be5.biz

Жилищное право (Еремичева И.А., 2012)

Жилищное законодательство (источники жилищного права)

  1. Конституционные основы жилищного права
  2. Понятие жилищного законодательства
  3. Структура жилищного законодательства
  4. Действие жилищного законодательства во времени

Конституционные основы жилищного права

K конституционным основам жилищного права кроме норм, напрямую регулирующих положения жилищного права, можно отнести нормы, которые косвенно затрагивают данную сферу или применяются к жилищным отношениям по аналогии. Жилищным кодексом прямо предусмотрено применение аналогичных норм. B ст. 7 ЖК РФ сказано, что в тех случаях, когда жилищные отношения не урегулированы жилищным законодательством или соглашением участников таких отношений и при отсутствии норм гражданского или иного законодательства, прямо регулирующих указанные отношения, к таким отношениям применяется жилищное законодательство, регулирующее сходные отношения. При невозможности использования аналогии закона права и обязанности участников жилищных отношений определяются исходя из общих начал и смысла жилищного законодательства и требований добросовестности, гуманности, разумности и справедливости.

Конституция Российской Федерации. Статья 45:

  1. Государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется.
  2. Каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом.

Так, согласно ст. 2 Конституции РФ человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства. Равным образом это положение применимо к жилищным правам. Жилищные права человека защищаются всеми предусмотренными законом способами (административным, судебным, самозащитой и др.).

B соответствии со ст. 45 Конституции РФ государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется. Любой человек при нарушении его жилищных прав может обратиться к прокурору. B рамках предоставленных законом полномочий прокурор приносит протест, представление, предосте- режение

1. Прокурор или его заместитель приносят протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу.

Представление об устранении нарушений закона выносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

При наличии в описанных в заявлении или жалобе гражданина нарушениях закона, содержащих признаки состава преступления, предусмотренного Уголовным кодексом Российской Федерации, прокурор имеет право возбудить уголовное дело. C жилищным правом связаны составы таких преступлений, как незаконное проникновение в жилище, приобретение квартиры путем вымогательства, мошенничества, использования поддельных документов и др.

Статья 46 Конституции РФ дает общее представление о судебном способе защиты. Суд рассматривает споры в жилищной сфере как между физическими лицами (нанимателем и членами его семьи, собственником и арендатором), так и между гражданами, с одной стороны, и жилищными, коммунальными, регистрационными службами (ЖКХ, МУ ДЕЗ, БТИ) — с другой.

Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц также могут быть обжалованы в суд.

Не получив необходимой судебной и административной защиты, каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека. Имеется в виду прежде всего

Конституция Российской Федерации. Статья 8, ч. 2

В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.

Европейский суд по правам человека в Страсбурге.

Часть 2 ст. 8 Конституции РФ закрепляет равное признание и защиту на территории Российской Федерации частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности. Указанные формы собственности применяются и для жилищных объектов. Закрепление частной собственности на первом месте в перечне форм собственности необходимо, чтобы подчеркнуть важность ее признания. Сложно сказать, сколько и какие еще формы собственности допускались при принятии Конституции, однако список форм собственности оставлен открытым.

B развитие положений ст. 8 Конституции РФ действует и ст. 35, нормы которой направлены на конкретизацию регламентации и охраны правомочий частного собственника. Каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами. Именно на данной норме основана приватизация жилых помещений или приобретение их в собственность по гражданско-правовым договорам. Кроме того, данная норма закрепляет триаду правомочий, входящих в понятие собственности как в гражданском, так в и в жилищном праве.

Никто не может быть лишен своего имущества и соответственно выселен из принадлежащего ему на праве собственности помещения иначе как по решению суда. B случае же административного выселения с санкции прокурора лиц из домов, грозивших обвалом, а также самоуправно занявших помещение санкция может быть обжалована в судебном порядке. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения.

Конституция РФ также гарантирует право наследования. Думается, данное положение применимо только к жилым помещениям, принадлежащим гражданам на праве собственности.

Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции (ч. 1 ст. 15 Конституции РФ). Во исполнение данной нормы Конституционный Суд вносит в жилищное законодательство различные изменения и поправки.

Аналогично норме ч. 4 ст. 15 Конституции РФ Жилищный кодекс РФ признает примат норм ратифицированных международных договоров в случае противоречия с нормами отечественного жилищного законодательства. B ст. 9 ЖК РФ сказано, что, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены жилищным законодательством, применяются правила международного договора.

