Конституционно-правовые основы органов государственной власти в субъектах федерации

Статус субъектов федерации

Под конституционным статусом субъекта федерации понимается совокупность закрепленных в конституции характеристик политико-территориального образования в федеративном государстве. Конституционно-правовой статус субъекта федерации выходит за рамки федерального конституционного регулирования, поскольку дополнен нормами федеральных законов, а также конституционными нормами самих субъектов. Наиболее общей категорией по отношению к упомянутым является правовой статус субъекта Российской Федерации, который включает в себя нормы законодательства данного субъекта федерации и заключенных им договоров.

Статус субъекта федерации может быть сходен со статутом автономной единицы, в зарубежной практике часто по объему полномочий автономии не уступает субъекту федерации. Такие признаки, как участие в формировании и функционировании общегосударственной власти, наличие конституционно закрепленных полномочий, право на самоорганизацию в установленных пределах, подконтрольность территориальных образований центральной власти, свойственны как субъекту' федерации, так и автономным образованиям.

Определяющее значение в установлении статуса территориальной единицы имеет степень ее участия в распределении или изменении учредительных полномочий между центром и территориями. Для изменения конституции федеративного государства требуется согласие субъектов, а территории региональных государств не принимают непосредственного участия в этом процессе. Поправки к главам 3-8 Конституции Российской Федерации принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации.

Аналогичная точка зрения существует и в доктрине германского конституционализма, согласно которой различие между федеративными и децентрализованными унитарными государствами состоит в том, что полномочия субъектов не могут быть изменены федеральными органами в одностороннем порядке, поскольку не федерация определяет эти полномочия и не она делегирует их субъектам (сохраняя при этом возможность их отзыва в любое время). Согласно идее федерализма, субъекты задуманы как исконные хранители полномочий, легших в основу полномочий федерации. Чтобы предотвратить командную роль федерации по отношению к ее субъектам, необходимо их совместное участие в разграничении полномочий, что могло бы предотвратить конфликты подобного рода.

Российское законодательство не содержит определения понятия субъекта федерации. В конституционном праве различных государств субъект федерации определяется как государственно-территориальная единица, государственное образование либо государственная автономия. Субъекты федерации имеют различные видовые наименования: в Австралии, Бразилии, Индии, Мексике, США, Эфиопии - штаты; в Аргентине, Канаде, Пакистане - провинции; в Австрии Германии - земли; в Бельгии - сообщества и регионы; в Швейцарии - кантоны. Однако различия в наименовании не обусловлены различным правовым статусом, а связаны с историческими и языковыми особенностями.

Статус субъектов Российской Федерации обусловлен комплексом факторов. Например, форма политико-территориального устройства и основания федерализма являются частью советского наследия сверхцентрализованного и де-факто унитарного СССР.

Конституция Российской Федерации предусматривает, что субъекты федерации обладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Однако в сегодняшних условиях Российская Федерация развивается как сверхцентрализованное государство с сильным центром, доминирующим как по правотворческим и исполнительным полномочиям, так и по финансовым ресурсам. Конституция России запрещает федеральному центру вторгаться в сферу исключительного ведения субъектов федерации, фактически - федеральный законодатель не оставил возможности субъектам формировать не только сферу совместного ведения в пределах осуществления собственных полномочий, но и сферу ведения субъектов России. Предоставленная субъектам федерации конституционная возможность осуществления опережающего правового регулирования принятия нормативных правовых актов по предметам совместного ведения не находит своей практической реализации, а предметов собственного ведения у субъектов фактически не осталось. Такую модель федеративных отношений рассматривают как формально-юридический федерализм.

Статус субъектов федерации основан на таких принципах, как государственный суверенитет; государственная целостность и единство системы государственной власти; верховенство основного закон и единство конституционно-правовой системы; равноправие субъектов федерации; недопущение ущемления прав и интересов федерации или ее субъектов и необходимость их согласования (в доктрине германского конституционного права этот принцип называют принципом «верности федерации»).

Видовой численный и именной состав субъектов Российской Федерации закреплен в Конституции Российской Федерации. На момент принятия Конституции 1993 года Российская Федерация состояла из 88 субъектов, в том числе 21 республики, 7 краев, 48 областей, 2 городов федерального значения, 1 автономной области и 9 автономных округов. В 2014 году численный и видовой состав: 22 республики, 9 краев, 46 областей, 3 города федерального значения, 1 автономную область и 4 автономных округа - всего 85 субъектов.

Наименование. Наименования субъектов Федерации отражают исторические и иные особенности развития территории, а названия республик и автономных округов - имя титульных наций и народов. Решение вопроса об изменении наименования относится к исключительному ведению субъектов Российской Федерации. Так, в Уставе Свердловской области закреплено, что область самостоятельно решает вопрос об изменении своего наименования в порядке, установленном областным законом.

Изменение наименования включается в текст статьи 65 Конституции Российской Федерации указом Президента Российской Федерации на основании решения субъекта Российской Федерации, принятого в установленном им порядке. В спорных случаях Президент Российской Федерации может использовать полномочия, предусмотренные частью 1 статьи 85 Конституции Российской Федерации. Изменение наименования субъекта Российской Федерации не влечет за собой образование в составе Российской Федерации нового субъекта.

