Жилищные фонды

Понятие жилищного фонда

Bce жилые дома, а также жилые помещения любой формы собственности независимо от их использования, находящиеся на территории Российской Федерации, образуют жилищный фонд. Это почти дословная формулировка, данная в ст. 19 Жилищного кодекса РФ. Следует заметить, что данная статья относит к жилищному фонду жилые дома и жилые помещения, которые предназначаются как для постоянного проживания граждан, так и для использования в установленном порядке в качестве служебных жилых помещений и общежитий. Таким образом, в общее понятие жилищного фонда включаются также жилые помещения, предназначенные и для временного проживания граждан. Более того, жилищный фонд представляет собой совокупность всех жилых помещений, в том числе: жилые дома, специализированные дома (общежития, жилые помещения из фондов жилья для временного поселения вынужденных переселенцев и лиц, признанных беженцами, дома для одиноких и престарелых, инвалидов и др.) и иные жилые помещения, пригодные для проживания.

B ст. 15 ЖК РФ, характеризующей требования, предъявляемые к жилым помещениям, дается расшифровка понятия «пригодные для проживания». Это означает, что жилое помещение, отвечающее требованиям жилищного законодательства, должно соответствовать установленным санитарным и техническим требованиям, причем в пределах нормы предоставления жилой площади (в соответствии со ст. 50 Жилищного кодекса).

Еще одно установленное законом (ст. 62 Жилищного кодекса РФ) требование: предметом договора социального найма жилого помещения должно быть жилое помещение (квартира, жилой дом, часть квартиры или жилого дома).

Учитывая все вышеизложенные положения ныне действующего законодательства, более широкое толкование понятия жилищного фонда будет правильным.

B случае установления непригодности для проживания жилые дома и иные жилые помещения, не отвечающие установленным требованиям (не соответствующие на момент обследования санитарным и техническим требованиям), могут быть переоборудованы для использования в других целях, например для нужд торговых, бытовых и иных, либо снесены, если их дальнейшее использование в качестве нежилых помещений является невозможным. Такое обследование должны осуществлять межведомственные комиссии из представителей органов местного самоуправления, жилищной организации, санэпидстанции, бюро технической инвентаризации, Госпожнадзора и других отраслевых специалистов.

Так, строительные нормы и правила (СНиП) и другие ныне действующие нормативные акты относят к непригодным для проживания жилые дома:

1. расположенные в пределах санитарно-защитных, пожаровзрывоопасных зон промышленных предприятий, транспорта, инженерных сетей и в других зонах с особыми условиями, запрещенных к застройке СНиП;
2. получившие повреждения в результате землетрясений, просадок, неравномерных осадок и т.п., если эти повреждения не могут быть устранены с одновременным конструктивным обеспечением требований СНиП к жилым зданиям для особых условий строительства и эксплуатации;
3. расположенные в опасных зонах отвалов породы, угольных, сланцевых шахт и обогатительных фабрик; в зонах оползней, солевых потоков и снежных лавин, могущих угрожать застройке и эксплуатации зданий; на территориях, ежегодно затапливаемых паводковыми водами;
4. представляющие собой бараки, которыми следует считать одно- и двухэтажные жилые строения, предназначенные для временного проживания, с общей кухней и санитарным узлом, как правило, деревянные, рассчитанные на короткий срок службы (10—20 лет);
5. при возникновении угрозы аварии (обрушения) в результате достижения предельного физического износа несущих строительных конструкций (деформаций, повреждений, снижения прочности и несущей способности) или деформации основания здания;
6. после аварии, пожара, стихийного бедствия в том случае, если проведение восстановительных работ технически невозможно или экономически нецелесообразно;
7. в случае невозможности организации обслуживания жителей и технической эксплуатации здания.

Являются непригодными для постоянного проживания жилые помещения:

1. в которых находятся предприятия, учреждения и оборудование, запрещенные СНиП, эксплуатация которых приводит к возникновению в данных жилых помещениях вибрации, шумов, превышающих нормы, а также к загрязнению территории и воздуха жилой застройки или к возникновению пожарной опасности, — в том случае, если не представляется возможным вывести указанные производства из здания;
2. признанные непригодными для проживания;
3. имеющие дефекты планировки и уровня внутреннего благоустройства;
4. санитарно-гигиенические условия которых не отвечают установленным требованиям;
5. находящиеся в аварийном состоянии, под угрозой обрушения единичных строительных конструкций (плиты, балки, простынки, панели и т.п.).

Решение о признании жилого дома или жилого помещения непригодным для постоянного проживания должно быть принято органом местного самоуправления на основании акта об отнесении здания к непригодным и других материалов, представляемых межведомственной комиссией. И только после утверждения этих актов решается вопрос либо о проведении капитального ремонта, модернизации и реконструкции непригодных для постоянного проживания жилых домов и жилых помещений, либо об их переоборудовании для использования в других целях, либо об их сносе, а также вопрос об отселении и улучшении жилищных условий граждан, в них проживающих, в установленном законом порядке.

Классификация жилищных фондов

Статья 19 Жилищного кодекса Российской Федерации весь жилищный фонд классифицирует следующим образом:

1. жилые помещения, находящиеся в собственности граждан и юридических лиц (частный жилой фонд);
2. жилые помещения, принадлежащие на праве собственности Российской Федерации (жилищный фонд Российской Федерации) и субъектам Федерации (жилищный фонд субъектов Федерации), т.е. государственный жилой фонд;
3. жилые помещения, принадлежащие на праве собственности городским, сельским поселениям либо другим муниципальным образованиям (муниципальный жилищный фонд).

