Источники избирательного права

Понятие и система источников избирательного права Российской Федерации

Говоря об «избирательном праве» в объективном смысле, можно определить этот термин, как систему правовых норм, регулирующих порядок подготовки и проведения выборов. Эти нормы содержатся в определенных нормативных правовых актах, составляющих источники избирательного права. Изучение и анализ источников избирательного права, содержащих нормы, которые закрепляют и регулируют отношения, складывающиеся в процессе подготовки и проведения выборов, имеет большое значение для понимания сущности и раскрытия содержания избирательного права и процесса. Прежде чем перейти к определению понятия и рассмотрению системы источников избирательного права, обратимся к теории права, согласно которой источник права – это форма выражения правовых норм, а также форма придания правилам поведения юридически обязательного характера. Посредством этого обычные правила поведения становятся правовыми нормами.

В юридической литературе встречаем различные определения понятия «источники права». Так, например, Л. П. Рассказов определяет источники права как государственноофициальные способы выражения и закрепления норм права.

Источниками права являются различные способы выражения правотворческой деятельности государства. С помощью этих способов воля законодателя становится обязательной для исполнения. Следует сказать, что наиболее распространенной формой источников права являются нормативные правовые акты. Говоря об источниках избирательного права, необходимо отметить, что именно через нормативные правовые акты уполномоченные органы государства устанавливают нормы права, которые рассчитаны на многократное применение при регулировании отношений, возникающих в процессе подготовки и проведения выборов различного уровня. Это обеспечивает стабильность данной сферы отношений, а в итоге должно способствовать достижению объективности результатов выборов.

Нормативные правовые акты образуют систему законодательства, которая строится по определенной иерархической лестнице, прежде всего, в зависимости от степени юридической силы, а также от степени конкретности правового регулирования, по другим признакам и основаниям.

Вопрос об источниках избирательного права в современной юридической литературе, как правило, увязывают с избирательным законодательством. Так, например, В. И. Наумов считает, что источниками избирательного права является совокупность федеральных законов, указов и распоряжений

Президента Российской Федерации, актов руководителей исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам организации, проведения и определения результатов выборов, а также документы Центральной избирательной комиссии Российской Федерации.

Исходя из этого, источники избирательного права можно определить как акты установленной формы, содержащие в себе избирательно-правовые нормы, изданные уполномоченным на то органом или должностным лицом, действующие на определенной территории, в определенное время и среди определенного круга лиц, являющиеся элементом системы избирательного законодательства.

Источники избирательного права – это правовые акты, содержащие правовые нормы, регулирующие общественные отношения, составляющие предмет избирательного права.

В систему источников избирательного права входят следующие составные части:

• Конституция РФ;
• международно-правовые акты;
• законодательство РФ;
• законодательство субъектов Федерации;
• нормативные правовые акты местного самоуправления;
• решения Конституционного Суда РФ;
• нормативные правовые акты избирательных комиссий.

Система источников избирательного права составляет законодательство о выборах в Российской Федерации или избирательное законодательство.

К настоящему времени сформировалась достаточно развитая система избирательного законодательства, в которой можно выделить отдельные виды источников по следующим основаниям.

1. По уровню правового регулирования или по субъекту правотворчества:

а) федеральное избирательное законодательство;
б) избирательное законодательство субъектов РФ;
в) муниципальное избирательное законодательство.

2. По уровню выборов или органов, в которые они проводятся:

а) законодательство о выборах федеральных органов государственной власти;
б) законодательство о выборах органов государственной власти субъектов РФ;
в) акты органов местного самоуправления.

Можно продолжить данную классификацию, используя другие критерии.

Федеральное избирательное законодательство характеризуется тем, что составляющие его нормативные правовые акты регулируют все виды выборов, проводимых в Российской Федерации на федеральном уровне, в ее субъектах и в муниципальных образованиях. Законодательство субъектов РФ устанавливает порядок подготовки, организации и проведения выборов органов государственной власти субъектов Федерации и муниципальных выборов. Нормативные правовые акты местного самоуправления содержат нормы, регулирующие порядок подготовки и проведения муниципальных выборов.

