Избирательное право и избирательная система

Понятие избирательного права

Для развития демократического государства в Российской Федерации необходимо множество условий, одним из которых является юридическое обеспечение выборов как единственно возможного легитимного способа делегирования власти народа представительным органам государственной власти и местного самоуправления. Это способствует повышению роли и значения избирательного права, которое является юридической основой формирования всех институтов представительной демократии.

Понятие «избирательное право» используется в объективном и субъективном смысле.

Избирательное право в объективном смысле представляет собой совокупность конституционно-правовых норм, которые регулируют порядок организации и проведения выборов депутатов и выборных должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления. Такие нормы закреплены в Конституции РФ, конституциях (уставах) субъектов Федерации, федеральных и региональных избирательных законах, подзаконных нормативных правовых актах, включая инструкции Центральной избирательной комиссии РФ, постановления Конституционного и Верховного Судов РФ по вопросам организации и проведения выборов.

Избирательное право, как совокупность конституционноправовых норм, является подотраслью конституционного права. Оно включает ряд институтов, регулирующих различные виды выборов, их стадии и правовой статус всех их участников.

Предметом избирательного права являются общественные отношения, которые возникают в сфере подготовки и проведения выборов в органы государственной власти и местного самоуправления. После закрепления этих отношений в нормах права они становятся избирательными правоотношениями.

Важнейшей чертой избирательных правоотношений является то, что они возникают только в том случае, когда в выборах участвуют избиратели посредством голосования. Выборы совета директоров в акционерных обществах, выборы ученого совета в университете регламентируются не нормами избирательного права, а корпоративными нормами, закрепленными в уставах учреждений и организаций. Поэтому такие отношения не входят в предмет избирательного права. Не регулируются нормами избирательного права и многие отношения, связанные с политическими выборами и голосованием. Например, процессы голосования в Государственной Думе по кандидатурам Председателя Правительства РФ, Председателя Государственной Думы, Счетной палаты, Центрального банка РФ. Они фиксируются в нормах Регламента Государственной Думы.

Избирательное право в субъективном смысле – это право граждан избирать и быть избранными, а также участвовать во всех мероприятиях по подготовке и проведению выборов. Это право закреплено в ст. 32 Конституции.

Избирательное право в субъективном значении подразделяется на активное и пассивное.

Активное избирательное право – это право граждан Российской Федерации избирать в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Данное право предоставляет гражданину возможность голосовать за кандидата, которого он считает достойным.

Активное избирательное право российский гражданин имеет с 18-летнего возраста, когда он, согласно ст. 60 Конституции РФ, может самостоятельно осуществлять все права и обязанности, а также при отсутствии обстоятельств, которые исключают в соответствии с ч. 3 ст. 32 Конституции РФ участие граждан в выборах (недееспособность, нахождение в местах лишения свободы по приговору суда). При выборах в органы местного самоуправления активное избирательное право предоставляется также иностранным гражданам на условиях международных договоров и соглашений.

Пассивное избирательное право – это право избираться, т. е. право граждан РФ быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Это право предоставляет гражданину возможность участия в выборах в качестве кандидата, право быть включенным в бюллетень для голосования, и в случае, если наберет по результатам голосования необходимое число голосов избирателей, – получить депутатский мандат или стать выборным должностным лицом.

Пассивное избирательное право для депутата Государственной Думы наступает с 21 года (ч. 1 ст. 97 Конституции РФ), для кандидата на пост Президента РФ – по достижении 35 лет при условии постоянного проживания в Российской Федерации не менее 10 лет (ч. 2 ст. 81 Конституции РФ), для кандидата на должность высшего должностного лица субъекта РФ – по достижении 30 лет. На выборах депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ и выборного должностного лица местного самоуправления минимальный возраст кандидата не может превышать 21 года (п. 8 ст. 4)1. Установление повышенного возрастного ценза для пассивного избирательного права обосновывается необходимостью наличия жизненного опыта и навыков в решении проблем.

