Информирование избирателей и предвыборная агитация

ФЗ «Об основных гарантиях…» посвящает главу VII урегулированию вопросов информационного обеспечения выборов, которое включает информирование избирателей и предвыборную агитацию.

Информационное обеспечение выборов позволяет гражданам реализовывать не только их избирательные права, но и иные конституционные права и свободы, в числе которых: свобода мысли и слова, свобода убеждений, право свободно искать и получать информацию, свобода массовой информации. Это влечет необходимость создания правовых основ информирования избирателей и агитационной деятельности, которые, с одной стороны, обеспечивали бы свободное распространение общественно значимой информации, а с другой – защищали бы избирателей от методов незаконного воздействия на общественное сознание.

Очевидно, что и агитация, и информирование могут побудить избирателей сделать тот или иной выбор, поэтому возникает вопрос о том, чем отличаются эти понятия. Избирательное законодательство разграничивает информирование избирателей и предвыборную агитацию, исходя из различия их целей и устанавливая различные сроки и порядок их осуществления.

Понятие, принципы и субъекты информирования избирателей

Информирование избирателей – это деятельность, осуществляемая в период избирательной кампании и заключающаяся в доведении до сведения избирателей информации, связанной с выборами.

К принципам информирования избирателей относятся объективность, достоверность, соблюдение равенства прав кандидатов, избирательных объединений, свобода деятельности организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации (Далее – СМИ). Принцип объективности предполагает освещение избирательной кампании вне зависимости от личных предпочтений журналистов. Требование достоверности означает, что информация о предвыборных мероприятиях должна соответствовать действительности. Принцип соблюдения равенства прав кандидатов, избирательных объединений предполагает обеспечение равных возможностей для кандидатов, избирательных объединений при освещении их предвыборной деятельности в СМИ. Принцип свободы деятельности организаций, осуществляющих выпуск СМИ, означает, что деятельность организаций, осуществляющих выпуск СМИ, осуществляется свободно. Перечисленным требованиям должно отвечать содержание любых информационных материалов, размещаемых в СМИ или распространяемых иным способом в порядке информирования избирателей.

Различают официальное и неофициальное информирование избирателей. К субъектам официального информирования избирателей относятся: избирательные комиссии, органы государственной власти, органы местного самоуправления.

Избирательные комиссии обязаны информировать избирателей об избирательном законодательстве, о кандидатах и избирательных объединениях, о ходе подготовки и проведения выборов, о сроках и порядке совершения избирательных действий (п. 3 ст. 45 ФЗ «Об основных гарантиях…»).

Органы государственной власти и местного самоуправления, а также командиры воинских частей, капитаны кораблей, руководители дипломатических представительств РФ за рубежом, иные должностные лица вправе распространять информацию о ходе подготовки и проведения выборов, о сроках и порядке совершения избирательных действий, об итогах голосования и результатах выборов. Закон ограничивает полномочия органов государственной власти и местного самоуправления по информированию избирателей, устанавливая запрет распространения любой информации о кандидатах и политических партиях, выдвинувших кандидатов (списки кандидатов). Эта норма необходима в связи с тем, что информирование о кандидатах и избирательных объединениях со стороны указанных органов может быть воспринято избирателями как поддержка конкретных кандидатов и политических партий, т. е. быть скрытой формой агитации, что недопустимо (п. 7 ст. 48).

Сообщения в рамках официального информирования избирателей размещаются в государственных и муниципальных СМИ бесплатно. В информационных теле- и радиопрограммах, публикациях в печатных периодических изданиях такие сообщения о предвыборных мероприятиях должны даваться отдельным информационным блоком, без комментариев. При этом не должно отдаваться предпочтение каким-либо кандидатам и избирательным объединениям ни по времени освещения предвыборной деятельности, ни по объему площади отведенной сообщениям.