Особенностью источников российского избирательного права является большое количество подзаконных нормативных актов и нормативных правовых актов избирательных комиссий различного уровня.

Характеризуя систему источников любой отрасли права или отдельного правового института, следует выделять две их группы. К первой группе относятся общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры РФ, а, вторую группу составляют нормативные правовые акты национального законодательства.

Основную часть источников избирательного права составляет национальное избирательное законодательство Российской Федерации, которое можно определить как совокупность нормативных правовых актов, регулирующих отношения, связанные с осуществлением права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления, то есть отношения, составляющие предмет избирательного права.

Перейдем к рассмотрению отдельных видов источников избирательного права и начнем с характеристики федерального избирательного законодательства.

Федеральное избирательное законодательство

Федеральное избирательное законодательство, закрепляя основные гарантии избирательных прав и свобод граждан, обеспечивает на всей территории Российской Федерации соблюдение единых демократических избирательных стандартов и их реализацию при проведении различных видов выборов. Характеристику данного вида источников избирательного права следует начать с Конституции РФ. Основной закон России занимает ведущее место среди источников права, так как имеет высшую юридическую силу, регулирует наиболее важные стороны общественной жизни и является базой для формирования всего законодательства. Необходимо отметить, что в Конституции РФ 1993г. отсутствует специальная глава об избирательном праве и избирательной системе, как это было, например, в конституциях советского периода. Вместе с тем, нормы Конституции РФ закрепляют основные принципы избирательного права, которые затем конкретизируются и детализируются в федеральном избирательном законодательстве и в других источниках избирательного права.

Рассмотрим данные положения Конституции РФ более подробно.

Во-первых, Конституция РФ закрепляет в качестве одной из основ конституционного строя принцип народовластия, устанавливая, что высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы (ст. 3 Конституции РФ).

Во-вторых, Конституция РФ закрепляет и гарантирует избирательное право в субъективном смысле, т. е. право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления (ст. 32), а также определяет круг лиц, которые не имеют избирательных прав.

К ним относятся лица, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Это единственное ограничение избирательных прав, установленное Конституцией РФ (за исключением ограничений пассивного избирательного права для кандидатов в Президенты РФ и депутаты Государственной Думы). Все ограничения избирательных прав граждан не должны противоречить Конституции РФ.

В-третьих, Конституция РФ определяет основные требования, предъявляемые к выборам Президента РФ и депутатов Государственной Думы. Но следует отметить, что только применительно к выборам Президента России закреплены принципы избирательно права (ч. 1 ст. 81). Конституция РФ устанавливает также требования, предъявляемые к гражданам, обладающим пассивным избирательным правом, т. е. к кандидатам в Президенты РФ и в депутаты Государственной Думы.

Согласно ч. 2 ст. 81 Основного закона для кандидата в Президенты РФ установлен возрастной ценз – не моложе 35 лет и ценз оседлости – постоянное проживание в Российской Федерации не менее 10 лет. Согласно ч. 1 ст. 97 Конституции РФ депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин РФ не моложе 21 года и имеющий право участвовать в выборах (в данном случае следует вспомнить положения ст. 32 Конституции РФ, о которых уже говорилось выше).

В-четвертых, Конституция РФ устанавливает разграничение компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами в сфере избирательного законодательства. Ст. 71 устанавливает, что вопросы регулирования и защиты прав и свобод человека и гражданина (в том числе и избирательных прав) отнесены к ведению Российской Федерации. К ее исключительному ведению отнесены также вопросы формирования федеральных органов государственной власти.

В-пятых, в самой Конституции РФ установлен механизм защиты конституционных норм, в том числе и норм, закрепляющих избирательные права граждан и гарантии их реализации.

В-шестых, в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Это положение позволяет включить в число норм избирательного права России, обладающих высшей юридической силой, нормы-принципы, содержащиеся в международных источниках. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то приоритетными являются правила международного договора.

