Конституции современных государств

Понятие и классификация конституций

На политической карте мира представлено более двухсот суверенных государств. У каждого из них имеется своя конституция, которая может быть совершенно непохожей на конституции других государств. В этой связи необходимо сформулировать самое общее, предельно широкое определение конституции, под которое подошла бы конституция любого современного государства.

Пользуясь описательным методом изучения конституций современных государств как первичным методом познания объективной реальности, можно предложить примерно следующее определение конституции как родового понятия. Конституция - это основной закон государства, свод законов, совокупность официально признанных конституционно-правовых обычаев и судебных прецедентов, священных писаний и преданий, закрепляющих устои общества и государства, основы правового статуса человека, личности и гражданина, политико-территориальную организацию государства, систему органов государственной власти и местного самоуправления, порядок их формирования и деятельности, название столицы страны и основные символы государства.

Столь широкое определение конституции имеет не только теоретическое, но и практическое значение. На его основе можно сформулировать видовое определение сходных между собой конституций, вскрыть сущность конституции каждого конкретного государства, последовательно освещая общепризнанную в юридической науке систему понятий и категорий низшего порядка, произвести классификацию конституций современных государств.

Определение конституции как основного закона государства фактически указывает на ее место в системе национального права в целом. В равной степени оно означает, что конституция служит основой национальной системы права каждого государства, но вовсе не какой-либо разновидностью его законов.

В некоторых зарубежных странах конституции официально именуются основными законами государства. В качестве иллюстраций можно назвать Основной закон ФРГ 1949 г., Основной закон Республики Гвинея 1990 г., Основной закон Монголии 1992 г.

Вместе с тем, в конституциях ряда стран дается в самом тексте легальное определение основного закона государства или используются для его характеристики в качестве синонимов оба понятия, полностью совпадающие по своему смысловому значению. Так решается вопрос об основном законе в ныне действующих конституциях Беларуси, Венгрии, Монако, Норвегии, Польши, Украины, Финляндии, Китая, Алжира, Бенина, Намибии.

Однако подавляющее большинство конституций современных государств официально не называются основными законами. Тем не менее, им присущи все признаки основного закона государства, что необходимо отмечать в научном определении конституции.

Свод законов является конституцией государства лишь в случае, когда в его состав входят нормативные правовые акты конституционного характера, объединенные общностью предмета правового регулирования. В форме свода законов в настоящее время действуют конституции Австрии, Швеции и Канады.

Конституционно-правовые обычаи и судебные прецеденты входят в качестве составных частей в конституции Великобритании, Израиля и Новой Зеландии. В исключительно редких случаях конституции могут состоять только из одних правовых обычаев.

В Ватикане, Иране и Саудовской Аравии священные писания и предания обладают высшей юридической силой по отношению к светской конституции, законам и иным нормативным правовым актам. Поэтому можно с полным основанием утверждать, что в названных странах они являются фактически конституциями теократических государств. На это обстоятельство следует обращать особое внимание при выработке самого общего определения конституции.

Отправным началом изучения конституций современных государств служит их научная классификация. Однако в отечественной и зарубежной литературе не сложилось единство взглядов по вопросу о критериях классификации конституций, об их конкретных видах. Поэтому на практике их подразделяют на определенные группы и виды по самым разным основаниям. Причем не всегда учитываются общие признаки конституций и закономерные связи между их группами и видами.

В зависимости от способов принятия конституций все они подразделяются на три группы: 1) октроированные (дарованные сверху) конституции; 2) народные конституции; 3) конституции, принятые на основе международных договоров.

Старейшими из октроированных конституций являются конституции, дарованные монархами своим подданным в целях ограничения собственной власти. Обычно это делалось под давлением различных политических сил, выступающих против самодержавия. Классическим примером октроированной конституции является Манифест Императора всея Руси Николая II от 17 октября 1905 г., провозгласивший введение в стране гражданских свобод и формирование Государственной Думы, ограничивающей монаршую власть в законодательной сфере.

Однако не все дарованные волей монарха конституции отошли в прошлое, стали достоянием истории. В современных условиях продолжают действовать октроированные конституции в таких монархических государствах, как Монако, Лихтенштейн, Иордания, Кувейт, Оман, Катар, Тонго.

Второй вид октроированных конституций появился вследствие распада колониальной системы. Метрополии для сохранения своего присутствия навязывали конституции бывшим колониям одновременно с провозглашением их независимости. Колонизаторы стремились покинуть принадлежавшие им владения так, чтобы остаться в них навсегда. Поэтому в дарованных сверху конституциях закреплялись правовые нормы, ограничивающие суверенитет государств, освободившихся от колониальной зависимости. Так, например, Верховный комиссар Франции в подмандатном Ливане обнародовал 26 мая 1926 г. октроированную Конституцию независимого государства. Она провозгласила Ливан суверенной республикой, но Франция оставляла за собой контроль за его внешними сношениями и обороной.

Великобритания посредством октроированных конституций придавала бывшим колониям статус доминионов, насаждала государственный строй, подобный тому, который существовал тогда в самой метрополии.

Сегодня подавляющее большинство дарованных бывшими метрополиями конституций подверглось коренной модернизации или было заменено новыми. Тем не менее октроированные таким способом конституции продолжают действовать в Канаде, Австралии, Кении, Сент-Люсии, Кирибати, Маврикии, Белизе, на Ямайке, Барбадосе, Багамских Островах и в ряде других государств. Конституция Республики Вануату 1979 г. была принята правительствами Великобритании и Франции, что дает возможность рассматривать ее в качестве октроированной.

Третий вид откроированных конституций представлен конституциями, дарованными диктаторами, захватившими власть в результате государственного или военного переворота, и затем принявшим решение о поэтапном переходе к гражданской форме правления. Военной администрацией была принята ныне действующая Конституция Нигерии 1999 г., на основе которой был избран первый за 15 лет открытой диктатуры гражданский Президент страны.

Четвертый вид октроированных конституций сформировался в результате принятия парламентами США, Австралии и Новой Зеландии конституций и законов конституционного характера для ассоциированных государств и территорий. Конгрессом США была принята Конституция Пуэрто-Рико 1952 г., Федеральным парламентом Австралии - Закон о Кокосовых (Киллинг) Островах 1951 г.,

Палатой представителей (парламент) Новой Зеландии - Конституция Островов Кука 1965 г. и Конституция Ниуэ 1974 г.

С позиций ислама октроированной конституцией считается Коран, поскольку Он дарован человеку свыше, самим Аллахом через своего Пророка Мухаммеда. Особенно это справедливо для Ирана и Саудовской Аравии, где Коран официально признается не только священной книгой мусульман, но и конституцией государства.

Народные конституции современных государств объединяются в отдельной группе по общности родовых признаков. Такие конституции принимаются учредительной властью, которая юридически исходит от народа. Но среди них выделяются конституции, принятые парламентами, на референдумах, специальными учредительными собраниями и референдумно-парламентским способом.

Парламентами суверенных государств принято более сорока ныне действующих конституций. Среди них представлены конституции разных стран и поколений. Достаточно назвать хотя бы конституции Люксембурга 1868 г., Японии 1946 г., Греции 1975 г., Гайаны 1980 г., Тувалу 1986 г., Болгарии 1991 г., Украины 1996 г., Финляндии 1999 г., Судана 2006 г.

Достоинства парламентского способа принятия конституции заключаются в том, что он дает возможность депутатам обстоятельно обсудить с привлечением экспертов каждую статью проекта основного закона, внести поправки и дополнения, направленные на улучшение его структуры и содержания. При прочих равных условиях этот способ гарантирует принятие высококачественных конституций. Тем не менее он не лишен и серьезных недостатков. Как свидетельствует мировой опыт, депутаты вольно или невольно стремятся расширить компетенцию парламента за счет полномочий исполнительной власти, закрепить прямо в конституции для себя любимых непомерно широкие привилегии.

В XX веке самым распространенным способом принятия конституций стал референдум. Непосредственно на референдумах было принято свыше пятидесяти ныне действующих конституций. В их числе конституции Исландии 1944 г., Дании 1953 г., Франции 1958 г., Уругвая 1967 г., Морокко 1972 г., Кубы 1976 г., Испании 1978 г., Чили 1980 г., Либерии 1984 г., Алжира 1989 г., России 1993 г., Казахстана 1995 г., Нигера 1999 г. В начале текущего столетия были приняты на референдумах новые конституции Кот-д’Ивуара, Сенегала. Коморских Островов, Центрально-Африканской Республики, Ирака, Демократической Республики Конго. Таиланда и Южного Судана.

Референдумный способ принятия конституций, безусловно, является самым демократичным. Судьбу проекта конституции решают непосредственно граждане, обладающие правом участия в референдуме. Однако его ни в коей мере нельзя возводить в абсолют, считать исключительно эффективным. На референдуме граждане могут лишь проголосовать за или против проекта конституции, но никак не могут повлиять на его качество.

Референдум недопустимо проводить при отсутствии благоприятных условий для свободного волеизъявления граждан. В противном случае может быть принята конституция авторитарного типа. Так. в Чили с 1973 по 1990 г. правила военная хунта во главе с генералом А. Пиночетом, совершившая военный переворот, в результате которого трагически погиб Президент Республики С. Альенде и было отстранено от власти законное правительство Народного единства. При управлении страной хунта сочетала массовые политические репрессии с проведением глубоких социально-экономических реформ в неолиберальном духе. В связи с достигнутыми успехами в социально-экономической сфере хунтой было принято решение о разработке проекта новой Конституции Чили с целью смягчения тоталитарного политического режима. В 1980 г. проект Конституции был вынесен на референдум, который проводился в условиях военной диктатуры, под жестким контролем властей. Референдум по существу превратился в плебисцит о доверии генералу А. Пиночету, в средство принятия авторитарной конституции. Теперь из Конституции Чили исключены наиболее авторитарные, антидемократические положения, одобренные в свое время гражданами страны на референдуме.

Однако референдум может оказаться не подходящим способом принятия конституции даже в странах с прочными демократическими традициями. Примером тому может служить авторитарная Конституция Франции 1958 г., принятая на референдуме в условиях острого политического кризиса, вызванного колониальной войной в Алжире. Она кардинально изменила сложившийся баланс между высшими органами государственной власти в пользу Президента Франции, наделив его чрезвычайно широкими, дискретными полномочиями.

Оптимальным способом принятия конституции является созыв специального учредительного собрания для выработки проекта новой конституции и утверждения его в установленном законом порядке. Делегатами собрания обычно избираются авторитетные политики, опытные юристы, видные общественные деятели, которые не состоят на государственной службе и не представляют интересы какой-либо ветви власти или депутатского корпуса. Благодаря этому в работе учредительного собрания сочетаются высокий профессионализм и объективность делегатов в оценке проекта конституции.

Учредительными собраниями зарубежных стран было принято более тридцати ныне действующих конституций. Наиболее известными из них являются конституции США 1787 г., Норвегии 1814 г., Аргентины 1853 г., Мексики 1917 г., Италии 1947 г., Германии1949 г., Индии1950 г., Португалии 1976 г., Бразилии1988 г., ЮАР 1996 г.

Учредительные собрания могут называться по-разному: Филадельфийский конвент (США), Конституционный конгресс (Мексика), Парламентский совет (Германия), Конституционная ассамблея (ЮАР), Всеафганский Совет старейшин (Афганистан) и т. п. Но это не меняет их конституционно-правовой статус, задачи и функции.

Референдумно-парламентским способом принято всего одиннадцать конституций суверенных государств, действующих в настоящее время. Конституции Ирландии 1937 г., Сьерра-Леоне 1991 г., Литвы 1992 г., Албании 1998 г., Швейцарии 1999 г., Конго 2002 г. и Сербии 2006 г. были одобрены национальными парламентами и приняты на всенародных референдумах. Напротив, конституции Сан-Томе и Принсипы 1990 г., Польши 1997 г., Руанды 2003 г. и Бурунди 2005 г. были приняты парламентами и одобрены на референдумах.

Референдумно-парламентский способ принятия конституции применяется, во-первых, согласно сложившейся традиции (Швейцария), во-вторых, с целью консолидации общества в условиях системного кризиса и, в-третьих, для придания свойств легитимности самому парламенту, сформированному в переходный от авторитаризма к демократии период.

Своеобразной модификацией проанализированного выше способа принятия народных конституций является референдумно-учредительный способ. Такой способ был применен для придания высшей юридической силы Конституции Румынии 1991 г., которая была принята Учредительным собранием и затем одобрена на референдуме.

Что касается конституций, принятых без участия учредительной власти, то их нельзя в рамках предложенной классификации относить к народным или откроированным. Ведь Конституция Индонезии 1945 г. была принята Комитетом по подготовке независимости страны, который не был наделен учредительной властью. То же можно сказать и о Конституции Мальдив 1997 г., одобренной Президентом Республики, в компетенцию которого не входило принятие нормативных правовых актов в форме законов.

В самостоятельную группу объединяют конституции, принятые на основе международных договоров, которые наделяют возможных субъектов конституционного процесса учредительной властью. К этой группе относятся Конституция Кипра 1960 г. и Конституция Боснии и Герцеговины 1995 г.

Принятию Конституции Кипра предшествовали международные переговоры между Великобританией, Грецией и Турцией с участием представителей греческой и турецкой общин острова о будущем статусе Республики Кипр, проходившие в 1959 г. в Цюрихе и Лондоне. В результате переговоров были приняты Меморандум об окончательном урегулировании кипрского вопроса, Договор о гарантиях сохранения независимости и территориальной целостности Кипра и Заявление сторон о согласованных мерах сторон по введению в действие достигнутых договоренностей. В качестве одной из мер предусматривалось создание комиссии по подготовке проекта Конституции Кипра, определению порядка его принятия и вступления в силу. Тем самым цюрихско-лондонские соглашения наделили комиссию учредительной властью и установили способ принятия ныне действующей Конституции Кипра.

Конституция Боснии и Герцоговины принималась в условиях военного конфликта между сербами и хорватами. В результате посреднических усилий США по примирению противоборствующих сторон в ноябре 1995 г. в Дейтоне (штат Огайо) состоялись переговоры о прекращении огня и базовых принципах государственного устройства Боснии и Герцеговины. В итоге было подписано в Париже Общее рамочное соглашение о мире в Боснии и Герцоговине, одно из приложений которого содержало текст проекта Конституции государства. Соглашением стороны в ультимативном порядке лишались права вносить какие-либо поправки и изменения в предъявленный им проект Конституции Боснии и Герцеговины. Конституция вступала в силу с момента подписания Общего рамочного соглашения.

Под Дейтонским соглашением поставили свои подписи президенты Боснии и Герцеговины, Хорватии, Союзной Республики Югославии и Федерации Боснии и Герцеговины.

Таким образом, Конституция Боснии и Герцеговины 1995 г. была принята путем подписания многостороннего международного соглашения. Другого такого способа принятия конституции суверенного государства не знает более чем 200-летняя история существования конституционализма.

По содержанию конституции современных государств можно, на наш взгляд, подразделить на два вида: политические и социальные. Содержание политических конституций заключается в

юридической характеристике сущностных свойств государства, механизма осуществления публичной власти, его структуры и функций, организационных форм участия граждан в управлении государством. В нем не раскрываются экономические и социальные аспекты конституционно-правового регулирования общественных отношений, если не считать выражения внутреннего смысла собственности и финансовой системы государства.

Классическим примером политической конституции является Конституция США 1787 г. Она определила главным образом структуру органов государственной власти, четко урегулировала их взаимоотношения, выстроенные на принципе разделения властей и системе сдержек и противовесов, разграничила на федеральном уровне предметы ведения и компетенцию между Союзом и штатами. В знаменитом Билле о правах, первых десяти поправках к Конституции США, закреплены лишь личные и политические права граждан. В нем нет даже упоминания о социально-экономических правах и свободах.

Хотя по несколько иным причинам, но к политическим конституциям относятся и основные законы всех социалистических стран. Все разделы конституций Вьетнама, КНДР и Кубы буквально пронизаны политическим содержанием» характеризующим государственное и общественное устройство социалистических стран, основные направления деятельности руководящих партий и органов государственной власти, общественных объединений, порядок реализации гражданами своих прав и свобод.

С классовых позиций в содержании конституций социалистических стран формулируются цели правового регулирования общественных отношений. Они направлены на огосударствление общества, замену механизма его саморегулирования механизмом тотального государственного регулирования, на установление полной зависимости гражданина от государства, его патерналистской политики. Наиболее удачно эти цели определены в содержании преамбулы ныне действующей Конституции Вьетнама: «Настоящая Конституция регламентирует политическую, экономическую и культурную системы, систему национальной обороны и безопасности, основные права и свободы граждан, структуру и принципы организации и деятельности государственных органов, институционализирует отношения между партией-руководителем и народом-хозяином и государством-управителем».

Социальные конституции современных государств по своему содержанию принципиально отличаются от политических. В них государство конституируется как социальное, закрепляется разветвленная система социально-экономических прав и свобод личности, устанавливаются серьезные социальные обязанности государства по отношению к обществу, человеку и гражданину, общепризнанные принципы и нормы международного права считаются составной частью национального права.

В настоящее время почти все новейшие конституции стран Европы, Латинской Америки, Юго-Восточной Азии и Северной Африки являются социальными. Так, например, в Конституции РФ двадцать статей наполнено социальным содержанием. Еще в большей степени социализации подверглись конституции Испании, Италии, Португалии и Швейцарии. В их содержании определены социальные функции собственности, сформулированы цели социальной деятельности государства, раскрыты основные принципы его социально-экономической политики.

Содержание любой конституции находит свое выражение в определенной форме, которая служит способом его существования. Форма всегда содержательна, а содержание формировано. В этой связи форма является одним из важных критериев научной классификации конституций современных государств. На его основе все ныне действующие конституции подразделяются на писаные, неписаные и комбинированные.

Писаная конституция представляет собой основной закон государства, свод законов, собрание судебных прецедентов, священных писаний и преданий, общепризнанных правовых доктрин, содержание которых изложено буквами, иероглифами, вязью или иными графическими знаками в их общепринятом сочетании.