Активное и пассивное избирательное право связаны между собой, так как один и тот же гражданин может одновременно на выборах реализовать свое право избирать и быть избранным при наличии законодательно установленных оснований.

В соответствии с ч. 3 ст. 32 Конституции РФ активным и пассивным избирательным правом не обладают граждане РФ, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

Принципы избирательного права

Принципы избирательного права – это основополагающие начала, правила-требования, являющиеся основой правового регулирования избирательных отношений, главным содержанием избирательного права, служащие критерием законности и правомерности действий всех участников избирательных правоотношений

В Российской Федерации выборы организуются и проводятся на основе следующих принципов:

1. Принцип всеобщего избирательного права (ст. 4), означает право российского гражданина, который достиг необходимого возраста, избирать и быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления, а также право на участие во всех избирательных действиях и мероприятиях (быть доверенным лицом кандидатов, наблюдателем, членом избирательной комиссии, участвовать в предвыборной агитации и др.).

Право избирать и быть избранным не зависит от какихлибо социальных факторов. Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» определяет, что гражданин может избирать и быть избранным независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств (п. 2 ст. 4).

2. Принцип равного избирательного права, означает, что все избиратели участвуют в выборах на равных основаниях и не имеют никаких преимуществ друг перед другом (ст. 5).

Равное избирательное право предполагает:

• равное количество голосов на выборах в один и тот же орган власти; обеспечивается тем, что избиратель может быть включен только в один список избирателей;
• равный вес голосов избирателей означает, что ни один избиратель не имеет каких-либо преимуществ перед другим избирателем. Это обеспечивается образованием примерно равных по численности избирателей избирательных округов;
• равенство возможностей избирателей по участию в избирательных действиях.

Таким образом, принцип равного избирательного права обеспечивается тем, что каждый гражданин включается только в один список избирателей по одному избирательному участку, а также равными нормами представительства в избирательных округах при мажоритарных выборах.

3. Принцип прямого избирательного права означает, что выборные лица избираются непосредственно населением (ст. 6), т. е. избиратели голосуют на выборах за или против кандидатов. Каждый избиратель голосует лично, голосование за других избирателей не допускается. В России голосование может быть только очным (непосредственным), когда сам избиратель является к месту голосования, тогда как в ряде зарубежных стран (например, Великобритании, Германии, Дании) оно может быть заочным, когда волю избирателя реализуют по его поручению другие лица, а также разрешено голосовать по почте или доверенности.

4. Принцип тайного голосования на выборах (ст. 7) означает исключение возможности контроля за волеизъявлением избирателей. С целью обеспечения тайны голосования избирателю предоставляется возможность использования закрытой специально оборудованной кабины для заполнения избирательного бюллетеня. Бюллетень опускается в опечатанный ящик для голосования либо в технические средства подсчета голосов при их использовании лично избирателем.

Кроме того, принцип тайного голосования обеспечивается положением о недопустимости нумерации избирательных бюллетеней (п. 2 ст. 63).

5. Принцип свободы выборов и добровольного участия в них избирателей (п. 3. ст. 3) означает, что никто не вправе оказывать воздействие с целью принудить к участию или неучастию в выборах, а также на свободное волеизъявление избирателей. Под незаконным воспрепятствованием свободному волеизъявлению или принуждением к участию или неучастию в выборах понимается любое физическое или психическое воздействие на гражданина, в результате которого он вынужден принять участие либо отказаться от участия в них. Разумеется, избирателя можно призывать принять участие в выборах и выразить свою волю. Прийти на избирательный участок – это гражданский долг каждого избирателя, однако неучастие в голосовании (абсентеизм) не влечет административной или уголовной ответственности.

Вышеназванные принципы относятся к группе принципов, которые характеризуют участие граждан в выборах. Другая группа принципов включает принципы, отражающие организацию и проведение выборов. К таким принципам относятся принципы обязательности и периодичности, альтернативности и гласности выборов.