Изменение наименования субъекта Российской Федерации необходимо отличать от таких действий, которые, хотя и связаны со сменой названия, но затрагивают основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов Российской Федерации, в целом Российской Федерации либо интересы других государств, а также предполагают изменение состава Российской Федерации или конституционно-правового статуса ее субъекта.

Территория. Субъект федерации имеет свою территорию, которая является составной частью территории государства в целом. Границы между субъектами федерации могут быть изменены с их взаимного согласия. Территория субъекта закрепляется в его учредительных документах. Например, в Уставе Калужской области закреплено, что область расположена в Европейской части Российской Федерации и занимает территорию общей площадью 29,9 тысячи квадратных километров в пределах границ, установленных Указом Президиума Верховного Совета СССР от 5 июля 1944 года № 801/1, и граничит с Брянской, Московской, Орловской, Смоленской, Тульской областями.

Субъекты Российской Федерации, объединены в девять федеральных округов, которые не являются отдельным уровнем осуществления публичной власти и созданы в целях повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений.

В Российской Федерации, как например, и в Малайзии, и в Объединенных Арабских Эмиратах, вся территория состоит из субъектов федерации. В иных зарубежных странах в состав федеративных государств могут включаться и иные территории, не являющиеся субъектами федерации, например, федеральный округ, ассоциированное государство, федеральные владения (Австралия, Бразилия, Канада, США).

Принципиальное значение для федеративного государства имеет понимание того, что суверенность есть свойство исключительно центральной власти. Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно отмечал, что государственная власть едина по своей природе в силу признания многонационального народа России единственным источником государственной власти, а также единственным носителем суверенитета. Кроме того, Российская Федерация в отличие от классических федераций, сформировалась «сверху», то есть субъекты обрели свой конституционно-правовой статус по решению центральной власти, которая, разграничив предметы ведения, выступила в роли учредителя федерации. Суверенитет Российской Федерации в силу Конституции Российской Федерации исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, то есть, не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации. Республики как субъекты Российской Федерации не имеют статуса суверенного государства, и решить этот вопрос иначе в своих конституциях они не могут, а потому не вправе наделить себя свойствами суверенного государства, - даже при условии, что их суверенитет признавался бы ограниченным.

В Конституции Республики Татарстан содержится положение о том, что суверенитет Республики Татарстан выражается в обладании всей полнотой государственной власти (законодательной, исполнительной и судебной) вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Татарстан и является неотъемлемым качественным состоянием Республики Татарстан. Однако по существу речь идет о самостоятельности субъекта Федерации в пределах собственных полномочий, реализуемых по предметам ведения субъекта Российской Федерации (статья 73 Конституции РФ). Так, например, в федеральных конституциях Мексики и Швейцарии закреплен суверенитет власти штатов в вопросах, касающихся их внутреннего управления, в порядке, установленном соответственно Федеральной Конституцией и конституциями штатов; конституции штатов ни в коем случае не могут нарушать положения Федеральной Конституции. Это связано с автономией, а не с государственным суверенитетом в традиционном понимании этого термина.

Территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними (статья 67 Конституции). Важным фактором существования единого государства является отсутствие права выхода из состава федерации (сецессии) и недопустимость включения в учредительные документы субъектов норм о праве сецессии, а при наличии в этих актах таких норм - их ничтожность. Несмотря на это, некоторые субъекты Российской Федерации (например, Республика Саха Якутия) предусматривают в своих конституциях право на самоопределение; право сецессии было закреплено в Конституции СССР 1977 года.

Равноправие. Согласно статье 5 Конституции Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации. Эти конституционные положения реализуются через формально- юридические гарантии, закрепленные как в Конституции, так и в законодательстве. Содержание данного конституционного принципа проявляется в равенстве прав и обязанностей; возможности принимать свои законы и иметь собственную правовую систему; самостоятельном установлении системы органов государственной власти; равных правах на законодательные инициативы; равном представительстве в Совете Федерации. Федеральная юрисдикция распространяется в равной мере на все субъекты федерации; статус любого субъекта Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации; границы между субъектами Российской Федерации могут быть изменены с их взаимного согласия; споры между органами государственной власти субъектов Российской Федерации решаются Президентом Российской Федерации, судами в соответствии с их юрисдикцией с помощью процедур, установленных самой Федерацией.

Наряду с признанием равноправия субъектов Российской Федерации, в Конституции имеются положения, устанавливающие различия между ними. Это выражается в структурной неоднородности Российской Федерации. В ее состав входят различные конституционно-правовые виды субъектов Российской Федерации: республика (национально-государственное образование); край, область, город федерального значения (государственно-территориальные образования); автономный округ, автономная область (национально-территориальные образования). Таким образом, при организации государственного устройства Российской Федерации используется как национальный, так и территориальный фактор. Одной из причин асимметрии конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации являются особенности ее создания и развития.