B жилищный фонд включаются также жилые дома, входящие в государственный и муниципальный жилищные фонды, предоставляемые гражданам по договорам социального найма жилые помещения, служебные и специализированные жилые помещения, индивидуальные жилые помещения, а также помещения, предназначенные для коммерческого использования.

Таким образом, жилищный фонд классифицируется по принадлежности к формам собственности.

Ныне действующим гражданским законодательством, в частности ст. 212 Гражданского кодекса Российской Федерации, также предусмотрены три формы собственности. Исходя из этого, по принципу классификации жилищных фондов по принадлежности к формам собственности следует рассматривать подразделение всего жилищного фонда на три вида.

1. Государственный жилищный фонд. Данный фонд имеет в своем составе:

• жилищный фонд, находящийся в государственной собственности Российской Федерации, в том числе в хозяйственном ведении или оперативном управлении государственных предприятий и учреждений, относящихся к федеральной собственности;
• жилищный фонд, находящийся в государственной собственности субъектов Российской Федерации, в том числе в хозяйственном ведении или оперативном управлении предприятий и учреждений, относящихся к собственности субъектов Российской Федерации.

2. Муниципальный жилищный фонд. Он включает в себя жилищный фонд, находящийся в собственности городского, сельского или иного муниципального образования, в том числе в хозяйственном ведении или оперативном управлении муниципальных предприятий и учреждений.

3. Частный жилищный фонд. Он включает в себя жилищный фонд, находящийся в собственности юридических лиц, построенный или приобретенный за счет средств частных собственников, в том числе за счет жилищных, жилищно-строительных кооперативов, дома товариществ собственников жилья, квартиры и дома, приобретенные в собственность гражданами на иных основаниях, предусмотренных законодательством (ст. 288, 290, 291 ГК РФ).

От имени Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований права собственника жилищного фонда осуществляют соответствующие органы. Так, от имени Российской Федерации общее управление федеральной собственностью возложено на Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом, которое в пределах установленных полномочий осуществляет следующие функции:

• проведение единой государственной политики в области имущественных и земельных отношений;
• осуществление полномочий собственника в пределах и в порядке, определенных федеральным законодательством, в отношении имущества федеральных государственных унитарных предприятий и государственных учреждений (за исключением полномочий собственника, которые в соответствии с законодательством Российской Федерации осуществляют иные федеральные агентства), акций (долей) акционерных (хозяйственных) обществ и иного имущества, составляющего казну Российской Федерации, а также полномочий по изъятию у учреждений и казенных предприятий излишнего, неиспользуемого либо используемого не по назначению федерального недвижимого имущества, передаче федерального имущества физическим и юридическим лицам, приватизации (отчуждению) федерального имущества;
• разграничение государственной собственности, в том числе на землю, на собственность Российской Федерации, собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований;
• осуществление полномочий собственника имущества должника — федерального государственного унитарного предприятия при проведении процедур банкротства;
• защита имущественных и иных прав и законных интересов Российской Федерации при управлении федеральным имуществом и его приватизации на территории Российской Федерации и за рубежом;
• осуществление учета федерального имущества и ведение реестра федерального имущества.

При разграничении объектов жилищного фонда следует руководствоваться ст. 12, 130—132 Конституции РФ и ст. 6 и 29 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которые в соответствии со ст. 125 и 215 Гражданского кодекса РФ в пределах своей компетенции осуществляют права собственника в отношении муниципального жилищного фонда.

Жилищный фонд, являющийся собственностью (ст. 19 ЖК РФ) Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, следует рассматривать как жилищный фонд, находящийся в хозяйственном ведении или оперативном управлении государственных предприятий и учреждений (ст. 294 и 296 Гражданского кодекса РФ).

C учетом ст. 19 ЖК РФ необходимо иметь в виду, что ведомственный жилищный фонд может быть передан в ведение органов местного самоуправления. Органы государственной власти и органы местного самоуправления в области регулирования жилищных отношений в соответствии со ст. 72 Конституции РФ, учитывая, что жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и его субъектов, принимают законы и иные нормативные и правовые акты субъектов Российской Федерации. Вне компетенции Российской Федерации, вне компетенции совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование (принятие законов и иных нормативных актов).

В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления» поселковая, сельская администрация в области строительства, жилищного хозяйства и коммунально-бытового обслуживания населения:

• организуют подготовку проектов застройки населенных пунктов, утверждают проекты и титульные списки строек, осуществляемых за счет средств местного бюджета, и контролируют их соблюдение;
• организуют за счет собственных средств и на долевых началах строительство и ремонт муниципальных жилых домов, объектов коммунального хозяйства и социально-культурного назначения, дорог, привлекают в установленном порядке к дорожному строительству колхозы, совхозы и другие предприятия и организации;
• организуют эксплуатацию муниципального жилищного фонда, объектов коммунального и дорожного хозяйства, предприятий торговли и общественного питания и бытового обслуживания населения, входящих в состав муниципальной собственности;
• распределяют в установленном порядке муниципальный жилищный фонд, ведут учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставляют им жилые помещения в домах муниципального жилищного фонда;
• решают вопросы продажи домов и квартир, использования нежилых помещений, аренды зданий и сооружений, находящихся в муниципальной собственности, а также выдают ордера на заселение жилой площади, за исключением домов, принадлежащих гражданам.

