Избирательные споры

Понятие и классификация избирательных споров в Российской Федерации

Проблема избирательных споров является относительно новой для Российской Федерации. В советский период при отсутствии подлинной конкуренции избирательные споры как правовой феномен практически отсутствовали.

Принятие новой Конституции РФ 1993 г. и фиксация в ст. 2 человека, его прав и свобод высшей ценностью, закрепление в ч. 3 ст. 3 свободных выборов как высшего выражения власти народа, в ч. 1 и ч. 3 ст. 13 идеологического и политического многообразия, многопартийности послужили отправной точкой для реальной политической конкуренции кандидатов, политической активности граждан в избирательном процессе.

В этой связи происходящие столкновения политических интересов кандидатов, избирательных объединений в борьбе за власть, активное использования гражданами гарантированной возможности адекватной защиты и восстановления избирательных прав неизбежно привели к сопутствующему явлению всех избирательных кампаний – избирательным спорам.

Избирательные споры нельзя однозначно рассматривать только как негативное явление ввиду того, что они выявляют пробелы в избирательном законодательстве, противоречивость и концептуальную несогласованность последнего, нарушения в правоприменительной практике, низкий уровень правовой культуры участников выборов, воплощающих в своем поведении правовые предписания, а это, в свою очередь, способствует повышению качества норм избирательного права.

В ФЗ «Об основных гарантиях…» отсутствует легальная дефиниция понятия «избирательные споры», законодатель оперирует термином «обжалование нарушений избирательных прав граждан», который лег в основу наименования отдельный главы Х данного Закона «Обжалование нарушений избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации и отвественность за нарушение законодательства о выборах и референдумах». Однако категория «избирательные споры» многограннее и не сводится только к порядку обжалования нарушенных избирательных прав.

В юридической науке, несмотря на широкий спектр авторских дефиниций понятия «избирательные споры», не выработан унифицированный подход к данному термину. Мы разделяем мнение Р. А. Охотникова в этом вопросе: «избирательные споры – это избирательные правоотношения охранительного характера, в рамках которых посредством обжалования в установленном законодательством Российской Федерации административном (инстанционном) и судебном порядке разрешаются конфликтные ситуации, возникающие в связи с реальным или предполагаемым нарушением избирательных прав граждан»1.

Избирательные споры традиционно классифицируются по следующим основаниям:

1. По основным причинам возникновения избирательных споров:

• нарушения норм избирательного законодательства;
• неправильное применение норм избирательного законодательства;
• неправильное толкование норм избирательного законодательства.

2. По характеру защищаемого избирательного права:

• споры о защите пассивного избирательного права;
• споры о защите активного избирательного права.

3. По порядку разрешения избирательных споров:

• споры, разрешаемые в судебном порядке;
• споры, разрешаемые в административном порядке, т. е. избирательными комиссиями.

4. По значимости для избирательного процесса:

• споры, разрешение которых устраняет незначительные нарушения норм избирательного законодательства;
• споры, разрешение которых существенно влияет на ход и результаты выборов (например, отказ в регистрации кандидата (списка кандидатов), отмена его регистрации).

5. По предмету спора:

• назначение выборов;
• формирование избирательных округов и участков;
• составление списков избирателей;
• формирование избирательных комиссий;
• выдвижение кандидатов (списков кандидатов);
• порядок сбора подписей в поддержку кандидатов;
• отказ в регистрации кандидата (списка кандидатов);
• неправомерное использование возможностей СМИ;
• неправомерное использование должностного или служебного положения;
• нарушение правил ведения предвыборной агитации;
• нарушение порядка финансирования выборов;
• нарушение порядка финансирования кандидатом, избирательным объединением своей избирательной кампании;
• отмена решения о регистрации кандидата (списка кандидатов);
• нарушение порядка и процедур голосования;
• нарушение правил подсчета голосов избирателей;
• признание выборов недействительными или несостоявшимися;
• вопросы повторного голосования, повторных выборов.

Представленный перечень видов избирательных споров не является исчерпывающим, но мы назвали наиболее значимые классификационные основания.

