Конституционно-правовой статус главы государства

Место и роль главы государства в системе разделения властей

Независимо от формы правления и политического режима в подавляющем числе государств существует институт главы государства. Титул или название должности может быть различными, более того, такой орган может быть коллегиальным, но всегда существует лицо, обладающее исключительным правом представлять государство внутри страны и в международных отношениях.

Глава государства олицетворяет политическую общность и целостность государства. В тех странах, где глава государства не является главой правительства, предполагается, что он представляет интересы государства в целом, а не отдельной политической партии.

Глава государства может быть как единоличным, так и коллегиальным органом. В зависимости от формы правления, единоличным главой государства может быть наследственный монарх или президент. Коллегиальным органом может быть, например, Президиум (Босния и Герцеговина) или Федеральный совет (Швейцария).

Формально конституции большинства стран наделяют глав государств обширными полномочиями: он назначает главу правительства и министров, является верховным главнокомандующим вооруженными силами, имеет право помилования, право вето, награждает орденами и медалями, созывает сессии парламентов, обладает правом роспуска парламента или его нижней палаты, пользуется правом законодательной инициативы. Фактически в парламентарных государствах полномочия главы государства осуществляются от его имени правительством. Аналогичная ситуация складывается и в конституционных монархиях, когда формально монарх выступает главой государства, но не обладает реальными полномочиями. В республиках советского типа главой государства обычно является председатель парламента, однако реальная политическая власть обычно осуществляется генеральным секретарем коммунистической партии.

Место главы государства в системе органов власти, таким образом, зависит от формы правления и закрепления в законодательстве принципа разделения властей. В частности, для абсолютных монархий и республик советского типа принцип разделения властей нехарактерен. В первых действует принцип монарха как высшего носителя суверенитета и подчинения ему всех иных органов власти. В республиках советского типа - принцип демократического централизма, в соответствии с которым вся власть принадлежит представительным органам (советам), формирующим высший представительный орган, который наделят полномочиями все остальные государственные органы, в том числе и главу государства.

Для государств, закрепивших принцип разделения властей, характерна одна из двух моделей определения места главы государства в системе органов государственной власти. Первая модель, существующая в конституционных монархиях и парламентских республиках, основана на выделении статуса главы государства вне законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти. В подобных государствах, глава государства не обладает реальными властными полномочиями и, в основном, выполняет либо представительские, либо координирующие функции. Причем такой глава государства может обладать «спящими» полномочиями, которые могут быть реализованы при правительственных кризисах или иных особых ситуациях.

Вторая модель действует в дуалистических монархиях и президентских республиках. В данном случае, глава государства одновременно является главой исполнительной власти (председателем правительства). Для такой модели, в отличие от первой, характерна система сдержек и противовесов, выражающаяся в наличии контрольных полномочий у других ветвей государственной власти и существовании механизма ответственности главы государства (процедура импичмента в президентских республиках). Для полупрезидентской формы республики, и в частности для Российской Федерации, данная модель также действительна с рядом оговорок. В таких республиках наряду с президентом существует должность главы правительства, который назначается президентом с участием законодательного органа.

Правовой статус монарха

Монархическая форма правления в настоящее время сохранилась в значительном числе государств, в том числе в почти половине западноевропейских стран (Великобритания, Испания, Швеция, Дания, Норвегия, Нидерланды, Бельгия, Люксембург, Монако, Андорра, Лихтенштейн). Значительная часть арабских государств и стран юго-восточной Азии также сохраняет монархическую форму, причем роль монарха является в них весьма значимой, в его руках сосредоточена исполнительная власть, а также законодательные и судебные полномочия.

Отличительными признаками монархии является наличие единоличного главы государства, пользующегося своей властью пожизненно, а также существование наследственного порядка передачи верховной власти. Теория монархии, как правило, обусловливает верховную власть монарха «божественным происхождением», принципом «Верховной Власти», основанном на исполнении монархом Воли Бога. Монарх, в соответствии с такой концепцией, получает власть от Бога. По этому признаку монархию отличают от республики, где источником государственной власти считается народ. Соответственно, монархическая форма правления связана с теократическим характером государства либо наличием официально признаваемой государственной религии.