Районная администрация в области жилищного хозяйства и коммунально-бытового обслуживания населения:

• организует эксплуатацию муниципального жилищного фонда, объектов коммунального и дорожного хозяйства, предприятий торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения, входящих в состав муниципальной собственности;
• распределяет в установленном порядке муниципальный жилищный фонд, ведет учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, предоставляет им жилые помещения в домах муниципального жилищного фонда;
• решает вопросы продажи домов и квартир, использования собственности, а также выдает ордера на заселение жилой площади, за исключением домов, принадлежащих гражданам;
• осуществляет контроль за надлежащей эксплуатацией жилищного фонда, всех объектов коммунального хозяйства, обеспечивает бесперебойное коммунальное обслуживание населения, устойчивую работу объектов водо-, газо-, тепло-, энергоснабжения;
• принимает меры по обеспечению населения топливом и др.

Городская администрация в области жилищного хозяйства и коммунально-бытового обслуживания населения:

• организует эксплуатацию муниципального жилищного фонда, объектов коммунального и дорожного хозяйства, предприятий торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения, входящих в состав муниципальной собственности;
• распределяет в установленном порядке муниципальный жилищный фонд, ведет учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставляет им жилые помещения в домах муниципального жилищного фонда, решает вопросы продажи домов и квартир, использования нежилых помещений, аренды зданий и сооружений, находящихся в муниципальной собственности, а также выдает ордера на заселение жилой площади, за исключением домов, принадлежащих гражданам;
• осуществляет контроль за надлежащей эксплуатацией жилищного фонда, объектов коммунального хозяйства, торговли, общественного питания и бытового обслуживания, обеспечивает бесперебойное коммунальное обслуживание населения, устойчивую работу объектов водо-, газо-, тепло-, энергоснабжения, принимает меры по обеспечению населения топливом.

Частный жилищный фонд — это совокупность жилых домов, находящихся либо в собственности граждан, либо в собственности юридических лиц. B состав жилищного фонда, находящегося в собственности граждан, входят:

• индивидуальные жилые дома;
• приватизированные, построенные и приобретенные квартиры и дома;
• квартиры в домах жилищных и жилищно-строительных кооперативов с полностью выплаченным паевым взносом; в домах товариществ индивидуальных владельцев квартир;
• квартиры и дома, приобретенные в собственность гражданами на иных основаниях, предусмотренных законодательством.

B состав частного жилищного фонда входит также жилищный фонд, находящийся в собственности юридических лиц, построенный или приобретенный за счет их средств, в том числе квартиры в жилищных, жилищно-строительных кооперативах с не выплаченным полностью паевым взносом. B соответствии с ныне действующим законодательством собственниками жилых домов и жилых помещений могут быть коммерческие и некоммерческие организации (кроме государственных и муниципальных предприятий, а также учреждений, финансируемых собственником), общественные и религиозные организации или их объединения, благотворительные или иные фонды (ст. 213 ГК РФ).

Основной формой образования частного жилищного фонда является строительство новых жилых домов гражданами на праве собственности за счет собственных средств или с привлечением кредитов, субсидий и других средств. Также данным законом определено, что граждане имеют право на получение земельного участка для строительства жилья, и таким правом могут воспользоваться не только граждане, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, но и те, которые по общим основаниям не являются нуждающимися в улучшении жилищных условий.

Предоставление гражданам кредитов на строительство, реконструкцию и приобретение жилья регулируется положением «О жилищных кредитах», утвержденным указом Президента Российской Федерации от 10 июня 1994 г. № 1180, в соответствии с которым кредиты на указанные цели могут предоставляться как юридическим лицам, так и гражданам, даже не состоящим на учете для улучшения жилищных условий. Обеспечивается кредит залогом в виде недвижимого имущества, принадлежащего заемщику. B данном случае вопросы о предоставлении кредита решаются в соответствии с Федеральным законом от 16 июля 1998 г. № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)» и Федеральным законом от 11 ноября 2003 г. № 152-ФЗ «Об ипотечных ценных бумагах». Частный индивидуальный жилищный фонд может быть пополнен за счет приватизации гражданами квартир, находящихся в домах государственного и муниципального жилищных фондов. Состав жилищного фонда, принадлежащего гражданам, может пополняться также за счет жилых домов, построенных или приобретенных на основании гражданско-правовых сделок — договоров купли-продажи, дарения, мены и т.д.

Статьей 213 Гражданского кодекса РФ устанавливается: в собственности граждан может находиться любое имущество, за исключением отдельных видов имущества, которое в соответствии с законом не может принадлежать гражданам. Количество и стоимость имущества, находящегося в собственности граждан, не ограничиваются, за исключением случаев, когда такие ограничения установлены законом.

Частная собственность на недвижимость и ее часть в жилищной сфере не ограничиваются по количеству, размерам и стоимости, в отличие от прежнего регулирования, когда в собственности гражданина или у совместно проживающих супругов и их несовершеннолетних детей могло находиться не более одного жилого дома или части его; устанавливались также предельные размеры жилой площади, количество этажей (не более двух) и количество комнат (не более пяти).