К субъектам неофициального информирования избирателей относятся: организации, осуществляющие выпуск СМИ, редакции сетевых изданий, юридические и физические лица. Разновидностями неофициального информирования участников избирательного процесса являются освещение избирательной кампании организациями, осуществляющими выпуск СМИ, а также опубликование результатов опросов общественного мнения, связанных с выборами.

Под освещением избирательной кампании организациями, осуществляющими выпуск СМИ, и журналистами в рамках неофициального информирования следует понимать распространение связанных с выборами материалов в программах новостей, а также посвященных выборам публикаций, подготовленных редакциями и журналистами. Неофициальное информирование избирателей предоставляет организациям, осуществляющим выпуск СМИ, и журналистам возможность выразить собственное мнение.

При опубликовании результатов опросов общественного мнения редакции СМИ, граждане и организации, его осуществляющие, обязаны указывать организацию, проводившую опрос, время его проведения, количество опрошенных, метод сбора информации, точную формулировку вопроса, лицо, заказавшее проведение опроса и оплатившее его публикацию. В течение пяти дней до дня голосования, а также в день голосования запрещается опубликование результатов опросов общественного мнения, прогнозов результатов голосования, иных исследований, связанных с проводимыми выборами, в том числе их размещение в информационно-телекоммуникационных сетях (включая сеть «Интернет»).

Понятие, субъекты и методы предвыборной агитации

Одной из важных стадий избирательной кампании является предвыборная агитация. С ее помощью избиратели получают возможность осознать степень профессиональной подготовки и нравственно-моральных качеств кандидата и на этой основе определить свою позицию и осуществить свое волеизъявление.

Предвыборная агитация – это деятельность, осуществляемая в период избирательной кампании и имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них).

В содержании права на предвыборную агитацию выделяют:

1. право участвовать в избирательной кампании кандидатов или избирательных объединений;
2. право распространять информацию о кандидатах и избирательных объединениях и (или) выражать мнения о них вне рамок их избирательных кампаний.

Из определения предвыборной агитации вытекают ее основные признаки:

• предвыборная агитация осуществляется только в период избирательной кампании;
• предвыборная агитация представляет собой определенную деятельность, т. е. совокупность последовательно реализуемых действий;
• деятельность агитационного характера отличают побуждение к голосованию за или против конкретных кандидатов, списки кандидатов.

ФЗ «Об основных гарантиях…» содержит перечень действий, которые признаются предвыборной агитацией. К их числу отнесены (п. 2 ст. 48):

а) призывы голосовать за кандидата, список (списки) кандидатов либо против него (них);
б) выражение предпочтения какому-либо кандидату, избирательному объединению, в частности указание на то, за какого кандидата, за какой список кандидатов, за какое избирательное объединение будет голосовать избиратель;
в) описание возможных последствий избрания или не избрания кандидата, списка кандидатов;
г) распространение информации с явным преобладанием сведений о каких-либо кандидатах в сочетании с позитивными либо негативными комментариями;
д) распространение информации о деятельности кандидата, не связанной с его профессиональной деятельностью или исполнением им своих служебных обязанностей;
е) деятельность, способствующая созданию положительного или отрицательного отношения избирателей к кандидату, избирательному объединению, выдвинувшему кандидата, список кандидатов.

Кандидат и избирательное объединение самостоятельно определяют содержание, формы и методы своей агитации, самостоятельно проводят ее, а также вправе в установленном законодательством порядке привлекать для ее проведения иных лиц, достигших на день голосования возраста 18 лет.

Эта самостоятельность, наряду с прочим, означает и запрет на вмешательство в агитационную деятельность, если она осуществляется законными методами.

К субъектам, имеющим право на проведение предвыборной агитации, относятся граждане РФ и избирательные объединения. Запрещается проводить предвыборную агитацию, выпускать и распространять агитационные материалы государственным органам, органам местного самоуправления, воинским частям, благотворительным и религиозным организациям, избирательным комиссиям и их членам с правом решающего голоса, иностранным гражданам и юридическим лицам, лицам без гражданства, международным организациям и международным общественным движениям, представителям организаций, выпускающих СМИ, при осуществлении ими профессиональной деятельности (п. 7 ст. 48).

