Избирательный процесс

Избирательный процесс: различные подходы к определению, понятие и особенности

В юридической литературе вопрос о понятии избирательного процесса не исчерпал своей актуальности в современный период. К сожалению, среди дефиниций в рамках тех или иных подходов отсутствует та, которая является унификационно-обоснованной, полноценной и востребованной. Приобретению единых очертаний содержания данного понятия, на наш взгляд, препятствует нарушенный ориентир в целостном восприятии феномена «избирательный процесс».

Категория «избирательный процесс» прочно вошла в научный оборот. Попытки сформулировать понятие российского избирательного процесса активизировались в 90-е гг. ХХ в.

Действующий ФЗ «Об основных гарантиях…» не содержит определение данного понятия. Отсутствовала дефиниция и в предыдущих федеральных законах аналогичной тематической направленности. Региональный законодатель в избирательных кодексах закреплял понятие «избирательный процесс». Так, согласно п. 13 ст. 1 Избирательного кодекса Тюменской области от 19.12.1999 г. (в ред. от 26.12.2002 г.), избирательный процесс – это регламентированная законодательством Российской Федерации и данным Кодексом последовательная деятельность граждан, избирательных комиссий, органов государственной власти и органов местного самоуправления, избирательных объединений, блоков по подготовке и проведению выборов. Подобные определения содержались в других избирательных кодексах субъектов РФ.

В современный период эта дефиниция изъята из кодексов.

Представляется целесообразным ограничить избирательный процесс рамками избирательной кампании, чему способствует легальное определение категории «избирательная кампания», зафиксированное в п. 19 ст. 2 ФЗ «Об основных гарантиях…», как деятельность по подготовке и проведению выборов, осуществляемая в период со дня официального опубликования (публикации) решения уполномоченного на то должностного лица, государственного органа, органа местного самоуправления о назначении выборов до дня представления избирательной комиссией, организующей выборы, отчета о расходовании средств соответствующего бюджета, выделенных на подготовку и проведение выборов.

Среди существующих позиций ученых можно выделить четыре основных подхода к понятию «избирательный процесс»:

Первый подход. Избирательный процесс трактуется через институциональный компонент как совокупность стадий, избирательных действий и процедур. По мнению Ю. А. Веденеева, В. И. Лысенко, избирательный процесс, являясь формализованным явлением, включает установленную законом совокупность стадий, обеспечивающих его целостность и легитимность результатов выборов, а стадии, в свою очередь, включают в себя совокупность конкретных избирательных процедур и избирательных действий.

Примыкает к данному подходу позиция М. С. Матейковича, определяющего избирательный процесс как систему процедур, правил и сроков, по которым проводятся выборы и осуществляются избирательные действия в межвыборный период.

Второй подход. В данной категории находит воплощение особый вид деятельности участников избирательного процесса, сопряженный со структурными элементами процесса – стадиями. Такую версию поддерживал и региональный законодатель. Наиболее ярко отражен этот подход в определении, предложенном Е. Н. Хрусталевым: избирательный процесс – урегулированная нормативными правовыми актами и иными социальными нормами деятельность участников избирательного процесса, состоящая из взаимосвязанных и построенных в логической последовательности стадий, опирающаяся на демократические принципы российского избирательного права и направленная на придание выборам легитимного характера2. Заслуживает внимания позиция Д. Б. Катков, Е. В. Корчиго, предлагающих дефинировать рассматриваемый термин как направленную на избрание депутатов и выборных должностных лиц деятельность субъектов избирательного права по реализации закрепленных процессуальными нормами юридических прав и обязанностей путем осуществления в определенной последовательности избирательных действий.

Третий подход. Авторы указывают на его параметры юридического процесса либо организационно-правовой формы реализации конституционного права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. В этой связи в юридической литературе акцентируется внимание на том, что избирательный процесс является юридическим процессом организации и проведения выборов1; называют его технологической инфраструктурой и формой реализации конституционных принципов организации периодических свободных выборов и обеспечения избирательных прав человека и гражданина в рамках предусмотренной законом последовательности совершения комплекса избирательных действий и процедур. По мнению Р. Т. Биктагирова, избирательный процесс является формой реализации гражданами и избирательными объединениями активного и пассивного избирательного права, права народа (избирательного корпуса) на формирование органов государственной и муниципальной власти.