Статья 30 Конституции РФ гарантирует каждому право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гарантируется. Никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем. Может возникнуть вопрос: почему приведена данная норма? B сфере жилищных правоотношений кроме государства, муниципальных образований и соответствующих органов, юридических лиц, владеющих имуществом на правах собственника, хозяйственного ведения или оперативного управления, действуют также товарищества собственников жилья — некоммерческие организации, форма объединения собственников помещений в многоквартирном доме для совместного управления комплексом недвижимого имущества в многоквартирном доме, обеспечения эксплуатации этого комплекса, владения, пользования и в установленных законодательством пределах распоряжения общим имуществом товарищества (ст. 135 ЖК РФ). Объединение в товарищество собственников жилья является делом добровольным.

Во многих статьях Жилищного кодекса используется термин «совершеннолетний» (например, совершеннолетний член семьи нанимателя). Статья 60 Конституции РФ возраст, с которого гражданин Российской Федерации может самостоятельно осуществлять в полном объеме свои права и обязанности, т.е. считается совершеннолетним, устанавливает в 18 лет.

Когда участником жилищного правоотношения является иностранный гражданин, применяется норма, закрепленная в ст. 62 Конституции РФ: «Иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации». Однако в отличие от российских граждан, зарегистрированных по месту жительства бессрочно, иностранные граждане получают вид на жительство на строго определенное время.

Статьи 71 и 72 Конституции РФ, определяя предметы ведения Российской Федерации и ее субъектов, разделяют гражданское и жилищное законодательство, тем самым подчеркивая их самостоятельное значение. Пункт «к» ст. 72 Конституции РФ относит жилищное законодательство к предмету совместного ведения. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Статьи 25, 27, 40 Конституции РФ имеют к жилищному праву непосредственное отношение. Закрепляя в ст. 40 право на жилище, Конституция относит его к числу основных прав, неотъемлемо принадлежащих каждому гражданину от рождения. Конституция определяет многоаспектность права на жилище:

  1. каждый имеет право на уже имеющееся у него жилище;
  2. каждый имеет право на получение жилища;
  3. существует запрет произвольного лишения права на жилище;
  4. обеспечение права на жилище вменяется в обязанности государства и муниципальных образований;
  5. существуют различные виды жилых фондов;
  6. осуществляются поддержка жилищных прав малоимущих граждан и предоставление им жилья бесплатно или за доступную плату.

Первый аспект права на жилье обеспечивает возможность гражданам стабильно пользоваться имеющимся жильем, защищает их субъективное право на жилище. Однако его не следует понимать как полную свободу действий с жилищем. На совершение отдельных действий (перепланировку, перенос капитальной стены) необходимо разрешение уполномоченных органов. Кроме того, не стоит забывать о том, что свобода действий одного человека всегда ограничивается недопущением нарушений прав другого. Граждане должны нести соответствующие обязанности: пользоваться жилым помещением по его назначению, соблюдать правила пользования, оплачивать коммунальные услуги, не разрушать помещение. Таким образом, как указано в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Второй аспект права на жилье характеризует возможность гражданина приобрести жилое помещение, т.е. улучшить свои жилищные условия. Жилое помещение может приобретаться различными не запрещенными законом способами: путем совершения гражданско-правовых сделок (купля-продажа, дарение, наследование, рента и т.д.), приватизации, предоставления служебных жилых помещений или помещений в общежитиях, участия в ЖСК, найма жилого помещения и др.

Третий аспект означает, что никто не может быть лишен права на жилище и произвольно выселен из него. Жилищный кодекс определяет основания выселения. По большинству оснований гражданин не может быть выселен без предоставления ему другого помещения. Собственнику жилого помещения при отчуждении земли, на которой стоит дом, для иных целей должно быть предоставлено адекватное возмещение. Для собственников индивидуального дома с надворными постройками или плодоносящим участком должны быть предусмотрены или денежное возмещение за дом, постройки и урожай, или возможность перенести дом и постройки. Перенос дома и денежное возмещение осуществляются за счет средств организации, для целей которой предоставляется участок. Любое выселение может быть оспорено в судебном порядке. Данные положения препятствуют произволу выселения в любых целях (например, снос жилого дома в центре города в целях строительства на его месте торгового комплекса).

Четвертый аспект осуществления права граждан на жилье означает поощрение органами государственной власти и органами местного самоуправления жилищного строительства, создание условий для осуществления права на жилище, принятие необходимого нормативного обеспечения, защиту государством жилищных прав граждан, разработку и реализацию целевых жилищных программ и др.