Основополагающее правило проведения предвыборной агитации заключается в том, что агитация может проводиться только в допускаемых законом формах и только законными методами. Нарушение данного правила может повлечь как негативные для кандидата и избирательного объединения последствия, предусмотренные избирательным законодательством, так и наступление административной или уголовной ответственности.

Предвыборная агитация может проводиться следующими методами:

• на каналах организаций телерадиовещания, в периодических печатных изданиях и в сетевых изданиях;
• посредством проведения агитационных публичных мероприятий (собраний и встреч с гражданами, митингов, пикетов, шествий, публичных дебатов);
• посредством выпуска и распространения печатных, аудиовизуальных и других агитационных материалов;
• иными не запрещенными законом методами. Это положение имеет большое значение в свете развития новых агитационных методов, в частности агитации с использованием информационно-коммуникационных сетей.

Предвыборная агитация осуществляется только в агитационный период, который начинается со дня выдвижения кандидата, списка кандидатов и прекращается в ноль часов по местному времени за сутки до дня голосования. Любая публичная агитация накануне и в день голосования запрещается.

Вместе с тем, агитационные печатные материалы (листовки, плакаты и др.), ранее размещенные в установленном законом порядке на зданиях и сооружениях, за исключением зданий, в которых размещены избирательные комиссии, помещения для голосования, и на расстоянии не менее 50 метров от входа в эти здания, сохраняются в день голосования на прежних местах (п. 4 ст. 49).

Предвыборная агитация на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях проводится в период, который начинается за 28 дней до дня голосования и прекращается в ноль часов по местному времени за сутки до дня голосования.

Проведение предвыборной агитации через средства массовой информации

Под предвыборной агитацией через СМИ понимается агитация на каналах организаций телевидения и радиовещания, а также агитация в периодических печатных изданиях и в сетевых изданиях, зарегистрированных как СМИ.

К СМИ, которые предоставляют услуги кандидатам и политическим партиям для проведения предвыборной агитации, предъявляются следующие требования:

1. они должны быть зарегистрированы в установленном законом порядке не менее чем за 1 год до дня опубликования решения о назначении выборов;
2. не позднее 30 дней после опубликования решения о назначении выборов СМИ обязаны обнародовать условия оплаты эфирного времени и печатной;
3. в этот же срок необходимо уведомить соответствующую избирательную комиссию о своем намерении предоставить печатную площадь и эфирное время для проведения предвыборной агитации.

Предвыборная агитация через СМИ может проводиться в различных формах: пресс-конференций, публичных дебатов, интервью, выступлений, дискуссий, круглых столов, выступлений, видеороликов, видеофильмов о зарегистрированном кандидате, политической партии и в иных не запрещенных законом формах.

Избирательным законодательством предусмотрена возможность предоставления эфирного времени и печатной площади кандидатам и политическим партиям как на платной, так и на бесплатной основе. При этом должен быть заключен соответствующий договор между кандидатом, политической партией и организацией СМИ.

На бесплатной основе свои возможности предоставляют только государственные или муниципальные (в зависимости от уровня выборов) теле- и радиокомпании и печатные издания. Расходы телерадиокомпаний, связанные с предоставлением бесплатного эфирного времени для предвыборной агитации, покрываются за счет их бюджетного финансирования.

Предоставляемое бесплатное эфирное время должно приходиться на период, когда теле- радиопередачи собирают наибольшую аудиторию. Обычно для агитации выделяется временной промежуток между 7 и 10, 18 и 23 часами по местному времени.

