Конституционные основы государственной власти

Понятие и сущность государства как конституционного института

Курс конституционного права является единственной из всех отраслевых учебных дисциплин юридического цикла, который изучает государство как целостный институт конституционного права. В структуру этого института входят правовые нормы, закрепляющие конституционный статус государства как политической организации общества, которая распространяет свою власть на всю территорию страны и ее население, располагает для этого особым аппаратом по осуществлению внутренних и внешних функций государства и издает свои веления в форме обязательных для всех императив.

Конституции современных государств определяют прежде всего основные элементы государства: территорию, население, публичную власть.

Конституция РФ определяет территорию Российского государства как пределы распространения его суверенитета, пространственного проявления верховенства Конституции и федеральных законов и как объекта конституционно-правовой охраны. Это прямо вытекает из содержания ст. 4 Конституции РФ, в которой записано, что суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию. Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории России. Федеративное государство обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории.

Кроме того, Конституция РФ закрепляет системное единство территории страны. Как следует из ст. 67 Конституции, государственная территория Российской Федерации включает в свой состав сушу, недра, воды (внутренние воды и территориальное море), воздушное пространство над ними. Территория Российской Федерации одновременно является территорией и ее субъектов (ч. 1).

Конституции зарубежных стран иногда раскрывают посредством правовых норм состав территории государства. Это характерно для конституций таких стран, как Казахстан, Латвия, Литва, Польша, Португалия, Румыния, Пакистан, Филиппины, ЮАР. Так, например, в Конституции Филиппин записано, что национальная территория включает в себя Филиппинский архипелаг со всеми находящимися внутри него островами и водами, а также все другие территории, на которые распространяется верховная власть и юрисдикция Филиппин, и которые охватывают сухопутные, речные и воздушные владения страны, включая принадлежащие Филиппинам территориальные воды, шельф, недра земли, островные шельфы и другие области. Воды, которые окружают архипелаг, находятся между его островами и соединяют их, независимо от своей ширины и протяженности, формируют внутренние воды Филиппин (ч. 1).

Конституция Ливана содержит специальную главу под таким характерным названием, как «государство и его территория». В ней нормативно определена территория Ливана, установлены и четко описаны его современные границы, сформулирован правовой запрет на отчуждение или уступку какой-либо части территории государства, закреплен порядок изменения границ административных округов (ст. 1-3).

В отличие от большинства ныне действующих конституций Основной закон Китая не определяет территориальные границы государства, пределы распространения его власти. Он закрепляет все виды административно-территориальных единиц, в том числе автономных (ст. 30).

В каждом государстве население делится по территориальному принципу, по административно- территориальным единицам (регион, префектура, область, воеводство, район, город, поселок и т. п.). Однако современные конституции используют для нормативного оформления этого признака государства понятие народ или граждане. Так, в ст. 9 Конституции Беларуси записано, что территория государства является естественным условием существования и пространственным пределом самоопределения народа, основой его благосостояния. Будучи единой и неотчуждаемой, она делится на области, районы, города и иные административно-территориальные единицы. Административно- территориальное деление государства определяется законодательством.

Ныне действующие конституции стран мира не дают легального определения публичной власти как важнейшего элемента государства. Но они по существу закрепляют механизм осуществления власти, ее монополию на издание законов и подзаконных актов. На конституционном уровне закладывается правовая основа формирования государственного аппарата, который представляет собой систему государственных органов, осуществляющих от имени и за счет государства деятельность по реализации внутренней и внешней политики государства с помощью законов и подзаконных актов, имеющих характер обязательных решений. Обычно в систему органов государства включаются национальные парламенты, глава государства, высшие исполнительные органы государственной власти, судебные органы (ст. 11 Конституции РФ, ч. III ст. 7 Конституции Азербайджана, ст. 26 Конституции Греции, ст. 3 Конституции Дании). Конституции закрепляют виды нормативных правовых актов, которые издаются органами государства.

Таким образом, конституционные нормы закрепляют государство как территориальную организацию политической системы общества, объединяющего население по административно- территориальному принципу, публичная власть которого осуществляется особым аппаратом, разветвленной системой государственных органов.

Кроме того, конституционный институт государства включает принципы организации и деятельности государства, которые обычно закрепляются в преамбулах или начальных статьях национальных конституций. С их помощью дается конституционная характеристика государства, вскрывается его сущность.

Конституция РФ наделяет государство необыкновенно привлекательными характеристиками, вызывающими у каждого гражданина чувство гордости за свою страну. По Конституции Российская Федерация - Россия является демократичным, федеративным, правовым, социальным и светским государством с республиканской формой правления (ст. 1, 7, 14).

Принцип демократизма на практике означает признание государством народа в качестве единственного источника власти в стране, выражение его воли в содержании национального законодательства и международных договоров, формирование государственной власти путем выборов, проведение референдумов по инициативе граждан для решения социально значимых вопросов, осуществление контроля гражданского общества над государством.

Реальная демократия не мыслима без учета органами государства интересов различных меньшинств, без их участия в принятии политических решений. В демократических странах это находит свое выражение в существовании легальной оппозиции как конституционного противовеса правящей партии или коалиции партий, правительству, главе государства.