B соответствии с пятым аспектом на настоящий момент можно выделить следующие виды жилищных фондов: государственный, муниципальный, частный. Несколько особняком стоит фонд социального использования, формирующийся из строений государственного и муниципального фондов.

Шестой аспект права на жилище предполагает, что малоимущие или иные установленные законом граждане (участники Великой Отечественной войны, военнослужащие и некоторые другие категории) имеют право на предоставление жилья бесплатно или за доступную плату. Жилье предоставляется из государственного и муниципального фондов. Площадь жилья должна быть не менее установленной законом нормы. Большое значение также имеет выделение специального жилищного фонда социального использования. Малоимущим гражданам для оплаты жилья и коммунальных услуг государство предоставляет субсидии.

Таким образом, как верно отметил П.И. Седугин, по своей юридической природе конституционное право на жилище является государственно-правовым институтом; вместе с тем конституционные положения о праве на жилище (ст. 40 и др.) являются юридической базой для развития и совершенствования жилищного законодательства, всей системы жилищных отношений: пользования жилыми помещениями, совершения сделок и других юридически значимых действий с жилыми помещениями, организации управления и обеспечения сохранности жилищного фонда.

Очень близко с правом на жилище связаны и другие статьи Конституции РФ. Так, ст. 25 Конституции закрепляет неприкосновенность

Конституция Российской Федерации. Статья 25:

Жилище неприкосновенно. Никто не вправе проникать в жилище против воли проживающих в нем лиц иначе как в случаях, установленных федеральным законом, или на основании судебного решения.

жилища. Никто не имеет права проникать в помещение вопреки желанию его хозяев. B данной статье имеется в виду не только постоянное жилое помещение, но и временное (номер в гостинице). Уголовный кодекс предусматривает незаконное проникновение в жилище в качестве не только самостоятельного состава преступления, но и элемента, отягчающего другие преступления (такие, как кража, грабеж, разбой и др.). Примечание к ст. 139 УК РФ подразумевает под жилищем индивидуальный жилой дом со всеми жилыми и нежилыми помещениями, жилое помещение независимо от формы собственности, входящее в жилищный фонд и пригодное для постоянного или временного проживания, а равно иное помещение или строение, не входящее в жилищный фонд, но предназначенное для временного проживания.

Из вышеизложенного правила имеются исключения. Так, не будет противоправным проникновение в жилое помещение для предупреждения пожара или пресечения преступления. Следователь с санкции судьи может проникнуть в жилое помещение для проведения его осмотра, обыска или выемки. Органы, осуществляющие оперативно-разыскную деятельность, могут проникать в жилое помещение только с санкции судьи. Однако в соответствии с ч. 3 ст. 8 Федерального закона от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» в случаях, которые не терпят отлагательства и могут привести к совершению тяжкого или особо тяжкого преступления, а также при наличии данных о событиях и действиях (бездействии), создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности Российской Федерации, на основании мотивированного постановления одного из руководителей органа, осуществляющего оперативно-разыскную деятельность, допускается проведение оперативно-разыскных мероприятий, посягающих на неприкосновенность жилища, с обязательным уведомлением суда (судьи) в течение 24 ч. B течение 48 ч с момента начала проведения оперативно-разыскного мероприятия орган, его осуществляющий, обязан получить судебное решение о проведении такого оперативно-разыскного мероприятия либо прекратить его проведение.

Федеральный закон «О полиции» от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ провозглашает принцип, согласно которому полиция защищает право каждого на неприкосновенность жилища.

Данный принцип реализован в ст. 15 Федерального закона «О полиции» от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ, согласно которой сотрудники полиции не вправе входить в жилые помещения помимо воли проживающих в них граждан иначе как в случаях и порядке, установленных федеральными конституционными законами, Федеральным законом «О полиции» и другими федеральными законами.

Проникновение сотрудников полиции в жилые помещения, в иные помещения и на земельные участки, принадлежащие гражданам, в помещения, на земельные участки и территории, занимаемые организациями (за исключением помещений, земельных участков и территорий дипломатических представительств и консульских учреждений иностранных государств, представительств международных организаций), допускается в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, а также:

  1. для спасения жизни граждан и (или) их имущества, обеспечения безопасности граждан или общественной безопасности при массовых беспорядках и чрезвычайных ситуациях;
  2. для задержания лиц, подозреваемых в совершении преступления;
  3. для пресечения преступления;
  4. для установления обстоятельств несчастного случая.

