Избирательные округа и избирательные участки

Избирательные округа: понятие, виды, требования к ним, порядок образования

Образование избирательных округов как территориальной основы проведения выборов – важная избирательная процедура, которая, согласно ст. 3 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках Содружества Независимых Государств (Кишинев, 7 октября 2002 г.), является способом обеспечения равного избирательного права. В этой связи необходимо тщательно конструировать правовой режим образования избирательных территориальных единиц, отвечающий международным избирательным стандартам.

В пп. 30 ст. 2 ФЗ «Об основных гарантиях…» избирательный округ определяется как территория, которая образована (определена) в соответствии с законом и от которой непосредственно гражданами РФ избираются депутат (депутаты), выборное должностное лицо (выборные должностные лица).

Применение определенных видов избирательных округов напрямую зависит от устанавливаемых в законах о выборах типов (видов) избирательной системы.

ФЗ «Об основных гарантиях…» называет три вида округов, дефинируя соответствующие термины в пп. 31–33 ст. 2:

1. Единый избирательный округ – округ, включающий в себя всю территорию, на которой проводятся выборы.

Единый избирательный округ образуется по выборам должностного лица по мажоритарной избирательной системе и депутатского корпуса при использовании пропорциональной избирательной системы в чистом виде либо пропорционального компонента смешанной системы (во втором случае федеральный и региональный законодатель не всегда употребляют слово «единый»).

Например, в ст. 4 ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» закрепляется, что они проводятся по единому федеральному избирательному округу, который включает в себя всю территорию Российской Федерации. В соответствии с ч. 3 ст. 3 и ст. 13 ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» 225 из 450 депутатов избираются в составе партийных списков также по федеральному избирательному округу, охватывающему всю территорию государства. Исключительно на федеральном уровне к названным округам приписываются граждане РФ, проживающие за рубежом.

Аналогичным образом решается вопрос по выборам высших должностных лиц, а также части или всего состава депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ.

Так, в Законе Краснодарского края от 3 июля 2012 г. № 2519-КЗ «О выборах главы администрации (губернатора) Краснодарского края» фиксируется образование единого избирательного округа, включающего всю территорию края (ст. 4).

В большинстве субъектов РФ выборы депутатского корпуса проводятся по смешанной избирательной системе2, пропорциональный компонент которой обусловливает наличие республиканских, краевых, областных избирательных округов (в автономных округах они именуются едиными, в Севастополе как субъекте РФ – городским). Например, в ч. 3 ст. 4 и ч. 1 ст. 10 Закона Краснодарского края от 21 августа 2007 г. № 1315-КЗ «О выборах депутатов Законодательного Собрания Краснодарского края» регламентируется избрание половины состава (это 50 депутатов) Законодательного Собрания по краевому избирательному округу.

Подобная практика распространена и на местном уровне по выборам должностных лиц и депутатов представительных органов местного самоуправления.

2. Многомандатный избирательный округ – округ, в котором избираются несколько депутатов и в котором за каждого из них избиратели голосуют персонально.

На основании п. 8 ст. 18 ФЗ «Об основных гарантиях…» в случае образования многомандатного избирательного округа «число депутатских мандатов, подлежащих распределению в этом округе, не может превышать пять». Данное ограничение не применяется при выборах в органы местного самоуправления сельского поселения, а также при выборах в органы местного самоуправления иного муниципального образования в избирательном округе, образованном в границах избирательного участка. Однако в п. 3 ст. 4 ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» регламентируется только, что многомандатные избирательные округа могут образовываться по выборам депутатов представительного органа местного самоуправления, при этом число мандатов не может быть более пяти.

Избрание по многомандатным избирательным округам депутатов закрепляется в п. 4 ст. 4 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Их применение было предусмотрено также федеральными конституционными законами, определяющими образование новых субъектов Федерации, в частности, в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа (новый субъект РФ – Красноярский край), Камчатской области и Корякского автономного округа (Камчатский край), Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа (Иркутская область), Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа (Забайкальский край)1, и связано с избранием в законодательные (представительные) органы государственной власти первого созыва нескольких депутатов (2, 4 или 5) от административнотерриториальных единиц с особым статусом, на территориях которых формировались многомандатные избирательные округа.

Нормы о многомандатных округах нашли развитие в указах Президента РФ, которыми утверждались положения о выборах депутатского корпуса первого созыва этих регионов.