Классическим примером легальной оппозиции может служить партийная фракция в Палате общин Парламента Великобритании, которая не имеет абсолютного большинства депутатских мест, полученных на последних парламентских выборах. Ее лидер возглавляет так называемый теневой кабинет Великобритании, готовый в любое время заменить правительство страны, отправленное в отставку. Он занимает высокую государственную должность «лидера оппозиции ее Величества», за отправление которой получает денежное вознаграждение. По должности его вводят в формально самый авторитетный орган исполнительной власти Великобритании - Тайный Совет при королеве, что придает дополнительный вес политической оппозиции.

Принцип федерализма служит отправным началом политико-территориальной организации Российского государства, конституционной основой взаимоотношений между Российской Федерацией и ее субъектами, важнейшей правовой гарантией от ее преобразования в унитарное государство. Он выражает степень централизации и децентрализации в осуществлении государственной власти в России, едином суверенном государстве.

Принцип правового государства пока не нашел своего адекватного выражения в легальном определении. Ни одна конституция мира не содержит норм-дефиниций, раскрывающих сущность правового государства. Его характеристики представлены лишь в научной доктрине. Поэтому в конституциях некоторых зарубежных стран закрепляются преимущественно внешние признаки правового государства. Так, например, в Основном законе ФРГ не используется родовое понятие «правовое государство», а сформулированы нормы, согласно которым «законодательство связано конституционным строем, исполнительная власть и правосудие - законом и правом» (ч. 3 ст. 20). Даже парламент не вправе вносить такие изменения в Основной закон ФРГ, которые могут затронуть конституционные ценности: права и свободы человека и гражданина, разделение Федерации на земли (ст. 1, 20).

Сходные по своему содержанию конституционные нормы закреплены в Основном законе Финляндии. «Любое осуществление государственной власти, - говорится в нем, - должно основываться на законе. Во всей государственной деятельности должен неукоснительно соблюдаться закон» (§2).

Значительный интерес для понимания особенностей правового государства представляет ст. 5 Конституции Швейцарии. В ней сформулированы основные принципы действий правового государства:

«1. Основой и пределом государственных действий является право.

2. Государственные действия должны совершаться в публичных интересах и быть соразмерными.

3. Государственные органы и частные лица действуют добросовестно.

4. Союз и кантоны соблюдают международное право».

Отсутствие в Конституции РФ норм, характеризующих правовое государство, требует сформулировать его научное определение и с учетом опыта зарубежных стран выделить его основные признаки.

Правовое государство - это политическая организация гражданского общества, функционирующая в рамках конституции и закона, высшее назначение которой состоит в реальном признании, соблюдении и защите прав и свобод человека, личности и гражданина.

Основными признаками правового государства являются:

• реальное признание человека, его прав и свобод высшей социальной ценностью;
• принцип разделения властей;
• признание верховенства конституции и законов на всей территории страны;
• возложение на государство обязанности по соблюдению и защите прав и свобод человека, личности и гражданина;
• наличие юридических гарантий прав и свобод, сутью которых являются нормативно оформленные процессуальные правила и процедуры рассмотрения всех споров на принципах равенства и справедливости;
• обязанность органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, граждан, их объединений действовать в рамках конституции и законов;
• господство принципа законности, когда вся система отношений в обществе и государстве строится на правовых началах;
• принцип взаимной ответственности государства и личности за результаты осуществления корреспондирующих им прав и юридических обязанностей;
• существование в стране подлинно независимых судов;
• реальное признание и соблюдение норм международного права перед внутригосударственным правом.

Социальный характер государства как принцип его деятельности закрепляется не только нормами Конституции РФ, но и нормами конституций большинства зарубежных стран. Политика социального государства направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человеческой жизни. Соответствующие обязанности государства закреплены в конституциях России (ст. 7), Бельгии (ст. 23), Венгрии (§14-17), Нидерландов (ст. 20), Турции (ст. 5), Индии (ст. 41-43) и в конституциях ряда других государств.

В социальных государствах власть обеспечивает с помощью налоговых механизмов достойный человека прожиточный минимум, социальное равенство, социальную защиту малоимущих слоев населения, общий подъем благосостояния народа. Так, согласно ст. 38 Конституции Индии государство «стремится свести к минимуму неравенство в доходах и устранить неравенство в статусе, условиях и возможностях не только среди отдельных лиц, но и среди групп населения, проживающих в различных местностях или практикующих различные профессии» (ч. 2). В социальных государствах Западной Европы никто не может назначать и выплачивать заработную плату, пенсии, стипендии и различные пособия в размере ниже прожиточного минимума.

Светский характер государства означает прежде всего отделение церкви от государства и разграничение их сфер влияния в гражданском обществе, недопустимость признания какой-либо религии государственной или официальной, равенство всех религиозных объединений перед законом, идеологический нейтралитет государства как к религии, так и материализму. Принцип светского государства не признается на конституционном уровне лишь в странах с клерикально-демократическим и теократическим режимами.

Республиканская форма правления предполагает выборность президента страны, ограничение конституцией сроков его полномочий, гарантированную ее нормами возможность отрешения главы государства от должности за совершение тяжких преступлений в порядке импичмента.