Объем полномочий монарха зависит от формы правления. В абсолютной монархии власть монарха является неограниченной, все государственные органы подчинены ему, а воля народа выражается максимум через совещательный орган (Саудовская Аравия, ОАЭ, Оман, Катар). В данном случае монарх по своему усмотрению формирует правительство, которое полностью ему подотчетно. Если в таком государстве существует парламент, то монарх назначает всех либо большинство членов парламента. Законотворчество также происходит при непосредственном участии монарха, подпись которого обязательна для вступления закона в силу. Для абсолютной монархии характерно назначение всех высокопоставленных гражданских и военных чиновников, а также судей непосредственно монархом. Статус монарха в таких государствах, как правило, не имеет правовых ограничений, он пользуется безусловным иммунитетом в гражданском и уголовном производстве.

Для дуалистической монархии характерно осуществление монархом, как правило, лишь исполнительной власти, в таких государствах существует независимый от монарха законодательный и (или) судебный орган. В конституционной монархии реальные властные полномочия у монарха отсутствуют, его роль характеризуется формулой «царствует, но не правит». В парламентарной монархии правительство образуется большинством в парламенте и ответственно перед ним. Назначение номинированных парламентом министров формально выполняется монархом, снятие министров с должности может инициироваться парламентскими вотумами недоверия. В государствах данного типа монарх выполняет преимущественно представительскую или церемониальную функцию. Юридически за монархом могут сохраняться функции, важные в области внешней политики, а также чрезвычайные полномочия для разрешения кризисов и конфликтов в области внутренней политики (к примеру, в Великобритании).

Монарх в Великобритании играет особую роль, поскольку в качестве главы государства исполняет две дополнительные и уникальные функции. Во-первых, монарх является главой Содружества наций и признается таковым большинством его членов, создавших республики или сохранивших собственные монархии. Во-вторых, монарх остается главой государства в Канаде, Австралии и Новой Зеландии. В этих странах британского монарха представляет генерал-губернатор, исполняющий от его имени церемониальные обязанности.

Для конституционной монархии характерно наличие института контрасигнатуры (министерской скрепы), которая является юридическим основанием иммунитета монарха.

Правовой статус президента

Наиболее значимым статусом обладает президент в президентской республике. Он является как главой государства, так и главой исполнительной власти. В отсутствие поста премьер-министра, президент непосредственно руководит работой правительства, лично формирует его состав, издает соответствующие правовые акты. Классическим примером такой республики являются США, где отсутствует пост главы правительства и президент непосредственно руководит внешней и внутренней политикой. Также к таким государствам относится большинство государств Латинской Америки, часть государств Центральной Африки, Индонезия, Мьянма, Филиппины, Южная Корея, Йемен, Афганистан, Казахстан и Белоруссия.

Отличительными чертами статута президента в указанных странах является внепарламентский способ избрания населением или коллегией выборщиков (США), внепарламентский способ формирования правительства, отсутствие у парламента функции контроля правительства. Однако, у парламента, несмотря на невозможность выражения недоверия правительству, имеется конституционное право на импичмент президента в определенных случаях.

Полупрезидентские республики характеризуются большей ролью парламента в формировании правительства. В таких государствах, помимо президента, появляется пост премьер-министра, чье назначение происходит при непосредственном участии парламента. В частности, к таким государствам относится Российская Федерация.

Статья 80 Конституции РФ устанавливает, что Президент Российской Федерации является главой государства. Подобное определение статуса Президента РФ означает, что он занимает особое место в системе органов государственной власти, не входит непосредственно ни в одну из ее ветвей. В ранее действовавшей Конституции 1978 г. (с учетом поправок) устанавливалось, что Президент является высшим должностным лицом и главой исполнительной власти в Российской Федерации.

Конституция РФ устанавливает систему гарантий, препятствующих превращению государства в «суперпрезидентскую» республику. В частности, период полномочий Президента Российской Федерации ограничен шестилетним сроком, установлена сменяемость поста в порядке всенародных прямых выборов, их альтернативный характер, не допустимости занимать пост Президента более двух сроков подряд; возможно отрешение Президента от должности, признание не соответствующими Конституции РФ нормативных актов Президента на основе решения Конституционного Суда.

Закрепляя статус Президента РФ как главы государства, Конституция определяет и его функции. Президент Российской Федерации является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией порядке Президент принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти Российской Федерации. Президент Российской Федерации определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. Она формируется в соответствии с Конституцией и федеральными законами, не может им противоречить. Президент Российской Федерации выступает с ежегодными посланиями Федеральному Собранию, в которых формулируются основные направления внутренней и внешней политики Российской Федерации. Как глава государства Президент представляет Россию внутри страны и в международных отношениях.