Конституции современных государств в своем подавляющем большинстве являются писаными, независимо от того, существуют ли они в качестве основных законов или представлены в виде свода законов. К писаным теперь относятся конституции всех стран континентальной Европы, Северо-Восточной и Юго-Восточной Азии, Африки, Северной и Южной Америки, Австралии.

Неписаную конституцию можно определить как совокупность конституционных соглашений, традиционных и парламентских обычаев, нормы которых регулируют порядок осуществления государственной власти в стране, реализации основных прав и свобод личности, отправления гражданами (подданными) своих политических обязанностей. В такой форме существовала с 1845 до 1875 г. Конституция Королевства Тонга, сложившаяся в результате объединения страны под началом нынешней династии монархов. Однако в ее состав входили лишь традиционные обычаи.

Значительно шире по своему содержанию была действующая до недавнего времени неписаная Конституция Королевства Бутан, обычные нормы которой наряду с другими вопросами конституционного характера подробно регулировали права и свободы подданных. На основе конституционных обычаев издавались указы короля, принимались парламентские законы и правительственные постановления, осуществлялась реализация прав и свобод подданных, отправлялись обязанности в сфере взаимодействия личности и государства. И лишь 18 июля 2009 г. была принята писаная Конституция Бутана, официально провозглашенная «высшим законом» государства (ст. 1).

Промежуточной положение между писаными и неписаными конституциями современных государств занимают комбинированные конституции. Как видно из самого названия, под комбинированными конституциями следует понимать совокупность разнообразных писаных и неписаных источников конституционного права, объединенных общностью предмета правового регулирования. В настоящее время комбинированными являются конституции Великобритании, Новой Зеландии, Израиля и Ливана.

При характеристике Конституции Великобритании отечественные государствоведы обычно следуют за А. Дайси, выдающимся английским юристом XIX века, который называл ее неписаной, подчеркивая тем самым, что она не изложена в форме единого акта, обладающего высшей юридической силой. Однако современные британские государствоведы и политологи в отличие от А. Дайси предпочитают говорить о Конституции Великобритании как о «неформализованной» или «некодифицированной», хотя данные понятия можно употреблять для ее характеристики с большими оговорками. Более правильно называть Конституцию Великобритании комбинированной, поскольку этот термин раскрывает форму ее содержания, указывает на взаимное расположение двух частей конституции - писаной и неписаной, способы их соединения.

Подробный анализ Конституции Великобритании представлен в специальном разделе учебников по конституционному праву зарубежных стран. Поэтому здесь целесообразно раскрыть в самом общем плане лишь отдельные признаки комбинированной конституции, характеризующие ее состав. Писаная часть Конституции Великобритании включает в себя акты (законы) парламента, судебные прецеденты и научные труды выдающихся юристов, классиков британского государствоведения.

В актах парламента, принятых в разные годы и даже в разные исторические эпохи, закреплены нормы конституционного права. В содержании судебных прецедентов сформулированы нормы общего права, регулирующие главным образом порядок защиты конституционных прав и свобод граждан. В трудах выдающихся юристов содержатся научно обоснованные положения, разъясняющие смысл Конституции Великобритании, входящих в нее парламентских актов и судебных прецедентов.

Неписаную часть Конституции Великобритании составляют конституционно-правовые обычаи, регулирующие широкий круг общественных отношений. Они сложились в форме конституционных соглашений, традиционных и парламентских обычаев.

Конституция Новой Зеландии по своей форме мало чем отличается от британской. Объясняется это тем, что Новая Зеландия с 1840 г. стала английской колонией. На ее территорию было распространено действие как статутов-законов, принятых парламентом Великобритании, так и общего права, выработанных в решениях судов первоначально в Англии, а затем и в ее заморских владениях. Хотя с 1947 г. Новая Зеландия стала суверенным государством, в ее границах действуют британские законы и иные нормативные правовые акты, если при их издании было оговорено, что они распространяются на Новую Зеландию. В их числе можно назвать: Договор Вайтанги 1840 г., Акт о даровании представительной Конституции Новозеландской колонии 1852            г., Акт о действительности колониальных законов 1865 г., Акт о судопроизводстве 1908 г., Вестминстерский статут 1931 г.

Среди колониальных актов значительный интерес представляет Договор Вайтанги 1840 г., подписанный от имени британской Короны У. Гибсоном и вождями двадцати шести племен коренного народа Новой Зеландии маори. Он по существу определял колониальный статус Новой Зеландии, закреплял конституционные гарантии соблюдения жизненно важных прав маори. В частности, в ст. 2 Договора Вайтанги говорится: «Ее Величество Королева Великобритании подтверждает и гарантирует вождям и племенам Новой Зеландии, а также соответственно их семьям и отдельным лицам этой страны право полного, исключительного и неотъемлемого владения их землями, имуществом, лесами, рыбными богатствами и другой собственностью, которой они будут владеть коллективно или индивидуально до тех пор, пока у них будет на то воля и желание».

Положения Договора Вайтанги о колониальном статусе Новой Зеландии по известным причинам утратили свою юридическую силу, превратились в исторический памятник. Но продолжают действовать конституционные нормы о гарантиях прав коренного народа маори. Для их обеспечения в 1975 г. парламентским актом Новой Зеландии был учрежден Трибунал Вайтанги, специально уполномоченный заниматься подготовкой судебных исков маори о нарушении их прав.

Судебные дела, связанные с нарушением Договора Вайтанги, рассматривает Земельный суд маори в порядке гражданского судопроизводства. Жалобы на его решения вносятся в Аппеляционный суд маори, специально учрежденный Парламентом Новой Зеландии для их рассмотрения.

С 1947 г. принятие конституционно-правовых актов Новой Зеландии как суверенного государства относится к исключительной компетенции национального парламента. В результате его законодательной деятельности писаная часть Конституции Новой Зеландии обогатилась такими важнейшими актами, как Акт о применении Вестминстерского статута 1947 г., Билль о правах 1990 г., Акт о правах человека 1993 г., Избирательный акт 1993 г.

Вместе с тем в писаную часть Конституции Новой Зеландии по-прежнему включаются судебные прецеденты. Однако в научной доктрине и судебной практике Новой Зеландии признается достаточно обоснованным положение о существовании некой системы общего права, единой для всех суверенных государств, применяющих ее нормы для разрешения конкретных дел. В этой связи в состав Конституции Новой Зеландии включаются не только судебные прецеденты национальной системы общего права, но и судебные прецеденты Великобритании, Канады, Австралии и других стран англосаксонской системы права, сформулированные в решениях их высших судебных инстанций. Обязательным условием включения каждого прецедента в Конституцию Новой Зеландии является наличие в его содержании норм конституционного права.

В неписаной части Конституции Новой Зеландии представлены правовые обычаи трех видов: конституционные соглашения, этнические обычаи коренного народа маори и парламентские обычаи.

Уникальной по своему составу является комбинированная Конституция Израиля. В ее писаную часть входят: Декларация независимости государства Израиль 1945 г., основные законы государства, обычные парламентские законы, судебные прецеденты, Закон Божий, выраженный в Торе, доктринальные положения конституционного характера Талмуда.

Костяк Конституции Израиля составляют основные законы и обычные парламентские законы страны. Причем в законодательстве и юридической литературе Израиля понятие «основной закон» употребляется в смысле наиболее важный, принципиальный закон, а не в том, что он обладает высшей юридической силой по отношению к обычному парламентскому закону или является по сравнению с ним предпочтительнее. На сегодняшний день Кнессет (парламент) Израиля принял следующие Основные законы конституционного характера: о Кнессете 1958 г., о Государственных землях 1950 г., о Президенте Государства 1964 г., о Правительстве 1968 г. (в ред. 1992 г.), о бюджете 1975 г., об армии обороны Израиля 1980 г., об Иерусалиме, столице Израиля 1980 г., о юридической власти 1984 г., о контролере Государства 1986 г., о профессиональной свободе 1992 г. (в ред. 1994 г.), о чести и свободе личности 1992 г.

Среди обычных парламентских законов Израиля представлены такие основополагающие конституционные акты, как Закон о возвращении 1950 г., Закон о равноправии женщин 1951 г,, Закон о гражданстве 1952 г., Закон о Голанских высотах 1981 г.

В Израиле значительную роль в регулировании общественных отношений играет прецедентное право, в том числе в сфере обеспечения прав и свобод человека и гражданина. В этой связи судебные прецеденты включаются в писаную часть Конституции Израиля, систематизируются по объектам правового регулирования в периодически издаваемых сборниках.

Правовым основанием для включения в писаную часть Конституции Израиля религиозных норм Торы и фундаментальных положений Талмуда служит Закон об основаниях в праве 1980 г. Под заголовком «дополнительные источники права» закон предписывает суду в случае, когда тот «не согласен с нормой, регулирующей принятие решения, и не находит никакого ответа ни в писаном праве, ни в судебной практике вообще, он должен при принятии вердикта исходить из принципов свободы, справедливости, мира в духе еврейской традиции» (ст. 2). Вполне естественно, что перечисленные принципы воспроизведены в содержании Торы и Талмуда.

Под влиянием британских правовых традиций в Израиле сформировались конституционно-правовые обычаи. Они существуют в форме конституционных соглашений и парламентских обычаев. В совокупности эти обычаи и составляют неписаную часть Конституции Израиля.

В рамках принятой классификации конституций современных государств в разряд комбинированных должна быть отнесена и Конституция Ливана. Несмотря на то» что ныне действующая Конституция Ливана 1926 г. является писаной, она была дополнена устным джентльменским соглашением между первым президентом Республики Бишаром аль-Хури и Премьер- министром Риядом Сольхом о справедливом представительстве религиозных общин в правительственном и государственном аппарате страны. Под названием Национальный пакт 1943 г. соглашение на практике стало неписаной частью Конституции Ливана.

Писаные конституции по форме систематизации подразделяются на кодифицированные и инкорпорированные. Кодифицированная конституция - это единый акт отраслевого законодательства, в котором все нормы приведены в систему, расположены в зависимости от характера объектов конституционно-правового регулирования.

Подавляющее большинство конституций современных государств являются кодифицированными. Внешне они напоминают сброшюрованные или переплетенные вместе листы с текстом конституционно-правового содержания.

Характерная особенность кодифицированных конституций заключается в том, что все они жестко структурированы.

В качестве структурных элементов обычно выделяются преамбула, разделы (части, главы) основного текста, заключительные и переходные положения. Между ними устанавливаются устойчивые информационно-правовые связи, обеспечивающие целостность конституции, сохранение ее основных свойств даже при внесении поправок и дополнений.

В процессе конституционно-правового строительства в различных странах мира обнаружилась тенденция к усложнению структуры кодифицированных конституций, что свидетельствует о расширении круга объектов, регулируемых их нормами.

В преамбуле обычно провозглашаются цели действия конституции, определяются исторические условия ее принятия, закрепляются принципы государственной политики. В новейших конституциях преамбулы отличаются ярко выраженным политико-правовым содержанием. Так, например, в ст. 176 Конституции Турции 1982 г. записано: «Преамбула декларирует основополагающие идеи и принципы, положенные в основу Конституции, и составляет неотъемлемую часть Конституции».

В конституциях Буркина-Фассо 1991 г. и Камеруна 1972 г. особо оговорено, что преамбулы являются их «неотъемлемой составляющей». В такой же формулировке признана юридическая сила преамбулы и в Конституции Коморских Островов 1975 г.

В основном тексте конституций выделяются главы, статьи, параграфы и другие элементы ее структуры. В них находят свое юридическое выражение как отдельные нормы, так и целостные конституционные институты.

Посредством включения в структуру конституций современных государств заключительных и переходных положений нормативно закрепляется порядок вступления в силу новой конституции, устанавливаются сроки действия ранее сформированных органов государственной власти, определяются условия применения на территории страны законов и других правовых актов, действующих до принятия конституции.

Значительно реже в конституции выделяются в качестве структурных элементов приложения. В их содержании могут быть сформулированы правовые нормы, имеющие важное юридическое значение. Так, например, в приложениях к конституциям США и Исландии даются поправки к самой конституции, которые согласно сложившейся традиции не инкорпорируются в основной текст. В первых двух приложениях к Конституции Кипра воспроизведены тексты международных договоров, гарантирующих независимость и территориальную целостность страны. Нормами приложений к Конституции Индии производится распределение компетенции между Союзом и штатами.

Инкорпорированная конституция в структурном отношении является аморфной. Она представляет собой официально составленный сборник законов и иных конституционно-правовых актов, расположенных по юридической силе или объектам правового регулирования, или в хронологическом порядке, времени их принятия. К инкорпорированным относятся конституции Австрии, Швеции, Чехии и Канады.

По сущности конституции современных государств подразделяются на реальные и фиктивные. Правильно понять специфику данной классификации довольно трудно, если не ввести в содержание учебника дополнительные категории - «материальная конституция» и «юридическая конституция», которые впервые в отечественной и зарубежной науке удачно использовал известный советский государствовед И. Е. Фарбер.

Материальная конституция - это объективно сложившиеся отношения между обществом и государством, осуществлению публичной власти, реализации основных прав и свобод человека, личности и гражданина.

Юридическая конституция представляет собой систему ныне действующих правовых норм, выраженных в форме, соответствующей их содержанию.

Если юридическая конституция адекватно отражает действительную, объективно данную материальную конституцию, то она является по своей сущности реальной. Такая конституция, во- первых, выражает соотношение политических сил в стране, во-вторых, степень жизнеобеспечения, самосохранения и саморазвития общества, в-третьих, механизм осуществления публичной власти в центре и на местах и, в-четвертых, реально сложившееся состояние защищенности основных прав и свобод человека, личности и гражданина.

В настоящее время в мире существует не так уж и много реальных конституций. Они стали фактом во многих странах Западной Европы, Канаде, США, Израиле, Сингапуре, Австралии, Новой Зеландии и в ряде других государств. Хотя и по совершенно другим причинам, но к реальным относятся также конституции теократических государств (Ватикан, Афганистан, Иран, Саудовская Аравия).

В случае когда юридическая конституция адекватно не отражает действительную, объективно данную материальную конституцию или находится в вопиющем противоречии с ее реальным состоянием, то она по своей сущности является фиктивной. Многим ее положениям, правовым нормам не соответствуют общественные отношения, сложившиеся в реальной действительности.

Появление фиктивных конституций обусловлено многими объективными и субъективными причинами. В социалистических странах действуют фиктивные конституции, поскольку они принимались с целью прикрыть истинный характер тоталитарного политического режима, отсутствие демократии. В странах с переходным политическим режимом действуют преимущественно демократические конституции, но их нормы о конституционном строе государства, гарантиях прав и свобод человека, личности и гражданина, о местном управлении и самоуправлении носят программный характер, рассчитаны на реализацию в отдаленной перспективе. К числу таких конституций относятся основные законы России и других стран СНГ, стран Восточной Европы, многих стран Латинской Америки и Африки.

Наблюдаются серьезные расхождения между материальной и юридической конституциями в странах с архаичными системами традиционного регулирования общественных отношений, что в значительной степени препятствует реализации конституционных норм, снижает их эффективность (Индия, Бангладеш, страны Тропической Африки и Океании).

Наконец, к фиктивным относятся конституции тех стран, в которых спустя многие годы после вступления в силу основных законов, произошло резкое изменение соотношения политических сил в обществе. Так, Конституция Колумбии 1991 г. является одной из наиболее современных и демократических в мире. Она характеризует Колумбию как социальное, правовое, унитарное, демократическое государство с республиканской формой правления. Государство основано на принципах плюрализма, уважении человеческого достоинства, труде и солидарности людей, децентрализации и автономии территориальных единиц. Конституция закрепляет приоритет общего интереса над частным, разветвленную систему прав и свобод человека и гражданина, гарантии их защиты. Однако в связи с партизанским движением в стране, формированием наркомафии, невиданным разгулом уголовного насилия эти положения Конституции Колумбии практически не реализуются.

Конституции всех суверенных государств устанавливают форму правления, которая служит основанием для их классификации на республиканские и монархические. В современных условиях подавляющее большинство конституций стран мира являются республиканскими (Россия, США, Германия, Франция, Индия, Китай. ЮАР и др.). Тем не менее на нашей планете представлено немало государств, в которых действуют монархические конституции (Великобритания, Бельгия, Испания, Норвегия. Швеция, Дания, Нидерланды, Япония, Таиланд, Марокко и др.).

По политическому режиму конституции современных государств подразделяются на демократические, авторитарные и тоталитарные. При этом необходимо иметь в виду, что ни одна в мире конституция нормативно не оформляет авторитарный и тем более тоталитарный режим в качестве государственного. Их можно выявить лишь путем глубокого анализа практически всех конституционных институтов.

В зависимости от формы политико-территориальной организации государства, закрепленной в основном законе или своде законов, различаются конституции унитарных государств и конституции федеративных государств. Конституции унитарных государств действуют в таких, например, странах, как Украина, Белоруссия, Казахстан, Португалия, Финляндия, Тунис, Руанда, Куба, Сальвадор, Новая Зеландия. Конституции федеративных государств приняты в России, Австрии, Бельгии, Германии, Швейцарии, Боснии и Герцеговине, Индии, Пакистане, Нигерии, Эфиопии, Танзании, США, Канаде, Австралии и в ряде других стран.

В федеративных государствах конституции, в свою очередь, классифицируются по уровню конституционного регулирования. По этому критерию выделяются федеральные конституции и конституции субъектов федерации. Примерами конституций субъектов федерации могут быть: конституции республик в составе России, конституции земель Германии, конституции штатов США, конституции островов Союза Коморских Островов, Конституция штата Джамму и Кашмир (Индия), Конституция Занзибара (Танзания), Конституция Невиса (Федерация Сент-Китс и Невис).

По срокам действия все конституции современных государств подразделяются на вечные, постоянные и временные.

В мире известна лишь одна вечная конституция - Конституция Мексики 1917 г. В ее специальном разделе, озаглавленном «О нерушимости Конституции», записано: «Настоящая Конституция не теряет своей силы, даже если ее действие нарушено восстанием. Если в результате внутренних волнений образуется правительство в противоречии с принципами, установленными настоящей Конституцией, то действие Конституции восстанавливается с момента, когда народ вновь обретет свободу, а лица, входившие в правительство, образованное в результате восстания, либо сотрудничавшие с ним, предстанут перед судом в соответствии с положениями настоящей Конституции и изданных на ее основе законов» (ст. 136).