Четвертый подход. Ученые предлагают трактовать избирательный процесс как систему организационно взаимосвязанных и реализуемых в установленной последовательности отношений, опосредующих подготовку и проведение выборов. По мнению родоначальника этого подхода – С. Д. Князева, «процессуальная форма как юридическая конструкция организации и проведения выборов, состоящая из совокупности избирательных процедур, которые закрепляют определенный порядок осуществления различных электоральных действий, обусловливает существование избирательного процесса как системы правоотношений, обеспечивающих в установленной последовательности динамику избирательной кампании»1. Следует согласиться с С. Д. Князевым в том, что и процессуальная форма, и процедура, и процесс в равной степени связаны с подготовкой и проведением выборов, хотя и выполняют различные функции в механизме правового регулирования избирательных кампаний.

Приведенные подходы подтверждают, что эта одна из самых спорных дефиниций в категориальном аппарате российского избирательного права. Как ни парадоксально, один и тот же феномен имеет, казалось бы, несовместимые, диаметрально противоположные сущностные характеристики. Однако это не так. Авторы рассматривают лишь некоторые, отдельно взятые аспекты данного правового явления, которые субъективно оценивается ими в качестве первостепенных. Поэтому все представленные позиции-подходы ученых имеют право на существование, так как описывают избирательный процесс с разных сторон, а точнее, на разных этапах его познания: от сущности к внешним границам и наоборот, но только все вместе они претендуют на полноценный, комплексный подход к исследованию заявленной категории.

На наш взгляд, наиболее верным, научно целесообразным является второй подход. Считаем возможным предложить авторскую дефиницию, в том числе исходя из нижеследующего.

Процессуальная форма избирательного процесса специфична и сложна по своей природе. Выполняя служебную роль каркаса, внешней оболочки и одновременно императивного вектора порядка организации и проведения выборов, она выступает одной из наиболее значимых гарантий реализации выборов как единственно допустимого легитимного способа делегирования народом властных полномочий органам государственной власти и местного самоуправления, а также конституционного права граждан избирать и быть избранными в рамках временного обеспечения избирательной кампании.

Кроме того, процессуальная форма пронизывает и внутреннее содержание избирательного процесса, соприкасаясь с процедурной формой, переплетаясь и взаимодействуя с ней. В свою очередь, процедурная форма не менее значима по своей роли, но имеет несколько иное предназначение. Опосредуя избирательные действия субъектов, упорядочивает поэтапную реализацию избирательных прав граждан для достижения конечного результата – избрания органов публичной власти. Процедурная форма менее жесткая и позволяет субъектам выбирать определенные приемлемые варианты поведения.

Ядром (стержнем) избирательного процесса являются его субъекты, приводящие в движение весь механизм этой сложной по своей организации системы. Устоявшееся представление о субъекте права как элементе правовых отношений нуждается в изменении. Мы солидарны с С. И. Архиповым в том, что правовые отношения, связи «принадлежат» субъекту права, а не наоборот1. Поэтому трактовка избирательного процесса как совокупности последовательно сменяющих друг друга стадий, как формы реализации избирательных прав, как системы организационно взаимосвязанных и реализуемых в установленной последовательности отношений, опосредующих подготовку и проведение выборов, и т. д. без указания на единственных адресатов норм избирательного законодательства – субъектов избирательного процесса искажает его смысл и назначение. Только деятельность соответствующих субъектов является движущей основой поступательного развертывания избирательного процесса.

Таким образом, избирательный процесс как юридический процесс – это деятельность субъектов избирательного процесса, осуществляемая на основе демократических принципов выборов, по реализации закрепленных юридических прав и обязанностей путем совершения в определенной последовательности избирательных действий, сопряженных со стадиями избирательного процесса, в порядке и сроки, установленные избирательным законодательством, целью которой является формирование выборных органов публичной власти.