Субъекты Российской Федерации отличаются не только по названиям, но и по своей государственно-правовой сущности, следовательно, и по своему статусу:

• республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеют свой устав и законодательство;
• статус республики определяется Конституцией Российской Федерации и конституцией республики. Статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа определяется Конституцией Российской Федерации и уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Российской Федерации;
• республики в соответствии с Конституцией Российской Федерации вправе устанавливать свои государственные языки. В органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик они употребляются наряду с государственным языком Российской Федерации.

В Бельгии конституция закрепляет свободу употребления принятых языков, не провозглашая на один из них государственным. Законом может регулироваться использование языка в отношении актов органов государственной власти и для судопроизводства. Акт о Британской Северной Америке 1867 года, остающийся и поныне одним из основных действующих конституционных актов Канады, учитывая культурный, лингвистический и религиозный дуализм в стране, устанавливает возможность использования наряду с английским французского языка в парламенте и судах Канады, легислатуре и судах Квебека и издание актов этих органов на обоих языках. В Конституции США отсутствует статья о государственном языке. Более чем в 20 штатах (в частности, в Калифорнии) приняты законы, придающие английскому языку официальный статус.

Таким образом, даже при наличии конституционно закрепленного принципа равноправия субъектов, Россия относится к ассиметричным федерациям. Как пример симметричной федерации (где правовое положение субъектов федерации одинаково) можно рассматривать ФРГ.

Еще одной особенностью определения статуса субъекта федерации в России является наличие сложносоставных субъектов Федерации. До 1990 года конституционное положение о вхождении автономного округа в состав края или области носило императивный характер. Закон РСФСР от 15 декабря 1990 года «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» предусмотрел, что «автономный округ находится в составе РСФСР и может входить в край или область». Таким образом, конституционная норма приобрела диспозитивный характер. В 1992 году Чукотский автономный округ вышел из состава Магаданской области и непосредственно вошел в Российскую Федерацию, еще девять автономных округов продолжали оставаться в составе краев и областей. Заключенный в 1992 году Федеративный договор также содержал положение о вхождении автономного округа в состав края, области. Конституция Российской Федерации 1993 года в части 4 статьи 66 содержит положение о вхождении автономного округа в состав края, области и предусматривает возможность регулировать отношения между ними федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области. Кроме того, по представлению законодательных и исполнительных органов автономного округа может быть принят федеральный закон об автономном округе (статья 66, часть 3).

Конституционный Суд Российской Федерации разъяснил, что вхождение автономного округа в состав края, области означает такое конституционно-правовое состояние, при котором автономный округ, будучи равноправным субъектом Российской Федерации, одновременно составляет часть другого субъекта Российской Федерации - края или области. Вхождение автономного округа в состав края, области не изменяет их конституционно-правовой природы как субъектов Российской Федерации и не означает, что автономный округ утрачивает элементы своего статуса - территорию, население, систему государственных органов, устав, законодательство и т. п., не умаляет статуса автономного округа как равноправного субъекта Российской Федерации, поскольку он вправе по своему усмотрению распоряжаться тем объемом полномочий, которые предоставлены ему Конституцией Российской Федерации. Разъяснения Конституционного Суда РФ, сыграв положительную роль, все же не решили многих проблем, возникающих у сложносоставных субъектов по поводу распределения полномочий между органами власти, особенно в бюджетной и налоговой сферах.

Таким образом, конституционные положения о равноправии субъектов Российской Федерации не являются однозначными и нуждаются в системном толковании. Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно интерпретировал принцип равноправия. Согласно правовой позиции Суда указанный принцип выражается в единообразии конституционного подхода к распределению предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами и диктует установление федеральным законодателем единых правил взаимоотношения федеральных органов государственной власти со всеми субъектами Федерации. Однако федеральные и региональные органы государственной власти при разработке и осуществлении федеральной и региональной политики должны исходить из того, что правовое равенство субъектов Российской Федерации не означает равенства их потенциалов и уровня социально-экономического развития, во многом зависящих от территории, географического положения, численности населения, исторически сложившейся структуры народного хозяйства и иных факторов. Учет региональных особенностей является необходимым условием соблюдения баланса интересов и внедрения общегосударственных стандартов во всех сферах жизнедеятельности субъектов Российской Федерации. Принцип равноправия субъектов Федерации имеет универсальное значение. При его реализации должны учитываться положения, составляющие основы конституционного строя: народовластие, суверенитет Российской Федерации, уважение и соблюдение прав человека и гражданина, верховенство Конституции и федеральных законов, единство и территориальная целостность Российской Федерации, осуществление власти на основе принципа разделения властей и иные основы.

Изменение статуса. Статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом. Федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» устанавливает основные условия и процедуру принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации. К основным требованиям к принятию в Российскую Федерацию и образованию в ее составе нового субъекта относятся добровольность, соблюдение государственных интересов Российской Федерации, принципов федеративного устройства Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина, а также учитываются сложившиеся исторические, хозяйственные и культурные связи субъектов Российской Федерации, их социально-экономические возможности.