Сотрудник полиции, осуществляющий вхождение (проникновение) в жилое помещение, обязан:

  1. перед тем как войти в жилое помещение, уведомить находящихся там граждан об основаниях вхождения, за исключением случаев, если промедление создает непосредственную угрозу жизни и здоровью граждан и сотрудников полиции или может повлечь иные тяжкие последствия;
  2. при проникновении в жилое помещение помимо воли находящихся там граждан использовать безопасные способы и средства, с уважением относиться к чести, достоинству, жизни и здоровью граждан, не допускать без необходимости причинения ущерба их имуществу;
  3. не разглашать ставшие известными ему в связи с вхождением (проникновением) в жилое помещение факты частной жизни находящихся там граждан;
  4. сообщить непосредственному начальнику и в течение 24 ч представить рапорт о факте вхождения (проникновения) в жилое помещение.

При этом полиция принимает меры по недопущению доступа посторонних лиц в жилые помещения, в иные помещения и на земельные участки, принадлежащие гражданам, в помещения, на земельные участки и территории, занимаемые организациями, и по охране находящегося там имущества.

O каждом случае проникновения сотрудника полиции в жилое помещение в возможно короткий срок, но не позднее 24 ч с момента проникновения информируются собственник этого помещения и (или) проживающие там граждане, если такое проникновение было осуществлено в их отсутствие, а также прокурор.

Неприкосновенность жилища при наличии постановления суда может также нарушать судебный пристав-исполнитель при наложении ареста на имущество должника.

Не является преступлением и проникновение в жилище, совершенное в состоянии крайней необходимости, т.е. для устранения опасности, непосредственно угрожающей личности и правам данного лица или иных лиц, охраняемым законом интересам общества или государства, если эта опасность не могла быть устранена иными средствами и при этом не было допущено превышения пределов крайней необходимости (ст. 39 УК РФ).

Также не является преступлением причинение вреда охраняемым уголовным законом интересам в результате физического принуждения, если вследствие такого принуждения лицо не могло руководить своими действиями или бездействием (ст. 40 УК РФ). Однако правом на неприкосновенность жилища обладают только лица, законно проживающие в помещении. Лица, самовольно вселившиеся в помещение, не подпадают под конституционную охрану данной нормы, а в некоторых случаях даже совершают уголовно наказуемое преступление (например, самоуправство).

Немаловажное значение имеет и право на свободу передвижения и выбора места жительства, закрепленное ч. 1 ст. 27 Конституции. C этим правом связана замена института прописки на институт регистрации по месту жительства. Необходимо отметить, что в указанной норме Конституция имеет в виду не только место постоянного проживания лица, законно находящегося на территории Российской Федерации, но и место преимущественного проживания. Место постоянного проживания представляет собой помещение в местности, где гражданин проживает постоянно. Место преимущественного проживания — место, где гражданин проживает большую часть времени. Однако Закон РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» закрепил исчерпывающий перечень ситуаций, когда право граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации в соответствии с законами Российской Федерации может быть ограничено:

Конституция Российской Федерации. Статья 27, ч. 1

Каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться; выбирать место пребывания и жительства.

  1. в пограничной полосе;
  2. в закрытых военных городках;
  3. в закрытых административно-территориальных образованиях;
  4. в зонах экологического бедствия;
  5. на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности;
  6. на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение.

Понятие жилищного законодательства

Государство для решения своих специфических задач в определенной сфере жизнедеятельности широко использует нормативное регулирование. Закрепляя норму права, государство придает ей общеобязательный государственно-волевой характер. Государство обеспечивает исполнение принятых им норм права всей системой государственного принуждения.

Право и законодательство иногда могут пониматься как синонимы, однако правильнее будет различать их природу. Некоторые ученые полностью противопоставляют право и законодательство. Под правом в такой трактовке понимается «первичный прототип, арсенал и источник для последующих официальных нормативных формулировок, для норм законодательства», т.е. некая естественная справедливость.

Однако полное противопоставление права и законодательства тоже недопустимо. Как отмечал Ю.А. Тихомиров, в такой ситуации «законодательству наносится тяжелый удар, и это имеет самые пагубные последствия: разрушается единая база общеобязательности закона и всем дается легальный повод произвольным образом на них реагировать... у граждан вновь формируются мотивы правового нигилизма»

1. Таким образом, законодательство и право соотносятся как форма и содержание. Законодательство — форма выражения норм права. Правовые нормы — содержание законов и иных нормативных актов.

Важным является вопрос о том, из чего состоит законодательство — только из законов или законов и иных нормативных актов. Можно согласиться с утверждением Ю.А. Тихомирова о вхождении иных нормативных актов в состав законодательства: «При нехватке законов с этим можно мириться, при их изобилии — нет. Законодательство в узком, точном смысле слова — это структурированная, упорядоченная система законов». Другое дело, что законы и подзаконные нормативные акты должны регулировать проблемы различного уровня важности, не противоречить друг другу и не затрагивать чужого поля регулирования.