В международных договорах содержатся международные избирательные стандарты, которые должны определять содержание национального законодательства. Речь идет об обязательствах государств предоставить своим гражданам право на участие в свободных, справедливых, подлинных и периодических выборах, не посягать на эти права и обеспечивать их реализацию. Так, избирательное законодательство РФ основывается на положениях Всеобщей декларации прав человека, Международного пакта о гражданских и политических правах, Конвенции о защите прав человека и основных свобод, закрепляющих возможности граждан избирать и быть избранными на подлинных периодических выборах, проводимых на принципе всеобщего избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей.

Конституционный Суд РФ, являясь органом конституционного контроля, часто основывает свои выводы на принципах, закрепленных в этих международных правовых актах.

Конституционный Суд РФ играет особую роль в правовой охране Конституции РФ и обеспечении ее соблюдения.

В практике его деятельности затрагиваются вопросы содержания принципов избирательного права и механизмов их реализации, вопросы назначения выборов, выдвижения кандидатов, определения итогов голосования и другие, возникающие в ходе избирательного процесса. Решения Конституционного Суда РФ также являются источниками российского избирательного права и влияют как на правотворческую, так и на правоприменительную деятельность в данной сфере. Они оказывают существенное влияние на развитие избирательной системы и избирательного законодательства, а тем самым на развитие демократического процесса российской государственности.

В системе избирательного законодательства РФ, безусловно, центральное место занимает Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (Далее – ФЗ «Об основных гарантиях…»)2. Данный Закон является своеобразным «ядром» избирательного законодательства, его основополагающим актом.

Он не только устанавливает и регулирует гарантии избирательных прав граждан, но и конкретизирует сами эти права.

Кроме того, Закон содержит четко и логически выстроенную схему всех стадий избирательного процесса, раскрывает содержание каждой стадии, каждой избирательной процедуры, а также закрепляет систему правовых средств, обеспечивающих соблюдение на каждой стадии принципов избирательного права и законных прав и интересов граждан.

Следует отметить, что в случае противоречия между федеральным или региональным законом о выборах и ФЗ «Об основных гарантиях…» будут применяться нормы последнего. Такое же правило действует и в случае отсутствия в законодательстве субъектов РФ необходимого нормативного правового акта.

В системе федерального избирательного законодательства следует выделить федеральные законы о выборах в федеральные органы государственной власти. Это Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации»1 и Федеральный закон от 22 февраля 2014 г. № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации»2. Основываясь на положениях Основного закона и ФЗ «Об основных гарантиях…», эти акты содержат нормы, детально регулирующие порядок подготовки и проведения соответствующих выборов, начиная со стадии назначения даты выборов и заканчивая регламентацией порядка обжалования нарушений избирательных прав граждан и привлечения к ответственности за нарушения законодательства о выборах.

Среди актов федерального избирательного законодательства отметим также Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»3, который был принят с целью восполнения пробелов в регулировании порядка проведения муниципальных выборов.

Кроме того, к источникам избирательного права федерального уровня следует отнести Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»1 и Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2. Данные нормативные правовые акты устанавливают не только основные принципы проведения выборов соответствующих органов и должностных лиц, но и регламентируют некоторые стороны самого избирательного процесса.

Вышеназванные законы являются источниками избирательного права и входят в систему избирательного законодательства. Предметом их регулирования являются избирательные отношения, т. е. общественные отношения, возникающие в процессе подготовки и проведения выборов. Но кроме этих законов при проведении выборов в органы государственной власти федерального и регионального уровня, а также и местного самоуправления должны применяться и другие федеральные законы, содержащие отдельные нормы избирательного права. Среди них следует назвать, например, Федеральный закон от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях». Политическим партиям принадлежит важная роль в избирательном процессе. Именно они являются избирательными объединениями и имеют право выдвигать кандидатов (списки кандидатов).

Избирательное законодательство РФ включает в себя также нормы различной отраслевой принадлежности: информационного, финансового, уголовного, административного законодательства и т. д. Так, например, нормы Уголовного кодекса РФ и Кодекса РФ об административных правонарушениях устанавливают ответственность за избирательные правонарушения. И следует отметить, что сочетание санкций, установленных избирательным законодательством, с мерами административных взысканий и уголовных наказаний за нарушение избирательных прав граждан и процедуры выборов способно обеспечить эффективное функционирование института ответственности в избирательном праве.

