерес, а если он возник, то Губернатор действует самостоятельно. Он, в частности, наряду с осуществлением права отлагательного вето может резервировать принятый легислатурой штата нефинансовый билль на рассмотрение Президента, который может дать на него свое согласие или отказать в этом (ст. 201). Что касается Совета министров штата, то он функционирует по парламентарной модели.

Аналогично во многом (хотя и не во всем) положение лейтенант-губернатора провинции в Канаде и губернатора штата в Австралии. Правительства штатов в обеих странах также должны опираться на парламентское большинство.

Там же, где такое должностное лицо не предусмотрено, его функции возлагаются, как отмечалось, на главу правительства или парламента. Так, в Германии Министр-президент согласно ч. 1 ст. 103 Конституции земли Гессен 1946 года представляет землю Гессен и может передать эту функцию компетентному министру или подчиненному ведомству; первое предложение ч. 1 ст. 109 наделяет Министра-президента правом помилования от имени народа. Но эти характерные для главы государства полномочия не избавляют Министра-президента, возглавляющего Правительство земли, от парламентской политической ответственности: Ландтаг может лишить его доверия и вызвать тем его отставку (правда, если в течение 12 дней он не выразит доверия новому Правительству, то считается распущенным).

В субъектах федераций, управляемых по президентской модели, губернатор штата или соответствующее ему должностное лицо с иным наименованием избирается путем прямых выборов и имеет статус, аналогичный статусу президента в центре.

Так, лишь в трех штатах США по состоянию на 1991 год срок полномочий губернатора составлял два года, а в остальных – четыре* (в 1940 г. четырехлетний срок был предусмотрен конституциями только 23 штатов), как у Президента; в четырех штатах к началу 80-х годов не допускалось переизбрание на второй срок (в 1950 г. таких штатов было 13). Причины такой динамики очевидны: значительное усложнение функций главы исполнительной власти. В большинстве штатов вместе с губернатором избирается его заместитель – лейтенант-губернатор; однако в 8 штатах лейтенант-губернатор избирается Сенатом в качестве своего спикера, в трех штатах губернатора в случае необходимости замещает государственный секретарь, в пяти штатах – чиновник, председательствующий в Сенате.

Во многих штатах главы ряда специализированных органов исполнительной власти избираются непосредственно гражданами и в силу этого губернатору не подотчетны. Это значительно ослабляет роль губернатора как главы исполнительной власти, усиливая влияние избирательного корпуса на ее формирование. Так, по данным на 1991 год, только в трех штатах США единственным избираемым должностным лицом является губернатор. В 35 штатах наряду с губернатором избираются от пяти до 8 руководителей исполнительных ведомств. Кроме того, в штате Северная Дакота избиратели голосуют за 11 высших должностных лиц, в штате Миссури – за 10, в штатах Вашингтон, Оклахома, Южная Каролина – за 9 в каждом. В некоторых штатах США избиратели не только дают мандат на правление, но и, как отмечалось, наделены конституционным правом досрочного отзыва должностных лиц. Это предусмотрено, например, Конституцией штата Калифорния (разд. 13–19 ст. 2).

«Почти каждый государственный секретарь, генеральный атторней, казначей избираются населением, и почти треть штатов имеют выборных аудиторов или налоговых инспекторов...

Если Губернатор звонит по телефону одному из них и говорит: «Не сможете ли Вы приехать ко мне сегодня после обеда?», то ответ может быть: «Я занят, Вы можете сами приехать ко мне». По оценке только что цитированного Р. Лорча (Колорадский университет, США), губернаторы не контролируют от трети до половины глав исполнительных ведомств штата. Правда, в последние десятилетия обнаружилась тенденция к уменьшению числа выборных должностных лиц штатов и в то же время к увеличению вспомогательного аппарата губернаторов. Компромиссной ситуацией выглядит привязка выборов и сроков полномочий высших чиновников штата к выборам и сроку полномочий губернатора. Например, в Калифорнии в 1990 году была принята поправка к разд. 11 ст. 5 Конституции, согласно которой ни одно выборное должностное лицо не может избираться отдельно от губернатора и срок полномочий такого должностного лица не может превышать срок полномочий губернатора, равно как избираться на должность можно не более чем на два срока.