С 2004 по 2007 годы был принят ряд федеральных конституционных законов об объединении Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа; Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского автономных округов; Камчатской области и Корякского автономного округа, Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа; Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа. В результате такого объединения или, как отмечается в юридической литературе, своеобразного «поглощения» появились соответственно следующие новые субъекты Федерации: Пермский, Красноярский, Камчатский края, Иркутская область, Забайкальский край.

В связи с объединением автономных округов с краями и областями, в состав которых они входили, появился новый вид национально-территориальных образований, создаваемых в субъектах Российской Федерации, - административно-территориальные единицы с особым правовым статусом, образуемые на территории бывших автономных округов.

Похожие процедуры изменения правового статута субъекта федерации, но с национальной спецификой, применяются и в зарубежных странах. В Швейцарии, например, образование кантона Юра происходило путем отделения от кантона Берн. Сначала вся область Юра должна была решить путем референдума, хочет ли она отделиться от Берна и создать новый кантон. Когда большинство проголосовало за отделение, каждому району было предложено самостоятельно решить, хочет ли он войти в новый кантон Юра или остаться в старом кантоне Берн. В результате этого голосования некоторые протестантские районы решили остаться с кантоном Берн, а немецкоязычные католики района Лауфен присоединились к кантону Земля-Базель. В завершении весь народ Швейцарии должен был проголосовать на референдуме «за» или «против» принятия нового 26-го кантона в состав Федерации. Большинством голосов было принято решение образовать кантон Юра. В последующем в Конституции Швейцарии было предусмотрено, что изменения в составе кантонов нуждаются в согласии соответствующего населения, соответствующих кантонов, а также народа и кантонов. Территориальные изменения между кантонами нуждаются в согласии соответствующего населения и соответствующих кантонов, а также в одобрении Союзным собранием в форме союзного решения.

Представление интересов на федеральном уровне. Как правило, субъекты федерации, участвуют в формировании одной из палат федерального парламента. В Конституции Австрии закреплено, что земли в Федеральном совете представлены пропорционально численности граждан земли. В федерациях, где парламент является однопалатным, существуют особые формы, которые позволяют говорить о наличии механизмов участия субъектов формировании парламента. Так, в состав Национальной ассамблеи Венесуэлы входят депутаты, избранные в каждом из федеральных образований путем всеобщего прямого личного и тайного голосования при пропорциональном представительстве с нормой представительства - один депутат от 1,1% населения страны. Кроме того, от каждого образования федерального уровня избираются по три депутата.

В Совет Федерации Российской Федерации входят по два представителя от каждого субъекта федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти.

Субъекты федерации имеют право участвовать в федеральном законодательном процессе не только посредством делегирования представителей в Совет Федерации. Законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации обладают правом законодательной инициативы (статья 104 Конституции РФ).

Проекты федеральных законов по предметам совместного ведения согласовываются с законодательными и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Если указанные органы более чем одной трети субъектов Российской Федерации выскажутся против принятия соответствующего федерального закона, по решению Государственной Думы создается согласительная комиссия.

Экономическая основа. Субъект федерации является частью единого экономического пространства Российской Федерации и гарантирует на своей территории свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции и свободу экономической деятельности.

Экономическую основу деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют находящиеся в собственности субъекта Федерации имущество, средства бюджета субъекта Федерации и внебюджетных фондов, а также имущественные права субъекта Российской Федерации. Органы государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно управляют и распоряжаются имуществом, находящимся в собственности субъекта Российской Федерации. Каждый субъект Федерации имеет собственный бюджет. Субъекты Российской Федерации могут создавать на добровольной основе в целях межрегиональной интеграции и социально-экономического развития субъектов Российской Федерации некоммерческие организации (ассоциации экономического взаимодействия).

Международные связи. Внешняя политика и международные отношения в практике зарубежных федераций относятся, как правило, к ведению федерального центра. В федерациях складывается различная конституционная практика участия субъектов в международных отношениях. Под международными и внешнеэкономическими связями субъектов Российской Федерации понимаются осуществляемые в торгово-экономической, научно-технической, экологической, гуманитарной, культурной и в иных областях связи с иностранными партнерами. Субъекты Российской Федерации с согласия Правительства Российской Федерации могут осуществлять такие связи с органами государственной власти иностранных государств. Примером формализации таких связей служит Соглашение между Правительством Свердловской области (Российская Федерация) и Правительством Азербайджанской Республики о торгово-экономическом, научно-техническом и культурном сотрудничестве.

В Австралии, Канаде, США, Швейцарии существует практика договорных отношений субъектов на межгосударственной основе (например, провинции Квебек в Канаде с Францией). Основной закон ФРГ предоставляет возможность землям с согласия Федерального правительства заключать договоры с иностранными государствами. Принципиально иное решение содержится в Конституции Бельгии, установившей, что субъекты бельгийской федерации обладают в пределах своих полномочий правом заключения международных договоров, которое не обусловлено согласием федеральных органов.

Ответственность. Под конституционно-правовой ответственностью субъекта Федерации понимается как собственно ответственность субъекта федерации как публичного образования, так и ответственность органов государственной власти субъектов федерации.