Избранными признавались по соответствующим округам (двухмандатному, четырехмандатному или пятимандатному) те депутаты, которые набирали наибольшее количество голосов избирателей по сравнению с другими кандидатами, т. е. это усложненный вариант, когда при использовании смешанной избирательной системы ее мажоритарный компонент охватывал как одномандатные, так и многомандатные округа.

Принятые позже законы о выборах депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти указанных субъектов РФ не зафиксировали наличие такого вида округов, за исключением Красноярского края. Согласно ст. 3 Уставного закона Красноярского края от 21 апреля 2011 г. № 12-5778 «О выборах депутатов Законодательного Собрания Красноярского края» по 2 депутата Законодательного Собрания избираются по двухмандатным избирательным округам, которые образуются на территориях двух административно-территориальных единиц с особым статусом – территории Таймырского Долгано-Ненецкого района и территории Эвенкийского района.

Необходимо отметить, что в современный период формирование многомандатных округов по выборам депутатов парламентов субъектов РФ явление редкое. Например, выборы депутатов Думы Чукотского автономного округа проводятся с использованием смешанной избирательной системы: 9 депутатов избираются на основе пропорционального компонента по единому избирательному округу, а 6 – на основе мажоритарного компонента относительного большинства по двум трехмандатным избирательным округам, образуемым на территории Чукотского автономного округа.

С 2012 г. на основании новых положений, установленных в п. 19 ст. 35 ФЗ «Об основных гарантиях…» и в ч. 3.2. ст. 23 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», выборы депутатов представительных органов поселений (за исключением городских округов) с численностью населения менее 3000 человек, а также представительных органов поселений (включая представительные органы городских округов) с численностью менее 15 депутатов проводятся по одномандатным и (или) многомандатным избирательным округам.

Следует признать положительной практику активного использования института многомандатных округов при проведении соответствующих муниципальных выборов, так как это способствует оптимизации организационной структуры избирательного процесса.

3. Одномандатный избирательный округ – избирательный округ, в котором избирается один депутат.

Третий вид избирательных округов также предусмотрен только по выборам депутатов, когда применяется мажоритарный компонент смешанной избирательной системы на всех уровнях выборов или исключительно мажоритарная система относительного большинства, которая, наряду с другими системами, используется только на местном уровне.

Так, в ч. 2 ст. 4 и ч. 1 ст. 8 Закона Саратовской области от 28 июня 2007 г. № 105-ЗСО «О выборах депутатов Саратовской областной Думы» закрепляется образование 22 одномандатных избирательных округов, которые включают в себя всю территорию области1 (23 депутата избираются по единому избирательному округу).

Требования к избирательным округам

1. Должно соблюдаться их примерное равенство по числу избирателей. При образовании многомандатных избирательных округов – примерное равенство числа избирателей на один депутатский мандат. Данное требование полностью соответствует подп. «б» п. 1 ст. 3 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках Содружества Независимых Государств (Кишинев, 7 октября 2002 г.)2, в силу которого при проведении голосования по одномандатным и (или) многомандатным избирательным округам они образуются на равной основе с тем, чтобы результаты голосования возможно точно и полно выражали волю избирателей. В качестве критериев равной основы должно устанавливаться примерное равенство одномандатных избирательных округов по числу избирателей или примерное равенство числа избирателей на один депутатский мандат в многомандатных избирательных округах. Основаниями для отклонения от средней нормы представительства могут являться труднодоступность и отдаленность местности, компактность проживания коренных малочисленных народов или иных национальных меньшинств и этнических групп.

Российский законодатель допускает отклонение от средней нормы представительства избирателей не более чем на 10 %, а в труднодоступных или отдаленных местностях – не более чем на 30 %. Отклонение числа избирателей в многомандатном избирательном округе от средней нормы представительства избирателей, умноженной на число депутатских мандатов в данном округе, «не может превышать 10 % от средней нормы представительства избирателей, а в труднодоступных или отдаленных местностях – 15 %» (подп. «а» п. 4 ст. 18 ФЗ «Об основных гарантиях…»). Перечень труднодоступных и отдаленных местностей устанавливается законом субъекта РФ, который должен вступить в силу до дня официального опубликования решения о назначении выборов.