В Мексике губернатор штата избирается прямыми выборами на 6 лет без права переизбрания, как и Президент. В Бразилии также Президент (после реформы 1994 г.) и губернаторы штата избираются на одинаковый срок – четыре года. Вместе с губернатором избирается вице-губернатор.

В кантонах и полукантонах Швейцарии правительства избираются непосредственно гражданами; соответственно там действует дуалистический государственный режим (как, впрочем, и на федеральном уровне, несмотря на то, что правительство избирается парламентом).

Для характеристики статуса губернатора, соединяющего функции главы государства и главы исполнительной власти, приведем положения ст. 47 Конституции штата Сан-Паулу (Бразилия) 1989 года. Помимо прочих конституционных полномочий к исключительной компетенции Губернатора относятся:

• представительство штата в его правовых, политических и административных отношениях (по инициативе Губернатора это представительство может быть делегировано законом другому органу);
• осуществление с помощью государственных секретарей высшего руководства администрацией штата;
• санкционирование, промульгация и опубликование законов, а также декретов и положений для их точного исполнения;
• наложение полного или частичного вето на проекты законов;
• назначение на публичные должности штата с ограничениями, предусмотренными Федеральной конституцией и Конституцией штата, в установленной законом форме;
• свободное назначение и увольнение государственных секретарей;
• назначение и увольнение руководителей самостоятельных ведомств (autarquias) с соблюдением условий, установленных Конституцией штата;
• объявление и осуществление интервенции в дела муниципий в форме, предусмотренной Федеральной конституцией и Конституцией штата;
• представление в предусмотренной Конституцией штата форме отчета администрации штата Законодательному собранию;
• представление Законодательному собранию на его инаугурационном заседании послания о положении в штате, содержащего меры, представляющие интерес для Правительства;
• законодательная инициатива в формах и случаях, предусмотренных Конституцией штата;
• установление или изменение декретом штатной численности, заработной платы и привилегий персонала фондов, учрежденных или поддерживаемых штатом, согласно условиям, предусмотренным законом;
• выдвижение директоров обществ смешанной экономики и публичных предприятий;
• прочие административные акты в пределах компетенции исполнительной власти;
• подписка на акции или приобретение их, реализация или увеличение капитала, как только для этого будут ресурсы, обществ смешанной экономики или публичных предприятий, а также распоряжение по уполномочию Законодательного собрания на любом правовом основании полностью или частично акциями или капиталом, полученными в результате подписки, приобретения, реализации или увеличения;
• делегирование декретом исполнительному органу административных функций, которые не находятся в его исключительной компетенции;
• направление в Законодательное собрание законопроектов, относящихся к перспективному планированию, бюджетным директивам, годовому бюджету, публичному долгу и кредитным операциям;
• направление в Законодательное собрание законопроектов о режиме концессий или разрешений на оказание публичных услуг.

Можно в целом констатировать, что организации власти субъектов федераций свойственно, как правило, более широкая возможность использования институтов прямой демократии, что вместе с тем облегчает воздействие на власть групп давления.

Судебные органы

В тех странах, где наряду с федеральной судебной системой в каждом субъекте федерации действует его собственная (США, Канада), последняя замыкается, как отмечалось, на верховный суд (он может называться по-разному). Ее задача заключается в том, чтобы применять право субъекта федерации, тогда как применение федерального права – дело системы федеральных судов.

В штатах США, например, действуют трехзвенные судебные системы, возглавляемые, как правило, верховным судом штата (в двух штатах – Апелляционным судом, в одном – Верховным апелляционным судом, в двух – наряду с Верховным судом в масштабе штата действует Уголовно-апелляционный суд). В большинстве штатов судьи избираются населением. В 14 штатах судьи назначаются губернатором по представлению судейского комитета, а через определенное время после назначения они должны получить поддержку большинства избирателей (именно эта система была включена в Конституцию Японии 1946 г.). Смещение судей может также происходить по инициативе избирателей (10–25 %). В Канаде судьи в провинции Квебек отбираются из числа адвокатов, знакомых с французской системой права, ибо именно такая система действует в этой провинции.

В большинстве же федеративных государств, где, как опять же отмечалось в предыдущей главе, установлена единая судебная система, а суды, действующие в субъектах федераций, входят в эту систему. Индийская Конституция, например, поставила высокие суды штатов под контроль Союза, чтобы изъять их из сферы «провинциальной политики». Союз в лице Президента назначает их членов, переводит в другие штаты, отстраняет от должности, может назначать туда сроком до двух лет дополнительных судей. Согласно ст. 217 Конституции судьи высоких судов назначаются Президентом после консультаций с Главным судьей Индии, губернатором штата и, если назначается не Главный судья штата, с главным судьей высокого суда штата и находятся в должности до достижения 62 лет.