Общий объем бесплатного эфирного времени, предоставляемого для проведения предвыборной агитации, должен составлять для общероссийских государственных организаций телерадиовещания не менее 60 минут по рабочим дням, для региональных государственных и муниципальных организаций – не менее 30 минут, а в случае если общее время вещания телерадиокомпании составляет менее двух часов – не менее одной четвертой общего объема времени вещания. Не менее половины общего объема бесплатного эфирного времени отводится для проведения кандидатами, избирательными объединениями совместных мероприятий: предвыборных дебатов, дискуссий, «круглых столов». Субъекты агитации вправе отказаться от участия в совместном агитационном мероприятии, мотивируя свой отказ или не комментируя его вообще.

И то, и другое встречается в избирательной практике. Отказ кандидата, избирательного объединения от совместных агитационных мероприятий не влечет увеличения объема предоставляемого им бесплатного эфирного времени. Другая половина предоставляемого телерадиокомпанией бесплатного эфирного времени распределяется в равных долях между зарегистрированными кандидатами либо избирательными объединениями.

Все теле- и радиокомпании обязаны предоставлять эфирное время на равных условиях для всех кандидатов и избирательных объединений. Обеспечение равных условий означает равенство в условиях заключения договоров, предоставление равных возможностей в получении эфирного времени или печатной площади по их размещению в эфире или на страницах газеты. С учетом необходимости соблюдения принципа равенства кандидатов, избирательных объединений, избирательным законодательством предусмотрен такой способ распределения эфирного времени, как жеребьевка. Например, п. 13 ст. 52 ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» устанавливает, что жеребьевка, в результате которой определяются дата и время выхода в эфир на бесплатной основе предвыборных агитационных материалов зарегистрированных кандидатов, политических партий, совместных агитационных мероприятий на каналах общероссийских и региональных государственных организаций телерадиовещания, проводится с участием представителей организаций телерадиовещания соответственно ЦИК РФ и избирательной комиссией субъекта РФ. Жеребьевка проводится по завершении регистрации кандидатов, но не позднее чем за 30 дней до дня голосования.

Порядок проведения жеребьевок на федеральных выборах устанавливается ЦИК России, на региональных – избирательной комиссией субъекта РФ. Результаты жеребьевки оформляются протоколом установленной формы. Определенный в результате жеребьевки график распределения эфирного времени публикуется соответственно в общероссийских государственных и региональных государственных периодических печатных изданиях.

Негосударственные СМИ, зарегистрированные в установленном законом порядке, имеют право предоставлять свои возможности для предвыборной агитации только за плату.

Они самостоятельно определяют сроки и порядок предоставления эфирного времени, оплата которых должна осуществляться на равных условиях исключительно через соответствующие избирательные фонды.

Избирательными комиссиями ведется контроль за соблюдением СМИ избирательного законодательства при их участии в проведении предвыборной агитации. Опубликование агитационных материалов с нарушением требований избирательного законодательства влечет привлечение редактора, организации СМИ к административной ответственности.

Проведение предвыборной агитации посредством агитационных публичных мероприятий, выпуска и распространения агитационных материалов

Порядок подготовки и проведения агитационных публичных мероприятий регулируется как избирательным законодательством, так и законодательством о публичных мероприятиях. В соответствии со ст. 2 ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» публичное мероприятие – это открытая, мирная, доступная каждому, проводимая в форме собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования либо в различных сочетаниях этих форм акция, осуществляемая по инициативе граждан РФ, политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, в том числе с использованием транспортных средств. Законодательство о выборах использует термин агитационные публичные мероприятия. По своему содержанию он соответствует приведенному значению понятия «публичное мероприятие» и предполагает, что соответствующее мероприятие проводится в целях предвыборной агитации. Следовательно, агитационное публичное мероприятие может проводиться в форме собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования либо в различных сочетаниях этих форм в установленном законом порядке.