Особенности избирательного процесса как вида юридического процесса

1. имеет строго целевое назначение – формирование выборных органов публичной власти;
2. ограничен во времени периодом избирательной кампании;
3. деятельность субъектов избирательного процесса осуществляется при организующей и контролирующей роли юридически независимых государственно-общественных органов – избирательных комиссий, которые представляют общие государственные (муниципальные) интересы;
4. избирательный процесс регламентирован нормами избирательного законодательства, а также смежного законодательства в той мере, в какой они регулируют общественные отношения, связанные с осуществлением избирательных прав граждан и других участников выборов, инструкциями и иными правовыми актами избирательных комиссий, организующих выборы;
5. состоит из многочисленных избирательных действий и процедур, объединенных в стадии;
6. оформляется и закрепляется в правовых документах промежуточного и итогового характера, принимаемых субъектами избирательного процесса в пределах своей компетенции в установленном законодательством порядке.

Стадии избирательного процесса: понятие, признаки, структура и классификация

Избирательный процесс в Российской Федерации включает в себя установленную избирательным законодательством совокупность стадий.

Стадия избирательного процесса – это объединенная единым функциональным назначением обособленная совокупность избирательных действий и процедур, последовательно реализуемая особым кругом субъектов избирательного процесса в порядке и сроки, установленные избирательным законодательством, для достижения конечного результата выборов – избрания депутатов или выборных должностных лиц.

Признаки стадий избирательного процесса

Каждая стадия избирательного процесса характеризуется:

1. функциональным назначением;
2. избирательными сроками;
3. субъектным составом;
4. совокупностью избирательных действий (процедур);
5. конкретными правами и обязанностями субъектов избирательного процесса;
6. определенным перечнем документов избирательных комиссий, кандидатов, избирательных объединений, их представителей и других субъектов избирательного процесса.

Собственно структурными элементами стадий избирательного процесса являются избирательные процедуры и избирательные действия.

Избирательные процедуры – это конкретный порядок совершения (выполнения) предусмотренных избирательным законодательством совокупности процедурных действий, принятия соответствующими избирательными комиссиями решений, которые обеспечивают реализацию избирательных прав участников выборов на соответствующих стадиях избирательного процесса.

Избирательные действия – первичный структурный элемент стадий избирательного процесса, представляющий собой пошаговую реализацию избирательных прав и полномочий соответствующих субъектов избирательного процесса в рамках определенной избирательной процедуры.

Таким образом, принцип поступательного развертывания избирательного процесса позволяет разделить его на относительно самостоятельные, сменяющие друг друга стадии, позволяющие достичь конечный результат выборов – формирование выборных органов публичной власти.

Мнение о том, что повторные выборы, выборы вместо выбывших депутатов – это дополнительные стадии избирательного процесса, в корне неверно, так как это разновидность выборов, в рамках которых осуществляются все предусмотренные избирательным законодательством избирательные действия и процедуры в полном объеме его стадий, правда, возможно и в более короткий срок. Кроме того, информационное обеспечение выборов, их финансирование также не являются стадиями избирательного процесса (и в этой связи не могут быть включены в наименование таковых) – это элементы избирательного процесса, которые носят обслуживающий, вспомогательный (технологический) характер, сопровождая его поступательное развертывание.

Классификация стадий избирательного процесса

В научной и учебной юридической литературе отсутствует единый подход к классификации (составу) стадий избирательного процесса и их наименованию. И хотя абсолютно ясно, что их деление носит сугубо условный характер, поскольку они тесно взаимосвязаны и взаимообусловлены, все же представляется целесообразным определение наиболее оптимального, концептуально обоснованного перечня стадий избирательного процесса (таблица 1).

Важно отметить, что классифицировать стадии на основные (обязательные) и факультативные недопустимо. Факультативность означает отсутствие всяких обязательств в реализации правомочий, предполагая личное усмотрение субъектов.

На самом же деле, соответствующие стадии (процедуры) обязательно проводятся в случаях, прямо предусмотренных избирательным законодательством. Поэтому более уместным и правильным будет определение всех стадий в качестве обязательных (с выделением основных и дополнительных).

Таблица 1 – Классификация стадий избирательного процесса

1. Назначение выборов

2. Формирование организационнотехнологической основы выборов.

Данная стадия ранее включала следующие избирательные процедуры:

1. образование избирательных округов, избирательных участков;
2. формирование временно действующих избирательных комиссий, в частности, окружных и участковых (после выборов их деятельность прекращалась);
3. формирование избирательного корпуса.