Появление института ответственности субъектов Российской Федерации в федеральном законодательстве основывается на конституционных положениях, согласно которым Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации обеспечивают в соответствии с Конституцией Российской Федерации осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации. Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией Российской Федерации порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» является базовым нормативным правовым актом федерального уровня, регламентирующим основания и условия привлечения к ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации несут ответственность за нарушение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов, а также обеспечивают соответствие Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам принимаемых ими нормативных актов и совершаемых деяний.

В случае принятия органами государственной власти субъектов Российской Федерации нормативных правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам и повлекших за собой массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации несут ответственность в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным законом.

Меры конституционно-правовой ответственности могут применятся как в отношении законодательного органа, так и в отношении главы субъекта Российской Федерации.

Решение о досрочном роспуске законодательного органа может приниматься Президентом Российской Федерации или высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации.

Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий законодательного органа субъекта Российской Федерации: в случае принятия данным органом нормативного правового акта, противоречащего правовому акту, имеющему большую юридическую силу, если такие противоречия установлены судом и не устранены в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения; в случае, если вступившим в силу решением суда установлено, что избранный в правомочном составе законодательный орган государственной власти субъекта Российской Федерации в течение трех месяцев не проводил заседание.

Президент Российской Федерации выносит предупреждение (в форме указа) законодательному органу в случае, если судом установлено, что принят нормативный правовой акт, противоречащий федеральному законодательству, а законодательный орган в течение определенного срока со дня вступления в силу решения суда не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, и после истечения данного срока судом установлено, что в результате уклонения законодательного органа от принятия мер по исполнению решения суда были созданы препятствия для    реализации закрепленных Конституцией Российской Федерации, федеральными

конституционными законами и федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц. Если в течение трех месяцев со дня вынесения предупреждения законодательный орган не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, Президент Российской Федерации вправе распустить законодательный орган государственной власти субъекта Российской Федерации.

В случае принятия решения о досрочном прекращении полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации назначаются внеочередные выборы.

Меры конституционно-правовой ответственности в отношении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации могут применяться следующими субъектами: Президентом Российской Федерации; законодательным органом субъекта Российской Федерации; избирателями, зарегистрированными на территории субъекта Российской Федерации. Однако с учетом установленных процедур досрочного прекращения полномочий главы субъекта Федерации, самостоятельным субъектом применения мер конституционно-правовой ответственности является только Президент Российской Федерации.

Президент Российской Федерации имеет право отрешить от должности высшее должностное лицо субъекта Федерации в связи с утратой доверия, в случае неисполнения им решения Конституционного

Суда Российской Федерации, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных федеральным законом. По существу, появление основания в виде утраты доверия для применения мер ответственности упрощает процедуру отрешения от должности и расширяет возможности политического усмотрения Президента.

Кроме того, Президент Российской Федерации вправе приостанавливать действие нормативного правового акта высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации), а также выносить предупреждение высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации в случаях, определенных федеральным законом.

Законодательный орган субъекта Российской Федерации вправе принять решение (двумя третями голосов от установленного числа депутатов) о недоверии высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации в случае: издания им актов, противоречащих актам, имеющим большую юридическую силу, если такие противоречия установлены судом, а высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации не устранит указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения; установленного судом иного грубого нарушения законодательства Российской Федерации, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан; ненадлежащего исполнения высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации своих обязанностей. Принятое решение направляется на рассмотрение Президента Российской Федерации для решения вопроса об отрешении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации от должности.

Отзыв высшего должностного лица субъекта Российской Федерации избирателями, зарегистрированными на территории субъекта Российской Федерации, возможен по одному из следующих оснований; нарушение высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации законодательства Российской Федерации и (или) законодательства субъекта Российской Федерации, факт совершения которого установлен судом; неоднократное грубое без уважительных причин неисполнение высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации своих обязанностей, установленное судом.

Процедура отзыва высшего должностного лица субъекта Российской Федерации может быть начата не ранее чем по истечении одного года со дня вступления в должность избранного высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и должна обеспечивать гражданам Российской Федерации, обладающим активным избирательным правом на выборах высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, возможность проведения агитации за его отзыв и против его отзыва, а также гарантировать участникам голосования всеобщее равное и прямое участие в тайном голосовании по отзыву.

Отзыв признается состоявшимся, если за него проголосовало более половины от числа участников голосования, включенных в списки для голосования по отзыву высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

Таким образом, к основаниям конституционно-правовой ответственности можно отнести: нарушение конституции, федеральных законов; неисполнение судебных решений; нарушение общегосударственных интересов (в том числе неконституционная сецессия), прав и свобод человека и гражданина; неисполнение (ненадлежащее исполнение) полномочий; невыполнение финансовых обязательств.

В Конституции Аргентины предусматривается, что федеральное правительство совершает интервенцию на территории провинций с целью поддержать республиканскую форму правления. В Бразилии установлен более широкий перечень оснований для применения федеральной интервенции (поддержание национальной целостности; отражение нападения одного штата на другой, прекращение гражданской войны; поддержание гарантии свободы деятельности властей штатов; обеспечение исполнения судебного решения; реорганизация финансов штата, который без наличия непреодолимой силы откладывает в течение по меньшей мере двух лет подряд исполнение своих обязательств по внешнему консолидированному долгу).