Организация публичной власти на местах

Местное управление и самоуправление

Из изложенного выше, особенно в § 1 настоящей главы, ясно, что в местных территориальных единицах может осуществляться как местное управление, так и местное самоуправление. Настало время уточнить эти понятия.

Прежде всего следует подчеркнуть, что местные территориальные единицы являются подразделениями унитарных государств и субъектов федераций, а также иных регионов, пользующихся государственной автономией.

Местное управление – это управленческая деятельность в местной территориальной единице, осуществляемая центральной властью или администрацией вышестоящего территориального уровня управления. Осуществляется местное управление, как правило, через назначаемые вышестоящей властью административные органы. Так, во Франции в регионе органом управления является префект Республики (в 1982–1988 гг. именовался комиссаром Республики), назначаемый правительственным декретом и представляющий Правительство и его членов в отношениях с населением. В его компетенцию входят вопросы финансов, безопасности, образования, культуры, туризма, социальной помощи, экономического развития и пространственного планирования, которыми занимаются подчиненные ему ведомственные структуры. Таков же статус (с естественными компетенционными отличиями) префекта в департаменте – территориальной единице следующего сверху уровня. Следующий нижестоящий орган управления – супрефект (буквально – подпрефект), действующий в качестве администратора на территории округа – промежуточной административно-территориальной единицы между департаментом и коммуной.

В Италии представители центра – правительственные комиссары и префекты назначаются соответственно на областной и на более низкий, провинциальный уровень. В Польше, Греции, Швеции, Испании представители центра назначаются только на областном уровне (соответственно воеводы, префекты и губернаторы). В некоторых странах исполнительная вертикаль своеобразно продолжается на более низкий уровень: избранным мэрам во Франции, в Италии, мэрам и губернаторам в Японии, бургомистрам и ландратам в некоторых землях Германии поручается выполнение определенных государственных функций на местах. Они получают как бы двойной статус – органа местного самоуправления и низового звена исполнительной государственной власти.

Местное самоуправление – это деятельность самого населения местной территориальной единицы – территориального коллектива (сообщества) и его выборных органов по управлению его делами. Это, следовательно, не вообще их управленческая деятельность. Дело в том, что, как мы видели, возможно возложение на органы местного самоуправления задач государственного управления. Осуществляя эти задачи, соответствующие органы действуют уже не в качестве местного самоуправления, и они могут быть обязаны выполнять указания вышестоящих государственных органов. Когда же они осуществляют функции местного самоуправления, государственные органы не вправе давать им обязательные указания по реализации этих функций, за исключением случаев добровольного (или нередко вынужденно добровольного) участия в осуществлении финансируемых государством программ, прежде всего социальных (образования, здравоохранения и т.п.). Это, как мы отмечали, важное средство косвенного государственного руководства местным самоуправлением.

Вопросы местного самоуправления, если и регулируются конституциями, то обычно достаточно лапидарно. Скажем, французская Конституция содержит по этому вопросу всего одну ст. 72 (остальные статьи раздела о территориальных коллективах регулируют вопросы заморских департаментов и территорий), которая гласит:

«Территориальными коллективами Республики являются коммуны, департаменты, заморские территории. Любые другие территориальные коллективы учреждаются законом.

Эти коллективы свободно управляются выборными советами при соблюдении условий, предусмотренных законом.

В департаментах и на территориях представители Правительства отвечают за национальные интересы, административный контроль и соблюдение законов».

Федеративные конституции иногда вообще организацию власти на местах не регулируют (например, в США), однако новейшая тенденция состоит в том, чтобы регулировать эти отношения все более подробно, как, например, в Бразилии. Дело в том, что децентрализация власти в пользу субъектов федераций подчас приводит к ущемлению их властями интересов местных сообществ. Поэтому Конституции субъектов федераций и уставы и аналогичные им акты регионов, пользующихся государственной автономией, нередко также подробно регулируют организацию власти на местах. Главный же источник правового регулирования отношений власти в политико-административных единицах – это принимаемые ими самими хартии самоуправления, уставы (статуты) и даже, как в Бразилии, органические законы.