Государственные меры по содействию развитию жилищного строительства

7 мая 2008 г. Президентом РФ был подписан указ № 715 «О мерах по развитию жилищного строительства», которым в целях развития жилищного строительства и соответствующей инфраструктуры, содействия формированию рынка доступного жилья перед Правительством РФ были поставлены четыре важнейшие задачи. Приоритетное место среди них занимала задача по разработке и внесению в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта федерального закона о Федеральном фонде содействия развитию жилищного строительства, устанавливающего, что основной целью деятельности фонда является содействие развитию индивидуального и иного жилищного строительства и соответствующей инфраструктуры, а также определяющего статус фонда как юридического лица, порядок управления фондом, образования и распоряжения его имуществом и ликвидации фонда.

Указанная задача была своевременно выполнена, и 28 июля 2008 г. вступил в силу Федеральный закон от 24 июля 2008 г. № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства» (далее — Федеральный закон).

B целях содействия развитию жилищного строительства и формированию рынка доступного жилья, иному развитию территорий данный Федеральный закон регулирует отношения, возникающие между органами государственной власти, органами местного самоуправления, физическими и юридическими лицами, а также устанавливает особенности создания и деятельности Федерального фонда содействия развитию жилищного строительства (далее — Фонд) как института развития, цели деятельности, задачи и функции Фонда, порядок управления Фондом, порядок формирования его имущества и распоряжения им, порядок ликвидации Фонда.

B частности, ст. 2 Федерального закона определено, что Фонд является юридическим лицом, созданным в организационно-правовой форме фонда. Фонд создается Российской Федерацией без ограничения срока его деятельности и действует на основании Федерального закона. Фонд может быть реорганизован или ликвидирован на основании Федерального закона, определяющего цели, порядок и сроки реорганизации или ликвидации Фонда, а также судьбу имущества, находящегося в его собственности. На Фонд не распространяются положения п. 3, 5, 7, 10 и 14 ст. 32 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», а также положения абз. 3 п. 3 ст. 55 ГК РФ. Примечательно, что к процедуре ликвидации Фонда не применяются правила, предусмотренные законодательством Российской Федерации о несостоятельности (банкротстве).

Цели деятельности Фонда, его задачи и функции предусмотрены ст. 3 Федерального закона. Так, целями деятельности Фонда является содействие развитию жилищного строительства, иному развитию территорий, развитию объектов инженерной инфраструктуры (в том числе объектов инфраструктуры связи), объектов социальной инфраструктуры, транспортной инфраструктуры, производства строительных материалов, изделий, конструкций для жилищного строительства, созданию промышленных парков, технопарков, бизнесинкубаторов в целях формирования благоприятной среды жизнедеятельности человека и общества, в том числе безопасных и благоприятных условий проживания для всех категорий граждан.

Основными задачами Фонда являются:

1. оказание содействия развитию рынка земельных участков, предоставляемых для жилищного строительства, в том числе для их комплексного освоения в целях жилищного и иного строительства, а также содействия стимулированию развития рынка жилья;
2. оказание содействия развитию деятельности по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории и архитектурно-строительному проектированию, в том числе по подготовке документов территориального планирования, градостроительного зонирования, документации по планировке территории;
3. оказание содействия обустройству территорий посредством строительства объектов инфраструктуры;
4. оказание содействия органам государственной власти и органам местного самоуправления, субъектам естественных монополий, организациям коммунального комплекса, проектным, строительным, кредитным, финансовым и иным организациям в целях координации деятельности по согласованию программ жилищного строительства, производства строительных материалов, изделий, конструкций для жилищного строительства, создания промышленных парков, технопарков, бизнес-инкубаторов, иного развития территорий с программами социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, программами комплексного социально-экономического развития муниципальных образований, программами комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры муниципальных образований, программами развития объектов инфраструктуры;
5. стимулирование развития энергоэффективных и экологически чистых технологий и материалов, создание условий для их использования в жилищном строительстве.

B качестве основных функций Фонда, определенных ст. 3 Федерального закона, можно выделить: проведение аукционов по продаже земельных участков, заключение договоров аренды земельных участков, переданных в собственность Фонда для жилищного строительства, в том числе для их комплексного освоения в целях жилищного строительства, а также аукционы по продаже земельных участков Фонда для жилищного строительства; совершение различных сделок с земельными участками Фонда; проведение мониторинга осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий Российской Федерации по управлению и распоряжению земельными участками, иными объектами недвижимого имущества, находящимися в федеральной собственности; разработка и реализация программы стимулирования спроса на различные виды объектов жилищного фонда, преимущественно с использованием энергоэффективных и экологически чистых технологий и материалов, для различных категорий граждан; осуществление инвестиционной деятельности в форме капитальных вложений в строительство и приобретение жилых помещений; осуществление отказа от права собственности на земельные участки Фонда, на которых расположены многоквартирные дома, продажи земельных участков Фонда, на которых расположены находящиеся в собственности граждан или юридических лиц объекты индивидуального жилищного строительства и иные объекты недвижимого имущества, и др.

Органами управления Фонда являются попечительский совет Фонда, правление Фонда и генеральный директор Фонда. Органом внутреннего финансового контроля Фонда является ревизионная комиссия Фонда. Компетенция и порядок деятельности указанных органов предусмотрены ст. 2 Федерального закона.

Имущество Фонда формируется за счет имущественного взноса Российской Федерации в виде находящихся в федеральной собственности земельных участков, в том числе с расположенными на них и находящимися в федеральной собственности объектами недвижимого имущества, иного имущества, в том числе денежных средств, а также за счет других не запрещенных законом поступлений (ст. 4 Федерального закона).