В парламентских и полупарламентских республиках для описания статуса главы государства используется термин «слабый президент». В таких государствах правительство несет ответственность перед парламентом, а не перед президентом, соответственно, функции последнего крайне ограничены. Глава государства в таких республиках, как правило, избирается парламентом или специально образуемой более широкой коллегией, включающей наряду с членами парламента

представителей субъектов федерации или представительных региональных органов самоуправления.

В Италии, например, президент республики избирается членами обеих палат на их совместном заседании, но при этом в выборах участвует по три представителя от каждой области, избранных областными советами. В Федеративной Республике Германия президент избирается Федеральным Собранием, состоящим из членов Бундестага и такого же числа лиц, выбираемых ландтагами земель на началах пропорционального представительства. В парламентских республиках выборы могут быть и всеобщими, например, в Австрии, где президент избирается населением сроком на 6 лет.

Полномочия президента в указанных странах заключаются в обнародовании законов, издании декретов, награждении, формальном назначении главы правительства (которым может стать только глава партии или коалиции партий, победившей на выборах), в амнистировании осужденных; открытии первого заседания парламента нового созыва; исполнении представительских функций.

Президент, выступая главой государства, не является в таких республиках главой исполнительной власти. Правительство юридически независимо от президента, и даже наоборот, для декретов президента может требоваться контрасигнатура премьер-министра.

Особую роль играет глава государства в республиках советского типа. Советская республика характеризуется полновластием Советов - представительных органов государственной власти. Советам принадлежит вся полнота власти, они представляют политическую основу государства, все иные органы подотчетны и подконтрольны Советам. Советская республика строится по принципу демократического централизма, отрицая принцип разделения властей. Свою деятельность Советы проводят на сессиях, а в промежутках между ними постоянно-действующими органами являются президиумы и исполнительные комитеты (исполкомы), в зависимости от уровня Советов. Функции главы государства выполняют коллегиальные президенты - Президиумы Советов. Несмотря на то, что в отдельных таких государствах, к примеру в КНР, может существовать единоличный глава государства (Председатель КНР), его функции формальны и он полностью подконтролен Президиуму высшего представительного органа (в КНР - Постоянный Комитет Всекитайского Собрания народных представителей).

Особенности правового положения коллегиального главы государства

Институт коллегиального главы государства достаточно редко встречается в мире. Как правило, такой глава существует в советских республиках и теократических государствах.

В предыдущем параграфе рассматривался статус главы государства в советских республиках. Как уже указывалось, роль главы государства по существу выполняли постоянно действующие коллегиальные органы (президиумы) высших представительных органов государственной власти. В состав президиумов чаще всего входили председатель, его заместители, секретарь и члены. В тех странах, где существовал институт президента, функции главы государства делились между президентом и президиумом. Президиумы избирались высшим представительным органом на срок своих полномочий. Исключением являлась Югославия, где президиум избирался не Скупщиной (парламентом государства), а в республиках и автономных краях, что отражало федеративную природу этого государства.

В Иране, где функционирует исламская теократическая республика, полномочия главы государства поделены между избираемым населением президентом и Руководителем государства, пост которого занимает духовный лидер - Аятолла. Такая модель иногда именуется «двуглавая президентура» и связана с двойственностью гражданских и религиозных органов власти.

Из указанных моделей выпадает Швейцария, которую нельзя отнести ни к советским республикам, ни к теократическим государствам. В соответствии с Конституцией 1999 г. полномочия правительства и главы государства осуществляются единым коллегиальным органом - Федеральным советом, который является высшим исполнительным и распорядительным органом Конфедерации.

Федеральный совет избирается парламентом - Федеральным собранием. В его состав входят семь членов, один из которых в декабре каждого года избирается на пост президента (председателя Федерального совета). Президент Швейцарской Конфедерации является самым высокопоставленным официальным лицом государства. Он председательствует на заседаниях Федерального совета и выполняет определенные представительские функции, которые в других странах, выполняет глава государства. В экстренных ситуациях он имеет право действовать от имени всего Совета. Хотя президент является первым среди равных, он не имеет власти над остальными шестью членами Совета. Президент не является главой государства Швейцарии (эта функция осуществляется Федеральным советом в полном составе). Однако президент действует и признается в качестве главы государства при проведении официальных визитов за рубеж, так как Федеральный совет не может покидать страну в полном составе. Чаще, однако, официальные визиты за рубеж осуществляются главой Федерального департамента иностранных дел. Наличие такой модели в Швейцарии связано с историческими традициями коллективных органов в кантонах (советы именитых граждан).