Таким образом, в Конституцию Мексики 1917 г. можно внести изменения и дополнения, но ее нельзя отменить. В этом смысле она является вечной.

В постоянных конституциях не устанавливаются сроки их действия, хотя иногда делаются оговорки, что та или конституция действует впредь до принятия новой. Среди конституций современных государств постоянных подавляющее большинство.

Временные конституции имеют ограниченный срок действия или строго определяют условия, при которых они должны быть заменены постоянными. Конституции могут называться по-разному, но тем не менее они по срокам действия остаются временными. Так, например, в Бурунди действует временная Конституция 2001 г., в Республике Южный Судан - переходная Конституция 2011 г., в ЮАР до 1996 г. была промежуточная Конституция 1993 г.

По способам изменения конституции классифицируются на гибкие, жесткие и смешанного типа.

Гибкие конституции изменяются в том же порядке, что и обычные парламентские законы или судебные прецеденты. Такие конституции действуют в Великобритании, Израиле, Камбодже, Таиланде, Сингапуре, Чаде, Лесото, Новой Зеландии и в ряде других государств.

Жесткие конституции в отличие от обычных парламентских законов изменяются в особом усложненном порядке. Так, поправки к Конституции Ирана принимаются специально учрежденным Советом по пересмотру Конституции, подписываются Президентом Республики и одобряются на референдуме. Только после этого они вступают в силу и инкорпорируются в основной текст Конституции. Конституция Бельгии предусматривает, что при внесении депутатами Парламента предложений о пересмотре соответствующих конституционных положений обе его палаты немедленно распускаются. Парламент в новом составе может поддержать инициированные ранее поправки и внести изменения в Конституцию большинством не менее чем две третьих поданных голосов.

Усложненный порядок изменения конституции придает ей известную стабильность. Поэтому вполне закономерно, что в 169 государствах, в том числе и в России, действуют жесткие конституции.

Конституции смешанного типа устанавливают для большинства положений обычный парламентский порядок их изменения, а для наиболее важных вводят особую усложненную процедуру. Это характерно для конституций Индии, Ботсваны и Ямайки.

Большинство поправок к Конституции Индии 1950 г. принимается абсолютным большинством голосов депутатов в каждой из палат Парламента. Для основополагающих статей Конституции о форме государства, статусе Индийского Союза и его субъектов, политике неприсоединения требуется одобрение поправок не менее чем половины легистратур (законодательных органов) штатов.

Поправки в большинство статей Конституции Ямайки 1962 г. принимаются депутатами обеих палат Парламента абсолютным большинством их голосов. Изменение статей о правах человека и гражданина и их гарантиях требует большинства в две третьих голосов, о форме государства и выходе из Содружества - проведения референдума.

Классификация конституций современных государств дает возможность осмыслить их юридические свойства, глубже понять особенности конституционного развития России, уяснить сущность ныне действующей Конституции РФ 1993 г.

Юридические свойства конституций современных государств

Под юридическими свойствами конституции понимаются качественные признаки, по которым она отличается от законов и иных нормативных правовых актов, входящих в национальную систему действующего законодательства. Их специфика заключается в том, что большинство конституций современных государств носит учредительный характер, имеет прямое действие, является базой текущего законодательства, обладает высшей юридической силой и верховенством, отличается исключительной стабильностью.

Учредительный характер конституции обусловлен правовым состоянием народовластия. В демократических странах конституция по существу является актом первичной (учредительной) власти, которая принадлежит народу. В этой связи конституция служит источником законодательной, исполнительной, судебной и иных ветвей власти, которые устанавливаются ее нормами и признаются на государственном уровне производными от учредительной власти.

На учредительный характер конституции указывается в ее преамбуле, в основном тексте или в статьях, определяющих порядок принятия и изменения конституции.

В большинстве стран мира учредительные свойства конституции обозначается в содержании ее преамбулы. Так, в вводной части Конституции РФ подчеркнуто, что настоящая Конституция принята многонациональным народом страны, соединенным общей судьбой на своей земле. Аналогичным образом раскрывается учредительный характер Основного Закона Германии, конституций Испании, Турции, Франции, Швейцарии, Эстонии, Казахстана и других стран СНГ.

В основном тексте конституций ряда стран не только содержится упоминание об их учредительном характере, но и дается в той или иной формулировке легальное определение носителя первичной власти. В Венесуэле, например, народ является в соответствии с Конституцией хранителем изначальной учредительной власти (ст. 348). По Конституции Йемена всей полнотой власти обладает народ, который выступает в качестве источника всех других ветвей государственной власти (ст. 4). Сама Конституция Эритреи 1997 г. служит правовой формой выражения суверенитета народа (ст. 2). На принадлежность учредительной власти народу указывается также в конституциях Алжира, Бангладеш и Федеративных Штатов Микронезии.

Об учредительном характере современных конституций можно судить и по содержанию правовых норм, в котором четко сформулированы императивные требования конституции. Созыв собрания как формы реализации учредительной власти народа предусмотрен конституциями Болгарии, США, Аргентины, Гондураса, Никарагуа, Мальдийской Республики. При этом следует заметить, что специальное учредительное собрание называется по-разному: национальный конвент, конституционная ассамблея, великое народное собрание и т. п. Но суть дела заключается в том, что специально созываемое собрание придает конституции учредительный характер, наделяет ее важнейшим юридическим свойством.

Однако если в конституции нет прямых или косвенных указаний на ее учредительный характер, то это не дает серьезных оснований ставить под сомнение наличие у нее столь важного юридического свойства. Веским подтверждением тому может служить Решение Конституционного Суда Украины о вступлении в силу Конституции Украины от 3 октября 1997 г. В его резолютивной части констатируется, что «Конституция Украины как Основной закон государства по своей юридической природе является актом учредительной власти, принадлежащей народу. Учредительная власть по отношению к так называемым установленным властям является первичной: именно в Конституции Украины признан принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную и определены основы организации установленных властей, включая законодательную. Принятие Конституции Украины Верховной Радой Украины означало, что в данном случае учредительная власть была осуществлена парламентом».

Таким образом, Конституция России, равно как и конституции всех других стран мира, является учредительной по своему характеру.

Существенным свойством новейших конституций является их прямое действие в пределах национальных границ. В ст. 15 Конституции РФ определено, что основной закон государства имеет прямое действие и применяется на всей территории страны. Это означает, что всем субъектам права предоставлена реальная возможность, подкрепленная юридической обязанностью, применять, использовать и соблюдать нормы Конституции РФ непосредственно, без обращения к развивающим их законам и иным нормативным правовым актам. Суды, должностные лица органов государственной и муниципальной власти России при разрешении конкретных дел обязаны руководствоваться в первую очередь конституционными нормами. Граждане, в случае нарушения их основных прав и свобод, могут обращаться с жалобами и заявлениями, непосредственно ссылаясь на конкретные статьи Конституции РФ.

Правовыми предписаниями учредительной власти суверенных государств юридическим свойством прямого действия наделены также конституции Албании, Армении, Болгарии, Литвы, Польши, Таджикистана, Украины, Хорватии.

При отсутствии в конституциях современных государств норм об их прямом действии национальные органы конституционного контроля, как показывает практика, могут восполнить своими правовыми позициями возникший пробел. Характерно в этом отношении Постановление Конституционного Суда Испании от 3 апреля 1982 г., с принятием которого считается признанным, что «конституция не каталог принципов, лишенных обязательной силы и прямого применения, а самоисполняющийся акт». С тех пор нормы Конституции Испании стали применяться органами государственной и муниципальной власти при разрешении конкретных дел непосредственно, несмотря на отсутствие в ее содержании правовых предписаний об их прямом действии.

В ряде современных конституций не все правовые нормы признаются непосредственно действующими, а лишь наиболее важные из них. Так, например, в ст. 18 Конституции Португалии записано, что «конституционные положения о правах и свободах и их гарантиях являются нормами прямого действия и обязательны для государственных и частных учреждений» (ч. 1). Остальные нормы применяются при наличии конкретизирующего их законодательства.

В отличие от законов и иных нормативных правовых актов конституция является базой текущего законодательства, ее главным нормативным источником. Конкретно это свойство конституции проявляется в том, что она, во-первых, закрепляет принципы правового регулирования общественных отношений, подлежащие развитию в актах текущего законодательства, во-вторых, определяет формы нормативных правовых актов, принимаемых органами государственной власти страны, в-третьих, очерчивает круг объектов законодательного регулирования.

Конституция РФ закрепляет, прежде всего, принципы конституционного строя, характеризующие форму Российского государства, принципы народовластия, разделения властей и равноправия субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ст. 1, 3, 4-5, 7, 10, 14). Эти принципы подлежат конкретизации исключительно в актах конституционного законодательства.

Однако Конституция РФ закрепляет и правовые принципы, которые служат исходным началом развития практически всех отраслей российского законодательства. К ним относятся принципы экономических отношений (ст. 5), пользования землей, недрами и другими природными ресурсами (ст. 8-9), местного самоуправления (ст. 12), идеологического и политического многообразия (ст. 13), гарантированности прав и свобод человека и гражданина (ст. 17), равенства всех перед законом и судом (ст. 19), свободы труда (ст. 37), презумпции невиновности (ст. 49), осуществления правосудия (ст. 118, 120-123).

Конституция РФ определяет формы нормативных правовых актов дифференцировано, с учетом правового статуса субъектов правотворчества. Согласно Конституции РФ Президент Российской Федерации издает указы и распоряжения (ст. 90), Совет Федерации и Государственная Дума принимают соответственно постановления (ст. 102-103), Федеральное Собрание РФ - парламент России принимает федеральные законы (ст. 105-106), федеральные конституционные законы (ст. 108) и законы РФ о внесении поправок в Конституцию РФ (ст. 136), Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения (ст. 115). Ни один орган государственной власти России не вправе принимать нормативные правовые акты в форме, не установленной Конституцией РФ. В противном случае это будет грубейшим нарушением конституционной законности.

При разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов Конституция РФ очерчивает круг объектов законодательного регулирования. Эти объекты определены в ст. 71-72 Конституции РФ. Для их урегулирования принимаются федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории страны, а также федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (ст. 76 Конституции РФ). Органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти ее субъектов не могут выходить за пределы установленных Конституцией РФ объектов законодательного регулирования, поскольку не уполномочены осуществлять правотворческую деятельность по вопросам, не отнесенным к предметам их ведения.

Анализ конституций зарубежных стран на предмет соответствия их требованиям юридической базы текущего законодательства показывает, что таким свойством не обладают комбинированные конституции, за исключением лишь Конституции Ливана. В составе каждой из них нет основного закона государства, подлежащего развитию и конкретизации актами текущего законодательства. Даже в писаной части таких конституций объединены обычные парламентские законы.

Все писаные конституции зарубежных стран по своим юридическим свойствам ничем не отличаются от Конституции РФ. Применяются лишь разные схемы конституционного закрепления принципов правового регулирования общественных отношений, определения юридической формы нормативных правовых актов и объектов законодательного регулирования. Так, например, в Конституции Швейцарии наряду с другими закрепляются принципы действий правового государства (ст. 5), экономического строя страны (ст. 94), налогообложения (ст. 127), устройства союзных властей (ст. 143-146), пересмотра союзной Конституции (ст. 192). В Конституции Португалии компактно, в одной статье определяются формы законов и иных нормативных правовых актов, принимаемых органами государственной власти страны (ст. 112). Однако это никак не влияет на эффективность Конституции Португалии как базы текущего законодательства.

Конституция как основной закон государства обладает высшей юридической силой по отношению к законам и иным нормативным правовым актам. Как сказано в Конституции РФ, законы и иные нормативные правовые акты, принимаемые в России, не должны противоречить ее положениям (ст. 15). Причем соответствовать Конституции РФ должны не только акты федерального законодательства, но и акты органов государственной власти субъектов Федерации, а также органов местного самоуправления. В аналогичных формулировках определяется высшая юридическая сила конституций Армении, Бенина, Болгарии, Казахстана, Молдовы, Намибии, Сейшельских Островов и ряда других государств.

В случае принятия национальными органами государственной власти законов и иных нормативных правовых актов, противоречащих конституции по содержанию или по форме, они признаются в установленном самой конституцией порядке недействительными, подлежащими отмене. Благодаря этому обеспечивается безусловная приоритетность конституционных норм по отношению к нормам любых законов и подзаконных актов, предотвращается коллизия между конституционной и обычной правовой нормой.

Характеристика конституции как акта высшей юридической силы обычно дополняется указанием на ее верховенство (ст. 4 Конституции РФ). Хотя эти юридические свойства конституции и тесно связаны между собой, но они не являются тождественными. Верховенство конституции означает, что она занимает высшую ступень в иерархии нормативных правовых актов страны, венчает выстроенную из них пирамиду, в основании которой находятся акты более низкой юридической силы. В этой связи формируется целостная система национального законодательства, обеспечивается непротиворечивое развитие положений конституции в содержании всех правовых актов. Тем самым закладываются конституционные основы для становления и упрочения режима законности и правопорядка в демократических странах.

Неотъемлемым юридическим свойством всех кодифицированных конституций современных государств является их стабильность. Ее можно определить как устойчивость, прочность и постоянность конституционных норм по сравнению с нормами законов и подзаконных актов. Стабильность обеспечивается особым порядком принятия и отмены конституции, усложненной процедурой пересмотра отдельных ее положений, внесения поправок и дополнений. В содержании самой конституции очерчивается круг субъектов, имеющих право инициировать пересмотр ее положений, нормативно устанавливаются пределы такого пересмотра, определяется юридическая форма закона о внесении изменений в конституцию (ст. 134-137 Конституции РФ).

Стабильность конституции предопределяет устойчивое состояние всей системы национального законодательства, предохраняет ее от дезинтеграции и разрушения.

Объекты конституционного регулирования

Под объектом конституционного регулирования понимается совокупность однородных общественных отношений, на которые в процессе реализации оказывают свое воздействие нормы конституции с целью их упорядочения, приведения в систему, развития в нужном для общества направлении. Объекты входят в качестве структурных элементов в предмет конституционного регулирования.

Конституции с ярко выраженным политическим содержанием предельно ограничивают круг объектов правового регулирования. В качестве объектов обычно выступают отношения по формированию и организации деятельности высших органов государственной власти, закреплению их компетенции, определению личных и политических прав и свобод человека и гражданина, права частной собственности. В федеративных государствах в состав объектов конституционного регулирования дополнительно включаются отношения по установлению политико-территориальной организации государства, определению правового статуса субъектов Федерации, разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти (Конституция США 1787 г., Конституция Австралии 1900 г). По существу, политические конституции закрепляют механизм осуществления государственной власти на национальном уровне.

Социальные конституции наряду с традиционными объектами правового регулирования содержат обширный перечень и принципиально новых объектов нормативного воздействия основных законов современных государств. Конституция РФ, например, подробно регулирует отношения собственности, социально-экономические права человека и гражданина, сохранение единого экономического пространства страны, обеспечение государственной безопасности, порядок осуществления конституционного контроля, основы местного самоуправления. Тем не менее, из девяти глав Конституции РФ четыре посвящено организации государственной власти России, что является типичным для конституций развитых демократических стран.

В связи с повышением роли современных государств в сфере экономики, в социальных конституциях многих зарубежных стран закреплены в качестве самостоятельных объектов правового регулирования отношения по осуществлению плановой деятельности государства, формированию финансов, налогообложению, регламентированию бюджета.

В Конституции Испании сформулированы правовые нормы, согласно которым государство должно вносить свой вклад в развитие всех секторов национальной экономики. Посредством издания закона оно планирует общую экономическую деятельность в целях удовлетворения коллективных потребностей граждан, обеспечения равномерного и гармоничного развития районов и отраслей, стимулирование роста доходов и богатства, наиболее справедливого их распределения (ст. 130-131).

Конституция Португалии закрепляет принципы экономической организации общества, в числе которых называет и принцип демократического планирования социально-экономического развития страны (ст. 80). В отличие от конституций других стран она четко определяет цели планирования, устанавливает виды национальных планов, предоставляет органам государственной власти право включать в их разделы специальные программы территориального или отраслевого характера, закрепляет организационно-правовой механизм разработки и выполнения планов (ст. 91).

На конституционном уровне регулируются отношения по планированию экономического, социального и культурного развития национальных территорий таких стран, как Венгрия, Германия, Турция и Швейцария. Конституции Италии и Франции содержат бланкетные нормы, управомочивающие парламенты принять законы о программно-целевых методах планирования, о координации публичной и частной экономической деятельности для решения общих задач.

Конституционные нормы стран Латинской Америки регулируют отношения по планированию экономического и социального развития национальной территории в функциональном разрезе. Как записано в Конституции Мексики, государство планирует, координирует и направляет деятельность в области национальной экономики и руководит ею (ст. 25). На основании ст. 174 Конституции Бразилии, государство осуществляет функции контроля, поощрения и планирования, которые являются обязательными для государственного и рекомендательными для частного сектора.

В конституциях исламских государств отношения по планированию экономического и социального развития национальной территории регулируются в строгом соответствии с религиозными принципами, ставящими общее благо выше частных интересов. Показательна в этом отношении Конституция Йемена, согласно которой все виды природных ресурсов и источников энергии принадлежат государству, обязанному обеспечить их рациональное использование для общего блага народа. Экономическая политика государства должна быть основана на научном планировании (ст. 8-9).

Самостоятельным объектом конституционного регулирования являются отношения по формированию финансов государства. Конституция РФ относит к исключительному ведению Российской Федерации финансовое, валютное и кредитное регулирование, а также денежную эмиссию (ст. 71). Согласно Конституции в России денежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком РФ (ст. 75).

Социальные конституции зарубежных стран более детально регулируют отношения по формированию финансов государства. Специальные главы или разделы о финансах имеются в конституциях Бельгии, Германии, Греции, Польши, Румынии, Словении, Финляндии, Швейцарии.