Правовые нормы Конституции РФ, образующие в своей совокупности институт государства, по многим параметрам являются фиктивными. Демократизм государства на деле свелся к голосованию граждан на выборах, поскольку все институты непосредственной демократии обставлены такими процедурными ограничениями, что воспользоваться ими можно только по инициативе властей. К тому же сами выборы в России трансформировались посредством внесения перманентных поправок в избирательное законодательство и грубого нарушения его норм таким образом, что реализация этого важнейшего политического права граждан во многом превратилась в фарс.

В России федерализм характеризуется патерналистско-клиентскими отношениями, при которых субъекты Федерации фактически отданы под покровительство своего патрона - федерального центра и должны в качестве клиентов нести по отношению к нему установленные в одностороннем порядке повинности. Бюджетно-финансовая самостоятельность субъектов Российской Федерации так и не стала конституционно защищенной нормой, а по-прежнему зависит от политических связей в Кремле и высочайшего мнения в отношении того или иного регионального руководителя. Президенту РФ принадлежит решающая роль в подборе кандидатур на пост высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

Принципы правового и социального государства в современной России должны восприниматься как конституционные концепции, идеи, долговременный процесс, но ни в коем случае как реальность, которой еще нет. Поэтому оптимальной представляется норма о правовом государстве, сформулированная в Конституции Испании. В преамбуле Конституции записано, что испанская нация, желая содействовать справедливости, свободе и безопасности, а также обеспечить благополучие всех, кто ее составляет, используя свое суверенное право, заявляет о своем стремлении «установить правовое государство, обеспечивающее верховенство закона как выражение воли народа».

Конституционные нормы о республиканской форме правления реализуются в России с учетом национальных традиций, вековечного опыта осуществления государственной власти. По инициативе первого Президента РФ в стране начала возрождаться традиция, заложенная в Российской империи Петром Великим, когда государь сам назначал себе преемника. Современная практика назначения Президентом РФ преемников, заключение двумвиратов свидетельствует, скорее всего, о легализации в России монаршего эквивалента.

Таким образом, за более чем двадцатилетний период действия Конституции РФ в стране реальностью стало лишь светское государство, сложились благоприятные условия для пользования свободой совести и вероисповедания.

Конституционный институт государства формируется с учетом исторических, национальных, экономических и политических особенностей страны. В его структуру включаются правовые нормы, закрепляющие элементы государства, которые в каждой стране приобретают специфическую окраску, отличаются по своему составу. Так, например, в соответствии со ст. 4 Конституции Непала страна является «независимым, неделимым, суверенным, светским, федеративным, демократическим, республиканским государством» (ч. 1). Индонезия позиционируется как унитарное государство с республиканской формой правления, основанном на принципах народовластия и правления права (ст. 1 Конституции Индонезии).

«Республика Йемен, - как сказано в ст. 1 Конституции, - арабское, исламское и независимое суверенное государство, чья целостность нерушима». В структуру конституционного института государства Камбоджи входят правовые нормы, оформляющие парламентскую монархию, либерально-демократический политический режим, государственный суверенитет, статус нейтрального государства (ст. 1 Конституции Камбоджи).

Наблюдается лишь полное единство в закреплении конституционно-правовыми нормами столицы страны, национального флага, гимна и герба как символов суверенитета государства.

Принцип разделения властей в современном государстве

Государственная власть в любой стране мира является единой, поскольку ее источником может быть лишь один субъект конституционного права. В качестве такого субъекта может выступать монарх, господствующий класс, народ в целом.

В большинстве современных государств единая власть осуществляется на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную ветви власти. Наиболее четко эта распространенная позиция нашла свое легальное выражение в содержании ст. 3 Конституции Казахстана, согласно которой «государственная власть в Республике едина, осуществляется на основе Конституции и законов в соответствии с принципом ее разделения на законодательную, исполнительную и судебные ветви и взаимодействия их между собой с использованием системы сдержек и противовесов» (п. 4).

В России на конституционном уровне также признается единство системы государственной власти (ч. 3 ст. 5) и осуществление ее на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви, органы которых самостоятельны (ст. 10).

Под законодательной властью следует понимать сформированную непосредственно гражданами самостоятельную ветвь государственной власти, обладающую полномочиями оказывать через властеотношения определяющее воздействие на деятельность и поведение людей посредством принятия законов и иных нормативных правовых актов, а также путем осуществления представительства интересов граждан и народа как внутри страны, так и за ее пределами.

В законодательной власти воплощаются организованная воля и организованная сила всего народа страны. В этой связи она обладает монополией на издание нормативных правовых актов в форме законов, на их дальнейшее совершенствование, изменение или отмену. Тем самым власть осуществляет стратегическое управление экономическими, социальными и политическими процессами, формирует и закрепляет наиболее фундаментальные ценности и долговременные стандарты государственной и общественной жизни, воспринимаемые в качестве исходных начал всеми иными ветвями государственной власти.