Помимо указанных стран, коллективный глава государства существует также в Боснии и Герцеговине, в Сан-Марино. Президиум Боснии и Герцеговины состоит из трех представителей основных народов государства (боснийцы, хорваты и сербы). Срок полномочий Президиума - 4 года. В компетенции Президиума находятся вопросы внешней политики, назначение послов и других международных представителей от страны, представление парламенту предложений по бюджету и иные вопросы. В Сан-Марино главами государства являются два капитана-регента, избираемые парламентом (Большим Генеральным советом) на срок 6 месяцев: с 1 апреля до 1 октября и с 1 октября до 1 апреля каждого года. Они выполняют функции главы государства и осуществляют исполнительную власть.

Полномочия главы государства

Полномочия главы государства сильно разнятся в зависимости от формы правления, однако можно выделить несколько сфер, в которых монарх или президент, как правило, осуществляет свои функции.

Во-первых, можно выделить полномочия, осуществляемые в отношении каждой из трех ветвей власти. В законодательной сфере глава государства, как правило, созывает парламент на очередные и внеочередные сессии; обращается с посланием или выступает с программной речью; распускает однопалатный парламент или его нижнюю палату и назначает выборы; подписывает и публикует законы, используя во многих странах право вето; обращается в орган конституционного контроля (надзора, суда, трибунала) в отношении законодательных и иных актов, противоречащих, по его мнению, конституции.

В сфере исполнительной власти глава государства, как правило, принимает участие в формировании правительства, назначает премьер-министра и принимает его отставку; по предложению премьер-министра назначает и смещает министров; в некоторых странах глава государства созывает заседания совета министров и председательствует на них. Также глава государства является верховным главнокомандующим вооруженными силами страны, объявляет чрезвычайное или военное положение (с дальнейшим утверждением этого решения парламентом), издает нормативные акты. Главе государства принадлежит право решения вопросов гражданства, предоставления убежища иностранцам.

В судебной сфере глава государства назначает (или предлагает парламенту кандидатуры) судей Верховного и других судов, генерального прокурора. Глава государства осуществляет право помилования. Глава государства представляет свою страну в международных отношениях, назначает дипломатических представителей и принимает верительные грамоты от зарубежных представителей; заключает международные договоры; объявляет войну и заключает мир.

Полномочия Президента Российской Федерации, предусмотренные главой 4 первого раздела Конституции РФ, также можно классифицировать по сферам их реализации.

В отношениях с парламентом Президент РФ:

• назначает выборы депутатов Государственной Думы в соответствии с Конституцией и федеральным законом;
• распускает Государственную Думу в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией;
• вносит законопроекты в Государственную Думу;
• подписывает и обнародует федеральные законы в течение четырнадцати дней с момента получения. Если президент в течение четырнадцати дней с момента поступления федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией порядке вправе вновь рассмотреть данный закон. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной думы, он подлежит подписанию президентом РФ в течение семи дней и обнародованию;
• представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность председателя Центрального банка, а также ставит перед Государственной думой вопрос об освобождении председателя Центрального банка от занимаемой должности;
• обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства.

В отношениях, связанных с деятельностью органов судебной власти и прокуратуры, Президент РФ:

• представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного суда и Верховного суда;
• назначает судей других федеральных судов;
• представляет Совету Федерации для назначения кандидатуру генерального прокурора; вносит в Совет Федерации предложение об освобождении генерального прокурора от должности;

В отношениях, связанных с деятельностью органов исполнительной власти и иных государственных органов, Президент РФ:

• назначает, с одобрения Государственной Думы, председателя Правительства Российской Федерации;
• имеет право председательствовать на заседаниях Правительства Российской Федерации;
• принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации;
• по предложению председателя Правительства Российской Федерации назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров;
• формирует администрацию президента Российской Федерации;
• назначает и освобождает полномочных представителей президента Российской Федерации.

В сфере обороны и безопасности Президент РФ:

• формирует и возглавляет Совет безопасности Российской Федерации;
• утверждает военную доктрину Российской Федерации;
• назначает и освобождает от должности высшее командование Вооруженных Сил Российской Федерации.