В социальных конституциях ряда государств в качестве самостоятельного объекта правового регулирования выделяются отношения по налогообложению. Конституция РФ в самой общей форме определяет субъектов налогообложения, возводит в принцип правовую норму, согласно которой «законы, устанавливающие новые налоги или ухудшающие положение налогоплательщиков, обратной силы не имеют» (ст. 57). Посредством разграничения предметов ведения и компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами она закладывает правовые основы налогообложения в стране. На конституционном уровне к ведению Российской Федерации отнесены федеральные налоги и сборы, а к совместному ведению Федерации и ее субъектов - установление общих принципов налогообложения и сборов (ст. 71-72). Кроме того, Конституция РФ предоставляет органам местного самоуправления право самостоятельно устанавливать местные налоги и сборы (ст. 132).

Социальные конституции зарубежных стран определяют субъектов налогообложения и налогооблагаемую базу, устанавливают виды налогов и их максимальные размеры, предусматривают меры правовой защиты налогоплательщиков. Это характерно в первую очередь для конституций Бельгии, Греции, Германии, Люксембурга, Малайзии, Португалии, Финляндии, Швейцарии.

Почти все конституции современных государств в той или иной степени регулируют бюджетные отношения. Конституция РФ содержит лишь отдельные нормы, закрепляющие порядок формирования и утверждения федерального бюджета, организации его исполнения и осуществления парламентского контроля за процессом и результатами исполнения бюджета (ст. 71,76, 104, 106, 114). По сходной схеме на региональном уровне регулируются бюджетные отношения нормами конституций и уставов субъектов Российской Федерации.

Социальные конституции зарубежных стран отграничивают бюджетные отношения в качестве самостоятельного объекта правового регулирования. Они закрепляют принципы бюджетной политики страны, определяют полномочия субъектов бюджетного процесса, устанавливают сроки действия бюджета, предусматривают способы временного финансирования государственных расходов, регламентируют порядок осуществления парламентского контроля за исполнением бюджета и расходованием государственных средств. Такой подход к правовому регулированию бюджетных отношений четко прослеживается в содержании конституций Австрии, Бельгии, Болгарии, Венгрии, Германии, Греции, Италии, Литвы, Португалии, Румынии, Франции, Эстонии, Колумбии и Перу.

Значительное место в социальных конституциях уделяется правовому регулированию отношений по рациональному природопользованию и охране окружающей среды. Конституция РФ закрепила право каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст. 42). Одновременно она возлагает на каждого обязанность охранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58). Пользование природными ресурсами не должно наносить ущерба окружающей среде (ст. 36).

Конституционное регулирование отношений по рациональному природопользованию и охране окружающей среде осуществляется и в процессе разграничения предметов ведения и компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами. Конституция относит к ведению Российской Федерации установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития страны и к совместному ведению - законодательство об охране окружающей среды, а также защиту исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей.

Во многих зарубежных странах конституционное регулирование отношений по рациональному природопользованию и охране окружающей среды осуществляется путем возложения на государство юридической обязанности по поддержанию экологического равновесия на национальном, региональном и ландшафтно-локальном уровнях. Такая обязанность, в частности, закреплена в конституциях Греции, Нидерландов, Португалии, Кении, Танзании, ЮАР, Перу.

В новейших социальных конституциях в качестве объекта правового регулирования выделяются отношения, которые складываются в области культуры, науки и образования. Конституция РФ предоставляет каждому право на участие в культурной жизни, пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям. Она гарантирует каждому свободу литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавания. В то же время Конституция РФ возлагает на каждого обязанность заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры (ст. 44).

Конституция РФ закрепляет право каждого на образование. Она гарантирует общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях. Высшее образование может получить каждый на конкурсной основе без оплаты образовательных услуг. Российская Федерация устанавливает федеральные государственные образовательные стандарты, поддерживает различные формы образования и самообразования (ст. 43).

По схожим моделям регулируют отношения в области культуры, науки и образования почти все социальные конституции зарубежных стран. Разница по сравнению с Конституцией РФ заключается лишь в том, что отдельные из них возлагают на государство обязанность по осуществлению контроля за распространением духовных благ культуры, оказанию образовательных услуг, компетентностью преподавателей (ст. 33 Конституции Молдовы, ст. 23 Конституции Нидерландов).

В странах с компактным проживанием коренных малочисленных народов самостоятельным объектом конституционного регулирования являются отношения по сохранению их этнической идентичности. Согласно ст. 69 Конституции РФ государство гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации. Основной закон Финляндии предоставляет право народу саами иметь на своей территории обитания языковую и культурную автономию, статус которой определяется специальным законом (§121). Конституционный акт Канады 1982 г. гарантирует строгое соблюдение исконных, вытекающих из договоров или этнических обычаев прав и свобод коренных народов страны (ст. 25).

Отдельные нормы, регулирующие отношения по сохранению этнической идентичности коренных малочисленных народов, сформулированы также в содержании конституций таких государств, как Боливия, Венесуэла, Колумбия, Парагвай, Перу, Новая Зеландия.

Среди социальных конституций нет практически ни одной, которая не регулировала бы отношения по развитию гражданского общества. Конституция РФ закрепляет право каждого на объединение, гарантирует свободу деятельности общественных объединений, провозглашает их равенство перед законом. Она запрещает создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни (ст. 13, 30).

Конституции многих зарубежных стран предусматривают свободное учреждение общественных объединений и политических партий, определяют их роль и место в демократическом обществе, устанавливают ограничения на их создание и деятельность. Такими конституционно-правовыми методами регулируются отношения по развитию гражданского общества в Беларуси, Германии, Казахстане, Колумбии, Молдове, Португалии, Франции, ЮАР и в ряде других государств.

Социальные конституции выделяют в составе предмета правового регулирования такой относительно обособленный объект, как отношения по осуществлению местного управления и самоуправления. Конституция РФ закрепляет местное самоуправление, во-первых, как принцип конституционного строя Российской Федерации (ст. 12), во-вторых, как форму народовластия (ст. 3), в- третьих, как самоуправляемые системы обеспечения жизнедеятельности населения муниципальных образований, надежность функционирования которых гарантирована государством (ст. 131-133).

Сходные схемы конституционного регулирования отношений по осуществлению местного самоуправления применяются в странах СНГ. Специальные разделы или главы о местном самоуправлении имеются в конституциях Беларуси, Казахстана, Кыргызстана, Туркменистана, Украины, Узбекистана. В конституциях других стран СНГ сформулированы отдельные статьи о местном самоуправлении. В совокупности их нормы составляют конституционные основы местного самоуправления.

Конституции стран Западной Европы, Северо-Восточной Азии, Северной Африки и Латинской Америки регулируют преимущественно отношения по осуществлению местного управления, которое является формой реализации государственной власти на местном уровне. Причем объем конституционного регулирования местного управления в разных странах неодинаков. Конституции отдельных государств в этом отношении достаточно лаконичны. В их структуре местному управлению отводится одна или несколько статей (Германия, Греция, Дания, Франция, Республика Корея, Алжир, Мавритания, Тунис). Другие, напротив, посвящают муниципальной власти отдельные разделы или главы (Австрия, Болгария, Испания, Италия, Нидерланды, Португалия, Финляндия, Монголия, Япония, Колумбия, Мексика, Никарагуа, Эквадор).

В послевоенные годы в новейших конституциях появились правовые нормы, регулирующие отношения по мирному разрешению международных споров, предотвращению вооруженных конфликтов. Примерами таких конституций могут быть основные законы Германии, Италии и Японии. Они предписывают государству навечно отказаться от войны как суверенного права нации, орудия посягательства на свободу других народов, способа разрешения международных споров, а также объявляют антиконституционными все действия, способные нарушить мирное сосу шествование народов, в том числе подготовку к ведению агрессивной войны (ст. 26 Основного закона ФРГ, ст. 11 Конституции Италии, ст. 9 Конституции Японии).

В конце прошлого века самостоятельными объектами конституционного регулирования во многих странах мира стали международные отношения и отношения по обеспечению обороноспособности государства. Конституция РФ закрепляет основы этих отношений при разграничении предметов ведения и компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами, определении правового статуса федеральных органов государственной власти и наделении их конституционными полномочиями (ст. 71, 80, 83, 86, 87, 102, 106 и 114).

В конституциях многих зарубежных стран правовые нормы, регулирующие международные отношения и отношения по обеспечению обороноспособности страны, объединены в отдельных главах или разделах. Структурные подразделения о международных отношениях выделены в конституциях Бельгии и Хорватии. Конституции Албании, Венгрии, Германии, Португалии, Финляндии и Швеции, напротив, регулируют лишь отношения в области обороны. В этой связи в их структуре обозначены главы или разделы о вооруженных силах, опасности войны и состоянии национальной обороны. В то же время в конституциях Литвы и Македонии сгруппированы в зависимости от специфики объектов правового регулирования нормы о внешней политике, международных отношениях и защите государства. Конституция Франции закрепляет правовые основы взаимоотношений государства с Европейским Союзом и Европейскими сообществами (Раздел XV).

Социальные конституции более четко определяют в качестве объекта правового регулирования отношения по осуществлению судебной власти. В ст. 118 Конституции РФ записано: «Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства». В отличие от американской модели конституционного контроля со стороны Верховного Суда США, в России утвердилась европейская модель конституционной юрисдикции. В судебной системе страны впервые за всю ее историю создан Конституционный Суд Российской Федерации, осуществляющий специализированный конституционный контроль за состоянием законности, обеспечении прав и свобод граждан (ст. 125 Конституции РФ).

Конституционные суды были сформированы в большинстве стран Европы и в независимых государствах, возникших на постсоветском пространстве. Они наделены полномочиями, которые по своему объему и содержанию практически ничем не отличаются от полномочий Конституционного Суда РФ.

Таким образом, в современных условиях наблюдается устойчивая тенденция к расширению перечня объектов конституционного регулирования. Это обусловлено возрастанием роли государства в экономике и социокультурной сфере, защите прав и свобод человека, личности и гражданина, расширении международного сотрудничества в полярном мире, обеспечении национальной безопасности, укреплении конституционной законности.

Конституционное развитие Российской Федерации

За основу периодизации конституционного развития любой страны мира может быть принят лишь такой объективный критерий, как сущность государства, под которой следует понимать государственную власть. Если власть не изменяется, то не имеет принципиального значения сколько конституций было принято за определенный период времени, поскольку каждая из них обозначает не более чем хронологическую веху в едином этапе конституционного развития страны. Только установление новой власти и нормативное ее закрепление в основном законе государства дает реальное представление о последовательности исторических событий во времени, позволяет отграничить один этап конституционного развития страны от другого.

В соответствии с этим критерием в конституционном развитии России можно выделить три самостоятельных этапа. Начало первому из них положил Высочайший Манифест императора России Николая II от 17 октября 1905 г. «Об усовершенствовании государственного порядка». Этим актом государь даровал своим подданным «незыблемые основы гражданской свободы на началах действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний и союзов». Он предписывал, не останавливая предназначенных выборов в Государственную Думу, привлечь к участию в ее работе «те классы населения, которые ныне совсем лишены избирательных прав». Его повелением требовалось «установить как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог воспринять силу без одобрения Государственной Думы и чтобы выборным от народа обеспечена была возможность действительного участия в надзоре за законностью поставленных от нас властей».

В соответствии с Манифестом в содержание Основных государственных законов Российской империи были внесены существенные изменения. В результате была в какой-то степени ограничена самодержавная власть в России, закреплены права и обязанности подданных, урегулирован статус Государственного Совета и Государственной Думы, заложены правовые основы законодательного процесса, определено правовое положение Совета Министров, министров и главноуправляющих отдельными частями в системе исполнительных органов государства. Тем не менее, и в новой редакции Основные государственные законы Российской империи сохраняли за государем верховную самодержавную власть. В первой главе законов говорилось: «Повиноваться власти его, не только за страх, но и за совесть, сам Бог повелевает» (п. 4).

Императору России принадлежала вся полнота исполнительной власти в стране. «Власть управления во всем ее объеме, - утверждалось в основных законах, - принадлежит государю Императору в пределах всего государства Российского» (п. 10). Что касалось законодательной власти, то она осуществлялась императором в единении с Государственным Советом и Государственной Думой. Но государь обладал правом проявить «почин по всем предметам законодательства», исключительно по его почину могли пересматриваться в Государственном Совете и Государственной Думе Основные государственные законы Российской империи, а принятый в установленном порядке закон не мог «воспринять силу» без утверждения царя (п. 9, 42). Кроме того, император получил право досрочного роспуска состава выборных членов Государственного Совета и Государственной Думы.

На основании и во исполнение положений Высочайшего Манифеста 1905 г. о незыблемых основах гражданской свободы в содержание второй главы Основных государственных законов были включены правовые нормы, закрепляющие права и обязанности российских подданных. По сложившейся в монархических государствах традиции на первое место по своей значимости были вынесены обязанности подданных: защита престола и Отечества; воинская повинность для мужчин; обязанность платить налоги и пошлины; отбывать установленные законом повинности.

В числе личных прав и свобод российских подданных были сформулированы право свободно избирать место жительства и род занятий, приобретать и отчуждать имущество, беспрепятственно выезжать за пределы государства, свобода вероисповедания, неотчуждаемое право собственности. В то же время в Основных государственных законах много внимания уделялось материальным и процессуальным гарантиям личной неприкосновенности. Только в установленном законом порядке допускалось преследование за преступное деяние, заключение и содержание под стражей, предание суду и назначение наказания, нарушение неприкосновенности жилища и права собственности.

Основные государственные законы Российской империи предоставляли подданным права и свободы, обеспечивающие их участие в политической жизни страны. Они имели право избирать депутатов (членов) Государственной Думы, устраивать мирно и без оружия собрания, пользоваться свободой выражения мыслей устно и в печати, создавать общества и союзы. Однако пользоваться этими правами и свободами допускалось лишь в целях, «не противных законам», что вполне соответствует и нынешним стандартам демократии.

Таким образом, Основные государственные законы Российской империи стали первой конституцией страны, закрепившие такую форму правления, как дуалистическая монархия. С учетом способа принятия законов их с полным основанием можно оценить как откроированную конституцию с ясно выраженным политическим содержанием.

После отрешения 2 марта 1917 г. императора России Николая II от престола Государственная Дума сформировала Временное правительство, которое приняло декларацию о созыве Учредительного собрания, призванного установить форму правления государства и принять конституцию страны.

В работе по подготовке и проведению выборов в Учредительное собрание активное участие принимала партия большевиков. Однако результаты выборов показали, что она не пользовалась сколько-нибудь серьезной поддержкой народа России. Абсолютное большинство мест в Учредительном собрании получила партия эсеров. Она располагала 370 депутатскими мандатами из 707, полученных всеми политическими партиями и избирательными объединениями. Левые эсеры, организационно не выделившиеся из партии, получили около 40 мандатов, меньшевики - 16, представители национальных групп - 86, кадеты - 17, эсеры - 2. Большевики были представлены в Учредительном собрании лишь 175 депутатами.

При таком раскладе политических сил в Учредительном собрании России орган подлинно народного представительства не признал Республику Советов и не утвердил декреты большевиков об установлении в стране диктатуры пролетариата. Тогда они разогнали Учредительное собрание и расстреляли мирные демонстрации в его поддержку. Тем самым был успешно завершен государственный переворот, начатый партией большевиков 7 ноября 1917 г. в Петрограде.

Насильственное насаждение в России Советской власти законодательно оформлялось многочисленными декретами и постановлениями вновь созданных органов государства диктатуры пролетариата. Среди них особое значение имела Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа, утвержденная 25 января 1918 г. делегатами III Всероссийского съезда Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Она закрепляла основы общественного и государственного устройства России, ставшей по форме правления Республикой Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов.

Существенному изменению подвергалась и форма политико-территориальной организации России. Декларация учреждала государство как федерацию советских национальных республик на основе свободного союза свободных наций под названием РСФСР.

Декларация прав трудящихся и эксплуатируемого народа почти без изменений была включена в Конституцию РСФСР 1918 г., принятую V Всероссийским съездом Советов. Своим решением об утверждении проекта Конституции РСФСР съезд по сути дела определил наступление второго этапа конституционного развития России.

Конституция РСФСР стала первой в истории России кодифицированной конституцией. Как и всякая конституция, она закрепляла форму правления государства, его политико-территориальную организацию, политический режим. Согласно Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа Россия по форме правления оставалась Республикой Советов, по форме политико-территориальной организации - федерацией с элементами автономии, по политическому режиму - социалистическим государством, осуществляющим диктатуру пролетариата и беднейшего крестьянства.

Легальное определение Республики Советов не отличалось логической последовательностью и смысловой четкостью. В Конституции РСФСР она характеризовалась как свободное социалистическое общество всех трудящихся, в пределах которой вся власть принадлежала рабочему населению, объединенному в городских и сельских Советах. Высшими органами государственной власти и управления признавались: Всероссийский съезд Советов рабочих, крестьянских, красноармейских и казачьих депутатов, ВЦИК, СНК и народные комиссариаты. На местах формировались областные, губернские (окружные), уездные (районные), волостные съезды Советов, городские и сельские Советы, а также их исполнительные комитеты.

Республика Советов как федеративное государство строилась по национально-территориальному принципу с учетом компактного проживания наций, народностей и этнических групп. «Советы областей, отличающихся особым бытом и национальным составом, - говорилось в ст. 11 Конституции РСФСР, - могут объединяться в автономные областные союзы... Эти автономные областные союзы входят на началах федерации в Российскую Социалистическую Федеративную Советскую Республику».

Политический режим диктатуры пролетариата и беднейшего крестьянства нашел свое выражение в содержании конституционных ограничений избирательных прав граждан России. Активного и пассивного избирательного права лишались «эксплуататоры и их пособники», в состав которых включались: 1) лица, прибегающие к наемному труду в целях извлечения прибыли; 2) лица, живущие на нетрудовой доход, как то: проценты с капитала, доходы с предприятий, поступления с имущества; 3) частные торговцы, торговые и коммерческие посредники; 4) монахи и духовные служители церквей и религиозных культов; 5) служители и агенты бывшей полиции, особого корпуса жандармов и охранных отделений, а также члены царствовавшего в России дома; 6) лица, осужденные за корыстные и порочащие преступления на срок, установленный законом или судебным приговором (ст. 65 Конституции РСФСР).