С 2012 г. первая из них фактически утратили свое процедурное качество и сегодня находится за пределами избирательной кампании. Согласно п. 2 ст. 18 и п. 2 ст. 19 ФЗ «Об основных гарантиях…» избирательные округа и избирательные участки образуются соответственно на 10 и 5 лет, а значит их формирование не связано с конкретными выборами.

В свою очередь, вторая процедура утрачивает актуальность, поскольку участковые комиссии теперь формируются на 5 лет. Ранее они формировались каждый раз при проведении выборов

3. Выдвижение и регистрация кандидатов (списков кандидатов)

Дополнительное выдвижение кандидатов (списков кандидатов) как дополнительная процедура избирательного процесса.

Например, на основании п. 6 ст. 39 ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации»: если за 35 дней до дня голосования будет зарегистрировано менее двух кандидатов, то голосование по решению ЦИК России откладывается на срок до 60 дней для дополнительного выдвижения кандидатов

4. Предвыборная агитация

5. Голосование

Повторное голосование как дополнительная стадия избирательного процесса предусмотрена только по выборам должностных лиц (Президента РФ, главы субъекта РФ, главы муниципального образования, главы муниципального района, главы городского округа)

6. Подсчет голосов избирателей, установление итогов голосования, определение результатов выборов и их официальное опубликование

Повторный подсчет голосов избирателей как дополнительная процедура избирательного процесса.

В силу п. 9 ст. 69 ФЗ «Об основных гарантиях…» при выявлении ошибок, несоответствий в протоколах об итогах голосования и (или) сводных таблицах об итогах голосования, возникновении сомнений в правильности составления протоколов и (или) сводных таблиц, поступивших из нижестоящей комиссии, вышестоящая комиссия вправе принять решение о проведении повторного подсчета голосов избирателей нижестоящей комиссией либо о самостоятельном проведении повторного подсчета голосов избирателей на соответствующем избирательном участке

Назначение выборов

Назначение выборов – это первая стадия избирательного процесса, заключающаяся в издании уполномоченным на то органом или должностным лицом (субъектом права назначения выборов) акта, в котором определяется дата голосования.

Субъекты права назначения выборов – это государственные органы и органы местного самоуправления, должностные лица, которые в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований имеют право назначать выборы в органы государственной власти и местного самоуправления.

На основании п. «а» ст. 84 Конституции РФ Президент РФ назначает выборы депутатов Государственной Думы, а в силу п. «д» ст. 102 Основного закона России выборы Президента РФ назначает Совет Федерации. Согласно п. 3 ст. 32 Устава Краснодарского края Законодательное Собрание края назначает свои выборы и выборы главы администрации (губернатора) Краснодарского края. В Уставе муниципального образования город Краснодар закрепляется, что муниципальные выборы назначаются городской Думой Краснодара (ч. 2 ст. 14).

Сроки назначения выборов:

1. Решение о назначении выборов Президента РФ должно быть принято не ранее чем за 100 дней и не позднее чем за 90 дней до дня голосования. Днем голосования является второе воскресенье месяца, в котором состоялось шесть лет назад голосование на предыдущих общих выборах Президента РФ (это март).

2. Решение о назначении выборов депутатов Государственной Думы принимается не ранее чем за 110 дней и не позднее чем за 90 дней до дня голосования. День голосования – первое воскресенье месяца, в котором истекает конституционный срок, на который была избрана Государственная Дума предыдущего созыва (это декабрь).

3. Решение о назначении выборов в органы государственной власти субъектов РФ должно быть принято не ранее чем за 100 дней и не позднее чем за 90 дней до дня голосования, а в органы местного самоуправления – не ранее чем за 90 дней и не позднее чем за 80 дней до дня голосования. День голосования на выборах в указанные органы – второе воскресенье сентября года, в котором истекают сроки их полномочий. Если второе воскресенье сентября, на которое должны быть назначены выборы, совпадает с нерабочим праздничным днем, или предшествующим ему днем, или днем, следующим за нерабочим праздничным днем, либо второе воскресенье сентября объявлено в установленном порядке рабочим днем, выборы назначаются на третье воскресенье сентября. При проведении выборов депутатов Государственной Думы очередного созыва дни голосования совмещаются, проходя в первое воскресенье декабря, т. е. дату голосования на выборах указанного депутатского корпуса.