Принимая во внимание указанные источники формирования имущества Фонда, а также его задачи и функции, представляется естественным, что значительная часть рассматриваемого Федерального закона посвящена регулированию вопросов, связанных с использованием, управлением, распоряжением земельными участками, иными объектами недвижимого имущества, находящимися в федеральной собственности, а также вопросам государственной регистрации и прекращения прав на них (ст. 4—6 Федерального закона).

Следует отметить, что Президентом Российской Федерации в вышеупомянутом указе от 7 мая 2008 г. № 715 «О мерах по развитию жилищного строительства» было также постановлено:

• обеспечить формирование с учетом предложений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации перечня земельных участков, расположенных в границах населенных пунктов или на прилегающих к ним территориях и находящихся в федеральной собственности, в том числе предоставленных федеральным государственным учреждениям, федеральным государственным унитарным предприятиям, Российской академии наук, отраслевым академиям наук и созданным ими организациям, а также передачу таких земельных участков Фонду;
• в срок до 1 сентября 2008 г. разработать и внести в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проект федерального закона, предусматривающего использование земельных участков, находящихся в федеральной собственности, только в целях реализации установленных федеральными законами полномочий Российской Федерации, а также расширение оснований для прекращения прав на земельные участки, находящиеся в федеральной собственности, в том числе предоставленные федеральным государственным учреждениям, федеральным государственным унитарным предприятиям, Российской академии наук, отраслевым академиям наук и созданным ими организациям.

B целях выполнения последних двух задач постановлением Правительства РФ от 3 апреля 2008 г. № 234 «Об обеспечении жилищного и иного строительства на земельных участках, находящихся в федеральной собственности» (в ред. постановления Правительства РФ от 31 марта 2011 г. № 227) были установлены запреты для федеральных органов исполнительной власти на согласование сделок, связанных с распоряжением земельными участками, находящимися в федеральной собственности; проведением аукционов по привлечению инвестиций в отношении указанных земельных участков и объектов недвижимого имущества, расположенных на них; распоряжением недвижимым имуществом, находящимся в федеральной собственности, закрепленным за ФГУП на праве хозяйственного ведения и расположенным на земельных участках, находящихся в федеральной собственности, а также случаи, на которые данные запреты не распространяются. Данное постановление согласно п. 8 действует до 1 января 2016 г. Таким образом, в настоящее время отношения в сфере жилищного и иного строительства на земельных участках, находящихся в федеральной собственности, регулируются прежде всего Земельным кодексом РФ и рассмотренным выше Федеральным законом от 24 июля 2008 г. № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства» (в ред. от 14.06.2011 № 138-ФЗ).

Распоряжение средствами материнского (семейного) капитала как способ улучшения жилищных условий

C созданием в 2008 г. в рамках реализации государственной жилищной политики Федерального фонда содействия развитию жилищного строительства появился дополнительный эффективный правовой механизм для решения приоритетной государственной задачи по обеспечению граждан Российской Федерации жильем. Однако это, бесспорно, не единственная мера государства по содействию развитию жилищного строительства на пути к решению жилищной проблемы.

Существенным шагом в направлении решения жилищной проблемы стали так называемые дополнительные меры государственной поддержки, а именно — создание материнского (семейного) капитала, который может быть направлен его получателем на улучшение жилищных условий.

B частности, с 1 января 2007 г. вступили в силу Федеральный закон № 256-ФЗ от 29 декабря 2006 г. «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» (далее — Закон) и Правила подачи заявления о выдаче государственного сертификата на материнский (семейный) капитал и выдачи государственного сертификата, утвержденные постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2006 г. № 873 (далее — Правила).

Согласно ч. 2 ст. 2 указанного Закона материнский (семейный) капитал — это средства федерального бюджета, передаваемые в

Определение Конституционного Суда РФ от 9 ноября 2010 № 1441-О-О

Отсутствие у женщин, чей первый ребенок родился мертвым, возможности получения при рождении второго ребенка дополнительных мер государственной поддержки в форме материнского (семейного) капитала... не может расцениваться как несовместимое с гарантированными Конституцией Российской Федерации равенством всех перед законом и судом и равенством прав и свобод человека и гражданина (ст. 19, ч. 1 и 2).

Одной из таких дополнительных мер государственной поддержки является направление средств материнского капитала на улучшение жилищных условий семьи.

Понятие материнского капитала, данное в ч. 2 ст. 2 Закона, подчеркивает особый характер рассматриваемой меры и ее принципиальное отличие от любых пособий или выплат, направленных на поддержку семей, имеющих детей: материнский капитал не только нельзя, по общему правилу, получить «на руки» в виде наличных денежных средств, но и нельзя, как правило, получить сразу после рождения ребенка. Раскрыть обе указанные особенности материнского (семейного) капитала позволят нам ответы на вопросы о том, каковы основания возникновения права на материнский капитал, кто может являться субъектами данного права и каково его содержание.

Основания и субъекты права на материнский капитал. Закон четко определяет обстоятельства, при которых лицо имеет право на материнский капитал (ч. 1 ст. 3 Закона): рождение (усыновление) второго ребенка начиная с 1 января 2007 г. или третьего и последующих детей начиная с 1 января 2007 г, если ранее они не воспользовались правом на дополнительные меры государственной поддержки.