Исполнительная власть - это концентрированные и реально воплощенные в системе специально созданных органов государства организованная воля и организованная сила правящей элиты, направленные на реализацию законов, принятых гражданами непосредственно на референдуме или законодательными (представительными) органами государственной власти, а также на исполнение судебных решений. В современных государствах она находит свое нормативное закрепление на конституционном уровне как самостоятельная ветвь государственной власти с учетом формы правления, политико-территориальной организации государства, политического режима, исторических, национальных и политических традиций.

Характерная особенность исполнительной власти заключается в том, что ее структурами охватываются практически все сферы общественной жизни страны: экономика, наука, образование, культура, здравоохранение, социальная сфера, охрана окружающей среды, обеспечение безопасности и общественного порядка, организация обороны и внешних сношений. В непосредственном ведении исполнительной власти находятся огромные материальные, финансовые и кадровые ресурсы, вооруженные силы. Она располагает правом осуществлять легитимное государственное принуждение.

Судебная власть - это самостоятельная ветвь государственной власти, созданная для отправления правосудия по конституционным, гражданским, административным и уголовным делам исключительно судами, осуществляющими свои властные полномочия на основе закона с соблюдением установленных процессуальных форм. Как сказано в ст. 118 Конституции РФ, судебная система России устанавливается Конституцией и федеральным конституционным законом. Создание чрезвычайных судов не допускается (ч. 3).

Судебная власть характеризуется такими сущностными признаками, как самостоятельность, исключительность, подзаконность и полнота. Самостоятельность судебной власти заключается в том, что она осуществляется судами независимо от каких-либо других органов государства, в присущих только судебной власти организационных и процессуальных формах, четко определенных законом.

В системе судебной власти полностью исключается иерархическая соподчиненность судов, что является типичным для органов исполнительной власти.

Свойство исключительности судебной власти означает, что никакое общественное объединение или должностное лицо не вправе принимать на себя функции и полномочия судов, отправлять правосудие.

Подзаконность судебной власти состоит в том, что суды и судьи осуществляют свою деятельность на основе закона, подчиняются только предписаниям национальной конституции и закона и не вправе отступать от их требований при отправлении правосудия по конкретным делам.

Полнота судебной власти проявляется в содержании и объеме компетенции ее органов, окончательном характере решений, принимаемых судебной властью, в их обязательности для государственных органов и должностных лиц, а также иных субъектов права на всей территории страны.

Классическая концепция разделения властей, сформулированная Д. Локком (1632-1704) и Ш.-Л. Монтескье (1689-1755), начала подвергаться в новейшее время некоторым модификациям. В конституциях Парагвая, Коста-Рики, Уругвая и Чили наряду с традиционными ветвями власти названа и четвертая - избирательная власть. Свое организационное выражение она находит в национальных системах избирательных судов (трибуналов), сформированных на конституционной основе в каждой из названных стран. В Парагвае учрежден Высший избирательный Суд, в Коста-Рике - Верховный Суд, в Чили - Трибунал квалификации выборов с его региональными избирательными трибуналами. Все они являются независимыми органами государственной власти, призванными обеспечить организацию, руководство и контроль за проведением выборов. Им подотчетны и подконтрольны все остальные избирательные органы государства.

В Конституции Венесуэлы в качестве самостоятельной ветви государственной власти страны выделена гражданская власть. Ее осуществляет Совет Республиканской Морали, в состав которого входят Защитник Народа, Генеральный фискал и Генеральный контролер Республики. Он наделен полномочиями по предупреждению, расследованию и привлечению к нравственно-политической ответственности лиц, виновных в нарушении публичной этики, неисполнении гражданского долга.

Контрольная власть как самостоятельная ветвь государственной власти утвердилась в Израиле. Она нормативно оформлена Основным законом Израиля от 15 февраля 1988 г. «О Государственном контролере», который входит в структуру комбинированной Конституции Израиля. Контролер проводит аудит хозяйственной деятельности, собственности, обязательств и эффективности управления государством, осуществляемого министрами, любыми государственными и муниципальными предприятиями, учреждениями и корпорациями. Он проверяет законность, честность, соблюдение требований к управлению, эффективность и экономичность деятельности органов государственной и муниципальной власти, подпадающих под аудит. В установленном законом порядке Государственный контролер расследует жалобы общественности на деятельность органов публичной власти и должностных лиц. В этом случае он выступает под именем «Уполномоченного по рассмотрению жалоб общественности».

В Конституции Тайваня 1947 г. закреплено пять ветвей власти - законодательная, исполнительная, судебная, экзаменационная и контрольная. Специфические функции осуществляет лишь экзаменационная власть. Ее органы занимаются подбором кадров на вакантные должности в структуры государственного аппарата.

Таким образом, в национальных конституциях современных государств закрепляются разные ветви «общего древа» государственной власти. Однако в практике государственного строительства может возникнуть и противоположная ситуация, когда наряду с узаконенными ветвями власти реально существуют и эффективно функционируют непризнанные на конституционном уровне самостоятельные ветви государственной власти. Наглядным примером тому может служить исторически сложившаяся в России прокурорско-надзорная власть, которая даже не упоминается в ст. 10 Конституции РФ. Тем не менее, она является самостоятельной ветвью государственной власти, которая осуществляется в формах прокурорского надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории страны.