Официальное опубликование решения о назначении выборов в средствах массовой информации происходит не позднее чем через 5 дней со дня его принятия.

ФЗ «Об основных гарантиях…» устанавливает систему гарантий обязательного проведения выборов путем закрепления «страховочного» порядка их назначения, если уполномоченный на то орган или должностное лицо не назначит выборы в сроки, предусмотренные законом, а также если данные органы отсутствуют. В этом случае право назначения выборов переходит к избирательной комиссии в соответствии с законом о выборах. Например, выборы в федеральные органы государственной власти назначает Центральная избирательная комиссия РФ (Далее – ЦИК РФ), в органы государственной власти субъекта РФ – избирательная комиссия субъекта РФ.

Если же избирательная комиссия не назначит в установленный срок выборы либо если такая избирательная комиссия отсутствует и не может быть сформирована, суд общей юрисдикции по заявлениям избирателей, избирательных объединений, органов государственной власти, органов местного самоуправления, прокурора может определить срок, не позднее которого уполномоченный на то орган или должностное лицо, а в случае их отсутствия – конкретная избирательная комиссия должны назначить выборы. При этом суд также вправе возложить на ЦИК РФ или избирательную комиссию субъекта РФ (соответственно уровню выборов) обязанность сформировать в десятидневный срок со дня вступления в силу его решения временную избирательную комиссию в количестве не более 15 членов комиссии с соблюдением требований к составу избирательной комиссии, а при отсутствии уполномоченного назначить выборы органа или должностного лица – также установить срок, в течение которого временная избирательная комиссия должна назначить выборы.

Регистрация (учет) избирателей. Составление списков избирателей

Государственная система регистрации (учета) избирателей представляет собой комплекс мер по сбору, систематизации и использованию сведений об избирателях и организуется в целях обеспечения гарантий и реализации избирательных прав граждан РФ1.

Глава местной администрации муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения либо иное должностное лицо, руководствуясь фактом нахождения места жительства (в отношении вынужденных переселенцев – фактом временного пребывания) избирателей на территории муниципального образования, осуществляет регистрацию (учет) избирателей. Указанный факт устанавливается на основании сведений, представляемых органами, производящими регистрацию граждан РФ по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации.

Командир воинской части ведет регистрацию (учет) военнослужащих, членов их семей и других избирателей. В этой связи основанием для данной процедуры будет являться факт нахождения их места жительства в пределах расположения воинской части, устанавливаемый на основании сведений, представляемых соответствующей службой воинской части.

Руководитель дипломатического представительства или консульского учреждения РФ регистрирует избирателей, находящихся за рубежом. Основание – факт их постоянного проживания на территории иностранного государства или нахождения в длительной заграничной командировке на территории конкретного иностранного государства.

Регистрация избирателей и установление численности зарегистрированных на территории муниципального образования, субъекта Федерации, в Российской Федерации и за пределами территории Российской Федерации избирателей происходит по состоянию на 1 января и 1 июля каждого года с использованием ГАС «Выборы».

Более детальный порядок регистрации (учета) избирателей, формирования и ведения регистра избирателей определяется Положением о Государственной системе регистрации (учета) избирателей, участников референдума в Российской Федерации, утвержденным Постановлением ЦИК РФ от 6 ноября 1997 г. № 134/973-II.

Так, гражданин включается в список избирателей, если:

• достигнет 18-летнего возраста;
• пройдет регистрацию по месту жительства (в отношении вынужденных переселенцев – по месту пребывания) на территории муниципального образования;
• будет зачислен в списки личного состава воинской части граждан, проходящих военную службу по призыву, на основании приказа командира воинской части (зачислен в военное учебное заведение на основании приказа начальника военного учебного заведения);
• будет постоянно проживать на территории иностранного государства или находиться в длительной заграничной командировке (по данным консульского учета);
• суд принял решение о признании дееспособным гражданина, ранее признанного недееспособным;
• гражданин прибыл по месту жительства после окончания срока военной службы по призыву;
• гражданин прибыл по месту жительства после отбывания наказания в виде лишения свободы.