Государственные органы, органы местного самоуправления обязаны содействовать зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям в организации и проведении собраний, встреч с избирателями, публичных дебатов и дискуссий, митингов, демонстраций и шествий. Для проведения встреч с избирателями предоставляются помещения, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, безвозмездно. В случае отсутствия помещения, находящегося в государственной или муниципальной собственности, предоставляется любое пригодное помещение на договорной основе, за плату. В соответствии с п. 6 ст. 53 ФЗ «Об основных гарантиях…» кандидаты, избирательные объединения вправе арендовать на основе договора здания и помещения, принадлежащие гражданам и организациям независимо от формы собственности, для проведения агитационных публичных мероприятий. При этом собственники таких помещений не обязаны предоставлять их кандидатам и избирательным объединениям на равных условиях и не вправе делать это безвозмездно.

Одним из традиционных методов проведения предвыборной агитации является выпуск и распространение печатных, аудиовизуальных и иных агитационных материалов. К таким материалам относятся специально изготавливаемые для распространения среди избирателей агитационные материалы, за исключением размещаемых в СМИ. Изготовление любых агитационных печатных материалов (плакатов, листовок, календарей, билбордов, растяжек и т. п.) без полной предварительной оплаты либо без указания выходных данных запрещено. Оплата может быть осуществлена только путем безналичного перечисления средств со специального избирательного счета конкретного кандидата либо политической партии.

К изготовлению и распространению различных агитационных материалов законодатель также устанавливает требования, несоблюдение которых ведет к привлечению к административной ответственности. Все агитационные материалы должны содержать наименование, юридический адрес (включая наименование субъекта РФ) и индивидуальный номер налогоплательщика организации (Ф.И.О. лица и наименование субъекта РФ, района, города, иного населенного пункта, где находится его место жительства), изготовившей данные материалы, наименование организации (Ф.И.О. лица), заказавшей (заказавшего) их, информацию о тираже и дате выпуска этих материалов и указание об оплате их изготовления из средств соответствующего избирательного фонда. До начала распространения экземпляры всех агитационных материалов (в том числе в виде копий, фотографий) должны быть представлены в соответствующую избирательную комиссию.

Закон устанавливает гарантии реализации принципа равенства кандидатов, избирательных объединений в сфере изготовления и распространения агитационных материалов. Организации, индивидуальные предприниматели, выполняющие работы или оказывающие услуги по изготовлению печатных агитационных материалов, обязаны обеспечить кандидатам и избирательным объединениям равные условия оплаты этих материалов и равные условия для размещения агитационных материалов.

Избирательное законодательство содержит требования к местам размещения (расклейки) агитационных листовок, плакатов, буклетов и т. д. Органы местного самоуправления обязаны выделить специальные места для размещения печатных агитационных материалов на каждом избирательном участке не позднее чем за 30 дней до дня голосования. Запрещено вывешивать агитационные листовки, плакаты и др. на памятниках, обелисках, зданиях, имеющих культурную, историческую, архитектурную ценность, а также на зданиях, где расположены избирательные комиссии, помещения для голосования, и на расстоянии 50 м от них. Нарушение данного требования влечет привлечение виновного к административной ответственности по ч. 2 ст. 5.12 КоАП РФ. Печатные агитационные материалы могут размещаться (расклеиваться) в помещениях и на зданиях только с согласия их собственников, владельцев. За размещение листовок (иных агитматериалов) без согласия собственника или владельца помещения законодателем предусмотрена ответственность по ч. 2 ст. 5.12 КоАП РФ.

Практика последних лет показывает, что в качестве инструмента осуществления предвыборной агитации все большее значение приобретает сеть «Интернет». Правовое регулирование методов предвыборной агитации, основанных на использовании современных информационных сетей, на настоящий момент имеет фрагментарный характер. Объективно существующие и практикуемые в настоящее время средства и способы распространения агитационной информации выходят за пределы форм, прямо предусмотренных действующим избирательным законодательством. При этом существуют общие положения, распространяющиеся в равной степени и на такие способы.