Принцип разделения единой государственной власти предполагает установление такой системы конституционно-правовых гарантий, сдержек и противовесов, которая исключает концентрацию власти в какой-либо одной из ее ветвей, обеспечивает самостоятельное и независимое их осуществление. В качестве составных элементов в нее входят конституционно-правовая структурированность каждой ветви государственной власти, ее функциональная обособленность, характерные только для нее формы осуществления власти.

Структурированность - имманентный признак каждой самостоятельной ветви государственной власти, так как она осуществляет свои функции посредством специально созданной системы органов, наделенных соответствующими полномочиями. Они выступают в качестве субъектов определенной ветви государственной власти, уполномоченных нормами конституционного права обеспечивать легитимную и фактическую ее реализацию.

Функциональная обособленность любой самостоятельной ветви государственной власти заключается в четком определении ее функций, которые должны исполняться ее субъектами самостоятельно и независимо от других властей. Тем самым исключается сосредоточение функций различных ветвей власти в одной системе органов государства, их взаимное уравновешивание, принципиальная невозможность ни одной из ветвей власти подчинить себе другие, узурпировать их, установить диктатуру.

В России законодательная власть ограничивается принципами основ конституционного строя, довольно жесткой юридической процедурой законодательного процесса, правом Президента РФ отклонить принятый закон и возвратить его в Федеральное Собрание РФ для повторного рассмотрения (отлагательное вето), правом роспуска Государственной Думы в порядке, установленном Конституцией РФ, мерами конституционного контроля.

В современных условиях исполнительная власть России объективно обладает возможностью возвыситься над другими властями и при отсутствии реального парламентского и судебного контроля, а также прокурорского надзора занять монопольное положение в системе государственной власти. В связи с усложнением общественных процессов, стремительным развитием информационных технологий, загрязнением окружающей среды, угрозой техногенных аварий и катастроф, проявлениями политического, национального и религиозного экстремизма, ростом напряженности в международных отношениях возникает объективная необходимость в принятии исполнительной властью России оперативных управленческих решений с целью урегулирования различных социальных ситуаций.

Для ограничения исполнительной власти России применяются такие конституционные средства, как назначение Президентом РФ кандидата на должность Председателя Правительства РФ по согласованию с Государственной Думой, наделение ее правом выражать вотум недоверия Правительству РФ, запреты на регламентацию ведомственными актами отношений, которые подлежат урегулированию только законами, обеспечения законности в функционировании исполнительной власти мерами прокурорского надзора, отмена ее актов судебными органами.

Конституционные ограничения судебной власти выражаются в том, что все уровни судов России создаются и упраздняются при непосредственном участии законодательной власти. Совет Федерации назначает по представлению Президента РФ на должность судей Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ. Круг конфликтов, разрешаемых судом, четко очерчивается законом, то есть решениями законодательной власти России.

Прокурорско-надзорная власть России сдерживает усиление исполнительной власти страны за счет власти законодательной. Достигается это путем приведения нормативных правовых актов исполнительной власти в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами.

В свою очередь законодательная власть России сдерживает чрезмерное усиление прокурорско-надзорной власти. Генеральный прокурор и его заместители назначаются на должность и освобождаются от должности Советом Федерации по представлению Президента РФ. К тому же прокурорско-надзорная власть регламентируется нормами федеральных законов, определяющими ее место и роль в системе разделения властей.

Характерная особенность конституционного разделения властей в России заключается в том, что Президент РФ не относится ни к одной из ветвей единой государственной власти. Наличие института надвластного Президента РФ по существу означает, что в России не вся государственная власть распределена между законодательной, исполнительной, судебной и прокурорско-надзорной ветвями власти. За их счет сконструирована исключительно сильная президентская власть, которая не входит в систему сдержек и противовесов и в состоянии оказывать решающее влияние на каждую из четырех сложившихся ветвей государственной власти, ограничивать их самостоятельность. Фактически президентская власть в России обладает верховенством по отношению ко всем ветвям государственной власти.

В отечественной литературе по конституционному праву неоднократно высказывались предложения о совершенствовании системы разделения властей, ликвидации верховенства президентской власти. Среди них наиболее обоснованными являются предложения о преобразовании России из президентско-парламентской республики в президентскую с интеграцией института президентства в систему исполнительной власти. Тогда Президент РФ станет главой государства и главой исполнительной власти, что повысит его персональную ответственность за состояние дел в стране, эффективность государственного управления.

В конституциях многих зарубежных стран принцип разделения властей вообще не упоминается. В них закрепляется механизм разделения и взаимодействия властей, который обеспечивает эффективное осуществление всех ветвей государственной власти, их постоянное сотрудничество в рамках системы сдержек и противовесов. Классическим примером тому может служить Конституция США, в которой с исключительной четкостью зафиксирован механизм осуществления единой государственной власти носителями ее относительно самостоятельных ветвей. В ст. 1 Конституции США записано: «Всей законодательной властью, здесь закрепленной, наделяется Конгресс Соединенных Штатов Америки, который состоит из Сената и Палаты представителей». Согласно ст. 2 Конституции «исполнительной властью наделяется Президент Соединенных Штатов». Одновременно «судебной властью в Соединенных Штатах, - как сказано в ст. 3 Конституции, - наделяется только Верховный Суд и те нижестоящие суды, которые будут по мере надобности образовываться и учреждаться Конгрессом».