Для того, чтобы избежать разделения территорий муниципальных образований между разными округами, допустимый размер отклонения повышается с 10 % до 20 %.

ФЗ «Об основных гарантиях…» не устанавливает, что такое средняя норма представительства избирателей, а, например, в ч. 2 ст. 12 ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» закрепляется, что она определяется путем деления общего числа избирателей, зарегистрированных в Российской Федерации, на общее число одномандатных избирательных округов (225). В законах субъектов РФ о выборах депутатов также фиксируется формула средней нормы представительства как частного от деления числа избирателей на число одномандатных округов.

Указанные выше требования могут не соблюдаться по выборам в федеральные органы государственной власти, иные федеральные государственные органы, но только в случае, если федеральным законом устанавливается обязательность образования не менее одного избирательного округа на территории каждого субъекта РФ, а также по выборам депутатов законодательного (представительного) органа субъекта РФ, если при образовании на территории автономного округа, входящего в состав другого субъекта РФ, одного одномандатного избирательного округа, он включает в себя всю территорию данного автономного округа.

Если в соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта РФ одна из палат двухпалатного парламента субъекта Федерации формируется из представителей административно-территориальных единиц или муниципальных образований, то в этом случае не применяются требования о примерном равенстве округов по численности избирателей.

В случае компактного проживания коренных малочисленных народов допустимое отклонение от средней нормы представительства избирателей в соответствии с законом субъекта РФ может превышать указанный предел, но не должно составлять более 40 %.

2. Избирательный округ должен составлять единую территорию. Не допускается образование избирательного округа из территорий, не граничащих между собой. Исключение – анклавные территории.

3. При образовании округов учитываются административно-территориальное устройство субъекта РФ, территории муниципального образования.

Порядок образования избирательных округов

С 2012 г. одномандатные и многомандатные избирательные округа образуются сроком на 10 лет1 на основании данных о численности избирателей, зарегистрированных на соответствующей территории. Данное положение следует признать удачным, поскольку оно призвано обеспечить стабильность избирательных территориальных единиц.

Согласно п. 2 ст. 19 ФЗ «Об основных гарантиях…» избирательная комиссия, организующая выборы в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, представительный орган муниципального образования, определяет схему одномандатных и (или) многомандатных избирательных округов не позднее чем за 80 дней до истечения срока, на который была утверждена прежняя схема.

В схеме должны быть обозначены границы округов, определен перечень административно-территориальных единиц или муниципальных образований, а также населенных пунктов, входящих в каждый избирательный округ (если избирательный округ включает в себя только часть территории административно-территориальной единицы, или муниципального образования, или населенного пункта, то в схеме обозначаются границы такой части), указаны номер каждого округа, число избирателей в нем.

Утверждает новую схему одномандатных и (или) многомандатных избирательных округов соответствующий законодательный (представительный) орган государственной власти, представительный орган муниципального не позднее чем за 20 дней до истечения срока, на который была утверждена прежняя схема. До утверждения представленной схемы орган вправе вносить в нее поправки.

Если новая схема округов не утверждена в срок, в том числе в связи с отсутствием указанных субъектов права ее утверждения, то это полномочие реализует избирательная комиссия, организующая выборы, не позднее чем через один месяц по истечении пропущенного срока, обозначенного выше (п. 3 ст. 19).

Если, например, в конституции (уставе) субъекта РФ, законе субъекта РФ, уставе муниципального образования изменен численный состав депутатского корпуса на региональном или местном уровне, применяемый вид избирательной системы, то в этом случае по представлению организующей выборы избирательной комиссии законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, представительный орган муниципального образования вправе утвердить новую схему одномандатных и (или) многомандатных избирательных округов не позднее чем через 30 дней со дня вступления в силу соответствующих положений нормативных правовых актов.

Опубликование (обнародование) схемы избирательных округов, включая ее графическое изображение, осуществляется не позднее чем через пять дней после ее утверждения указанными органами или организующей выборы избирательной комиссией.

Избирательные участки: понятие, требования к ним, порядок образования

Избирательный участок – территория, образованная для проведения голосования и подсчета голосов избирателей (п. 1 ст. 19 ФЗ «Об основных гарантиях…»).

Общие требования к избирательным участкам

1. Они образуются из расчета не более чем три тысячи избирателей на один участок.
2. Границы избирательных участков не должны пересекать границы избирательных округов.