Избирательное законодательство субъектов Российской Федерации

Как в любом федеративном государстве законодательство России имеет два уровня: федеральное законодательство, действующее на всей территории Российской Федерации и законодательство субъектов РФ, действие которого ограничено территорией отдельно взятого субъекта. Эти два уровня принято называть федеральным и региональным законодательством. И если федеральные законы, рассмотренные нами выше, регулируют процесс выборов всех органов государственной власти и местного самоуправления в стране в целом, то избирательное законодательство субъектов устанавливает порядок выборов только органов государственной власти субъектов и органов местного самоуправления в муниципальных образованиях конкретных субъектов.

Важными источниками избирательного права субъектов РФ являются конституции республик, уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Эти нормативные правовые акты, являющиеся основными законами субъектов РФ, закрепляют принцип народовластия, определяют активное и пассивное избирательное право граждан, систему органов государственной власти, срок полномочий выборных органов государственной власти субъектов Федерации, порядок назначения выборов как органов государственной власти, так и органов местного самоуправления, закрепляют требования к кандидатам в соответствующие органы или на выборные должности.

Так, например, в Уставе Краснодарского края в разделе 2 «Организация государственной власти» содержится ряд важнейших норм, закрепляющих принципы народовластия и разделения властей, устанавливающих систему органов государственной власти в Краснодарском крае. Глава 3 раздела 2 «Законодательная власть» регламентирует основы организации и деятельности Законодательного Собрания Краснодарского края – постоянно действующего представительного и законодательного органа государственной власти края. Глава 4 «Исполнительная власть» содержит основные положения, регулирующие порядок выборов главы администрации (губернатора) края.

Важное место в законодательстве субъектов РФ занимают избирательные законы, регулирующие отдельные виды выборов. Как правило, это законы о выборах законодательного (представительного) органа государственной власти, о выборах главы исполнительного органа государственной власти (губернатора, главы администрации), о выборах депутатов представительного органа местного самоуправления и о выборах главы муниципального образования. Часто вместо двух отдельных законов в субъектах РФ принимается один общий закон о муниципальных выборах. В систему избирательных законов входят также законы об избирательных комиссиях субъектов РФ. Иногда субъекты Федерации проводят кодификацию своего избирательного законодательства, т. е. принимают избирательные кодексы. Кодифицированные нормативные правовые акты действуют, например, в Республике Коми и Башкортостан, Воронежской, Свердловской, Ярославской областях, в городе Москве и в ряде других субъектов РФ.

В систему избирательного законодательства Краснодарского края входят следующие законы:

• от 3 июля 2012 г. № 2519-КЗ «О выборах главы администрации (губернатора) Краснодарского края»;
• от 21 августа 2007 г. № 1315-КЗ «О выборах депутатов Законодательного Собрания Краснодарского края» (с изменениями и дополнениями);
• от 26 декабря 2005 г. № 966-КЗ «О муниципальных выборах в Краснодарском крае»;
• от 4 июня 1999 г. № 186-КЗ «Об избирательной комиссии Краснодарского края»;
• от 8 апреля 2003 г. № 571-КЗ «О системе избирательных комиссий, комиссий референдума в Краснодарском крае».

Характеризуя данный вид источников избирательного права, необходимо отметить, что законы субъектов РФ независимо от избранной различными субъектами формы избирательного законодательства не могут противоречить федеральному законодательству, так как должны быть основаны на его нормах. Все изменения, происходящие в современном федеральном избирательном законодательстве, влекут за собой приведение в соответствии с ними законодательства субъектов РФ. Вместе с тем, законы субъектов РФ могут не только дополнять и конкретизировать положения федерального законодательства, но и осуществлять самостоятельное регулирование различных аспектов избирательных отношений на региональном уровне. При этом необходимым условием остается соответствие избирательного законодательства субъектов РФ Конституции России и федеральным законам.

К числу подзаконных источников избирательного права данного уровня относятся и акты законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и избирательных комиссий.

Подзаконные акты как источники избирательного права

К источникам российского избирательного права относятся также подзаконные нормативные правовые акты.

Отдельные отношения, связанные с подготовкой и проведением выборов в Российской Федерации, регулируются подзаконными нормативными актами Президента РФ, Правительства РФ, избирательных комиссий.