В настоящем учебнике жилищное законодательство будет рассматриваться в широком смысле, т.е. как совокупность законов и иных нормативных правовых актов, посредством которых государство регулирует возникновение, изменение и прекращение жилищных правоотношений.

Задачами жилищного законодательства являются регулирование жилищных отношений в целях обеспечения гарантируемого Конституцией права граждан на жилище, надлежащего использования и сохранности жилищного фонда, а также укрепление законности в области жилищных отношений.

В систему жилищного законодательства входят положения Конституции РФ, федеральные законы, законы субъектов Федерации, а также подзаконные нормативные правовые акты.

Конституция Российской Федерации является Основным законом Российской Федерации, обладает высшей юридической силой и прямым действием. Никакие нормативные акты (как федеральные, так и субъекта Федерации) не могут противоречить Конституции. Любой человек вправе требовать защиты своих прав, ссылаясь непосредственно на нормы Конституции. Кроме того, в абз. 2 ч. 2 постановления Пленума Верховного Суда от 31 октября 1995 г. № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» установлено, что суд, разрешая дело, применяет непосредственно Конституцию, в частности:

  1. когда закрепленные нормой Конституции положения, исходя из ее смысла, не требуют дополнительной регламентации и не содержат указаний на возможность ее применения при условии принятия федерального закона, регулирующего права, свободы, обязанности человека и гражданина и другие положения;
  2. когда суд приходит к выводу, что федеральный закон, действовавший на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции Российской Федерации, противоречит ей;
  3. когда суд приходит к убеждению, что федеральный закон, принятый после вступления в силу Конституции Российской Федерации, находится в противоречии с соответствующими положениями Конституции;
  4. когда закон либо иной нормативный правовой акт, принятый субъектом Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, противоречит Конституции РФ, а федеральный закон, который должен регулировать рассматриваемые судом правоотношения, отсутствует.

Закон — это принятый органом законодательной власти нормативный правовой акт, регулирующий наиболее важные, ключевые общественные отношения (в нашем случае — в жилищной сфере). Поскольку Конституция отнесла жилищное законодательство к предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, то интересующие нас законы могут быть федеральными или законами субъекта Федерации. При отсутствии федерального закона, регулирующего определенные общественные отношения, субъект Федерации может принять свой закон. После принятия федерального закона законы субъектов Федерации должны быть приведены в соответствие с ним. Таким образом, федеральные законы являются правовой базой для законов субъектов Федерации.

Подзаконный нормативный акт — принятый на основе и во исполнение закона нормативный акт, содержащий нормы права. Подзаконные нормативные акты обладают меньшей юридической силой, чем законы, и не могут им противоречить. B пределах своей компетенции подзаконные нормативные акты могут издавать Президент РФ, Правительство РФ, федеральные министерства и ведомства, представительные органы субъектов Федерации и органы государственного управления субъектов Федерации. Нормативные акты, затрагивающие права и свободы человека и гражданина, подлежат обязательной регистрации в Министерстве юстиции. Нормативный акт, не прошедший регистрации, не подлежит применению.

Решения и правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации также входят в систему жилищного права, поскольку толкуют нормативные акты по вопросам соответствия их Основному закону.

Не входят в систему жилищного законодательства, однако являются обязательными для исполнения всеми судами на территории Российской Федерации постановления и разъяснения Пленума Верховного Суда РФ.

В систему жилищного законодательства кроме норм, непосредственно регулирующих жилищные правоотношения, входят также отдельные гражданско-правовые, административные, финансовые, земельные нормы.

Действие жилищного законодательства распространяется на такие отношения по поводу жилого помещения, которые служат удовлетворению потребности граждан в жилище. В случае же, когда жилое помещение выступает в качестве объекта экономического оборота, отношения регулирует гражданское законодательство. Также жилищное законодательство не регулирует отношений по поводу строительства жилых домов.

Структура жилищного законодательства

О конституционных основах жилищного права уже шла речь в § 2.1. Поэтому остановимся на других источниках правового регулирования жилищных правоотношений.

Важную роль в регулировании жилищных отношений играет Жилищный кодекс Российской Федерации, поэтому рассмотрим кратко его разделы.