В некоторых федеративных государствах мы можем встретить случаи, когда субъекты федераций осуществляют наряду со своими собственными также функции местного самоуправления. Это относится, например, к упомянутым ландсгемайнде-кантонам в Швейцарии, к городам-землям в Германии и Австрии (Берлин, Гамбург, Бремен, Вена).

Можно выделить две системы демократической организации власти на местах – англо-американскую и европейскую.

Англо-американская система (ее придерживаются, впрочем, не только страны соответствующей правовой системы) характеризуется наличием местного самоуправления на всех уровнях ниже государства, субъекта федерации или государственно-автономного региона. При этом отсутствуют административно-территориальные единицы общего характера.

Для европейской системы характерно сочетание местного самоуправления с местным управлением. Сочетание это может иметь самые различные формы. При этом на местные органы управления возлагаются определенные функции в отношении местного самоуправления.

Исторически первая такая функция – это административная опека. Она предполагает, что решения органов местного самоуправления не могут вступить в силу, пока не получат одобрения местного администратора, назначенного или уполномоченного сверху (префекта, губернатора, бургомистра и т.п.).

В одобрении могло быть отказано по мотивам как незаконности, так и нецелесообразности решения. В настоящее время система административной опеки встречается достаточно редко, представляя собой пережиток бюрократической централизации.

Сегодня преобладает функция административного надзора, который ограничивается проверкой только законности решений органов местного самоуправления. Обычно администратору для проверки решения дается небольшой срок, по истечении которого, если не поступило возражений, решение вступает в силу. Новая тенденция заключается в том, что администратор может оспорить решение только в судебном порядке. Административный надзор применяется иногда даже в субъектах централизованных федераций и в регионах, пользующихся государственной автономией, причем в его осуществлении подчас участвует глава государства (см. приведенные выше примеры из конституционного права Индии, Финляндии). В свою очередь, органы местного самоуправления могут в судебном порядке защищать свою автономию не только от ретивых местных администраторов, но и даже от парламентов, президентов и правительств.

Во многих странах наряду с региональным сотрудничеством органов местного самоуправления, приобретающим подчас устойчивые организационные формы (общинные союзы и т.п.) и создающим предпосылки для возможного последующего объединения, происходит объединение в национальном масштабе представителей как всех органов местного самоуправления страны, так и отдельных их видов, например союзы и конференции городов. Это позволяет добиваться принятия необходимого местному самоуправлению общегосударственного законодательства, принятия общегосударственных программ развития отдельных сфер местной жизни, обмениваться опытом и обеспечивать удовлетворение некоторых иных общих потребностей.

Особо следует упомянуть о так называемой советской модели, которая сохранилась в Китае, на Кубе, в КНДР, во Вьетнаме. Формально она могла бы называться самоуправляющейся, так как все органы формируются выборным путем, и назначаемые правительством должностные лица отсутствуют. Фактически руководство и контроль сверху более жестко, чем при системе административной опеки, осуществляются посредством принципа «демократического централизма». Суть его состоит в выборности всех представительных органов, подотчетности и подконтрольности нижестоящих органов вышестоящим, обязательности решений вышестоящих органов для нижестоящих и праве вышестоящих органов отменять решения, принятые нижестоящими органами.

В частности, в ст. 6 Конституции Социалистической Республики Вьетнам 1992 года установлено, что «народ осуществляет государственную власть через Национальное Собрание и Народные советы всех ступеней, избираемые народом для представительства его воли и чаяний и ответственные перед народом. Национальное Собрание и Народные советы всех ступеней являются политической основой системы государственных органов (т.е. все другие органы: администрация, суд, прокуратура формируются советами, подотчетны и подконтрольны советам. – Авт.). Национальное Собрание и Народные советы всех ступеней и другие государственные органы организуются и действуют в соответствии с принципом демократического централизма».

Следует в этой связи подчеркнуть, что в реальности, как мы уже неоднократно отмечали, руководство и контроль в отношении нижестоящих государственных органов осуществляются главным образом через аппарат коммунистической партии: руководители органов государственной власти состоят в этой партии и часто входят в состав пленумов вышестоящих партийных комитетов. Поэтому нет необходимости прибегать к отмене решений нижестоящих органов вышестоящими, вместо этого по партийной линии дается негласное указание.