В Конституции ФРГ используется общая формулировка применения федерального принуждения, согласно которой применение мер принуждения возможно, если земля не выполняет возложенных на нее Основным законом или другим федеральным законом федеральных обязанностей.

В Швейцарии кантональное правительство несет конституционно-правовую ответственность перед гражданами кантона. Федеральное правительство не имеет возможности предписать исполнение федерального закона по суду.

Конституцию федеральной земли Баварии предусматривает, что премьер-министр земли должен уйти в отставку, если политическая обстановка делает невозможным доверительное сотрудничество между ним и Ландтагом.

К мерам конституционно-правовой ответственности, применяемым федеральным центром к субъектам федерации, можно отнести: федеральное принуждение, интервенцию (Бразилия, Индия, ФРГ, Швейцария); временное изъятие у субъекта федерации полномочий (Австрия, Россия); отмену законодательных и иных актов, принятых органами субъекта (Австрия, Россия, США); санкции финансового (имущественного) характера (Бразилия, Индия, Россия).

Таким образом, конституционно-правовой статус субъекта федерации включает в себя следующие основные элементы: участие субъекта в распределении и изменении учредительных полномочий между федеральным центром и субъектами федерации; наличие территории, которая не может изменяться без согласия субъекта; установление основ конституционно-правового статуса совместно федерацией и ее субъектами на конституционном уровне; самостоятельность субъекта федерации в пределах его компетенции и гарантии такой самостоятельности; участие субъекта федерации в делах федерации; наличие у субъекта федерации основного закона; формирование субъектом федерации собственной системы органов государственной власти в соответствии с общефедеральными принципами. Помимо перечисленных элементов статуса субъекта федерации можно назвать ряд атрибутивных элементов - наличие государственных символов (герб, флаг, гимн), языка, гражданства.

Органы государственной власти субъектов федерации

Субъекты Российской Федерации согласно Конституции РФ вправе устанавливать свою систему органов государственной власти путем принятия собственных нормативных актов. Однако такие акты должны соответствовать основам конституционного строя, то есть основываться на принципах демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления, единства системы государственной власти, а также осуществления государственной власти на основе разделения законодательной, исполнительной и судебной властей и вытекающей из этого самостоятельности их органов.

Своеобразная система органов исполнительной власти существовала в Республике Дагестан в девяностые годы XX в. Исполнительную власть возглавлял Государственный Совет Республики Дагестан, который состоял из 14 человек и формировался Конституционным Собранием Республики с учетом многонационального состава ее населения.

В Алтайском крае была попытка закрепить в Уставе края порядок формирования исполнительных органов власти близкий к принципам парламентарной республики. На примере данной ситуации в 1996 году Конституционный Суд Российской Федерации высказался в пользу самостоятельности исполнительной власти и прямых выборов высших должностных лиц субъектов Федерации, а также недопустимости зависимости органов исполнительной власти от региональных законодательных органов. В 2005 году Конституционный Суд РФ обосновал противоположную правовую позицию, согласно которой законодательный орган власти субъекта РФ вправе наделять полномочиями высшее должностное лицо субъекта Федерации. Суд пришел к выводу, что само по себе право законодательного органа на участие в формировании исполнительного органа власти данного субъекта Российской Федерации не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации.

В зарубежных странах, как правило, органы государственной власти субъектов федерации создаются по принципам формирования федеральных органов государственной власти. Так, органы власти штатов в США организованы по модели президентской республики. Государственная власть в землях Германии основывается на принципах парламентарной республики. В отдельных федеративных государствах конституции не требуют такого единообразия в вопросах формирования органов власти. В Швейцарии правительство страны (Федеральный Совет) состоит из 7 членов, избираемых парламентом, а исполнительные органы кантонов избираются непосредственно гражданами. В Конституции Аргентины закреплено, что каждая провинция принимает свою конституцию, предусматривающую представительную республиканскую систему, в соответствии с принципами, декларациями и гарантиями, установленными Национальной Конституцией. Эти конституции должны гарантировать отправление правосудия, создание муниципалитетов и общее начальное образование. На этих условиях федеральное правительство гарантирует каждой провинции обладание собственными государственными институтами.

Деятельность органов государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляется в соответствии со следующими принципами:  государственная и территориальная целостность Российской Федерации; распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию; верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации; единство системы государственной власти; разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий.

Систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют: законодательный орган государственной власти субъекта Российской Федерации; высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации; иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации. Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

Законодательный орган. Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта Российской Федерации. В субъектах федерации, как правило, создаются собственные законодательные органы власти, исключением являются Объединенные Арабские Эмираты - федеративное государство, состоящее из семи эмиратов, каждый из которых представляет собой монархию.

В структуре законодательного органа могут выделяться палаты, руководящие органы (единоличные или коллегиальные), комитеты и комиссии, депутатские объединения (фракции).