В качестве гарантий политического режима Конституция РСФСР устанавливала неравные нормы представительства от рабочих и крестьян в Советах всех звеньев, вводила систему многостепенных выборов в высшие органы государственной власти. Большое преимущество в крестьянской России отдавалось рабочим, что исключало возможность «проникновения во власть классово чуждых элементов», выражающих интересы подавляющего большинства населения.

С позиции диктатуры пролетариата и беднейшего крестьянства в Конституции РСФСР были сформулированы основные права и свободы не только граждан России, но и трудящихся-иностранцев. На конституционном уровне гражданам предоставлялись: свобода совести, слова, собраний, митингов, шествий, союзов, «доступ к знанию» (право на образование). Трудящимся-иностранцам гарантировалось предоставление права убежища и политических прав. Однако пользование правами и свободами допускалось только в интересах социалистической революции (ст. 23).

Наряду с этим Конституция РСФСР возлагала на граждан России и важнейшие обязанности - всеобщая трудовая обязанность как принцип («нетрудящийся, да не ест») и воинская обязанность.

Заметной вехой на втором этапе конституционного развития России стала Конституция РСФСР 1925 г. Ее принятие связано с образованием в конце 1922 г. Союза ССР и его нормативным оформлением в первой Конституции СССР 1924 г. Поскольку РСФСР стала суверенной республикой в составе СССР, потребовалось закрепить на конституционном уровне ее правовой статус.

Основная задача Конституции РСФСР 1925 г. заключалась в том, чтобы гарантировать диктатуру пролетариата в целях подавления буржуазии, уничтожения эксплуатации человека человеком и построения коммунизма (ст. 1). Для достижения поставленных целей Конституция РСФСР закрепила право государственной собственности на землю и другие природные ресурсы, на фабрики и заводы, средства связи, железнодорожный, воздушный и водный транспорт (ст. 15).

В Конституции РСФСР нашел отражение юридический факт создания нового союзного государства. Она объявила, что РСФСР входит в состав СССР и передает ему полномочия, отнесенные к ведению органов Союза согласно ст. 1 Конституции СССР (ст. 3). Соответствующим образом была изменения компетенция высших органов власти РСФСР, состав наркоматов, бюджетные права. Новеллами стали нормы о конституционном статусе автономных республик и областей, о взаимоотношениях между союзными органами власти и органами власти РСФСР. Почти без изменений были воспроизведены положения Конституции РСФСР 1918 г. в содержании вновь принятого основного закона государства о правах и обязанностях граждан, об избирательном праве.

Во второй половине 30-х годов прошлого столетия утвердились в качестве экономической основы СССР социалистическая собственность на орудия и средства производства и социалистическая система хозяйства. К этому времени завершилась коллективизация сельского хозяйства, были полностью уничтожены под видом эксплуататорских классов все активные слои самодеятельного населения, сложились новые формы советской государственности. Социализм победил в отдельно взятой стране полностью, хотя и не окончательно, поскольку еще существовало капиталистическое окружение.

Изменение действительного соотношения политических сил в обществе нашло свое выражение в содержании Конституции (Основного закона) СССР 1936 г. В ней появились новые главы об общественном устройстве СССР, о местных органах государственной власти, о суде и прокуратуре, об основных правах и обязанностях граждан, об избирательной системе. Более детально регулировалось государственное устройство СССР.

Согласно ст. 16 Конституции СССР 1936 г. каждая союзная республика должна была иметь свою конституцию, учитывающую особенности республики и построенную в полном соответствии с Конституцией СССР. С учетом этого предписания была принята Конституция (Основной закон) РСФСР 1937 г., которая, однако, не изменила сущности государства, не положила начало новому этапу конституционного развития страны.

В содержание Конституции РСФСР были полностью инкорпорированы правовые нормы Конституции СССР 1936 г. об общественном устройстве, о правах и обязанностях граждан, об избирательной системе. В этой связи Конституция РСФСР провозгласила Россию социалистическим государством рабочих и крестьян, политическую основу которой составляли Советы депутатов трудящихся. В качестве экономической основы РСФСР она закрепила социалистическую систему хозяйства и социалистическую собственность на орудия и средства производства, возвела в закон принцип народно-хозяйственного планирования.

Ведущими формами собственности Конституция РСФСР признавала государственную (всенародное достояние) и кооперативно-колхозную собственность. В то же время она допускала в ограниченных размерах личную собственность граждан, мелкое частное хозяйство единоличных крестьян и кустарей, основанное на личном труде и исключающее эксплуатацию чужого труда.

Конституция РСФСР закрепляла более широкий по сравнению с предыдущим основным законом республики перечень основных прав и свобод советских граждан. Социально-экономические права граждан были представлены правом на труд, отдых, материальное обеспечение в старости, в случае болезни и потери трудоспособности, правом на образование. В составе политических прав и свобод выделялись свобода слова, печати, собраний и митингов, уличных шествий и демонстраций, право на объединение в общественные организации, в том числе в профсоюзы. В группу личных прав и свобод были включены неприкосновенность личности советских граждан и их жилищ, свобода переписки и сохранения ее тайны, свобода совести, право личной собственности.

Положения Конституции РСФСР об избирательном праве текстуально совпадали с положениями Конституции СССР 1936 г. Она закрепляла всеобщее, равное, прямое избирательное право при тайном голосовании, отменяла ограничения по участию в выборах отдельных категорий лиц по классовому или социальному признакам, вводила вместо многоступенных выборов в Советы депутатов трудящихся прямые.

Существенные текстуальные отличия Конституции РСФСР от Конституции СССР 1936 г. имелись в главах о государственном устройстве, об автономных республиках и областях и о местных органах власти. В главе о государственном устройстве были сформулированы мотивы и цели вхождения РСФСР в состав Союза ССР, закреплен ее суверенитет в составе федерации, четко определены предметы ведения и компетенция РСФСР и ее административно-территориальный состав. Главы Конституции РСФСР об автономных образованиях и местных органах государственной власти детально развивали положения Конституции СССР 1936 г. о правовом статусе автономной республики и автономной области, Советах депутатов трудящихся. Высшими органами государства в РСФСР стали: Верховный Совет РСФСР, Президиум Верховного Совета РСФСР, Совет Министров РСФСР, министерства и специальные ведомства. На региональном и местном уровнях формировались Советы депутатов трудящихся, их исполнительные комитеты, отделы и управления по различным отраслям и сферам хозяйственного и социально-культурного строительства.

Конституция СССР 1936 г. предусматривала принятие каждой автономной республикой своей конституции, которая подлежала утверждению Верховным Советом соответствующей союзной республики. Конституция РСФСР устанавливала, что каждая автономная республика должна иметь свою конституцию, учитывающую ее особенности и построенную в полном соответствии с Конституцией РСФСР и Конституцией СССР.

В течение 1937 г. все двенадцать автономных республик, сформировавшихся в границах РСФСР, приняли свои конституции, которые были утверждены в установленном порядке Верховным Советом РСФСР. Конституции построены в полном соответствии с Конституцией РСФСР и содержали одинаковые с ней главы.

Во второй половине 70-х годов прошлого столетия КПСС сделала вывод, что Советский Союз из государства диктатуры пролетариата превратился в общенародное социалистическое государство, власть в котором принадлежит всему советскому народу, тесно сплоченному вокруг рабочего класса и Коммунистической партии. Партия и государство обеспечили дальнейшее развертывание социалистической демократии, открыли простор для ее совершенствования и перерастание в коммунистическое общественное самоуправление. Благодаря их усилиям в стране созданы могучие производительные силы, передовая наука и культура, обеспечен постоянный рост благосостояния народа, созданы все условия для всестороннего развития личности. Эти демагогические утверждения функционеров КПСС, основанные на преднамеренном извращении фактов, призваны были теоретически обосновать объективную необходимость принятия Конституции (Основного закона) СССР 1977 г.

В соответствии с предписаниями новой Конституции СССР были приняты конституции всех союзных республик, в том числе и Конституции РСФСР 1978 г., завершившая второй этап конституционного развития России. По сравнению с Конституцией РСФСР 1937 г. она более четко определила политическую систему советского общества, возвела в конституционный принцип руководящую роль КПСС, закрепила ее монополию на власть. «Руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государственных и общественных организаций, - говорилось в ст. 6 Конституции РСФСР, - является Коммунистическая партия Советского Союза. КПСС существует для народа и служит народу.

Вооруженная марксистско-ленинским учением, Коммунистическая партия определяет генеральную перспективу развития общества, линию внутренней и внешней политики СССР, руководит великой созидательной деятельностью советского народа, придает планомерный, научно обоснованный характер его борьбе за победу коммунизма.

Все партийные организации действуют в рамках Конституции СССР».

Конституция РСФСР закрепила принцип народовластия, расширила перечень прав м свобод советских граждан. В ней появились такие важные политические права, как право участвовать в управлении государственными и общественными делами, в обсуждении и принятии законов и решений общегосударственного и местного значения, право вносить в государственные и общественные организации предложения об улучшении их деятельности, критиковать недостатки в работе. В конституционном порядке гражданам были предоставлены и такие права, как право обжаловать действия должностных лиц, государственных и общественных органов, в том числе в суд, право на возмещение ущерба, причиненного незаконными действиями государственных органов и должностных лиц, право на судебную защиту от посягательства на честь и достоинство личности. В группе социально-экономических прав новеллами стали: право на охрану здоровья, право на жилище, право на пользование достижениями культуры, свобода научного, технического и художественного творчества.

Конституция РСФСР, как впрочем, и любая социалистическая конституция, закрепляла права и свободы советских граждан в неразрывной связи с их обязанностями. Граждане обязаны были соблюдать Конституцию СССР и Конституцию РСФСР, советские законы, уважать правила социалистического общежития, с достоинством нести высокое звание советского гражданина, честно и добросовестно трудиться, укреплять дружбу между народами, всемерно содействовать охране общественного порядка, служить в рядах Вооруженных Сил СССР и т. п.

Конституция РСФСР в полной мере учитывала национальные особенности самой крупной республики в составе Союза ССР. Поскольку на территории РСФСР сформировались на то время 16 автономных республик, пять автономных областей и 10 автономных округов, то вполне логично, что Конституция РСФСР четко определила их правовой статус, закрепила основы компетенции, гарантии национального суверенитета. На конституционном уровне была установлена система государственных органов РСФСР, в которую входили: Верховный Совет РСФСР, Президиум Верховного Совета РСФСР, Совет Министров РСФСР, местные Советы народных депутатов и их исполнительные комитеты, министерства и государственные комитеты.

Несмотря на некоторые различия между конституциями РСФСР, действовавшими на втором этапе конституционного развития России, все они были однотипными. Если придерживаться принятой классификации конституций, то с логической последовательностью придем к выводу, что по содержанию все конституции РСФСР были политическими, по сущности - фиктивными, по форме правления - советско-республиканскими, по форме политико-территориальной организации государства - федеративными и по политическому режиму - тоталитарными.

Конституционные фикции о демократии, правах и свободах граждан РСФСР, полновластии Советов лишь прикрывали диктатуру партийно-государственной номенклатуры. При Советской власти в колхозах было возрождено в худшем виде крепостное право, заорганизованные режимом массовые митинги и демонстрации проводились лишь в поддержку политики партии или с требованием уничтожить «врагов народа». Конституционные нормы о неприкосновенности личности не гарантировали от незаконных арестов советских граждан, введения упрощенной процедуры судопроизводства, массовых политических репрессий. За попытку воспользоваться свободой слова расстреливали или бросали в концлагеря, лишали гражданства и насильственно высылали из страны, надолго упрятывали в психиатрические лечебницы. Советская власть оказалась способна установить гораздо больший контроль над обществом и личностью, чем это было в древних тираниях, деспотиях и абсолютных монархиях. Всего за годы Советской власти было репрессировано 43 млн человек, большинство которых были гражданами России.

После ликвидации «эксплуататорских классов» всеобщее избирательное право граждан обернулось принудительным голосованием за безальтернативных кандидатов в депутаты Советов всех уровней от «единого блока коммунистов и беспартийных», списки которых заранее утверждались партийными органами. Советам была уготована роль чисто декоративных учреждений, оформляющих в торжественной обстановке решения партийной бюрократии.

В середине 80-х годов предпринимались попытки провести в СССР крупномасштабные экономические и политические реформы, что нашло свое выражение в многочисленных поправках, внесенных в Конституцию СССР и в законодательство о выборах Советов народных депутатов. В этой связи были произведены существенные изменения действовавшей тогда Конституции РСФСР 1978 г. В результате были учреждены Съезд народных депутатов РСФСР и подотчетный ему Верховный Совет РСФСР, Конституционный Суд РСФСР, исключено положение о руководящей роли КПСС, легализована частная собственность, изменена характеристика РСФСР как советского общенародного государства, введены посты Президента и Вице-президента РСФСР, Генерального прокурора РСФСР, реорганизована система местных органов государства, а также судебная система. Тем самым были созданы условия для принятия Конституции РФ 1993 г., положившей начало третьему этапу конституционного развития России.

Конституция Российской Федерации 1993 г.

Весной 1990 г. состоялись первые за всю историю существования России демократические выборы народных депутатов РСФСР. На I Съезде народных депутатов РСФСР ими была принята 12 июня 1990 г. Декларация о государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики. Россия была провозглашена суверенным государством, которая могла добровольно войти в состав обновленного Союза ССР.

Съезд решил и второй принципиально важный вопрос конституционного развития России. Своим постановлением от 16 июня 1990 г. он образовал Конституционную комиссию, в состав которой были включены народные депутаты РСФСР. Созданный ею в течение двух лет проект новой Конституции РФ получил высокую оценку научной общественности.

Однако в связи с конфронтацией между законодательной и исполнительной властью России решение вопроса о принятии Конституции РФ все время откладывалось, что породило в стране тяжелый конституционный кризис. Чтобы разрешить кризис, Президент РФ Б. Н. Ельцин издал 12 мая 1993 г. Указ о мерах по завершению подготовки проекта новой Конституции. Согласно его предписаниям в Москве было созвано Конституционное совещание, состоящее из представителей государственных органов Российской Федерации и ее субъектов, местного самоуправления, политических партий и общественных объединений, деловых кругов и религиозных конфессий. Перед совещанием была поставлена задача подготовить на базе президентского проекта и проекта Конституционной комиссии текст своего проекта Конституции РФ. Результатом работы совещания стал проект Конституции РФ, одобренный 12 июля 1993 г. на его заключительном заседании.

Вопрос о способе принятия Конституции РФ был окончательно решен Указом Президента РФ от 15 октября 1993 г. «О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации». Всероссийский референдум был назначен Президентом РФ на 12 декабря 1993 г. одновременно с выборами депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации Федерального Собрания РФ. В нем приняли участие 54,8% избирателей страны, из которых 58,4% проголосовали за проект Конституции РФ. По результатам референдума Конституция РФ была официально опубликована в «Российской газете» от 25 декабря 1993 г., после чего она вступила в законную силу.

Конституция РФ 1993 г. представляет собой основной закон государства, закрепляющий основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, федеративное устройство государства, систему органов государственной власти и основы местного самоуправления.

В определении Конституции РФ подчеркнуто, что она является основным законом государства. Это означает, что Конституция РФ, во-первых, обладает всеми признаками закона и, во-вторых, занимает особое место в системе российского законодательства.

Под законом в юридической литературе обычно понимается систематизированный нормативный правовой акт, принятый в особом порядке законодательным (представительным) органом государственной власти или на референдуме, обладающий высшей юридической силой и направленный на регулирование наиболее важных общественных отношений. В законе содержатся сформулированные нормы права, которые представляют собой общеобязательные веления, государственно-властные предписания, адресованные неопределенному кругу лиц и рассчитанные на многократное применение.

Конституции РФ присущи все отмеченные признаки закона. Она принята на референдуме, действует в форме систематизированного нормативного правового акта, содержит нормы права, комплексно регулирует наиболее важные общественные отношения и обладает высшей юридической силой.

Однако Конституция РФ является не просто одним из некоего множества законов страны, а основным законом государства. В отличие от других законов она служит основой российской системы законодательства, устанавливает принципиальные положения правового регулирования всех видов общественных отношений, является первоисточником для всех остальных нормативных правовых актов, обладает юридическим верховенством по сравнению с другими законами государства, изменяется и отменяется в особом, усложненном порядке.

Конституция РФ состоит из преамбулы, двух разделов, 9 глав и 136 статей. Открывается Конституция преамбулой, в которой сформулированы основополагающие нормы-цели, реализация которых является главной задачей государства. В их перечне четко выделяются следующие нормы-цели:

• утверждение прав и свобод человека;
• утверждение в России гражданского мира и согласия;
• сохранение исторически сложившегося государственного единства;
• возрождение суверенной государственности России;
• утверждение незыблемости демократических основ Российского государства;
• обеспечение благополучия и процветания России.

Эти нормы-цели определяют основные направления конституционно-правового регулирования общественных отношений, характерные особенности правовой политики Российского государства. Они лежат в основе всех норм Конституции РФ, предопределяют их смысл и содержание.

Первый раздел Конституции РФ объединяет в своем составе девять глав. Первая из них - «Основы конституционного строя» - занимает главенствующее положение в структуре Конституции РФ, является своего рода «конституцией в конституции». В ней закреплены правовые нормы, регулирующие систему общественных отношений, выражающих и обеспечивающих суверенитет народа, основные права и свободы человека и гражданина, определяющих принципы гражданского общества, тип и форму государства, организацию государственной власти и местного самоуправления. В содержании этой главы находит свое выражение структурированная система принципов конституционного строя России, в состав которой входят в качестве ее элементов три группы принципов.

Первую группу составляют принципы, определяющие тип и форму государства, возникшего в России в начале 90-х годов прошлого столетия: демократизм; федерализм; политико-территориальная организация Российской Федерации на основе государственной целостности, равноправия и самоопределения народов; равноправие субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти; правовое государство; верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории страны; высшая юридическая сила и прямое действие Конституции РФ; включение общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров РФ с иностранными государствами в национальную правовую систему в качестве ее составных частей; республиканская форма правления; государственный суверенитет; социальное государство; светское государство.