В разделе 1 закреплены общие положения, основные понятия, права и обязанности граждан, а также он разграничивает компетенцию государственных органов различного уровня и муниципальных органов в области регулирования жилищных отношений. Важное значение имеют многообразие видов жилищных фондов и способов реализации прав граждан на жилище, а также регламентация основных жилищных прав и обязанностей граждан. В этом разделе дается определение жилищного фонда и жилого помещения, также определяются правила перевода жилого помещения в нежилое, перепланировки помещения.

Раздел 2 устанавливает право собственности и другие вещные права граждан на жилище. Здесь содержатся права и обязанности не только собственников жилого помещения, но и других граждан, проживающих совместно с ними.

B разделе 3 конкретизируется порядок предоставления и использования жилых помещений по договору социального найма. B нем приводятся основания возникновения, действия, изменения и прекращения жилищных правоотношений при предоставлении гражданам жилого помещения по договору социального найма, порядок заключения, оформления, расторжения договора социального найма, права и обязанности наймодателя, нанимателя, членов семьи нанимателя, временных жильцов, а также порядок пользования гражданами предоставленными им помещениями, обеспечения сохранности и ремонта жилого помещения, предоставленного по договору социального найма.

Раздел 4 закрепляет условия предоставления гражданам служебных и специализированных помещений. B рамках этого раздела рассматриваются порядок предоставления служебных и специализированных помещений, порядок заключения, оформления и расторжения договоров найма служебного или специализированного помещения, права и обязанности субъектов в описываемой сфере.

B разделе 5 регулируются жилищные правоотношения, возникающие по поводу жилых помещений в жилищном или жилищностроительном кооперативе, рассматриваются такие вопросы, как создание и деятельность жилищного или жилищно-строительного кооператива, права и обязанности членов правления кооператива, порядок приема в члены кооператива, правовое положение членов кооператива, порядок предоставления жилых помещений.

Раздел 6 определяет порядок создания, ликвидации, реорганизации, а также деятельности товарищества собственников жилья, права и обязанности самого товарищества и его членов, правовое положение членов товарищества.

Раздел 7 посвящен определению размера платы за жилье и коммунальные услуги.

B разделе 8 говорится об управлении многоквартирными домами. B его статьях установлены требования к договору управления, принципы и способы управления многоквартирными домами, в том числе собственниками которых являются государство или муниципальные образования. На органы местного самоуправления возложена обязанность создания надлежащих условий для осуществления управленческой деятельности в данной сфере.

Необходимо отметить, что в регулировании жилищных правоотношений большую роль играют и отдельные положения Гражданского кодекса, в частности главы 18 и 35. Так, в соответствии с ч. 3 ст. 672 договор социального найма жилого помещения заключается по основаниям, на условиях и в порядке, которые предусмотрены жилищным законодательством. K такому договору применяются правила ст. 674, 675, 678, 680, 681, ч. 1—3 ст. 685 TK РФ. Другие положения Гражданского кодекса РФ применяются к договору социального найма жилого помещения, если иное не предусмотрено жилищным законодательством.

Следующими по значимости в структуре жилищного законодательства являются федеральные законы. Прежде всего следует назвать Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. № 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации», который признал ряд законов и подзаконных нормативных актов утратившими силу. B их число, в частности, входят: Закон РФ от 24 декабря 1992 г. № 4218-1 «Об основах федеральной жилищной политики», Федеральный закон от 15 июня 1996 г. № 72-ФЗ «О товариществах собственников жилья» и др. Также с 1 марта 2005 г. на территории Российской Федерации признаны недействующими Основы жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик от 24 июня 1981 г.

Впредь до приведения в соответствие с Жилищным кодексом РФ законов и иных нормативных правовых актов, действующих на территории Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты применяются постольку, поскольку они не противоречат Жилищному кодексу. Изданные до введения в действие Жилищного кодекса нормативные правовые акты Верховного Совета РСФСР, Верховного Совета Российской Федерации, не являющиеся законами, и нормативные правовые акты РСФСР, Президента РФ, Правительства РФ, а также применяемые на территории Российской Федерации нормативные правовые акты Верховного Совета СССР, не являющиеся законами, и нормативные правовые акты Президиума Верховного Совета СССР, Президента СССР, Правительства СССР по вопросам, которые согласно Жилищному кодексу могут регулироваться только федеральными законами, действуют впредь до вступления в силу соответствующих федеральных законов.

Следующими по значимости являются, например, федеральные законы «О жилищных накопительных кооперативах», «О государственной регистрации юридических лиц», «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и др.