6. Принципы обязательности и периодичности выборов (ст. 8, 9). Принцип обязательности означает, что государственные и муниципальные органы, наделенные полномочиями в сфере принятия решений об их проведении в установленные законодательством сроки, не вправе уклоняться от принятия такого решения, отменять назначенные выборы или переносить их. Обеспечивается наличием в Конституции России и законодательстве РФ норм о полномочиях органов и должностных лиц назначать выборы; определением сроков назначения и проведения выборов. В случаях, если уполномоченный на то орган или должностное лицо либо соответствующая избирательная комиссия не назначили в установленный срок выборы органов или депутатов, а также если соответствующая избирательная комиссия отсутствует и не может быть сформирована в установленном законодательством порядке, избиратели имеют право обратиться с заявлением в соответствующий суд общей юрисдикции о назначении предусмотренных законом выборов.

Принцип периодичности выборов связан с установленными законодательством сроками полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления; это, в свою очередь, означает, что очередные выборы должны проводиться через определенные интервалы времени.

7. Принцип альтернативности выборов (п. 33 ст. 38) предполагает необходимость участия в выборах нескольких кандидатов, списков кандидатов. В случае, если ко дню голосования в одномандатном (многомандатном) избирательном округе число зарегистрированных кандидатов окажется меньше установленного числа депутатских мандатов или равным ему либо если в едином избирательном округе будет зарегистрирован только один кандидат (список кандидатов), голосование в таком избирательном округе по решению соответствующей избирательной комиссии откладывается для дополнительного выдвижения кандидатов (списков кандидатов).

8. Принцип гласности выборов означает их информационное обеспечение, информирование избирателей, опросы общественного мнения.

Всеобщее избирательное право не может быть абсолютным. Этот принцип предполагает целый ряд условий для предоставления гражданам активного и пассивного избирательного права, которые называются цензами.

Избирательные цензы – это условия или ограничения при осуществлении избирательного права. К ним относятся:

1. Возрастной ценз – законодательное установление возрастных ограничений для получения активного и пассивного избирательного права. Граждане вправе реализовывать свое активное избирательное право с 18 лет, т. е. с возраста, когда наступает общая дееспособность. Возрастной ценз пассивного избирательного права устанавливается Конституцией РФ, федеральными законами и зависит от вида органа и должности, на которую избирается гражданин.

2. Ценз гражданства – избирательными правами обладают только граждане РФ. Не имеют права быть избранными граждане РФ, имеющие гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства. Указанные граждане вправе быть избранными только в органы местного самоуправления, если это предусмотрено международным договором РФ.

3. Ценз места жительства (оседлости). Для приобретения избирательного права необходимо обязательное проживание гражданина на территории избирательного округа. Пребывание российского гражданина за границей не является препятствием для участия в выборах в федеральные органы государственной власти (депутатов Государственной Думы и Президента РФ). В списки избирателей включаются российские граждане, постоянно проживающие за границей. Граждане, временно находящиеся за рубежом и имеющие при себе открепительные удостоверения, также имеют возможность проголосовать. Дипломатические представительства и консульские учреждения РФ обязаны оказывать содействие в реализации установленных законодательством избирательных прав и тем российским гражданам, которые не имеют при себе открепительного удостоверения.

4. Ценз количества избраний. Такие ограничения существуют для Президента РФ, высшего должностного лица субъекта РФ и для глав муниципальных образований. Одно и то же лицо может занимать соответствующую должность не более двух сроков подряд.

5. Не имеют пассивного избирательного права граждане РФ:

• осужденные к лишению свободы за совершение тяжких, особо тяжких преступлений и преступлений экстремистской направленности, предусмотренных Уголовным кодексом РФ, и имеющие на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления;
• подвергнутые административному наказанию за пропаганду и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики, если голосование на выборах состоится до окончания срока, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию.