Во вторую группу входят принципы, составляющие конституционные основы организации государственной власти и местного самоуправления: народовластие, разделение властей; осуществление государственной власти в Российской Федерации специально уполномоченными органами; самостоятельность субъектов РФ в установлении собственной системы органов государственной власти; самостоятельность и гарантированность местного самоуправления.

Третья группа представлена принципами, определяющими становление и развитие в России гражданского общества. Она включает следующие принципы: приоритет прав и свобод человека и гражданина; свобода индивида в экономической, политической, личной и духовной жизни; единство и гарантированность российского гражданства; равенство и государственная защита всех форм собственности; свобода предпринимательства и частной инициативы; идеологическое и политическое многообразие; равенство общественных объединений перед законом; отделение религиозных объединений от государства.

В своем системном единстве нормы-принципы первой главы Конституции РФ определяют основы правового статуса человека и гражданина, фундаментальные устои жизни общества и государства. Согласно ст. 16 Конституции РФ они составляют основы конституционного строя Российской Федерации, которым не могут противоречить никакие другие положения настоящей конституции.

Глава вторая Конституции РФ - «Права и свободы человека и гражданина» - конкретизирует наиболее важные положения конституционного строя России. В ее содержании реализован, прежде всего, принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина. На конституционном уровне установлено, что в России признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией РФ (ст. 17).

В ст. 18 Конституции РФ получил развитие такой принцип конституционного строя России, как прямое действие Конституции на всей территории страны. В ней записано: «Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием».

Всеобъемлющий принцип правового государства пронизывает содержание практически всех статей Конституции РФ о правах и свободах человека и гражданина. Ему корреспондируют принципы равенства прав и свобод человека и гражданина, их всеобщности и полноты, гарантированности и защищенности государством (ст. 19,45, 55 Конституции РФ).

Конституция РФ закрепляет разветвленную систему прав и свобод человека и гражданина, перечень которых полностью соответствует международным стандартам. По сложившимся в юридической науке стереотипам их обычно подразделяют на пять групп: личные, политические, экономические, социальные и культурные права и свободы.

Закрепляя права и свободы человека и гражданина, Конституция РФ в отличие от советских конституций увязывает их с конкретными правомочиями, которые реализуются в действиях субъектов конституционного права. Таковы, например, статьи Конституции РФ о свободе совести (ст. 28), свободе мысли и слова (ст. 29), политических правах (ст. 32), праве собственности (ст. 35), правах обвиняемого (ст. 48-50). В ряде статей указаны юридические факты, при наступлении которых возникают правоотношения по реализации прав и свобод человека и гражданина, их судебной защите (ст. 22, 32, 42, 52, 56, 60). Это способствует повышению эффективности реализации прав и свобод на территории России.

В Конституции РФ закреплены основы правового статуса гражданина, общие и специальные гарантии прав и свобод человека и гражданина, их основные обязанности, а также некоторые ограничения прав и свобод.

Третья глава Конституции РФ - «Федеративное устройство» - развивает и конкретизирует принцип федерализма, входящего в качестве одного из элементов в структуру основ конституционного строя государства. В ней перечислены все субъекты Российской Федерации, определен их правовой статус и порядок его изменения, провозглашен государственным языком РФ русский язык, гарантировано всем народам страны право на сохранение и развитие родного языка, проведено разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, закреплены символы суверенитета России. В Конституции РФ закреплены гарантии государственной целостности России, единства ее экономического пространства, системы государственной власти. На конституционном уровне гарантированы права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации (ст. 69).

Четвертая глава Конституции РФ - «Президент Российской Федерации» - раскрывает один из важнейших аспектов механизма осуществления государственной власти на территории страны. Ее нормы по существу детализируют такой принцип конституционного строя России как единство системы государственной власти, закрепленный в ст. 11 Конституции РФ. В ней определены конституционные требования к кандидату на пост Президента Российской Федерации, установлен порядок его избрания и вступления в должность, закреплен исчерпывающий перечень полномочий Президента РФ, правовые основания и процедура из прекращения.

По Конституции Президент РФ является лишь главой государства, что типично для всех парламентских республик (ст. 80). Однако построение системы федеральных органов государственной власти показывает, что ключевые позиции в отношениях между Федеральным Собранием РФ, Правительством РФ и Президентом РФ принадлежат Президенту, который располагает реальной властью, превышающей власть главы государства даже президентской республики. К тому же Президент РФ является надвластным органом государства, поскольку он не вписывается согласно Конституции ни в одну из ветвей власти, наделен в сферах законодательной и исполнительной деятельности беспрецедентными полномочиями и фактически не несет никакой ответственности за состояние дел в стране. Отрешение Президента РФ от должности в порядке импичмента за государственную измену или совершение иного тяжкого преступления должно осуществляться в таких усложненных конституционных процедурах, что сделать это практически невозможно (ст. 93). Наличие в Конституции РФ института надвластного Президента служит бесспорным доказательством ее авторитарного характера.

Пятая глава Конституции РФ - «Федеральное Собрание» - раскрывает основы организации и деятельности парламента России. В ней нормативно определены статус Федерального Собрания РФ, его структура, конституционные основы формирования Государственной Думы и Совета Федерации, закреплены полномочия каждой из палат, очерчен круг субъектов законодательной инициативы, проведено разграничение стадий законодательного процесса, названы виды нормативных правовых актов, принимаемых российским парламентом. В Конституции РФ заложены правовые основы статуса депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации, должностных лиц каждой из палат Федерального Собрания РФ, сформулированы основания роспуска Государственной Думы.

Шестая глава Конституции РФ - «Правительство Российской Федерации» - закрепляет статут и место Правительства РФ в системе федеральных органов государственной власти страны.

Конституция РФ не содержит легального определения Правительства России. В ст. 110 Конституции РФ сформулирована лишь норма, согласно которой Правительство РФ осуществляет исполнительную власть государства. Однако системный анализ норм ст. 11 и 110 Конституции РФ дает основание сделать вывод, что оно является высшим органом исполнительной власти Российской Федерации.

Конституция РФ определяет структуру Правительства РФ, его персональный состав, порядок формирования. Она закрепляет конституционные полномочия Правительства РФ, правовые основания и процедуры отставки и сложения им своих полномочий. Конституционными нормами установлены формы правовых актов Правительства РФ - это постановления и распоряжения, которые обязательны к исполнению на всей территории страны. Конституция РФ содержит бланкетную норму, согласно которой порядок деятельности Правительства РФ определяется федеральным конституционным законом (ч. 2 ст. 114).

Седьмая глава Конституции РФ - «Судебная власть и прокуратура» - закладывает правовые основы организации и функционирования судебной власти, которая исходит непосредственно от государства и осуществляется от его имени в особой процедурно-процессуальной форме с применением методов государственного принуждения. Судебная власть является не только самостоятельной, но и особой ветвью в системе разделения властей. Она осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Ее реальными носителями являются судебная система Российской Федерации, весь судейский корпус. В судебной системе не допускается создание чрезвычайных судов (ст. 118 Конституции РФ).

В седьмой главе Конституции РФ закреплена система федеральных судов, порядок их формирования, основные функции, принципы деятельности, правовой статус судей, гарантии их независимости при рассмотрении и разрешении в судебных заседаниях конкретных дел.

В ст. 128 Конституции РФ закреплен лишь порядок назначения на должность и освобождение от должности Генерального прокурора Российской Федерации, его заместителей, прокуроров субъектов РФ и иных прокуроров. В нарушение законодательной техники и элементарной логики статья начинается бланкетной нормой, согласно которой «полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяется федеральным законом» (ч. 1). Тем самым в Конституции РФ сохранена лазейка для ликвидации прокуратуры Российской Федерации как единой, централизованной системы прокурорско-надзорной власти, обеспечивающей законность в стране.

Восьмая глава Конституции РФ - «Местное самоуправление» - конкретизирует важнейший принцип конституционного строя России о самостоятельности и гарантированности местного самоуправления (ст. 12). Ее нормы составляют институт конституционных основ местного самоуправления. В состав этого института входят правовые нормы, закрепляющие предметы ведения муниципальных образований, основы компетенции и формы осуществления местного самоуправления, его территориальные и финансовые основы, порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, гарантии местного самоуправления. Тем самым Конституция РФ нормативно оформляет самобытную модель местного самоуправления, которая вряд ли может быть воплощена в реальную жизнь, но она достаточно определенно указывает на конечную цель развития саморегулируемой системы муниципальной власти в России.

Девятая глава Конституции РФ - «Конституционные поправки и пересмотр Конституции» - закрепляет процедурно-процессуальные формы изменения и отмены ныне действующей Конституции РФ.

Конституция РФ определяет круг субъектов конституционной инициативы, которым дано право ставить вопрос об изменении или пересмотре ее положений. Согласно ст. 134 Конституции РФ предложения о поправках и пересмотре основного закона государства могут вносить Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, а также группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы.

Инициатива о пересмотре Конституции РФ и внесении в нее поправок реализуется дифференцированно, с использованием совершенно разных процедур. Объясняется это тем, что изменение положений первых двух и девятой глав Конституции РФ путем внесения поправок не допускается. К ним может быть применена только процедура пересмотра Конституции РФ, которая состоит из четырех относительно самостоятельных стадий:

Во-первых, инициатива о пересмотре положений указанных глав Конституции РФ должна быть поддержана тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы.

Во-вторых, если решение о поддержке конституционной инициативы будет принято, то созывается Конституционное Собрание. Порядок его созыва регулируется федеральным конституционным законом.

В-третьих, Конституционное Собрание вправе подтвердить неизменность действующей Конституции РФ и таким образом закончить процедуру ее пересмотра.

В-четвертых, Конституционное Собрание может разработать проект новой Конституции РФ и принять его двумя третями голосов от общего числа членов Конституционного Собрания или вынести на всенародное голосование (референдум).

В референдуме должно принять участие не менее половины зарегистрированных избирателей. Конституция РФ будет считаться принятой, если за нее проголосует более половины избирателей, принявших участие в референдуме (ст. 135 Конституции РФ).

Такой порядок пересмотра основополагающих глав Конституции РФ призван обеспечить стабильность конституционного строя и строгое соблюдение прав и свобод человека и гражданина. Его аналоги имеют место и в зарубежной конституционной практике. Так, например, в соответствии с Основным законом Германии не подлежат пересмотру положения, затрагивающие разделение Федерации на земли, принципы сотрудничества земель в области законодательства, а также такие основополагающие принципы, как защита достоинства личности, неприкосновенности и неотчуждаемость прав человека (ст. 79).

Процедура внесения поправок применяется с целью внесения изменений в содержание глав 3-8 Конституции РФ. Как сказано в ст. 136 Конституции РФ, поправки принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона. Но они вступают в силу только после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации.

Из этого правила есть одно исключение. Статья 65 Конституции РФ, которая содержит перечень наименований всех субъектов Российской Федерации, изменяется Указом Президента РФ, принимаемым по ходатайству законодательного (представительного) органа государственной власти соответствующего субъекта Федерации о его переименовании. Приведенный вариант изменения текста ст. 65 Конституции РФ предусмотрен в Постановлении Конституционного Суда РФ от 28 ноября 1995 г. по делу о толковании ч. 2 ст. 137 Конституции РФ.

Раздел второй Конституции РФ - «Заключительные и переходные положения» - содержит нормы, устанавливающие порядок вступления в силу Конституции РФ, приведения в соответствие с ее положениями действующего законодательства и Федеративного договора, сроки и конституционные процедуры формирования и деятельности федеральных органов государственной власти в переходный период, особенности соблюдения процессуальных гарантий лиц, подозреваемых в совершении преступления. В нем имеются нормы о применении законодательства, действовавшего до вступления Конституции РФ в силу; о сроках осуществления полномочий ранее избранного Президента РФ, Совета Министров, судов; о нераспространении на депутатов Государственной Думы - членов Правительства РФ конституционных положений о несовместимости мандатов и некоторые другие.

Практическое значение этого раздела состоит в том, что его нормы регулируют порядок реализации новой Конституции РФ, обеспечивая в то же время продолжение нормального функционирования государственной власти и правовой системы России в переходный период. Но поскольку в России завершился переходный период, большинство норм второго раздела Конституции РФ утратило свою юридическую силу, превратилось в исторический памятник бурной политической эпохи.

В последние годы началось движение за пересмотр Конституции РФ. Проводятся конференции и симпозиумы, устраиваются круглые столы, издаются монографии и статьи по вопросам модернизации Конституции РФ. Как и при Советской власти раздаются призывы ознаменовать 20-летие со дня вступления в силу ныне действующей Конституции РФ принятием нового основного закона Российского государства. В этой связи уместно привести слова всемирно известного ученого, настоящего классика британского конституционализма У. Беджгота: «Каждая конституция, прежде всего, должна сначала заработать авторитет, а затем пользоваться авторитетом; она должна, прежде всего, завоевать преданность и доверие народа и затем применить этот авторитет в делах управления». В России, похоже, конституция никогда не завоюет преданность и доверие народа, поскольку отечественные модернизаторы похоронят ее задолго до наступления совершеннолетия. Они никак не могут понять простую истину: если мы не научимся жить по действующей Конституции, то нам не поможет уже никакая, пусть даже самая совершенная в мире.

Краткий обзор содержания Конституции РФ позволяет квалифицировать ее в соответствии с общепринятыми критериями оценки конституций современных государств. Конституция РФ по способу принятия является народной, по своему содержанию - социальной, по сущности - фиктивной, по юридической форме - писаной и кодифицированной, по форме правления - республиканской, по форме политико-территориальной организации государства - федеративной, по политическому режиму - авторитарной, по действию во времени - постоянной и по способу изменения - сверхжесткой.

Действие Конституции и проблемы реализации конституционных норм

Под действием конституции понимается ее информационное, ценностно-мотивационное и непосредственно регулирующее воздействие на общественные отношения, связанные с обеспечением основных прав и свобод человека, личности и гражданина, политико-территориальной организацией суверенного государства, устройством государственной и муниципальной власти, в пределах определенного пространства, времени и круга лиц.

Информационное воздействие конституции заключается в формировании у людей системы знаний и представлений о ее юридических свойствах и основных положениях. Конституция содержит самую разнообразную правовую информацию о жизни общества и государства, функционировании публичной власти, правах и свободах человека, личности и гражданина, способах их защиты, порядка отправления юридических обязанностей. Почерпнутая из конституции информация локализуется в сфере индивидуального, группового и общественного сознания, становится силой, способной оказывать влияние на убеждения, а через них и на поведение лица, коллектива, социальной общности. Но такое воздействие может оказать лишь заложенная в конституции объективная информация, вызывающая доверие народа. При наличии в ее содержании ложной, дезориентирующей информации конституция через определенное время фактически перестает действовать.

Результатом информационного воздействия конституции, завоевавшей, по словам У. Беджгота, преданность и доверие народа, является формирование у людей высокого правосознания и правовой культуры, что способствует переводу ее предписаний в правомерное поведение. Такой процесс информационного воздействия конституции приобрел характер устойчивой тенденции в Австрии, Великобритании, Германии, Норвегии, Швейцарии, Швеции, Израиля, Канаде, США, Австралии, Новой Зеландии и в ряде других государств.

С информационным воздействием конституции тесно связано и ее ценностно-мотивационное влияние на индивидуальное, групповое и общественное сознание людей. У граждан формируется система определенных потребностей, побудительных причин строго следовать предписаниям конституции, соблюдать ее нормы. Под воздействием Конституции РФ у граждан России, например, появляются потребности участвовать в управлении делами государства, формировании гражданского общества, защите законными средствами своих прав и свобод, занятии предпринимательской деятельностью, самостоятельном и под собственную ответственность решении в границах муниципального образования вопросов местного значения. Чтобы усилить ценностно-мотивационное воздействие Конституции РФ, в ее преамбуле сформулированы цели конституционно-правового регулирования общественных отношений, в достижении которых заинтересован весь народ России и каждый ее гражданин.

Непосредственное регулирующее воздействие конституции на общественные отношения выражает ее сугубо динамическая роль. Конституция организует присущими ей методами правового регулирования поведение субъектов конституционных отношений, заставляя их активно действовать в соответствии с возложенными на них юридическими обязанностями. Одновременно конституция мотивирует правомерное поведение, наделяя потенциальных участников конституционных отношений субъективными правами.

Действие конституции, как видно из самого определения, охватывает ее предметное действие, действие во времени, в пространстве и по кругу лиц. В совокупности они определяют пределы действия конституции.

Предметное действие конституции означает распространение ее юридической силы, регулирующего воздействия на систему общественных отношений, которые по своему содержанию являются конституционными и по большей части изначальными, первичными. В системном единстве они составляют предмет конституционного регулирования, о чем уже неоднократно говорилось в настоящем учебнике.

Действие конституции во времени начинается с календарной даты вступления ее в юридическую силу. Такая дата указывается в заключительных положениях конституции или в особом нормативном правовом акте, сопровождающем ее принятие. В разделе Конституции РФ о заключительных и переходных положениях, например, установлено, что она вступает в силу со дня ее официального опубликования по результатам всенародного голосования. Конституция Словении была введена в действие Конституционным законом от 23 декабря 1991 г., вступившим в силу с момента его провозглашения.

Иногда вступление конституции в силу связывается с наступлением определенных обстоятельств. Показательной в этом отношении является ст. 1 Переходных положений Конституции Мексики, которая гласит: «Конституция начнет действовать с 1 мая 1917 г., когда должен торжественно собраться Конституционный конгресс и когда принесет присягу на верность закону гражданин, избранный во время предстоящих выборов Президентом Республики».

В федеративных государствах конституция подчас вступает в силу после ее ратификации определенным количеством субъектов федерации. Такой порядок, в частности, установлен конституциями США, Германии, Швейцарии.

Окончание срока действия конституции зависит от того, является ли она постоянной или временной. Постоянные конституции не содержат указания о сроках своего действия, поскольку они принимаются на неограниченный период времени. Напротив, временные конституции принимаются на установленный срок или действуют до наступления определенного события в государственной жизни страны. Конституция РФ и почти все современные конституции зарубежных стран носят постоянный характер. Примерами временных конституций последних десятилетий могут быть: Конституция Нигера 1991 г., Конституция Эфиопии 1991 г., Малая конституция Республики Польша 1992 г., Конституция ЮАР 1994 г.