Законодательный орган субъекта федерации может быть однопалатным либо двухпалатным (что именуется бикамерализмом). В России институт бикамерализма некоторое время существовал в Свердловской области и нескольких республиках России: Адыгее, Башкортостане, Кабардино-Балкарии, Карелии и Саха (Якутии). Фактически по состоянию на 2014 год все законодательные органы субъектов Российской Федерации имеют однопалатную структуру, хотя в законодательстве возможность сформировать двухпалатный орган сохраняется. Какой-либо закономерности в определении количества палат законодательных органов субъектов от структуры федерального парламента не прослеживается. Так, в ФРГ в землях сформированы однопалатные ландтаги, в США все штаты за исключением штата Небраска имеют двухпалатные легислатуры.

Выделяют следующие основы правового статуса законодательного органа субъекта Российской Федерации:

• наименование законодательного органа, его структура устанавливаются конституцией (уставом) с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта Федерации. При этом наименование законодательного органа не может содержать словосочетаний, составляющих основу наименований федеральных органов государственной власти, например, президент, государственная дума;
• число депутатов законодательного органа устанавливается конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации и зависит от численности избирателей, зарегистрированных на территории субъекта Российской Федерации. Не менее 25 процентов депутатов законодательного органа должны избираться по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями. В случае, если в субъекте действует двухпалатный законодательный орган, законы субъекта принимаются палатой, сформированной в соответствии с указанным порядком;
• срок полномочий депутатов законодательного органа одного созыва устанавливается конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации и не может превышать пять лет.

К полномочиям законодательного органа относится: принятие конституции (устава) субъекта Российской Федерации и поправок к ним; осуществление законодательного регулирования по предметам исключительного ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения в пределах полномочий субъекта Российской Федерации; принятие бюджета субъекта Федерации; заслушивание ежегодного отчета высшего должностного лица субъекта Российской Федерации о результатах деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации; осуществление иных полномочий, установленных законодательством.

Таким образом, региональные парламенты осуществляют не только законодательные, но и контрольные полномочия. Эту функцию они реализуют через заслушивание отчетов правительства (администрации), парламентские расследования, депутатские запросы, деятельность комитетов и комиссий, а также создаваемые ими счетные палаты.

Законодательный орган принимает правовые акты в форме конституции (устава), закона и постановления. Право законодательной инициативы в законодательном органе принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), представительным органам местного самоуправления. Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации право законодательной инициативы может быть предоставлено гражданам, проживающим на территории данного субъекта Российской Федерации, а также иным субъектам. В Брянской области право законодательной инициативы принадлежит региональной федерации профсоюзов и отраслевым объединениям профсоюзов, объединяющим не менее трех тысяч членов профсоюза, - по вопросам социально-трудовой сферы.

В ряде субъектов Российской Федерации предусмотрена народная правотворческая инициатива. В Омской области таким правом наделены 25 тысяч граждан, обладающих активным избирательным правом. Проект областного закона, поддержанный указанным количеством граждан, подлежит обязательному рассмотрению Законодательным Собранием Омской области. В Красноярском крае - не менее 5 тыс. человек, проживающих на территории края.

Депутатом законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации может быть избран гражданин Российской Федерации, обладающий пассивным избирательным правом. Устанавливаемый минимальный возраст кандидата не может превышать 21 года на день голосования на выборах депутатов законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Депутаты законодательных органов власти субъектов Федерации избираются гражданами, проживающими на территории субъекта Федерации и обладающими активным избирательным правом. Выборы проводятся на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Депутатская деятельность может осуществляться на профессиональной постоянной основе; на профессиональной основе в определенный период; без отрыва от основной деятельности.

На депутатов региональных парламентов распространяется принцип несовместимости. В течение срока своих полномочий депутат не может быть депутатом палат Федерального Собрания, судьей, замещать иные государственные должности Российской Федерации или ее субъекта, должности государственной службы, а также муниципальные должности и должности муниципальной службы, если иное не предусмотрено федеральным законом.

Вопрос о свободном или императивном мандате решается в законодательстве субъектов федерации различными способами. В настоящее время преобладает практика закрепления свободного мандата. Однако в некоторых субъектах Российской Федерации сохраняется императивный мандат. Так, депутат Парламента Северной Осетии-Алании, не выполняющий депутатские обязанности или нарушивший требования законодательства либо совершивший действия, порочащие звание депутата, может быть отозван избирателями. Отзыв депутата Верховного Хурала Республики Тыва осуществляется в порядке, предусмотренном законом.

Актуальны вопросы, связанные с так называемым «партийным императивным мандатом», который характеризуется: представительством интересов политической партии, обязательностью для депутата решений политической партии, от которой он избран, подконтрольностью депутата фракции, возможностью лишения мандата в случае выхода депутата из состава фракции.

Конституция федеральной земли Бавария предусматривает свободный мандат и при использовании пропорциональной системы. В ней закреплено, что депутаты являются представителями всего населения, а не только одной партии. Они отвечают только перед своей совестью и не связаны никакими обязательствами.