Нормативные акты Центральной избирательной комиссии РФ, иных федеральных государственных органов не должны противоречить Конституции РФ, федеральным законам. Нормативные акты избирательных комиссий субъектов РФ и нормативные акты по вопросам, связанным с выборами других государственных органов субъектов РФ, не должны противоречить Конституции РФ, федеральным законам, конституциям (уставам), законам субъектов РФ о выборах, нормативным актам Центральной избирательной комиссии РФ.

Отдельное место в системе избирательного законодательства занимают указы Президента РФ, объявленного в соответствии со ст. 80 Конституции РФ главой государства. Характер указов, принимаемых Президентом РФ по вопросам, входящим в сферу избирательного права, разнообразен. В частности, можно выделить указы ненормативного характера, принимаемые главой государства в связи с осуществлением им своих конституционных полномочий. Так, например, в соответствии со ст. 84 Конституции РФ он назначает выборы Государственной Думы. Кроме того, Президент РФ является гарантом прав и свобод человека и гражданина, а значит, в том числе и избирательных прав. Так, в целях обеспечения конституционных прав и свобод граждан Президентом РФ были приняты Указы: от 30 мая 1997 г. № 535 «Об обеспечении избирательных прав военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, федеральных органов налоговой полиции и работников органов прокуратуры Российской Федерации» и от 28 февраля 1995 г. № 228 «О федеральной целевой программе повышения правовой культуры избирателей и организаторов выборов в Российской Федерации».

Среди подзаконных актов, регулирующих складывающиеся в избирательной сфере отношения, основное значение имеют акты избирательных комиссий. По своему правовому статусу избирательные комиссии не должны заниматься правотворческой деятельностью, однако, они имеют право принимать акты нормативно-правового характера на основании и во исполнение соответствующих законов. Это могут быть инструкции, постановления, положения и иные решения, целью которых является обеспечение единообразного применения законодательства о выборах. Так, Центральная избирательная комиссия РФ в пределах своей компетенции вправе издавать инструкции по вопросам единообразного применения ФЗ «Об основных гарантиях…» и давать заключения о соответствии законов субъектов РФ этому Закону.

Особенность нормативных правовых актов избирательных комиссий заключается в том, что их положения обязательны, как правило, для нижестоящих избирательных комиссий. Но вместе с тем они регулируют действия и других участников избирательного процесса. Решения и иные акты избирательных комиссий, принятые в пределах их компетенции, обязательны для федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, государственных учреждений, органов местного самоуправления, кандидатов, избирательных объединений, общественных объединений, организаций, должностных лиц, избирателей.

Следует подчеркнуть, что принятие нормативных актов избирательными комиссиями направлено на обеспечение единообразного применения уже существующего законодательства, а не на создание новых избирательных процедур.

Еще одним видом источников избирательного права подзаконного характера являются нормативные правовые акты органов местного самоуправления. Эти акты должны приниматься в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Федерации. Ими регулируется порядок подготовки и проведения выборов органов и должностных лиц местного самоуправления. Установление содержания ряда избирательных процедур при проведении муниципальных выборов актами органов местного самоуправления основано на положении ст. 131 Конституции РФ, в силу которого население соответствующих территорий имеет право самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления.

Основным нормативным правовым актом муниципального образования является устав, закрепляющий структуру и порядок формирования органов местного самоуправления, а также определяющий срок полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц.

Завершая характеристику источников избирательного права, необходимо отметить, что стабильность законодательства, в том числе и избирательного, способствует его успешной реализации, однако, изменение действующих законов неизбежно и просто необходимо. Изменение, а тем самым и совершенствование избирательного законодательства связано со спецификой реализации норм избирательного права. Этот процесс предполагает приведение материальных и процессуальных норм в соответствие с изменениями социально-политических условий жизни общества, а также устранение противоречий и пробелов в законодательстве, его систематизацию и кодификацию как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ.

Сложность совершенствования избирательного законодательства проявляется в обеспечении свободы реализации избирательных прав граждан, с одной стороны, и необходимости детальной регламентации избирательных процедур, с другой.