Непременным элементом механизма разделения и взаимодействия властей в США является уже упоминавшаяся система сдержек и противовесов. Однако в США она отличается существенными особенностями. Конституция США устанавливает для каждой ветви государственной власти свой порядок формирования, разные сроки их полномочий, вводит в содержание компетенционных норм правовые ограничения, которые автоматически препятствуют одной из ветвей власти сконцентрировать в своих руках больше власти, чем ей отведено основным законом государства. Поэтому в США практически невозможно парализовать и тем более ликвидировать какую-либо ветвь государственной власти, чем так богата новейшая история конституционного строительства в странах, возникших на постсоветском пространстве. Если в России согласно ст. 80 Конституции нормальное функционирование властей зависит исключительно от личности Президента РФ, то в США только от эффективности бесперебойно действующего механизма разделения и взаимодействия различных ветвей власти, благодаря которому случайные личности не играют существенной роли в управлении государством.

Конституционно-правовая регламентация системы органов государственной власти

Государственная власть может осуществляться только через специально созданные органы. Каждый орган государственной власти представляет собой организацию или должностное лицо, наделенных государственно-властными полномочиями для реализации функций государства. В совокупности органы государственной власти образуют сложную систему с множеством закономерно соединенных элементов.

Нормы конституционного права определяют виды органов государственной власти, устанавливают систему органов внутри каждого вида, закрепляют взаимоотношения между различными органами, основы их правового статуса, в том числе наименование органов государственной власти, порядок их образования, компетенцию, формы деятельности, виды и юридическую силу издаваемых ими правовых актов, подотчетность и меры конституционной ответственности.

Виды органов государственной власти устанавливаются в зависимости от формы правления, политико-территориальной организации государства, политического режима, сложившейся системы разделения властей, исторических и национальных особенностей развития страны. Эта закономерность четко проявляется в содержании ст. 11 Конституции РФ, согласно которой государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ. В субъектах РФ государственную власть осуществляют региональные органы, которые образуются ими самостоятельно (ч. 1-2).

Конституция РФ отводит особое место в системе органов государственной власти Президенту Российской Федерации. Хотя Конституция определяет статус Президента РФ только как главы государства (ст. 80), тем не менее, она наделяет его широкими полномочиями в сфере взаимодействия с Федеральным Собранием, федеральными органами исполнительной, судебной и прокурорско- надзорной власти, с органами государственной власти субъектов РФ.

Посредством издания указов Президент РФ осуществляет собственное нормотворчество. Причем Конституция РФ не содержит каких-либо указаний на то, что акты Президенты РФ должны издаваться на основании и во исполнение федеральных законов. Сделана лишь оговорка, что они не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам и обязательны для исполнения на всей территории страны (ст. 90).

Мировой опыт государственного строительства свидетельствует, что полномочия президента закрепляются только в конституции. Их перечень носит закрытый характер и не подлежит расширительному толкованию. Между тем, Конституционный Суд РФ в результате вынесения политических решений выявил «скрытые полномочия» Президента РФ, вытекающие непосредственно из его правового статуса как гаранта Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, допустимость указного нормотворчества по тем вопросам, по которым не приняты федеральные законы, возможность троекратного представления в Государственную Думу одной и той же кандидатуры на должность Председателя Правительства РФ.

Президент РФ в соответствии со ст. 83 Конституции имеет право председательствовать на заседании Правительства РФ (п. «б»). Но Президент РФ явочным порядком присвоил себе право проводить рабочие совещания с членами Правительства РФ, где дает поручения его Председателю и министрам, налагает меры дисциплинарной ответственности за невыполнение указов и предвыборных обещаний. Это позволяет сделать вывод, что Президент РФ фактически возглавляет всю исполнительную власть в России.

Нечто подобное происходило только во Франции после принятия Конституции 1958 г. и избрания Президентом Республики генерала Шарля де Гол ля (1890-1970), одного из выдающихся политических деятелей прошлого века.

Ныне конституции всех стран мира определяют статус законодательных органов государственной власти. По Конституции РФ Федеральное собрание Российской Федерации признается парламентом страны, представительным и законодательным органом государственной власти. Оно состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы (ст. 94-95).

Субъекты РФ самостоятельно формируют органы законодательной власти в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных органов государственной власти, установленными федеральными законами (ст. 77 Конституции РФ). В настоящее время такие принципы установлены Федеральным законом от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

С учетом нормативных предписаний Российской Федерации ее субъекты самостоятельно регламентируют в своих конституциях или уставах порядок формирования и структуру законодательных (представительных) органов государственной власти. В этой связи в субъектах РФ сформированы разные по наименованию законодательные (представительные) органы государственной власти.

Наименование законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ устанавливается нормами его конституции или устава с учетом исторических, национальных и иных традиций, сложившихся в регионе.