Высшее должностное лицо. Наименование должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации не может содержать слова и словосочетания, составляющие основу наименования должности главы государства - Президента Российской Федерации. В остальном субъекты Российской Федерации вправе самостоятельно определять наименование должности высшего должностного лица субъекта Российской, например, «глава», «руководитель», «председатель правительства» и иные наименования.

Наиболее нестабильным с точки зрения правового регулирования остается институт формирования высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (конкуренцию в этом ему может составить только порядок формирования Совета Федерации Российской Федерации). До 2005 года высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации избиралось непосредственно населением на срок не более пяти лет и не более двух сроков подряд. Впоследствии высшее должностное лицо наделяется полномочиями законодательным органом субъекта РФ по представлению Президента РФ (порядок наделения полномочиями несколько раз уточнялся в федеральном законодательстве).

В 2012 году были внесены изменения, согласно которым высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации избирается гражданами Российской Федерации, проживающими на территории данного субъекта Российской Федерации и обладающими в соответствии с федеральным законом активным избирательным правом, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Кандидаты на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации выдвигаются политическими партиями либо в порядке самовыдвижения. В 2013 году вновь появилась норма, согласно которой конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрено, что высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации избирается депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Таким образом, в настоящее время субъект федерации вправе выбрать один из двух вышеназванных вариантов избрания либо наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

Вместе с тем, констатируя факт возвращения к прямым выборам высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, следует отметить две появившиеся процедуры, не типичные для избирательного процесса:

• консультации Президента Российской Федерации, проводимые по его инициативе с политическими партиями и с самовыдвиженцами;
• поддержка выдвижения кандидата депутатами представительных органов муниципальных образований и (или) избранными на муниципальных выборах главами муниципальных образований субъекта Российской Федерации (от 5 до 10 процентов), так называемый «муниципальный фильтр».

Высшие должностные лица субъектов Российской Федерации входят в состав Государственного совета Российской Федерации, который является совещательным органом по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, государственного строительства и укрепления основ федерализма.

Исполнительные органы государственной власти. В субъекте Российской Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. В соответствии с Конституцией Российской Федерации в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Структура исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации определяется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации является постоянно действующим органом исполнительной власти, обеспечивает исполнение нормативных правовых актов на территории субъекта, разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, социального обеспечения, безопасности дорожного движения и экологии.

К полномочиям высшего исполнительного органа субъекта относится: разработка проектов бюджета субъекта федерации, программ социально-экономического развития субъекта; обеспечение исполнения бюджета субъекта федерации; управление и распоряжение собственностью субъекта федерации; осуществление иных полномочий, установленных федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта федерации.

Акты высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, принятые в пределах их полномочий, обязательны к исполнению в субъекте Российской Федерации. Они не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, указам

Президента Российской Федерации, постановлениям Правительства Российской Федерации, конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации.

Органы исполнительной власти субъектов федерации могут сотрудничать друг с другом.

В Швейцарской Конфедерации существует развитая система горизонтального взаимодействия органов исполнительной власти кантонов. Одной из форм межкантонального сотрудничества является Конференция кантональных правительств, которая имеет цель расширения сотрудничества между кантонами для обеспечения координации и обмена критической информацией в таких сферах, как обновление и развитие федерализма; распределение властных полномочий между Конфедерацией и кантонами; развитие и формулирование решений на федеральном уровне; исполнение кантонами задач федерального значения; иностранная политика и интеграция.

Судебные органы. В субъекте федерации может действовать собственная судебная система. К судам субъектов Российской Федерации относятся: конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации, мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов Российской Федерации. Конституционные (уставные) суды образованы не более чем в 20 субъектах Российской Федерации. В этих судах рассматривается небольшое количество дел, что отражает общую тенденцию снижения самостоятельности субъектов и усиления централизации власти. К полномочиям Уставного суда Санкт-Петербурга относится рассмотрение дел о соответствии законов, нормативных правовых актов органов государственной власти, органов местного самоуправления Уставу Санкт-Петербурга, осуществление официального толкования Устава Санкт-Петербурга.

В зарубежных странах имеются различные подходы к формированию судебной власти субъектов федерации.

В Основном законе ФРГ не содержится специальных положений об органах конституционного контроля на уровне земель, но при этом создание конституционных судов является исключительным правом земли. В 15 из 16 земель Германии конституционное правосудие осуществляют конституционные суды. В земле Шлезвиг-Гольштейне в соответствии с конституцией полномочия ее конституционного суда переданы Федеральному конституционному суду ФРГ. В землях отмечаются существенные различия в порядке формирования судов, составах и работе судей. Главной особенностью деятельности судей является работа по совместительству. По Конституции земли Бавария Конституционный суд выносит решения: по предъявленным обвинениям против члена правительства или депутата Ландтага; об отстранении избирательных объединений от участия в выборах и в баллотировке; о признании действительными выборов депутатов Ландтага и об утрате депутатского мандата в Ландтаге; по вопросу конституционности законов; по жалобам на нарушение конституционных прав органами власти; а также решает конституционные споры между высшими органами власти.

Учитывая двухуровневую судебную систему в федеративных государствах, в Австралии, например, была введена система делегирования полномочий.