Большинство временных конституций, как показывает практика, прекращают свое действие обычно после окончания переходного периода, когда уже созданы необходимые условия для принятия постоянных конституций и учреждения на их основе новых государственных институтов. Так, в преамбуле Временной конституции ЮАР 1994 г. отмечалась необходимость принятия основных положений конституции в целях «упрочения национального единства, перестройки системы управления Южной Африкой и непрерывности его осуществления в период, когда выборное Конституционное собрание разрабатывает постоянную конституцию».

Правовыми основаниями прекращения действия конституции могут быть такие обстоятельства, как истечение срока действия временной конституции или наступление события, с которым было связано ее действие, объявление специальным актом об утрате юридической силы конституции, принятие новой конституции.

Однако отдельные положения конституций, прекративших свое действие, могут сохранять юридическую силу. Так, согласно ст. 140 Основного закона ФРГ «положения ст. 136, 137, 138, 139 и 141 Германской Конституции от 11 августа 1919 г. являются составными частями настоящего Основного закона». Отсылочной нормой преамбулы ныне действующей Конституции Франции 1958 г. была придана юридическая сила преамбуле отмененной на референдуме Конституции Франции 1946 г.

Действие конституции в пространстве заключается в том, что она охватывает всю территорию страны, на которую распространяется суверенитет государства или юрисдикция его органов. Конституцией РФ, например, предусмотрено, что она применяется на всей территории России (ч. 1 ст. 15). Соответствующие нормы имеются практически во всех конституциях современных государств.

Исключением из общего правила является лишь Конституция КНР, большинство норм которой не действует на территориях административных районов Аомынь и Сянган. Их правовой статус регулируется основными законами, принятыми Всекитайским Собранием народных представителей (ВСНП) для Сянгана в 1990 г. и для Аомынь в 1993 г. Районы самостоятельно осуществляют государственное регулирование общественных отношений, за исключением сфер обороны и иностранных дел. Только в этой части Конституция КНР распространяет свое действие и на территории административных районов.

Действие конституции по кругу лиц означает, что оно распространяется на всех субъектов права, постоянно или временно находящихся на территории государства, а также на своих граждан, должностных и юридических лиц, пребывающих за границей. Так, Конституция РФ возлагает на органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностных лиц и их объединения обязанность соблюдать Конституцию и законы Российского государства (ч. 2 ст. 15).

Иногда положения о действии конституции по кругу лиц детализируются применительно к их конкретным адресатам. В ст. 40 Конституции Швейцарии, например, записано о правах и обязанностях проживающих за границей швейцарок и швейцарцев, а именно в отношении осуществления политических прав в Союзе, выполнения обязанности нести военную или заменяющую ее службу, выплаты пособий, а также различных видов социального страхования. В Конституции Вьетнама дифференцированно, применительно к гражданам страны и иностранцам говорится об обязанности соблюдать Конституцию (ст. 79,81).

Новейшие конституции целого ряда государств вербально провозглашают свое прямое действие. Соответствующие нормы сформулированы в ст. 15 Конституции РФ, ст. 4 Конституции Казахстана, ст. 5 Конституции Болгарии, ст. 6 Конституции Литвы, ст. 8 Конституции Украины и т. д. Нормы таких конституций адресованы непосредственно органам государственной власти для их практического применения и не требуют издания других законов или подзаконных актов. Это позволяет заинтересованным лицам требовать защиты своих прав в судебном порядке, ссылаясь только на конституционные нормы.

Вместе с тем, прямое действие Конституции РФ порождает серьезные проблемы. Для их разрешения Верховный Суд РФ своим постановлением от 31 октября 1995 г. «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» разъяснил судам, что при рассмотрении дел следует оценивать содержание закона или иного нормативного акта и во всех необходимых случаях применять Конституцию РФ в качестве прямого действия. Суд, разрешая дело, применяет непосредственно Конституцию РФ, когда:

а) закрепленные нормой Конституции РФ положения, исходя из их смысла, не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность ее применения при условии принятия федерального закона, регулирующего права, свободы, обязанности человека и гражданина и другие положения;

б) придет к выводу, что федеральный закон, действовавший на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции РФ, противоречит ей;

в) придет к убеждению, что федеральный закон, принятый после вступления в силу Конституции РФ, находится в противоречии с соответствующими положениями Конституции; г)           закон либо иной нормативный правовой акт, принятый субъектом РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, противоречит Конституции РФ, а федеральный закон, который должен регулировать рассматриваемые судом правоотношения, отсутствует.

Однако Конституционный Суд РФ не согласился с такой оценкой судебной практики по непосредственному применению конституционных норм. В своих определениях по вопросу толкования ряда статей Конституции РФ, вынесенных в течение 1998 г., он сформировал правовую позицию, согласно которой в случае, если суд пришел к выводу, что закон противоречит Конституции РФ, то ему следует приостановить процесс и обратиться в Конституционный Суд РФ. И лишь Конституционный Суд РФ может окончательно решить судьбу такого закона. Нормы Конституции РФ зачастую весьма широки по своему содержанию. И если каждый суд будет иметь право решать, соответствуют ли им, либо противоречат нормы закона, который надо применять при разрешении конкретного дела, не исключены не только разнобой правоприменения, но и нарушения законности.

Таким образом, прямое действие Конституции РФ является весьма проблематичным. Выход из сложившейся ситуации, скорее всего, заключается в конкретизации норм Конституции РФ, установлении процессуального порядка их реализации.

Составной частью действия конституции является реализация ее правовых норм. Она представляет собой деятельность всех субъектов конституционного права по внедрению, воплощению норм конституции в регулируемые ими на статутном, базовом уровне общественные отношения. Реализация норм осуществляется в таких формах, как соблюдение, исполнение, использование и применение.

Соблюдение выражается в том, что субъекты конституционного права сообразуют свое поведение с юридическими запретами, нормативно установленными в содержании самой конституции. Так, например, в Конституции РФ сформулировано около пятидесяти юридических запретов, которые призваны оградить от нарушений различные и качественно неоднородные сферы общественных отношений. С их помощью охраняется конституционный строй Российской Федерации, права и свободы человека и гражданина, единство экономического пространства страны, стабильность денежно-финансовой системы, постоянный характер деятельности Государственной Думы, отправление правосудия только судом, самостоятельность местного самоуправления, стабильность Конституции РФ.

Соблюдение Конституции РФ осуществляется в форме пассивного поведения субъектов конституционного права, обязанных не совершать действий, запрещенных ее нормами. Такая всеобщая обязанность закреплена в ст. 15 Конституции РФ. В ней записано: «Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы» (ч. 2).

Серьезные проблемы возникают при соблюдении конституции в сфере законотворчества в современных федеративных государствах. В России Федеральное Собрание при осуществлении законотворчества должно следовать не только Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам, но и законам всех субъектов Российской Федерации, принятым по вопросам, относящимся к их ведению. Как вытекает из содержания ст. 76 Конституции РФ российский парламент должен воздерживаться от нарушения законов субъектов Федерации (ч. 4, 6). Это означает, что Федеральное Собрание должно реализовать анализируемые нормы ст. 76 Конституции РФ в форме соблюдения.

Исполнение конституции заключается в активной деятельности субъектов конституционного права по воплощению адресованных каждому из них обязывающих предписаний в регулируемые нормами конституции общественные отношения для достижения целей, заложенных в их содержании.

Конституции современных государств предусматривают различные способы исполнения обязывающих предписаний, закрепленных их нормами.

Во-первых, все конституции возлагают на субъектов конституционного права обязанность точно и единообразно исполнять конституцию и принятые на ее основе законы. Наиболее четко такая обязанность сформулирована в ст. 4 Конституции Албании, согласно которой «положения Конституции выполняются непосредственно, кроме случаев, когда Конституция предусматривает иное» (ч. 3).

Во-вторых, в тексте каждой конституции значительный удельный вес занимают бланкетные нормы, управомочивающие национальный парламент принять законы, регулирующие определенные сферы общественных отношений. Не является в этом смысле исключением и Конституция РФ, которая управомочивает бланкетными нормами принять сорок шесть федеральных законов, в том числе тринадцать конституционных.

Вполне естественно, что бланкетные нормы Конституции РФ являются со дня вступления ее в силу непосредственно действующими, однако до тех пор, пока они по каким-то причинам остаются неисполненными, они фактически не реализуются, находятся в статичном состоянии. Примером тому может служить норма ст. 135 Конституции РФ о Конституционном Собрании, порядок созыва которого должен быть установлен федеральным конституционным законом (ч. 2). Однако такой закон не принят до настоящего времени.

В-третьих, в соответствии с предписаниями конституции государство обязано исполнять международные договоры, ставшие частью его правовой системы. Так, согласно ст. 11 Конституции Румынии, ратифицированные Парламентом договоры, составляют часть внутреннего права. Государство обязуется точно и добросовестно выполнять обязательства, вытекающие для него из договоров, стороной которых оно является. Подразумеваемая обязанность исполнять международные договоры на государственном уровне вытекает из содержания норм ст. 15 Конституции РФ, ст. 55 Конституции Франции, ст. 75 Конституции Аргентины и т. п.

В-четвертых, все ныне действующие конституции предписывают гражданам государства исполнять свои конституционные обязанности. Вместе с тем, Конституция РФ расширяет круг субъектов, призванных исполнять конституционные обязанности. Как сказано в ст. 62 Конституции РФ, иностранные граждане и лица без гражданства несут обязанности наряду с гражданами России, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором (ч. 3).

Реализация конституции в форме использования ее норм предполагает осуществление правомочий субъектов конституционного права для приобретения ими определенных благ, достижения необходимых целей, удовлетворения своих потребностей и интересов. В данном случае реализуются в первую очередь управомочивающие нормы конституции, которые наделяют определенных субъектов правами, а не возлагают на них юридические обязанности. Только в форме использования может быть реализовано большинство норм главы второй Конституции РФ, закрепляющих основные права и свободы человека и гражданина.

Реализация конституционных норм в форме использования чаще всего связана с добровольностью, собственным усмотрением, личным желанием субъекта права. Тем не менее, использование правовых норм должно осуществляться в рамках и пределах действующей конституции, иначе оно может перерасти в злоупотребление правами и свободами. В этой связи на конституционном уровне устанавливаются определенные ограничения в использовании прав и свобод человека, личности и гражданина (ст. 17,29,34 и 56 Конституции РФ). Делается это в целях защиты основы конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ст. 55 Конституции РФ).

Применение конституционных норм отличается существенными особенностями, которые должны быть схвачены, отражены в самом его определении. Представляется, что применение конституционных норм - это комплексная властная организующая деятельность компетентных органов государства и органов местного самоуправления, их должностных лиц, направленная на урегулирование различных и качественно неоднородных сфер общественных отношений, на решение конкретных социальных ситуаций путем внесения поправок и пересмотра конституции, принятия законов и подзаконных актов, издания индивидуальных правовых актов на основе общенормативных предписаний конституции.

В сфере правотворчества осуществляется применение компетенционных норм конституции совместно с процессуальными нормами, когда парламент, глава государства и правительство страны принимают нормативные правовые акты, вносят в эти акты необходимые изменения и дополнения, дают поручения принять определенные подзаконные нормативные акты. В таком порядке, например, Федеральное Собрание РФ принимает федеральные законы, Президент РФ издает нормативные указы, а Правительство РФ постановления.

На основе общенормативных предписаний Конституции РФ Совет Федерации принимает постановления по вопросам, отнесенным к его ведению. В их числе он принимает в качестве индивидуальных правовых актов постановления об отрешении Президента РФ от должности, о назначении на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ (ст. 102 Конституции РФ). Индивидуальные акты касаются конкретных отношений либо определенных лиц.

По такой же модели применяются нормы Конституции РФ в исполнительно-распорядительной и прокурорско-надзорной деятельности России.

Применение судами норм Конституции РФ обычно осуществляется в особой процессуальной форме совместно с нормами других отраслей российского права. И лишь Конституционный Суд РФ применяет их непосредственно для мотивировки своих постановлений и определений, а также для толкования других правовых норм.

В заключение следует отметить, что в процессе применения норм конституции как бы незримо осуществляются совместно с ними нормы, определяющие конституционно-правовой статус субъектов правоприменения. Это неизбежно сказывается на эффективности реализации норм всех отраслей национальной системы права.

Конституционный контроль и надзор

Конституция в отличие от парламентских и референдных законов подлежит особой правовой охране, призванной обеспечить ее верховенство и стабильность, реальное действие и неукоснительное соблюдение органами государственной и муниципальной власти, физическими и юридическими лицами, предотвратить нарушения ее норм с целью установления в государстве и обществе режима конституционной законности и правопорядка.

Правовая охрана конституции осуществляется практически всеми органами государственной и муниципальной власти в процессе правотворческой или правоприменительной деятельности, реализации своих полномочий. Однако особая ответственность возлагается на главу государства, парламент, правительство и правоохранительные органы.

Новейшие конституции современных государств закрепляют правовые нормы, согласно которым глава государства является гарантом конституции, обязанным следить за ее соблюдением. Так, например, в ст. 80 Конституции РФ записано: «Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина» (ч. 2). Для реализации своих полномочий как гаранта Конституции РФ он наделен правом отклонить федеральный закон, принятый Федеральным Собранием РФ (ст. 107), отменять постановления и распоряжения Правительства РФ (ст. 115), приостанавливать действие нормативных актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (ст. 85).

Сходными полномочиями по обеспечению правовой охраны конституции наделен Президент Франции. Он следит за соблюдением Конституции Франции, пользуется в процессе промульгации закона правом вето, может передать на референдум любой законопроект об организации государственной власти (ст. 5, 10-11).

Значительными полномочиями по обеспечению правовой охраны конституции обладает парламент. Он принимает законы на основании и во исполнение конституции, осуществляет парламентский контроль за применением ее норм в деятельности органов исполнительной власти по реализации делегированного законодательства, за исполнением принятых законов.

Правительство принимает меры по охране конституции при осуществлении своих полномочий в сфере обеспечения законности, прав и свобод личности, охране собственности, борьбы с преступностью (ст. 114 Конституции РФ).

Судебная охрана конституции осуществляется при защите прав и свобод человека и гражданина, конституционного строя государства, обеспечении соответствия актов законодательной и исполнительной власти конституции, соблюдении законности и справедливости при исполнении и применении законов, а также иных нормативных правовых актов. В России проверка законности нормативных правовых актов, юридическая сила которых ниже уровня федерального закона, относится к компетенции общих и арбитражных судов.

В зарубежных странах прокуратура, как правило, не участвует в обеспечении охраны конституции. Но в России исторически сложилось так, что прокуратура всегда осуществляла надзор за соблюдением законов, подзаконных актов и индивидуальных правовых актов.

В настоящее время она в соответствии с Федеральным законом от 18 октября 1995 г. «О прокуратуре Российской Федерации» осуществляет прокурорский надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением ныне действующих законов. В этой части надзор распространяется на деятельность федеральных министерств, государственных комитетов, законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, военного управления, контролирующих органов, органов управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций. Предметом прокурорского надзора служит также соответствие законам всех правовых актов, издаваемых указанными органами и должностными лицами.

Однако решающая роль в обеспечении правовой охраны конституции принадлежит специально уполномоченным органам конституционного контроля и надзора.

Разница в деятельности этих органов по проверке нормативных правовых актов на предмет соответствия конституции проявляется главным образом в характере принимаемых ими решений.

Органы конституционного контроля принимают обязательные, постановляющие решения об отмене закона или иного нормативного правового акта, противоречащего конституции, которые обжалованию не подлежат. Органы конституционного надзора, напротив, вправе лишь обратить внимание органа публичной власти на необходимость отмены или пересмотра принятого им нормативного правового акта, противоречащего конституции, или войти с предложением по этому поводу в вышестоящий орган государственной власти. В лучшем случае они обладают правом приостановить действие выявленного неконституционного акта, а отменить оспариваемый акт или исправить допущенную ошибку должен сам поднадзорный орган.

Таким образом, под конституционным контролем и надзором следует понимать деятельность специально на то уполномоченных государственных органов, направленную на обеспечение верховенства и стабильности конституции, на предупреждение издания несоответствующих конституции нормативных правовых актов и ратификации международных договоров, на выявление и устранение неконституционных законов, иных нормативных актов или действий, и, в случае необходимости, на дачу официального толкования конституции и законов.

Анализ ныне действующих конституций показывает, что в большинстве стран мира учреждены органы государства, осуществляющие конституционный контроль. В семидесяти странах функция контроля возложена на верховные или высокие суды, в пяти - на суды общей юрисдикции всех уровней, в шестидесяти шести - на конституционные суды, в двенадцати - на конституционные или государственные советы, в одиннадцати - на парламенты или высшие представительные органы государственной власти. В двадцати одной стране сформированы органы конституционного надзора, в числе которых представлены: высокий суд (Малави, Гамбия, Тринидад и Тобаго, Антигуа и Барбуда), верховный суд (Индонезия, Филиппины), конституционный суд (Танзания), конституционный трибунал (Чили), конституционный совет (Камбоджа, Буркино-Фасо, Экваториальная Гвинея, Джибути, Чад) Совет Конституционных Расследований (Эфиопия), Тайный совет при губернаторе (Ямайка), парламент (Туркменистан, Финляндия, Лаос, Мальдивы, Гвинея-Бисау, Эфиопия), высшие представительные органы государственной власти (Китай, Вьетнам, КНДР, Куба).

В некоторых исламских государствах формируются религиозные органы конституционного надзора. Так, Конституция Ирана 1979 г. учредила Совет по охране Конституции - специальный орган, рассматривающий законы, принятые Меджлисом на предмет их соответствия исламским и конституционным принципам (ст. 94).

В Пакистане функции конституционного контроля и надзора разделены между светскими и религиозными органами власти. Конституционный контроль осуществляет Верховный суд Пакистана, а религиозный надзор - Совет по исламской идеологии и Федеральный суд шариата (ст. 203 «Д» и 203 «Ф» Конституции Пакистана).