Законодатель устанавливает еще два дополнительных требования к формированию определенных избирательных участков. Во-первых, в местах временного пребывания избирателей (больницах, санаториях, домах отдыха, на вокзалах, в аэропортах, местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых и др.), в труднодоступных и отдаленных местностях, на судах, находящихся в день голосования в плавании, на полярных станциях такие участки входят в избирательные округа по месту их расположения или по месту приписки судна. Во-вторых, в исключительных случаях, когда территории воинских частей расположены в обособленных, удаленных от населенных пунктов местностях, военнослужащие голосуют не на общих избирательных участках, а на участках, образованных в конкретных воинских частях.

Избирательные участки образуются сроком на 5 лет с учетом местных и иных условий исходя из необходимости создания максимальных удобств для избирателей.

Субъектами права образования избирательных участков на основании данных о числе избирателей, зарегистрированных на территории участка, являются:

1. Глава местной администрации муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения.

2. Руководитель территориального органа исполнительной власти города федерального значения в случаях, предусмотренных законом субъекта РФ.

Указанные субъекты обязаны согласовать образование избирательных участков с соответствующей территориальной комиссией.

3. Руководители дипломатических представительств или консульских учреждений РФ на территории страны их пребывания (формируют участки, находящиеся за пределами территории России). При этом положение, касающееся числа избирателей, может не применяться.

4. Командир воинских частей по решению определенной избирательной комиссии, если воинская часть расположена в обособленной, удаленной от населенных пунктов местности.

Так, согласно п. 5 ст. 25 ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» в этом случае избирательные участки могут образовываться по решению избирательной комиссии субъекта РФ командирами воинских частей, а в п. 3 ст. 14 ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» данным правом наделяется территориальная избирательная комиссия, согласующая свои действия с избирательной комиссией субъекта РФ, на основании представления командира воинской части.

5. Предусмотренная законом избирательная комиссия в местах временного пребывания избирателей, в труднодоступных и отдаленных местностях, на судах, находящихся в день голосования в плавании, и на полярных станциях. Однако в последних случаях (исключая места временного пребывания) избирательные участки могут образовываться вышестоящей комиссией по согласованию с капитаном судна или судовладельцем, начальником полярной станции, руководителями других объектов, расположенных в труднодоступных и отдаленных местностях.

В силу п. 2 ст. 25 ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» избирательные участки формируются первыми двумя видами субъектов права их образования не позднее чем за 50 дней до дня голосования.

Командиры воинских частей также формируют участки в этот общий срок, а в исключительных случаях – не позднее чем за пять дней до дня голосования. Аналогичным образом поступают руководители дипломатических представительств и консульских учреждений РФ, которые еще обязаны сообщить в ЦИК РФ об образовании избирательных участков не позднее чем за 40 дней до дня голосования, а в исключительных случаях – не позднее чем за три дня до дня голосования.

В местах временного пребывания, иных местах, указанных выше, они образуются территориальной комиссией не позднее чем за 50 дней до дня голосования, а в исключительных случаях по согласованию с избирательной комиссией субъекта РФ – не позднее чем за три дня до дня голосования.

В п. 7 ст. 19 ФЗ «Об основных гарантия…» фиксируется обязанность главы местной администрации муниципального района, городского округа, внутригородской территории го-

Порядок образования избирательных участков рода федерального значения, руководителя территориального органа исполнительной власти города федерального значения, а при проведении выборов в орган местного самоуправления поселения – главы местной администрации поселения опубликовать списки избирательных участков с указанием их границ, если избирательный участок образован на части территории населенного пункта, либо перечня населенных пунктов, если участок образован на территориях одного или нескольких населенных пунктов, а также номеров, мест нахождения участковых комиссий и помещений для голосования не позднее чем за 40 дней до дня голосования (срок в законах о выборах варьируется в зависимости от их уровня и вида, попадая в общий рамочный срок).

Руководители дипломатических представительств или консульских учреждений РФ с учетом местных условий решают вопросы публикации сведений об избирательных участках, образованных за пределами территории государства, в том числе путем их размещения в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

Таким образом, установленные нормами избирательного законодательства требования к избирательным округам и участкам, порядок их образования гарантируют реализацию гражданами РФ прямого, всеобщего и равного избирательного права при проведении выборов в органы государственной власти и органы местного самоуправления.