Административный порядок разрешения избирательных споров

Избирательные комиссии как коллегиальные органы, осуществляющие подготовку и проведение выборов, согласно п. 3 ст. 20 ФЗ «Об основных гарантиях…» обеспечивают реализацию и защиту избирательных прав граждан РФ.

Для предварительного рассмотрения обращений из состава членов конкретных комиссий с правом решающего голоса формируются рабочие группы. Создание подобных групп и их специализированная деятельность по предварительной подготовке материалов для принятия избирательными комиссиями решений по существу жалоб помогают быстрее и эффективнее разрешать споры.

Избирательные комиссии в пределах их компетенции рассматривают поступившие в период избирательной кампании обращения о нарушении закона, проводят проверки по этим обращениям и дают лицам, их направившим, письменные ответы.

Письменные ответы комиссии направляются заявителям в пятидневный срок, но не позднее дня, предшествующего дню голосования. По обращениям, поступившим в день голосования или в день, следующий за днем голосования, – немедленно. Кроме того, если факты, содержащиеся в обращениях, требуют дополнительной проверки, решения по ним принимаются не позднее чем в десятидневный срок. Если обращение указывает на нарушение закона кандидатом, избирательным объединением, то данные субъекты избирательного процесса должны быть незамедлительно оповещены о поступившем обращении и вправе давать объяснения по существу обращения.

Избирательные комиссии вправе обращаться с представлениями о проведении проверок и пресечении нарушений закона в правоохранительные органы и органы исполнительной власти. Указанные органы обязаны в пятидневный срок, если представление получено за пять и менее дней до дня голосования, – не позднее дня, предшествующего дню голосования, а если в день голосования или в день, следующий за днем голосования, – немедленно принять меры по пресечению этих нарушений и незамедлительно проинформировать о результатах обратившуюся комиссию. Если факты, содержащиеся в представлении, требуют дополнительной проверки, соответствующие меры принимаются не позднее чем в десятидневный срок.

Важным правомочием наделяются члены избирательных комиссий с правом решающего голоса – они составляют протоколы об административных правонарушениях, если уполномочены на то соответствующими избирательными комиссиями (п. 21. 2 ст. 29 ФЗ «Об основных гарантиях…»). В силу п. 1 ч. 5 ст. 28. 3 КоАП РФ протоколы составляются по статьям 5.3 – 5.5, 5.8 – 5.10, 5.12, 5.15, 5.17 – 5.20, 5.47, 5.50, 5.51, 5.56, 5.64 – 5.68, предусматривающим административную ответственность за нарушения избирательных прав граждан, в частности, например, неисполнение решения избирательной комиссии; нарушение порядка участия СМИ в информационном обеспечении выборов; нарушение предусмотренных законодательством о выборах порядка и условий проведения предвыборной агитации на каналах организаций, осуществляющих теле- и (или) радиовещание, и в периодических печатных изданиях; изготовление распространение или размещение агитационных материалов с нарушением требований законодательства о выборах; незаконное использование денежных средств при финансировании избирательной кампании кандидата, избирательного объединения; сбор подписей избирателей в запрещенных местах, а также сбор подписей лицами, которым участие в этом запрещено федеральным законом и др.

Однако законодатель, наделяя в ФЗ «Об основных гарантиях…» членов избирательных комиссий с правом решающего голоса таким правомочием, фактически вышел за пределы принципа коллегиальности работы комиссий.

Протокол об административном правонарушении составляется немедленно после выявления совершения административного правонарушения. Если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела либо данных о физическом лице или сведений о юридическом лице, в отношении которых возбуждается дело об административном правонарушении, такой протокол составляется в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения. В случае проведения административного расследования, срок которого не может превышать 1 месяца (в исключительных случаях он может быть продлен еще на 1 месяц), протокол составляется по окончании расследования.