Совет по исламской идеологии при осуществлении конституционного надзора пользуется лишь методами консультаций. Он дает федеральному парламенту Пакистана («Меджлис-и-шура»), провинциальным собраниям, Президенту Республики и губернаторам провинций заключения на предмет соответствия законопроектов принципам ислама, выносит рекомендации о мерах по приведению действующих законов в соответствие с предписаниями священного Корана и Сунны.

Федеральный суд шариата в порядке конституционного надзора рассматривает и разрешает дела по искам граждан Пакистана, федерального и провинциальных правительств страны о несоответствии положений закона предписаниям священного Корана и Сунны. Однако его решение может быть обжаловано в Верховный суд Пакистана, специально уполномоченный осуществлять конституционный контроль.

В остальных странах мира специальные органы конституционного контроля или надзора не предусмотрены. В их состав входят: Великобритания, Канада, Новая Зеландия, Израиль, Саудовская Аравия, Иордания, Катар, Руанда и ряд других государств.

Предметом конституционного контроля и надзора являются законы и подзаконные нормативные правовые акты, а также юридически значимые действия государственных органов и органов местного самоуправления, их должностных лиц и иных субъектов конституционно-правовых отношений, способных нарушить нормы конституции, обладающие высшей юридической силой.

Предмет конституционного контроля или надзора представляет собой органичную систему, в состав которой входят закономерно расположенные и находящиеся во взаимной связи объекты. Если предмет определяет основные направления и пределы осуществления конституционного контроля или надзора, то объекты выступают в качестве его относительно обособленных элементов, на которые непосредственно направлена деятельность специально уполномоченных органов, обеспечивающих правовую охрану конституции. Так, согласно ст. 125 Конституции РФ в структуру предмета конституционного контроля входят следующие объекты: а) федеральные законы, нормативные правовые акты Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ; б) конституции республик, уставы, а также законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации, изданные по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти ее субъектов; в) внутригосударственные договоры; г) не вступившие в силу международные договоры Российской Федерации; д) вопросы компетенции в федеративном государстве; е) примененный в конкретном конституционном, административном, гражданском или уголовном деле закон; ж) конституционно-правовой порядок выдвижения обвинения Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления.

В зависимости от оснований классификации в научной и учебной литературе выделяется множественность видов конституционного контроля и надзора, что не позволяет за деревьями разглядеть лес. Поэтому представляется более разумным ограничиться характеристикой лишь некоторых их разновидностей, причем самых существенных.

По времени осуществления конституционного контроля и надзора отечественные государствоведы подразделяют их на два вида: предварительный и последующий. Однако это не соответствует действительности, поскольку в практике известны случаи, когда учреждаются государственные органы, специально уполномоченные осуществлять перманентный конституционный контроль. Поэтому в учебной и научной литературе надо раскрывать и третий вид контроля.

Конституционный надзор осуществляется с целью присмотра, проверки соответствия конституции действующих законов и иных нормативных правовых актов. До вступления их в силу может осуществляться только предварительный конституционный контроль. Он проводится до принятия решений органов государственной власти и их должностных лиц, до санкционирования и промульгации закона, до ратификации международного договора. Так, в ст. 72 Конституции Казахстана записано, что Конституционный Совет рассматривает до подписания Президентом принятые парламентом законы и нератифицированные международные договоры на предмет соответствия их Конституции Республики (п. 2-3).

Весьма своеобразная система предварительного конституционного контроля сложилась в Коста-Рике. Согласно ст. 128 Конституции, когда вето Президента мотивируется неконституционностью законопроекта и если Законодательное собрание Коста-Рики (парламент) с этим не согласно, оно направляет проект в Верховный Суд, чтобы он в течение десяти дней рассмотрел и решил этот вопрос. Если Верховный Суд большинством в две третьих голосов судей признает, что законопроект содержит неконституционные положения, то соответствующая его часть считается отклоненной.

Достоинство предварительного контроля заключается в том, что он способен предотвратить принятие неконституционного правового акта, не допустить нарушения конституционной законности. Он способствует также сохранению стабильности национальной системы законодательства, устраняя саму проблему отмены нормативных правовых актов, принятых на основе законов, признанных в установленном порядке неконституционными. В силу этих причин он является в некоторых странах единственно применяемым видом конституционного контроля (Франция, Финляндия, Иран, Шри-Ланка, Буркино Фасо, Гвинея, Кот-д’Ивуар, Мавритания, Сенегал, Эфиопия). Более того, Конституция Шри-Ланки прямо запрещает последующий конституционный контроль: «Когда билль становится законом, то ни один суд или трибунал не рассматривает, не объявляет или ставит под сомнение действительность такого акта по любым основаниям» (ст. 80).

Вместе с тем предварительному конституционному контролю свойственны и определенные недостатки. Он позволяет контролирующему органу вмешиваться в законодательный процесс парламента, что может повлечь нарушение принципа разделения властей, принятие политизированных решений. При его осуществлении не представляется возможным исключить из системы действующего законодательства неконституционные акты, выявленные в практике правоприменения.

В отношении действующих законов и иных нормативных правовых актов может проводиться как последующий конституционный контроль, так и конституционный надзор. В большинстве стран мира они осуществляются конституционными, верховными и высокими судами в рамках национальных правовых систем. Так, например, согласно ст. 102 Конституции Литвы «Конституционный Суд принимает решение о соответствии законов и других актов Сейма Конституции, а также о том, не содержится ли в актах Президента Республики и Правительства нарушения Конституции и законов» (ч. 1). Конституция Турции наделяет Президента республики полномочиями «обжаловать в Конституционном Суде положения законов, постановлений, имеющих силу закона, Регламента Великого национального собрания Турции, на том основании, что они не соответствуют Конституции по форме и по содержанию» (ч. 2 ст. 104). Сходные функции последующего конституционного контроля выполняют верховные суды Нидерландов, Швейцарии, Индии, Йемена, Бразилии, Венесуэлы, Мексики, Уругвая и ряда других стран.

Республика Корея является единственной в мире страной, где осуществление последующего конституционного контроля одновременно отнесено к компетенции Верховного и Конституционного Судов. В соответствии с Конституцией Кореи 1987 г. Верховный Суд проверяет только конституционность декретов и других подзаконных актов в связи с рассмотрением в судебном процессе конкретного дела. Конституционный Суд рассматривает законы на предмет соответствия Конституции по обращению суда общей юрисдикции, а также по запросу любого лица, исчерпавшего все другие средства правовой защиты своих прав и свобод.

Главное достоинство последующего конституционного контроля и надзора состоит в том, что они дают возможность строго соблюдать принцип разделения властей, проверять без вмешательства в законодательную деятельность парламента конституционность любого нормативного правового акта с учетом практики его применения национальными судами и органами исполнительной власти.

В последние десятилетия наблюдается устойчивая тенденция расширения практики применения предварительного и последующего конституционного контроля с целью повышения эффективности правовой охраны конституции. Конституция РФ предписывает Конституционному Суду РФ осуществлять предварительный контроль только в отношении не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации, что предотвращает коллизии между нормами национального и международного права. На остальные объекты правовой охраны Конституции РФ распространяется лишь последующий контроль (ст. 125).

Аналогичная практика осуществления конституционного контроля сложилась почти во всех странах СНГ, Албании, Болгарии, Венгрии.

В то же время конституции отдельных стран обеспечивают оптимальное сочетание предварительного и последующего конституционного контроля в отношении практически всех подконтрольных объектов. В первую очередь это касается конституций таких стран, как Ирландия, Португалия, Румыния, Мадагаскар, Сирия, Сейшельские Острова, Бенин, Конго и Габон. Так, согласно ст. 144 Конституции Румынии Конституционный Суд высказывается о конституционности законов до их промульгации, регламентов палат Парламента до их применения, выносит окончательные решения о возражениях, заявленных перед судебными инстанциями, относительно неконституционности действующих законов и орданансов. В обязательном порядке он высказывается об инициативах пересмотра Конституции Румынии.

Сущность перманентного конституционного контроля заключается в том, что он носит постоянный, непрерывно продолжающийся характер. Правом такого контроля наделен Конституционный трибунал Чили, что позволяет ему выносить решения о конституционности правового акта на любой стадии законодательного процесса, отменять неконституционные законы и декреты, действующие на территории страны. Можно сказать, что трибунал осуществляет предварительный, текущий и последующий конституционный контроль.

Определенный практический интерес представляет классификация конституционного контроля и надзора по такому критерию, как процессуально-процедурная форма их осуществления. В зависимости от этого критерия можно выделить конституционное судопроизводство, парламентские процедуры и административно-процессуальные процедуры.

Конституционное судопроизводство является высшей формой контрольно-надзорной деятельности в демократических государствах. Оно обеспечивает соответствие законов конституции, устанавливает судебными решениями взаимосвязанности их статей, оказывает благотворное влияние на правотворческую и правоприменительную практику. В зависимости от конкретных исторических, национальных, политических и правовых реалий в различных странах мира в этой форме осуществляются конституционный контроль и надзор конституционными судами и трибуналами, специально уполномоченными верховными и высокими судами, а также судами общей юрисдикции всех уровней. Так, например, в России и в большинстве стран СНГ конституционное судопроизводство осуществляется специально учрежденными конституционными судами, а в Польше Конституционным Трибуналом, в Бразилии - Федеральным Верховным Судом, в Ирландии и Австрии - Высоким Судом, в Монголии - Судом конституционного надзора, в США, Аргентине, Японии и Сингапуре - судами общей юрисдикции всех уровней. Но разница в их деятельности состоит лишь в том, что для конституционных судов и трибуналов она является основной функцией, а для судов общей юрисдикции - одной из нескольких, причем равнозначных функций.

Осуществление конституционного контроля и надзора как в общей, так и в специализированной судебной процедуре обеспечивает объективность и беспристрастность в оценке законов и иных нормативных правовых актов на предмет соответствия их конституции, устранении противоречий в системе национального законодательства.

Парламентский контроль за соответствием законов и международных договоров нормам конституции осуществляет Меджлис Туркменистана, Национальное собрание Лаоса, Народный меджлис Мальдив, Народное национальное собрание Гвинеи-Бесау, Совет Федерации Федерального Собрания Эфиопии, Конституционная комиссия Эдусоунты Финляндии. Результатом парламентского контроля является пересмотр или отмена неконституционного закона, денонсация международных договоров, что требует принятия определенного правового акта. Поэтому такой контроль может осуществляться лишь в форме парламентских процедур, обстоятельно урегулированными регламентами национальных парламентов или их палат.

Близко по своей форме к парламентскому контролю примыкает контроль, осуществляемый высшими органами государственной власти социалистических стран. В принципе отвергая теорию разделения властей, конституции Китая, Вьетнама, КНДР и Кубы исходят из того, что высшие органы государственной власти, избираемые демократическим путем, являются единственными выразителями суверенитета народа и потому им принадлежит вся полнота власти в пределах государственных границ. В своей деятельности они синтезируют законотворчество, государственное управление и верховный контроль, что исключает формирование независимых органов конституционного контроля и надзора. В этой связи высшие органы государственной власти социалистических стран используют сходные с парламентскими процедурами формы для осуществления верховного конституционного контроля за соблюдением и претворением в жизнь конституции, официального толкования ее положений (ст. 52, 67 Конституции Китая, ст. 84 Конституции Вьетнама, ст. 103 конституции КНДР). Конституция Кубы устанавливает, что Национальна Ассамблея Народной Власти «принимает решения о конституционности законов, декретов-законов, декретов и других общих актов (ст. 73).

В рамках административно-процессуальных процедур осуществляют конституционный контроль и надзор государственный совет (Люксембург, Алжир), конституционный совет (Казахстан, Франция, Ливан, Сенегал, Тунис), Совет по охране Конституции (Иран), Тайный совет при губернаторе (Ямайка). Процедура рассмотрения дел в этих органах является закрытой и письменной, принятые по окончании рассмотрения дел решения не объявляются, а доводятся до сведения заинтересованных органов государственной власти или должностных лиц.

В зависимости от характера юридических фактов, обусловливающих возникновение общественных отношений по осуществлению конституционного контроля и надзора, следует различать конкретный и абстрактный контроль и надзор.

Конкретный контроль и надзор находит свое практическое выражение в проверке конституционности строго определенного нормативного правового акта в связи с судебным разбирательством конкретного гражданского, уголовного или административного дела. Если суд в результате рассмотрения конкретного дела приходит к выводу, что подлежащая применению норма не соответствует конституции, то он обязан приостановить процесс и направить запрос о ее конституционности в орган государственной власти, специально уполномоченный осуществлять конституционный контроль или надзор. Делает это суд по собственной инициативе или по ходатайству одной из сторон процесса. Такая норма с исключительной четкостью сформулирована в ст. 125 Конституции РФ, установившая правило, согласно которому Конституционный Суд РФ «по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле» (ч. 4).

Практика осуществления конкретного конституционного контроля и надзора получила широкое распространение в Северной Америке (США, Канада), Латинской Америке (Аргентина, Боливия, Бразилия, Колумбия, Никарагуа), в скандинавских странах (Дания, Норвегия, Швеция), а также в ЮАР и Австралии.

Абстрактный контроль и надзор представляет собой форму проверки закона или иного нормативного правового акта специально уполномоченными на то органами государства на предмет соответствия его конституции вне связи с каким-либо конкретным судебным делом. Правовым основанием для такой проверки служат запросы органов государственной власти, должностных лиц, группы депутатов парламента, круг которых определен нормами конституции или специального закона (ст. 125 Конституции РФ, ст. 61 Конституции Франции, ст. 125 Конституции Словакии). Однако в ряде стран право возбуждения процедуры абстрактного контроля предоставляется также гражданам и их объединениям (Япония, Пакистан, Малайзия).

География распространения абстрактного конституционного контроля и надзора весьма ограничена. В чистом виде он применяется во Франции и в ряде франкоязычных стран Африки (Буркино Фасо, Габон, Мали, Нигер, Сенегал, Того).

Конкретный и абстрактный конституционный контроль и надзор имеют как свои достоинства, так и недостатки. Рамки конкретного конституционного контроля и надзора существенно ограничивают возможности проверки конституционности актов, которые не затрагивают права и свободы граждан, однако вызывают сомнение у других субъектов права. Напротив, абстрактный контроль и надзор позволяют в любое время оспорить конституционность законов и иных нормативных правовых актов, но значительно сужает возможности своевременно выявить и устранить нарушения прав и свобод человека, личности и гражданина, допущенные в результате применения неконституционных актов. Мировой опыт правовой охраны конституции показывает, что наибольший эффект достигается при их оптимальном сочетании. Только в этом случае удается сохранить необходимые пропорции между обеспечением соответствия нормативных правовых актов конституции, своевременным устранением противоречия в развитии национальной системы законодательства и соблюдением законности при рассмотрении судами конкретных гражданских, уголовных и административных дел, применением юридических гарантий прав и свобод человека, личности и гражданина. Поэтому следует признать вполне оправданным, что Россия, страны СНГ и большинство государств Восточной и Западной Европы избрали и закрепили на конституционном уровне смешанную модель конституционного контроля и надзора.

Заслуживает упоминания в силу своей важности и такой критерий классификации конституционного контроля и надзора, как правовые последствия их осуществления. По этому критерию выделяют консультативный и постановляющий контроль и надзор.

Консультативные функции выполняют, главным образом, органы конституционного надзора. Их решения не являются обязательными для заинтересованных сторон и не влекут правовых последствий. Они напоминают скорее экспертные заключения специалистов по вопросу о конституционности закона или иного нормативного правового акта. В порядке конституционного надзора консультативные решения выносятся Конституционным Судом Литвы, верховными судами Финляндии, Индонезии и Канады.

Своеобразной модификацией консультативного надзора может служить парламентская процедура утверждения решений органов государственной власти, специально уполномоченных осуществлять конституционный надзор. Она известна из практики правовой охраны конституции в таких странах, как Польша, Румыния, Эквадор, Намибия, Эфиопия. Так, например, в ст. 80 Конституции Намибии записано, что решения Верховного Суда обязательны для всех нижестоящих судов, если они не отменены самим судом или актом парламента в надлежащем порядке.

Постановляющий конституционный контроль характеризуется тем, что официальные решения, принимаемые контролирующими органами государственной власти, о конституционности закона или иного нормативного правового акта, или не вступившего в силу международного договора носит обязательный характер и влечет юридические последствия, вплоть до отмены, аннулирования соответствующего акта. Как сказано в ст. 125 Конституции РФ: «Акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу; не соответствующие Конституции Российской Федерации международные договоры Российской Федерации не подлежат введению в действие и применению» (ч. 6). В несколько иной редакции аналогичные нормы сформулированы и в содержании новейших конституций большинства стран мира.

Своя специфика в осуществлении конституционного контроля и надзора имеется в федеративных государствах. В современных федерациях контрольно-надзорные функции, как правило, выполняются не только федеральными органами государственной власти, но и органами субъектов Федерации. В субъектах Российской Федерации создаются конституционные (уставные) суды, призванные осуществлять на региональном уровне конституционный контроль. Согласно ст. 27 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации» к их ведению относится рассмотрение вопросов о соответствии конституции (уставу) субъекта РФ региональных законов, иных нормативных правовых актов и актов органов местного самоуправления, а также толкование конституции (устава) субъекта РФ.

Сходные функции по осуществлению конституционного контроля на региональном уровне выполняют конституционные суды земель Германии, трех кантонов Швейцарии, высокие суды штатов Индии и Малайзии, высшие суды провинций Пакистана, суды общей юрисдикции штатов Бразилии, Мексики, США и провинций Аргентины. Однако они не только обеспечивают в пределах своей территориальной подсудности иерархическую соподчиненность нормативных правовых актов, но и верховенство федеральной конституции, приводят в соответствие с ее положениями региональное законодательство. Посредством контроля решаются такие сложные задачи, как сохранение единого правового пространства страны, повышение качества регионального законодательства, совершенствование федеративных отношений, формирование оптимальной модели взаимодействия государственной власти и местного самоуправления в каждом субъекте федерации. В конечном счете, это придает целостность и завершенность государственности как федерации в целом, так и отдельных ее субъектов.