ЦИК РФ совместно с избирательными комиссиями субъектов РФ формирует и ведет Регистр избирателей. Для этих целей создается база данных на основании сведений, которые обобщаются главой местной администрации и не реже чем один раз в месяц передаются в избирательную комиссию субъекта РФ.

Глава субъекта РФ и председатель избирательной комиссии субъекта РФ не позднее 25 января и 25 июля каждого года на основании представленных главами местных администраций сведений устанавливают численность избирателей, зарегистрированных на территории субъекта РФ по состоянию на 1 января и 1 июля, подписывают и направляют эти сведения в ЦИК России.

Составление списков избирателей

В целях реализации прав избирателей соответствующими комиссиями составляются списки избирателей на основании сведений, полученных с использованием государственной системы регистрации (учета) избирателей.

В списки избирателей включаются граждане РФ, обладающие на день голосования активным избирательным правом.

Если на основании международного договора РФ иностранные граждане имеют право на участие в выборах в органы местного самоуправления, то они включаются в списки избирателей, достигнув возраста 18 лет по факту постоянного проживания на территории муниципального образования, в котором проводятся указанные выборы.

Основанием для включения гражданина РФ в список избирателей на конкретном избирательном участке является факт нахождения его места жительства на территории этого участка, а в случаях, предусмотренных законодательством, – факт временного пребывания гражданина на территории этого участка (при наличии у гражданина активного избирательного права) либо наличие у гражданина открепительного удостоверения. Военнослужащие, проходящие военную службу по призыву в воинских частях, военных организациях и учреждениях, которые расположены на территории соответствующего муниципального образования, если место жительства этих военнослужащих до призыва не было расположено на территории муниципального образования, не включаются в списки избирателей и не учитываются при определении числа избирателей по выборам в органы местного самоуправления.

Список избирателей составляется в двух экземплярах уполномоченной избирательной комиссией с использованием ГАС «Выборы» отдельно по каждому избирательному участку. Сведения об избирателях, включаемые в список, располагаются в алфавитном или ином порядке (по населенным пунктам, улицам, домам, квартирам). В списке – указываются фамилия, имя, отчество, год рождения (в возрасте 18 лет – дополнительно день и месяц рождения), адрес места жительства избирателя. В нем должны быть предусмотрены места для проставления избирателем подписи за каждый полученный им бюллетень, серии и номера своего паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина, а также для внесения суммарных данных по каждому виду выборов и для проставления подписи члена участковой комиссии, выдавшего бюллетень (бюллетени) избирателю.

Соответствующая территориальная комиссия (окружная избирательная комиссия, избирательная комиссия муниципального образования) передает по акту участковым комиссиям первый экземпляр списка избирателей конкретного избирательного участка не позднее чем за 10 дней до дня голосования1. Участковая комиссия вправе разделить первый экземпляр этого списка на отдельные книги. Каждая такая книга не позднее дня, предшествующего дню голосования, должна быть сброшюрована (прошита), что подтверждается печатью участковой комиссии и подписью ее председателя.

В свою очередь, участковая комиссия уточняет этот список и за 10 дней до дня голосования представляет его избирателям для ознакомления и дополнительного уточнения.

Гражданин РФ, обладающий активным избирательным правом, вправе обратиться в участковую комиссию с заявлением о включении его в список избирателей, о любой ошибке или неточности в сведениях о нем, внесенных в данный список. Участковая комиссия обязана в течение 24 часов, а в день голосования в течение двух часов с момента обращения, но не позднее момента окончания голосования проверить сообщенные заявителем сведения и представленные документы и либо устранить ошибку или неточность, либо принять решение об отклонении заявления с указанием причин такого отклонения, вручив заверенную копию этого решения заявителю. Решение участковой комиссии об отклонении заявления о включении гражданина РФ в список избирателей может быть обжаловано в вышестоящую комиссию или в суд (по месту нахождения участковой комиссии), которые обязаны рассмотреть жалобу (заявление) в трехдневный срок, а за три и менее дня до дня голосования и в день голосования – немедленно. В случае, если принято решение об удовлетворении жалобы (заявления), исправление в списке избирателей производится участковой комиссией немедленно.

В нормах избирательного законодательства содержится запрет о внесении каких-либо изменений в списки избирателей после окончания голосования и начала подсчета голосов избирателей.