В деятельности местного самоуправления в демократических странах большое значение имеют разного рода гражданские инициативы: коллективные выступления жителей в целях решения местных проблем, самодеятельное их решение и т.п. Гражданскую инициативу следует отличать от рассмотренной выше народной инициативы, в отличие от которой гражданская инициатива не обязывает органы власти рассматривать ее требования, но оказывает на них скорее психологическое давление.

Все более широкое распространение получает новая концепция местного самоуправления, для которой характерны следующие способы действия:

• скорее оказывать влияние, чем действовать непосредственно;
• помогать отдельным людям или группам самим удовлетворять свои потребности, а не просто предоставлять им услуги;
• гарантировать обеспечение услуг через другие организации и учреждения, вступать с ними в партнерские отношения вместо того, чтобы самим оказывать услуги;
• изыскивать источники финансирования в других организациях и учреждениях.

Это обогащает и разнообразит связи органов местного самоуправления, высвобождает персонал, ранее занимавшийся оказанием услуг, что экономит бюджетные средства. К тому же и жители бережнее относятся к результатам собственного труда, чем к благам, предоставленным публичной властью.

Следует также отметить, что компетенция городов, как правило, шире, чем сельских единиц того же уровня. Крупные города часто имеют ступенчатую систему самоуправления, что позволяет распределить их компетенцию по соответствующим внутренним уровням.

В отличие от рассмотренных выше органов местного самоуправления общей (универсальной) компетенции органы управления и самоуправления специальных округов (школьных, санитарных, пожарных, полицейских, по водоснабжению и др.) осуществляют руководство в конкретных узких сферах. В каждом специальном округе создается специальный руководящий совет (3–7 человек), избираемый населением или назначаемый вышестоящими властями. Чтобы обеспечить эффективную реализацию поставленных задач и исключить влияние местничества, границы специальных округов не совпадают с общим административным или политико-административным территориальным делением, охватывая территории нескольких графств (департаментов, областей или общин).

Основные модели организации публичной власти на местах

Моделей такой организации довольно много. Мы приведем, естественно, лишь некоторые, стараясь отобрать наиболее характерные. Мы также встречаем здесь формы, которые условно можно назвать парламентарными и президентскими. Для первых характерно избрание местной администрации местными представительными органами из своего состава, причем нередко глава администрации (мэр и т. п.) является одновременно председателем представительного органа. Для вторых типично избрание населением не только членов представительного органа (депутатов, советников, гласных и т. п.), но и главы местной администрации, а также некоторых других должностных лиц исполнительной и судебной власти (казначея, прокурора, мирового судьи, вплоть до шерифа – начальника полиции). В городах США, например, встречается наряду со второй формой и такая специфическая форма, при которой городской совет избирает своего председателя – мэра, осуществляющего в основном представительские функции, а глава администрации – это управляющий (профессиональный менеджер), просто нанятый советом. Однако чаще наблюдается совпадение формы самоуправления с формой правления государства, точнее с соответствующей ее разновидностью (например, парламентарная форма местного самоуправления типична для парламентарных монархий и парламентарных республик).

Обратимся теперь к некоторым конкретным моделям, характеризующим соотношение управления и самоуправления.

1) Так, в муниципиях, из которых состоят бразильские штаты, организация публичной власти включает только законодательную и исполнительную ее ветви. Что же касается судебной, то она находится за пределами сферы компетенции муниципии.

Бразильская Конституция в ст. 30 предусматривает компетенцию муниципии, которая, естественно, осуществляется ее законодательным и исполнительным органами самоуправления (впрочем, сам термин «самоуправление» в Конституции отсутствует). Эта компетенция включает следующие полномочия:

• законодательство по вопросам местного значения, дополнение федерального и штатного законодательства;
• установление и взимание местных налогов, а также обеспечение своих доходов без ущерба для обязательств представлять и опубликовывать отчеты в установленные законом сроки;
• создание, организация и упразднение округов при соблюдении законодательства штата;
• организация и предоставление прямо или косвенно публичных услуг местного значения, включая общественный транспорт;
• при техническом и финансовом сотрудничестве с Союзом и штатом осуществление программ дошкольного воспитания и основного обучения, обеспечение здравоохранения;
• поощрение адекватного территориального обустройства путем планирования и контроля за использованием, выделением и застройкой городских земель;
• поощрение охраны местного историко-культурного наследия при соблюдении законодательства и под надзором Союза и штата.