Необходимо также отметить и Закон РФ от 4 июля 1991 г. № 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации», который устанавливает основные принципы осуществления приватизации государственного и муниципального жилищного фонда социального использования на территории Российской Федерации, определяет правовые, социальные и экономические осно-

вы преобразования отношений собственности на жилище. Целью закона является создание условий для осуществления права граждан на свободный выбор способа удовлетворения потребностей в жилище, а также улучшения использования и сохранности жилищного фонда.

Перечисленными законами не исчерпывается федеральное регулирование жилищных отношений.

Среди подзаконных нормативных актов важное место в правовом регулировании жилищных отношений занимают постановления Правительства Российской Федерации.

Так, постановлением Правительства РФ от 23 мая 2006 г. № 307 были утверждены «Правила предоставления коммунальных услуг гражданам», постановлением Правительства РФ от 10 февраля 1997 г. № 155 утверждены «Правила предоставления услуг по вывозу твердых и жидких бытовых отходов».

Правила разработаны в целях защиты прав потребителей коммунальных услуг на основе Закона РФ «О защите прав потребителей» и регулируют отношения между исполнителями и потребителями услуг по теплоснабжению, электроснабжению, водоснабжению и канализации. Они определяют порядок предоставления и оплаты услуг, права и обязанности потребителей, права, обязанности и ответственность исполнителей.

Постановлением Правительства РФ от 13 октября 1997 г. № 1301 было утверждено «Положение о государственном учете жилищного фонда в Российской Федерации» (действует в редакции постановления Правительства РФ от 30 апреля 2009 г. № 388), которое закрепило основную задачу учета жилищного фонда: получение информации о местоположении, количественном и качественном составе, техническом состоянии, уровне благоустройства, стоимости объектов фонда и изменении этих показателей. Государственному учету подлежат независимо от формы собственности жилые дома, специализированные дома (общежития, гостиницы-приюты, дома маневренного фонда, специальные дома для одиноких престарелых, дома-интернаты для инвалидов, ветеранов и др.), квартиры, служебные жилые помещения, иные жилые помещения в других строениях, пригодные для проживания.

B целях решения жилищной проблемы в Российской Федерации были приняты постановления Правительства РФ: от 27 января 2009 г. № 63 «О предоставлении федеральным государственным гражданским служащим единовременной субсидии на приобретение жилого помещения» (в ред. от 17 декабря 2010 г.), от 17 декаб-

ря 2010 г. № 1050 «О порядке предоставления молодым ученым социальных выплат на приобретение жилых помещений в рамках реализации мероприятий по обеспечению жильем отдельных категорий граждан Федеральной целевой программы “Жилище” на 2011—2015 годы», «Об утверждении Правил предоставления молодым семьям социальных выплат на приобретение жилья в рамках реализации подпрограммы “Обеспечение жильем молодых семей” Федеральной целевой программы “Жилище” на 2011—2015 годы», от 16 июля 2003 г. № 433 (в ред. от 21.04.2011 г.) «Об утверждении Методики распределения по субъектам Российской Федерации средств федерального бюджета на осуществление социальных выплат для приобретения жилья гражданам, выезжающим (выехавшим) из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей» и другие. Данными постановлениями определен порядок предоставления социальных выплат на приобретение жилья указанным категориям граждан.

На уровне субъектов Федерации осуществляется многообразное правовое регулирование порядка приватизации, предоставления жилья, коммунальных услуг и внесения изменений в состав жилого фонда субъекта.

Действие жилищного законодательства во времени

Согласно общему принципу права закон не имеет обратной силы, т.е. его нормы не распространяются на регулирование отношений, возникших до принятия закона. Из этого правила есть только два исключения: если в самом законе указано, что его положения распространяются на ранее возникшие отношения, и если закон смягчает ответственность. Конституция РФ в ч. 1 ст. 54 определяет, что закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет. Думается, это положение относится не только к уголовному или административному праву, но в равной степени и к другим отраслям права, в частности к жилищному.

Согласно ст. 6 Жилищного кодекса акт жилищного законодательства не имеет обратной силы и применяется к жилищным отношениям, возникшим после введения его в действие. B случаях, прямо предусмотренных этим актом, жилищное законодательство может распространяться на жилищные отношения, возникшие до введения его в действие.

Для правильного уяснения вопроса о действии жилищного законодательства во времени необходимо прежде всего четко определиться с моментом вступления закона в силу и утратой силы.

Вступление нормативных актов в силу. Этот вопрос решается на основании Федерального закона от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» (в ред. от 22 октября 1999 г. № 185-ФЗ), указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» (в ред. от 16 мая 1997 г. № 490, от 13 августа 1998 г. № 963, от 28 июня 2005 г. № 736).