Решения и действия (бездействие) комиссий и их должностных лиц, нарушающие избирательные права граждан, могут быть обжалованы в непосредственно вышестоящую комиссию, которая обязана, не направляя жалобу в нижестоящую комиссию, за исключением случая, когда обстоятельства, изложенные в жалобе, не были предметом рассмотрения нижестоящей комиссии, рассмотреть жалобу и вынести одно из следующих решений:

а) оставить жалобу без удовлетворения;
б) отменить обжалуемое решение полностью или в части (признать незаконным действие или бездействие) и принять решение по существу;
в) отменить обжалуемое решение полностью или в части (признать незаконным действие или бездействие), обязав нижестоящую комиссию повторно рассмотреть вопрос и принять решение по существу (совершить определенное действие).

Судебный порядок разрешения избирательных споров

Суд является органом, в который можно обжаловать любые нарушения избирательных прав граждан. С жалобами на нарушение избирательных прав граждан могут обратиться избиратели, кандидаты, их доверенные лица, избирательные объединения и их доверенные лица, иные общественные объединения, наблюдатели, а также комиссии.

Нарушения могут совершаться как в форме действий (выдача бюллетеня избирателю без предъявления документа, удостоверяющего личность), так и в форме бездействия (невыезд членов участковой избирательной комиссии для организации голосования вне помещения для голосования), а также путем принятия решений, нарушающих избирательное законодательство, органами государственной власти, органами местного самоуправления, общественными объединениями и должностными лицами, избирательными комиссиями и их должностными лицами.

В суд можно обращаться на любой стадии избирательного процесса. Так, суд при получении жалобы кандидата и по итогам ее рассмотрения может отменить решение соответствующей комиссии о регистрации кандидата (списка кандидатов), об отказе в регистрации кандидата (списка кандидатов).

Необходимо учитывать, какой суд рассматривает жалобы на действия конкретной комиссии. Так, Верховный Суд РФ рассматривает жалобы на ЦИК РФ; жалобы на избирательные комиссии субъектов РФ направляются в верховные суды республик, краевые, областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов; решения и действия (бездействие) иных комиссий обжалуются в районные суды.

Аналогичным образом подаются жалобы на решения комиссий об итогах голосования и результатах выборов. При этом суд соответствующего уровня рассматривает решение как комиссии, организующей выборы, так решения нижестоящих комиссий, принимавших участие в проведении данных выборов, поскольку допущенные ими нарушения могли повлиять на итоги голосования и результаты выборов. При наличии достаточных для этого оснований суд может отменить решение об итогах голосования, о результатах выборов.

В связи с тем, что избирательный процесс строго регламентирован временными рамками, суды обязаны организовать свою работу (в том числе в выходные дни) таким образом, чтобы обеспечить своевременное рассмотрение жалоб.

Решения суда обязательны для исполнения соответствующими комиссиями.

В качестве примера рассмотрения избирательного спора судом, приведем обращение одной партии в суд на действия избирательной комиссии, зарегистрировавший партийный список другой партии в нарушение требований закона. Территориальная избирательная комиссия приняла решение об отказе в регистрации списка кандидатов в депутаты Совета депутатов муниципального района, выдвинутого избирательным объединением по мотиву выявления более 10 процентов недействительных подписей избирателей от общего количества подписей, представленных для регистрации списка. Решением областной избирательной комиссии указанное решение территориальной избирательной комиссии отменено, список кандидатов в депутаты Совета депутатов муниципального района, выдвинутый избирательным объединением зарегистрирован.

Основанием для принятия такого решения послужило невручение уполномоченному представителю избирательного объединения в установленный законом срок копии итогового протокола, заверенной копии ведомости проверки подписных листов, а также копии официальных документов, на основании которых соответствующие подписи были признаны недостоверными и (или) недействительными.

Другое избирательное объединение обратилось в суд с заявлением об отмене названного решения областной избирательной комиссии, ссылаясь на то, что недостаточное количество подписей избирателей, необходимых для регистрации списка кандидатов избирательного объединения, относится к неустранимым нарушениям избирательного законодательства и является безусловным основанием для отказа в регистрации списка кандидатов. При таком положении, по мнению заявителя, невручение уполномоченному представителю избирательного объединения в установленный законом срок итогового протокола и других документов правового значения не имеет, а потому областная избирательная комиссия не вправе была отменять решение территориальной избирательной комиссии. Однако, рассмотрев представленные доводы, суд оставил решения областной избирательной комиссии без изменения.