На сходных принципах формируются законодательные органы государственной власти и в подавляющем большинстве зарубежных федераций. На федеральном уровне учреждаются парламенты, а на региональном уровне - законодательные органы государственной власти субъекта федерации.

В федеративном государстве органы законодательной власти не составляют единую систему. Они входят в системы органов государственной власти разных уровней и между ними отсутствует какая-либо иерархическая соподчиненность. Тем не менее, органы законодательной власти обладают системообразующими свойствами. Совместно они выражают волю всего народа страны и населения каждого субъекта федерации, определяют содержание национального законодательства, компетенцию других государственных органов, участвуют в их формировании, играют существенную роль в системе сдержек и противовесов в отношении других властных структур.

Органы исполнительной власти государства образуют единую систему. В качестве составных элементов в нее обычно входят правительство страны, центральные министерства и ведомства, специальные службы и агентства. Они организуют исполнение законов и иных нормативных правовых актов, осуществляют государственное руководство в различных сферах политической, социально- экономической и культурной жизни страны.

В федеративных государствах в систему исполнительных органов государственной власти входят федеральное правительство и правительства субъектов федерации, а также подчиненные им органы отраслевого и межотраслевого управления. В России согласно ст. 77 Конституции РФ в организационную основу исполнительной власти включается вся система органов государственной власти, призванная обеспечивать ее фактическую и юридическую реализацию на всей территории страны (ч. 2). Они ориентированы прежде всего на реализацию Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, нормативных правовых актов субъектов РФ. Это значит, что все органы исполнительной власти России интегрированы в единую систему общностью функциональных связей.

Система органов исполнительной власти России относится к сложным системам. В нее входят органы исполнительной власти Российской Федерации и органы исполнительной власти ее субъектов, сформированные ими самостоятельно по предметам исключительного ведения (ст. 71, 73, ч. 1 ст. 77 Конституции РФ). В то же время в эту систему включаются и все органы исполнительной власти, созданные в пределах своих полномочий Российской Федерацией и ее субъектами по предметам совместного ведения (ст. 72 Конституции РФ).

В России систему органов исполнительной власти возглавляет Правительство РФ. Тем не менее, Конституция РФ в соответствии с принципом разделения властей определяет Правительство РФ лишь как государственный орган, осуществляющий исполнительную власть страны (ч. 1 ст. 110). Однако системный анализ норм Конституции РФ, закрепляющих перечень федеральных органов государственной власти (ст. 11), функциональную характеристику Правительства РФ (ст. 110) и его полномочия (ст. 114), позволяет сделать однозначный вывод, что Правительство РФ - высший орган исполнительной власти страны, хотя термин «высший» к нему в Конституции и не применяется.

Конституционные положения о правовом статусе Правительства РФ скорректированы в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации». Посредством норм-дефиниций он определяет Правительство РФ как коллегиальный орган, возглавляющий единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ч. 3 ст. 1).

В отличие от Правительства РФ правовой статус иных федеральных органов исполнительной власти определяется не Конституцией РФ или федеральным конституционным законом, а подзаконными актами. В настоящее время действует Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. (в ред. от 25 декабря 2008 г.) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Он устанавливает трехзвенную структуру системы федеральных органов исполнительной власти России: федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

К ведению федеральных министерств отнесены функции нормативного регулирования, координации и системного контроля, осуществляемые в отношении подведомственных им федеральных служб и федеральных агентств.

Федеральные службы осуществляют контрольные, надзорные и разрешительные функции в определенных отраслях или сферах государственного управления.

Федеральные агентства предоставляют публичные услуги юридическим и физическим лицам, осуществляют управление федеральным имуществом, а также государственные учетные функции (ведение реестров, регистров, кадастров).

Системы органов исполнительной власти субъектов РФ имеют существенные различия в правовом статусе и численном составе образующих их региональных органов. Это обусловлено тем, что Федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установил, как это и предусмотрено Конституцией РФ, лишь основы формирования системы органов исполнительной власти субъектов РФ.

В соответствии с законодательными предписаниями система органов исполнительной власти субъекта РФ должна включать следующие звенья: высшее должностное лицо; высший исполнительный орган государственной власти; отраслевые органы государственной власти; территориальные исполнительные органы государственной власти.

Закон содержит управомочивающую норму, согласно которой структура исполнительных органов государственной власти субъекта РФ определяется высшим должностным лицом субъекта в соответствии с конституцией или уставом субъекта РФ. В этой связи в республиках учреждаются посты президента или главы республики, в краях, областях, Еврейской автономной области, автономных округах, в Санкт-Петербурге и Севастополе - губернатора или главы администрации, в Москве - мэра. В качестве высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ формируются правительства, кабинеты министров, администрации.

Между высшими органами исполнительной власти субъектов РФ нет принципиальной разницы. Однако, если в субъекте РФ сформировано правительство или кабинет министров, то такой орган имеет и свои виды юридических актов - постановления и распоряжения. Но, если орган исполнительной власти региона образован в форме администрации субъекта РФ, то все правовые акты исходят от возглавляющего ее высшего должностного лица, которым может быть губернатор или глава администрации.