Таким образом, юридическими фактами, с которыми Закон связывает возникновение права на материнский капитал, являются рождение и усыновление ребенка. При этом в случае усыновления ребенка с применением указанных положений Закона проблем не возникает, однако зачастую правовые конфликты имеют место при рождении мертвого ребенка. K данной проблеме неоднократно обращался Конституционный Суд РФ. Так, в Определении от 24 февраля 2011 г. № 248-О-О Конституционный Суд РФ разъяснил, что «законодатель признает юридически значимым для приобретения права на дополнительные меры государственной поддержки рождение ребенка живым (т.е. связывает право на получение дополнительных мер государственной поддержки с фактом рождения живого ребенка). Отношения по государственной поддержке и социальной защите материнства, отцовства и детства — применительно к предоставлению соответствующих мер материальной поддержки в связи с рождением и воспитанием детей — возникают только тогда, когда существует (появляется) ребенок, которому в первую очередь и адресованы защита и забота со стороны государства».

Как ни грустно это осознавать, но бывают ситуации, когда ребенок умирает на первой неделе жизни. B данной ситуации законодатель предоставляет родителю право на получение материнского капитала.

B частности, в соответствии с изменениями, внесенными Федеральным законом от 28 июля 2010 г. № 241-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и о порядке предоставления единовременной выплаты за счет средств материнского (семейного) капитала», родители (один из родителей), дети которых умерли на первой неделе жизни, начиная со дня вступления в силу Федерального закона от 15 ноября 1997 г. № 143-ФЗ «Об актах гражданского состояния» имеют право обратиться в органы записи актов гражданского состояния для получения свидетельства о рождении указанных детей. Следовательно, при данных обстоятельствах родители (один из родителей) смогут представить свидетельство о рождении ребенка в территориальный орган Пенсионного фонда Российской Федерации для подтверждения права на дополнительные меры государственной поддержки и выдачи государственного сертификата на материнский (семейный) капитал.

По общему правилу, право на получение материнского капитала имеет женщина. Однако в исключительном случае, когда мужчина является единственным усыновителем второго, третьего ребенка или последующих детей и ранее не воспользовался правом на дополнительные меры государственной поддержки, а решение суда об усыновлении вступило в законную силу после 31 декабря 2006 г., мужчина также имеет право на материнский капитал.

Содержание права на материнский (семейный) капитал. На основе толкования норм Федерального закона от 29 декабря 2006 г. № 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» можно сделать вывод, что право на материнский капитал включает в себя два основных элемента (правомочия):

• право на получение государственного сертификата на материнский (семейный) капитал (ст. 5 Закона),
• право на распоряжение средствами материнского (семейного) капитала (ст. 7 Закона).

Государственный сертификат на материнский (семейный) капитал — это именной документ, подтверждающий право на дополнительные меры государственной поддержки (право на материнский (семейный) капитал).

Форма сертификата, правила подачи заявления о выдаче сертификата и правила выдачи сертификата (его дубликата) устанавливаются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти. Бланки сертификатов являются документами строгой отчетности.

Получение государственного сертификата на материнский (семейный) капитал осуществляется путем обращения лица, имеющего право на материнский капитал, в территориальный орган Пенсионного фонда Российской Федерации по месту жительства (пребывания) или фактического проживания. Обратиться за сертификатом можно в любое время после возникновения права на дополнительные меры государственной поддержки посредством подачи соответствующего заявления со всеми необходимыми документами (их копиями, верность которых засвидетельствована в установленном законом порядке).

B частности, заявление подается с предъявлением следующих документов:

• удостоверяющих личность, место жительства (пребывания) или фактического проживания лица, имеющего право на дополнительные меры государственной поддержки;
• подтверждающих принадлежность к гражданству Российской Федерации ребенка, в связи с рождением (усыновлением) которого у отца (усыновителя) иностранного гражданина и (или) лица без гражданства возникло право на материнский капитал, — в случаях смерти женщины, объявления ее умершей, лишения родительских прав в отношении ребенка, совершения в отношении своего ребенка (детей) умышленного преступления, относящегося к преступлениям против личности, а также в случае отмены усыновления ребенка, в связи с усыновлением которого возникло право на дополнительные меры государственной поддержки;
• удостоверяющих личность, место жительства (пребывания) или фактического проживания и полномочия законного представителя или доверенного лица;
• подтверждающих рождение (усыновление) детей;
• подтверждающих смерть женщины, родившей (усыновившей) детей, объявление ее умершей, лишение ее родительских прав, совершение ею в отношении ребенка (детей) умышленного преступления, относящегося к преступлениям против личности, — для отца (усыновителя) независимо от его гражданства или статуса лица без гражданства;
• подтверждающих смерть родителей (усыновителей) или единственного родителя (усыновителя), объявление умершими родителей (усыновителей) или единственного родителя (усыновителя), лишение родителей родительских прав, совершение родителями (усыновителями) в отношении ребенка (детей) умышленного преступления, относящегося к преступлениям против личности, — для отдельных категория лиц, определенных Правительством РФ.

Лица, не имеющие подтвержденного регистрацией места жительства (пребывания) в пределах Российской Федерации, представляют заявление о месте своего фактического проживания на территории Российской Федерации.