Конституции штатов устанавливают, что законодательная власть осуществляется муниципальной палатой, состоящей из муниципальных депутатов, которые пользуются обычными иммунитетами и привилегиями. Исполнительная власть вверена муниципальному префекту, которого в случае необходимости заменяет вице-префект. Префект, вице-префект и депутаты избираются гражданами и в начале срока полномочий должны представить декларацию о своем имуществе. Муниципальная палата двумя голосованиями с промежутком не менее 10 дней и 2/3 голосов принимает органический закон для муниципии, основанный на принципах, установленных конституциями Союза и штата.

Здесь, таким образом, действует только система местного самоуправления (если не считать возможности создания административных округов). То же имеет место и в Швейцарии, где к тому же в общинах некоторых кантонов и полукантонов представительные органы не создаются, а их функции выполняются общими собраниями жителей. Текущие административные дела ведут избираемые этими собраниями старосты.

2) Примером второй модели может служить Италия. Здесь мы рассмотрим организацию публичной власти на уровнях ниже области, которая является носителем государственной автономии.

Статус соответствующих органов урегулирован Законом о местных автономиях 1990 года.

Такими уровнями служат провинция и коммуна. Представительными органами самоуправления там являются советы, избираемые жителями сроком на пять лет. Советы образуют свои исполнительные органы – джунты, состоящие из председателей (в коммунах – синдиков) и асессоров. Выполнение задач государственного управления в провинции возлагается на префекта, назначаемого Советом министров. Он, в частности, осуществляет административный надзор за самоуправлением и руководит провинциальной полицией. В коммуне функции государственного управления возлагаются на синдика, который совмещает их с руководством джунтой.

Италия, следовательно, дает пример соединения местного самоуправления с местным управлением на всех основных уровнях (если не считать упоминавшихся выше округов с исключительно административными функциями, возможность создания которых предусмотрена частью второй ст. 129 Конституции).

3) В соответствии с Конституцией Республики Польша 1997 года (ч. 1 ст. 164) и Законом о территориальном самоуправлении 1990 года основной единицей территориального самоуправления служит община (гмина). Устав ее принимается ее собственным представительным органом – советом (если население общины превышает 300 тыс. человек, устав подлежит согласованию с Председателем Совета министров). Устав может предусмотреть создание на территории общины ее подразделений – солэцтв (объединений нескольких хуторов), городских кварталов и т.п. с выборными старостами (солтысами). Совет избирается жителями общины на четыре года. Из своего состава он избирает председателя и его заместителей, а также правление общины как исполнительный орган. Однако глава правления – войт, бурмистр или президент и его заместители избираются отдельно квалифицированным большинством и не обязательно из членов совета.

Вышестоящий уровень территориального деления – воеводство. Воевода и его заместитель назначаются и отзываются Председателем Совета министров и осуществляют задачи государственного управления на соответствующей территории, включая административный надзор за общинами, решения которых Воевода может оспорить в административном суде. В воеводстве действует сеймик, избранный советами общин из своего состава, однако решающих полномочий у него почти нет. Сейм по предложению Председателя Совета министров может распустить совет общины или иной самоуправляющейся единицы в случае грубого нарушения Конституции или законов.

Таким образом, здесь мы имеем сочетание самоуправления на низовом уровне территориального деления с государственным управлением на высшем.

Следует отметить, что при всех этих моделях допускается принятие решений по вопросам местного самоуправления референдумом.

4) Иначе выглядит сочетание государственного управления с местным самоуправлением на зависимых территориях, не имеющих государственного статуса или статуса части метрополии. В нидерландских и британских владениях управление осуществляют губернаторы, во французских – верховные комиссары, назначенные главами государств-метрополий по рекомендации их правительств. При губернаторе (верховном комиссаре) и нередко под его председательством создается исполнительный совет, осуществляющий текущие административные функции. Избираемый местным населением представительный орган (законодательный совет, легислатура и т.п.) принимает законы, которые должны получить подпись администратора метрополии. Последний вправе наложить вето или резервировать закон на усмотрение правительства метрополии, которое может аннулировать даже закон, подписанный администратором. Кроме того, администратор может распустить законодательный совет и законодательствовать сам.

Здесь, таким образом, осуществляется жесткая административная опека метрополии над местным самоуправлением.