B соответствии с указанными нормативными актами датой принятия закона считается дата его принятия Государственной Думой Федерального Собрания РФ. После этого закон должен быть одобрен Советом Федерации Федерального Собрания и Президентом РФ. Имеют юридическую силу и могут применяться только те законы, которые официально опубликованы. B соответствии со ст. 15 Конституции РФ любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Закон должен быть опубликован в течение семи дней после его подписания Президентом. Акты палат Федерального Собрания публикуются не позднее десяти дней после дня их принятия.

Официальным опубликованием считается помещение полного текста нормативного акта в изданиях, признанных законом официальными. К таким изданиям относятся: «Парламентская газета», «Российская газета» и «Собрание законодательства Российской Федерации». Федеральные конституционные законы, федеральные законы направляются для официального опубликования Президентом Российской Федерации. Акты палат Федерального Собрания направляются для официального опубликования председателем соответствующей палаты или его заместителем.

B отличие от законов и актов палат Федерального Собрания в отношении актов Президента, Правительства и ведомственных актов не прослеживается четкой тенденции к обнародованию. Указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации также подлежат обязательному официальному опубликованию, однако допускается неопубликование актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Акты Президента и Правительства РФ также публикуются в «Российской газете» и «Собрании законодательства Российской Федерации». Кроме того, для удобства пользования официальными являются также тексты актов Президента и Правительства РФ, распространяемые в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации «Система».

Федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, Президента РФ и Правительства РФ могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения (обнародованы) по телевидению и радио, разосланы государственным органам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи, распространены в машиночитаемой форме.

Законы, акты палат Федерального Собрания и иные документы могут быть опубликованы также в виде отдельного издания.

Ведомственные нормативные акты, кроме «Российской газеты», подлежат официальному опубликованию в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти издательства «Юридическая литература» Администрации Президента Российской Федерации, который должен издаваться еженедельно. Официальным также является указанный Бюллетень, распространяемый в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации «Система».

Ведомственные нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат обязательной государственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации, для чего в течение десяти дней после их подписания представляются в Министерство юстиции Российской Федерации на экспертизу. Государственная регистрация нормативных правовых актов проводится в срок до 15 дней с момента получения акта.

Для вступления в силу законов и иных нормативных правовых актов установлен различный срок. Федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования.

Акты Президента и Правительства РФ, имеющие нормативный характер, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Ненормативные акты Президента и Правительства, в том числе содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера и не подлежащие в связи с этим официальному опубликованию, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, вступают в силу со дня государственной регистрации и присвоения номера.

Кроме того, нормативный акт может сам предусматривать порядок определения начала действия.

Можно выделить четыре способа определения порядка вступления нормативного акта в силу:

  1. после истечения установленного для данного акта периода времени;
  2. сразу после принятия или утверждения;
  3. когда в самом нормативном акте предусмотрен порядок вступления его в силу;
  4. когда для определения вступления конкретного акта в силу издается отдельный нормативный акт.

Субъекты Федерации самостоятельно определяют порядок опубликования и вступления в силу своих нормативных правовых актов. Так, законы Саратовской области подлежат официальному опубликованию в течение 14 дней со дня их подписания губернатором области, а постановления Саратовской областной Думы — в течение 14 дней со дня их направления губернатору области. Официальным опубликованием законов Саратовской области и постановлений Саратовской областной Думы считается первая публикация их полного текста в газете «Саратовские вести» или ином официальном издании, определяемом органами государственной власти области. Законы Саратовской области, постановления Саратовской областной Думы вступают в силу одновременно на всей территории Саратовской области по истечении 15 дней после дня официального опубликования, если самими законами или постановлениями Саратовской областной Думы не установлен другой порядок вступления в силу.

Постановления губернатора и правительства Саратовской области подлежат официальному опубликованию в том же печатном органе в течение десяти дней после дня их подписания.

Аналогично законам постановления губернатора и правительства Саратовской области, а также акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус органов исполнительной государственной власти Саратовской области, а также областных организаций, вступают в силу по истечении 15 дней с момента их подписания.

Прекращение действия нормативного акта. Это означает утрату любым нормативным актом юридической силы. Нормативный правовой акт прекращает свое действие в случаях:

  1. истечения периода времени, на который он принимался;
  2. официальной отмены акта — отдельным нормативным актом или специальным указанием в новом нормативном акте, направленном на регулирование тех же отношений;
  3. принятия нового нормативного акта большей или равной юридической силы; в таких случаях акт не отменяется, однако фактически прекращает свое действие.

Прекратившие свое действие нормативные акты не подлежат применению.