Территориальный орган Пенсионного фонда Российской Федерации не позднее чем через пять дней с даты вынесения соответствующего решения направляет лицу, подавшему заявление о выдаче сертификата, уведомление об удовлетворении либо отказе в удовлетворении его заявления.

Основаниями для отказа в удовлетворении заявления о выдаче сертификата являются:

1. отсутствие права на дополнительные меры государственной поддержки в соответствии с настоящим Федеральным законом;
2. прекращение права на дополнительные меры государственной поддержки по основаниям, установленным Законом;
3. представление недостоверных сведений, в том числе сведений об очередности рождения (усыновления) и (или) о гражданстве ребенка, в связи с рождением (усыновлением) которого возникает право на дополнительные меры государственной поддержки;
4. прекращение права на дополнительные меры государственной поддержки в связи с использованием средств материнского (семейного) капитала в полном объеме.

Определение Свердловского областного суда от 18 января 2011 г. по делу N 33-194/2011

Приобретение доли в праве на жилое помещение является одним из способов улучшения жилищных условий семьи и соответствует положениям Федерального закона «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей».

Распоряжение средствами материнского (семейного) капитала осуществляется по аналогии с получением сертификата — путем обращения в территориальный орган Пенсионного фонда Российской Федерации по месту жительства (пребывания) или фактического проживания. B соответствующем заявлении указывается направление использования материнского (семейного) капитала в соответствии с Законом.

Направления распоряжения средствами материнского (семейного) капитала в полном объеме либо по частям определены в ч. 3 ст. 7 Закона:

1. улучшение жилищных условий;
2. получение образования ребенком (детьми);
3. формирование накопительной части трудовой пенсии для женщин.

Распоряжение средствами материнского (семейного) капитала может осуществляться лицами, получившими сертификат, одновременно по нескольким из указанных направлений.

Заявление о распоряжении подлежит рассмотрению территориальным органом Пенсионного фонда Российской Федерации в месячный срок с даты приема заявления о распоряжении со всеми необходимыми документами, по результатам которого выносится решение об удовлетворении или отказе в удовлетворении заявления о распоряжении. Не позднее чем через пять дней с даты вынесения соответствующего решения лицу, подавшему заявление о распоряжении, направляется уведомление о принятом решении.

B случае удовлетворения заявления о распоряжении территориальный орган Пенсионного фонда Российской Федерации обеспечивает перевод средств материнского (семейного) капитала в соответствии с заявлением о распоряжении в порядке и сроки, которые устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Определение Московского областного суда от 10 июня 2010 г. по делу № 33-11102

В удовлетворении иска о признании права на средства материнского капитала отказано правомерно, так как законодатель не предусмотрел права направлять средства материнского капитала на погашение договоров займа, заключенных с физическими лицами.

Следует особо подчеркнуть, что в отличие от права на получение сертификата право на распоряжение средствами материнского (семейного) капитала может быть реализовано в любое время, но только по истечении трех лет со дня рождения (усыновления) второго, третьего ребенка или последующих детей, за исключением одного случая: заявление о распоряжении может быть подано в любое время со дня рождения (усыновления) второго, третьего ребенка или последующих детей в случае необходимости использования средств (части средств) материнского (семейного) капитала на погашение основного долга и уплаты процентов по кредитам или займам на приобретение (строительство) жилого помещения, включая ипотечные кредиты, предоставленным гражданам по кредитному договору (договору займа), заключенному с организацией, в том числе кредитной организацией.

Касательно распоряжения средствами материнского (семейного) капитала в целях улучшения жилищных условий необходимо отметить следующее.

B соответствии с изменениями, внесенными Федеральным законом от 28 июля 2010 г. № 241-ФЗ в ч. 1 ст. 10 Закона, средства (часть средств) материнского (семейного) капитала могут быть использованы в двух направлениях в целях улучшения жилищных условий.

Определение Свердловского областного суда от 15 марта 2011 г. по делу № 33-3212/2011

Средства материнского (семейнопэ) капитала могут быть использованы на погашение кредита, взятого вторым супругом на строительство жилогэ дома в интересах семьи, при этом оформление договора как потребительского не имеет значения, если фактически денежные средства используются для строительства дома.

Во-первых, на приобретение (строительство) жилого помещения, осуществляемое гражданами посредством совершения любых не противоречащих закону сделок и участия в обязательствах (включая участие в жилищных, жилищно-строительных и жилищных накопительных кооперативах), путем безналичного перечисления указанных средств организации, осуществляющей отчуждение (строительство) приобретаемого (строящегося) жилого помещения, либо физическому лицу, осуществляющему отчуждение приобретаемого жилого помещения, либо организации, в том числе кредитной, предоставившей по кредитному договору (договору займа) денежные средства на указанные цели.

Во-вторых, на строительство, реконструкцию объекта индивидуального жилищного строительства, осуществляемые гражданами без привлечения организации, осуществляющей строительство (реконструкцию) объекта индивидуального жилищного строительства, в том числе по договору строительного подряда, путем перечисления указанных средств на банковский счет лица, получившего сертификат.

Необходимо обратить внимание, что вплоть до конца 2010 г. второго из указанных выше направлений использования материнского капитала не существовало. Такое положение крайне негативно отражалось на возможностях использования материнского капитала и ставило граждан в невыгодные условия, когда они обязаны были обращаться в подрядные организации для строительства жилья. Вместе с тем стоимость строительства с помощью подрядной организации, особенно в отдаленных районах страны, существенно превышает затраты на строительство своими собственными силами, что было крайне невыгодно для граждан.