• В области внешней политики Президент РФ:
• осуществляет руководство внешней политикой Российской Федерации;
• ведет переговоры и подписывает между народные договоры Российской Федерации;
• подписывает ратификационные грамоты;
• принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей;
• назначает и отзывает дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях. В соответствии с требованием Конституции эти назначения могут быть произведены президентом после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального собрания;

В сфере обеспечения конституционного статуса личности Президент РФ:

• назначает референдум в порядке, установленном федеральным конституционным законом;
• осуществляет помилование.
• в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии Президент Российской Федерации вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной думе;
• решает вопросы гражданства Российской Федерации и предоставления политического убежища;
• награждает государственными наградами Российской Федерации, присваивает почетные звания Российской Федерации, высшие воинские и высшие специальные звания.

Президент Российской Федерации может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В случае недостижения согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда. Президент Российской Федерации вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Президент Российской Федерации может отменять постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации.

В процессе осуществления своих полномочий Президент Российской Федерации издает указы и распоряжения, являющиеся обязательными для исполнения на всей территории Российской Федерации. Указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

Политическая и правовая ответственность главы государства

Положение главы государства как лица, обладающего особым статусом и полномочиями, неразрывно связано с необходимостью контроля за его деятельностью. Само наличие такого органа является угрозой принципу разделения властей. Соответственно, иные органы государственной власти для обеспечения баланса властей обязаны иметь контрольные функции в отношении главы государства. Такие функции существуют в большинстве государств, за исключением абсолютных монархий и тоталитарных стран.

Глава государства несет политическую и (или) правовую ответственность. Причем под политической ответственностью понимается ответственность за проводимую главой государства политику, не сопряженную с совершением каких-либо правонарушений, а правовая (юридическая) ответственность наступает за совершение конкретных преступлений или иных правонарушений. Законодательство большинства стран, как с республиканской, так и с монархической формой правления, закрепляет общий принцип политической неответственности главы государства. Исключения из этого принципа встречаются крайне редко. В частности, законодательством Австрии и Словакии предусмотрена такая форма политической ответственности главы государства (Президента), как отзыв по политическим мотивам как путем народного голосования (референдума), так и парламентом.

Между тем, правовая (юридическая) ответственность главы государства наоборот широко распространена в законодательстве зарубежных стран, а также и в Российской Федерации.

Отрешение от должности Президента регулируется ст. 93 Конституции Российской Федерации. Данная процедура заключается в выдвижение обвинения Государственной Думой в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, которое должно сопровождаться заключением Верховного Суда Российской Федерации о наличии в действиях Президента признаков преступления и заключением Конституционного Суда Российской Федерации о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. Окончательное решение об отрешении главы государства от должности принимает Совет Федерации.

Решение Государственной Думы о выдвижении обвинения и решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности должны быть приняты двумя третями голосов от общего числа в каждой из палат по инициативе не менее одной трети депутатов Государственной Думы и при наличии заключения специальной комиссии, образованной Государственной Думой. Решение Совета Федерации об отрешении Президента Российской Федерации от должности должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента. Если в этот срок решение Совета Федерации не будет принято, обвинение против Президента считается отклоненным.

В науке конституционного права такую процедуру отстранения от должности высокопоставленного государственного чиновника, вплоть до главы государства, судом парламента по тяжкому уголовному обвинению именуют импичментом. Законодательство об импичменте высших должностных лиц существует в большинстве стран мира, однако не везде к нему прибегают. Примеры применения такой процедуры можно найти в Бразилии (Фернанду Колор), Индонезии (Абдуррахман Вахид) и Литве (Роландас Паксас).

Конституция США также предусматривает отрешение Президента посредством выдвижения обвинения в Палате представителей, а затем обвинительного приговора квалифицированным большинством в две трети голосов сенаторов. Дополнительно к отрешению от должности Сенатом может быть назначено наказание, затрагивающее запрет на занятие должностей на федеральной службе США (включая даже неоплачиваемые почетные должности).

В истории США два Президента были представлены к импичменту Палатой представителей, но оправданы потом Сенатом, поскольку обвинение не было поддержано двумя третями голосов: Эндрю Джонсон в 1868 году и Билл Клинтон в 1998-1999 годах. В 1974 г. президент Ричард Никсон, также представленный к импичменту по «Уотергейтскому делу» Палатой представителей, ушел в отставку, прежде чем вопрос был рассмотрен Сенатом.