Такая организация исполнительной власти в субъектах РФ обусловлена природно-географическими условиями, исторически сложившимися схемами расселения людей, структурой региональной экономики, особенностями социально-культурной сферы. Поэтому в субъектах РФ действуют органы исполнительной власти общей, межотраслевой и отраслевой компетенции, имеющие различные организационные формы. Среди отраслевых органов власти преобладают министерства, департаменты, комитеты администрации.

Национальные судебные системы почти всех стран мира закрепляются нормами действующих конституций и специальных законов. В России судебная система устанавливается Конституцией РФ и федеральным конституционным законом. Она носит закрытый характер, поскольку «создание чрезвычайных судов не допускается» (ч. 3 ст. 118 Конституции РФ).

На основании бланкетной нормы Конституции РФ был принят Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. (в ред. от 5 февраля 2014 г.) «О судебной системе Российской Федерации». Он установил двухуровневую судебную систему России, состоящую из двух видов судов - федеральных судов и судов субъектов Российской Федерации (ст. 4). К федеральным судам закон относит, во- первых, Конституционный Суд РФ и, во-вторых, Верховный Суд РФ, верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, районные суды, военные и специализированные суды, составляющие систему федеральных судов общей юрисдикции.

Правовой статус высших судов России - Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ урегулирован непосредственно нормами Конституции РФ (ст. 125-126). Их полномочия, порядок образования и деятельности устанавливаются федеральными конституционными законами (ч. 3 ст. 128 Конституции РФ).

В структуру судебной системы субъектов Российской Федерации включены конституционные (уставные) суды субъектов РФ и мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов РФ (п. 4 ст. 4 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации»). Несмотря на императивный характер конституционно-правовых норм об отнесении мировых судей к судам субъектов РФ, они таковыми не являются ни юридически, ни фактически. Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. «О мировых судьях в Российской Федерации» четко определил, что мировые судьи являются судьями общей юрисдикции субъектов РФ и входят в единую судебную систему страны (ст. 1). Порядок создания должностей мировых судей, их полномочия и порядок деятельности регулируются нормами Конституции РФ, федеральных конституционных законов, а также иных федеральных законов. Субъекты РФ устанавливают своими законами лишь порядок назначения (избрания) и деятельности мировых судей (ст. 4). К тому же мировой судья при рассмотрении в пределах своей компетенции гражданских, административных и уголовных дел в качестве суда первой инстанции применяет нормы федерального законодательства.

Во многих зарубежных федерациях, точно как и в России, устанавливается двухуровневая судебная система. Соответствующие нормы имеются в Основном законе ФРГ (ст. 92), конституциях Индии (ст. 124, 214, 233), ОАЭ (ст. 45, 104), Пакистане (ст. 175), США (раздел 1 ст. III), Бразилии (ст. 92), Эфиопии (ст. 78). Однако их национальные судебные системы четко разделены на федеральные суды и суды субъектов федерации, которые применяют соответственно федеральное и местное законодательство.

Кроме того, в зарубежных странах наряду с судами общей юрисдикции часто создаются и специализированные суды. В США, например, в системе федеральных судов представлены Налоговый суд, Суд по таможенным делам, Претензионный суд. В Норвегии учреждены Суд по трудовым спорам и Суд импичмента. Все эти суды наделены собственной компетенцией по рассмотрению специфических споров.

В России прокурорско-надзорную власть осуществляют специально созданные органы государства, входящие в единую централизованную систему прокуратуры Российской Федерации. На сходных принципах сформированы национальные системы органов прокуратуры в Азербайджане, Беларуси, Испании, Казахстане, Португалии, Китае, Аргентине, Эквадоре и в ряде других государств. В этих странах органы прокуратуры являются независимыми органами государства с функциональной и финансовой автономией. Они осуществляют надзор за точным и единообразным исполнением и применением законов, поддерживают государственное обвинение в суде, предъявляют в суд иски о защите публичных интересов.

В таких, например, странах, как Албания, Германия, Греция, Италия, Швеция, Марокко, Доминиканская Республика, Перу и Уругвай органы прокуратуры входят в судебную систему. Прокуроры в этих странах лишь поддерживают государственное обвинение в суде по уголовным делам и выступают в защиту публичных интересов по гражданским делам.

Аналогичные функции осуществляют органы прокуратуры в тех странах, где они входят в качестве структурных подразделений в систему министерства юстиции. В числе таких стран можно назвать Австрию, Бельгию, Данию, Нидерланды, Румынию, Турцию, Эстонию, Японию и Египет. По существу прокуратура в этих странах представляет собой систему органов государства, содействующих отправлению правосудия.

Во всех странах мира учреждаются органы государственной власти с особым статусом, которые не относятся ни к одной из ее ветвей. В России такими органами являются Центральная избирательная комиссия РФ, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, Центральный Банк РФ (Банк России), Счетная палата РФ. Их не надо искусственно втискивать в прокрустово ложе какой-либо из существующих ветвей государственной власти или конструировать специально под них принципиально новую, невиданную в истории конституционализма ветвь власти. Они выполняют узко специализированные функции, без которых практически невозможно обеспечить эффективное управление делами общества и государства. Именно этим и обусловлено их место в системе органов государственной власти России.