Из описанных выше норм следует, что, по общему правилу, денежные средства переводятся Пенсионным фондом РФ в безналичной форме непосредственно на счет органа или организации, которые участвуют в реализации мер государственной поддержки (оказывают образовательные услуги, осуществляют кредитование приобретения жилья и т.д.). Здесь уместно вернуться к той особенности материнского капитала, о которой было указано в начале настоящего параграфа. Действительно, средства материнского капитала, по общему правилу, нельзя получить «на руки». Но в Законе и на этот случай имеется исключение, которое снова напрямую касается жилищных правоотношений.

Так, денежные средства не превышающие 50% размера средств материнского (семейного) капитала, полагающихся лицу, получившему сертификат, могут быть выданы либо на строительство (реконструкцию) объекта индивидуального жилищного строительства (ч. 1 ст. 10 Закона), либо на компенсацию затрат за построенный (реконструированный) заявителем или его супругом (супругой) объект индивидуального жилищного строительства (ч. 1.3 ст. 10 Закона) на дату подачи им заявления о распоряжении.

Однако данное правило обусловлено обязательным предоставлением заявителем ряда документов. Для строительства (реконструкции) это:

1) копии документов лица, получившего сертификат, или его супруга (супруги), подтверждающих право собственности на земельный участок, право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, право пожизненного наследуемого владения земельным участком, право аренды земельного участка либо право безвозмездного срочного пользования земельным участком, предназначенным для индивидуального жилищного строительства, на котором осуществляется строительство (реконструкция) объекта индивидуального жилищного строительства;

2) копии разрешения на строительство, выданного лицу, получившему сертификат, или его супругу (супруге);

3) копии свидетельства о праве собственности лица, получившего сертификат, или его супруга (супруги) на объект индивидуального жилищного строительства в случае его реконструкции;

4) письменное обязательство лица (лиц), на которое (которых) оформлено разрешение на строительство, в течение шести месяцев после получения кадастрового паспорта объекта индивидуального жилищного строительства оформить жилое помещение, построенное (реконструированное) с использованием средств (части средств) материнского (семейного) капитала, в общую собственность лица, получившего сертификат, его супруга (супруги), детей (в том числе первого, второго, третьего ребенка и последующих детей).

Для получения компенсации затрат за построенный (реконструированный) объект это:

1) копии свидетельства о праве собственности лица, получившего сертификат, или его супруга (супруги) на построенный объект индивидуального жилищного строительства, возникшем не ранее 1 января 2007 г., либо на реконструированный после 1 января 2007 г. объект индивидуального жилищного строительства — независимо от даты возникновения указанного права;

2) письменного обязательства лица (лиц), в чьей собственности находится объект индивидуального жилищного строительства, оформить указанный объект в общую собственность лица, получившего сертификат, его супруга (супруги), детей (в том числе первого, второго, третьего ребенка и последующих детей) в течение шести месяцев после перечисления Пенсионным фондом Российской Федерации средств материнского (семейного) капитала — в случае, если объект индивидуального жилищного строительства оформлен не в общую собственность лица, получившего сертификат, его супруга (супруги), детей (в том числе первого, второго, третьего ребенка и последующих детей).

Оставшаяся часть материнского (семейного) капитала выдается на те же цели не ранее чем по истечении шести месяцев со дня выплаты первой его части. Для этого необходимо, во-первых, представить документ органа, уполномоченного на выдачу разрешения на строительство, которым подтверждается факт проведения работ по строительству (монтаж фундамента, возведение стен и кровли) или проведение работ по реконструкции, во-вторых, в результате строительства (реконструкции) общая площадь жилого помещения (жилых помещений) реконструируемого объекта увеличивается не менее чем на учетную норму площади жилого помещения, устанавливаемую в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации.

Дополнительно можно отметить следующие особенности направления средств материнского (семейного) капитала на улучшение жилищных условий.

1. Средства (часть средств) материнского (семейного) капитала могут быть использованы на исполнение связанных с улучшением жилищных условий обязательств, возникших до даты приобретения права на дополнительные меры государственной поддержки.

2. Приобретаемое с использованием средств (части средств) материнского (семейного) капитала жилое помещение должно находиться на территории Российской Федерации.

3. Жилое помещение, приобретенное (построенное, реконструированное) с использованием средств (части средств) материнского (семейного) капитала, оформляется в общую собственность родителей, детей (в том числе первого, второго, третьего ребенка и последующих детей) с определением размера долей по соглашению.

4. Средства (часть средств) материнского (семейного) капитала могут направляться на погашение основного долга и уплату процентов по кредитам или займам на приобретение (строительство) жилого помещения, включая ипотечные кредиты, предоставленным гражданам по кредитному договору (договору займа), заключенному с организацией, в том числе кредитной организацией, независимо от срока, истекшего со дня рождения (усыновления) второго, третьего ребенка или последующих детей.

5. C 1 июля 2012 г. любые документы, необходимые для реализации лицом права на материнский капитал, запрашиваются Пенсионным фондом Российской Федерации и его территориальными органами в органах, предоставляющих государственные услуги, органах, предоставляющих муниципальные услуги, иных государственных органах, органах местного самоуправления и подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления организациях, если указанные документы находятся в распоряжении таких органов либо организаций и лицо, получившее сертификат, не представило указанные документы самостоятельно.