Избирательная система: понятие и виды

К определению избирательной системы существует два подхода: узкий и широкий. Узкий подход ограничивается в представлении о различиях избирательных систем в зависимости от способов определения результатов выборов. Учитывая это, под избирательной системой понимают совокупность установленных законом правил, принципов и критериев, с помощью которых определяются результаты голосования.

В узком смысле избирательная система – это способ определения результатов выборов и распределения выборных мест.

Широкий подход дает более масштабное представление об избирательной системе как о порядке формирования выборных органов и системе распределения мест после определения результатов голосования. Под избирательной системой понимают, во-первых, принципы и условия осуществления активного и пассивного избирательного права; во-вторых, организацию и порядок проведения выборов (т. е. избирательный процесс); в-третьих, определение итогов голосования и установление результатов выборов. Такая точка зрения присуща, например, М. В. Баглаю. Он отмечает: «Понятие избирательной системы складывается из всей совокупности правовых норм, регулирующих порядок предоставления избирательных прав, проведение выборов и определение результатов голосования». Под избирательной системой в широком смысле понимается совокупность общественных отношений, возникающих в процессе формирования выборных органов власти.

В Российской Федерации существуют несколько видов избирательных систем: мажоритарная, пропорциональная, смешанная.

Мажоритарная избирательная система (от французского majorite – большинство) – это система формирования выборных органов власти на основе персонального представительства, при которой избранным считается кандидат, набравший предусмотренное законом большинство голосов избирателей.

При мажоритарной избирательной системе каждый кандидат выдвигается и избирается в соответствующем избирательном округе в личном качестве, хотя это может быть и самовыдвижение, и выдвижение политической партией.

Выделяют следующие разновидности мажоритарной избирательной системы:

1) Система относительного большинства – это система, при которой избранным считается кандидат, получивший простое большинство голосов избирателей. Такая система применяется по выборам половины депутатов значительной части законодательных органов государственной власти субъектов РФ и представительных органов местного самоуправления.

С 2016 года половина депутатов Государственной Думы будет избираться по мажоритарной системе, применяемой и до парламентских выборов 2007 года.

2) Система абсолютного большинства – это система, при которой избранным считается кандидат, получивший абсолютное число голосов избирателей (более 50 %), принявших участие в голосовании.

Эта система подсчета голосов используется на выборах Президента РФ, высших должностных лиц субъектов РФ и глав муниципальных образований в модификационном варианте – с перебаллотировкой. Если в первом туре никто из зарегистрированных кандидатов не набрал абсолютного большинства голосов, то проводится повторное голосование, в котором участвуют два кандидата, получившие наибольшее число голосов избирателей на первоначальных выборах.

В этом случае уже будет применена мажоритарная избирательная система относительного большинства, и одному из двух кандидатов достаточно набрать большее число голосов, чем другой.

Пропорциональная избирательная система – это система, при которой распределение депутатских мест между партийными списками производится в зависимости от количества голосов, полученных каждым списком.

Списки выдвигаются политическими партиями. Избиратель, приходя на выборы, получает избирательный бюллетень, в котором перечислены все списки кандидатов, и голосует только за один из них. После голосования определяется избирательная квота. Для этого общее число голосов избирателей, принявших участие в выборах, делится на число депутатских мест. Далее на полученное число делится число голосов, собранных каждым партийным списком, и таким путем партия узнает, сколько ей досталось мандатов. При этом в распределении мандатов участвуют не все партии, принимавшие участие в выборах, а только преодолевшие установленный законом процентный барьер (минимальное количество голосов, которое необходимо набрать на выборах партии для получения права участвовать в распределении мандатов в избираемом органе). Полученные такими партиями голоса распределяются пропорционально между партиями-победительницами.

Смешанная избирательная система – это система формирования представительных органов власти, при которой часть депутатов избирается по мажоритарной системе, а другая часть – по пропорциональной системе.

При такой системе создаются мажоритарные избирательные округа и единый избирательный округ для голосования по партийным спискам кандидатов. Избиратель одновременно голосует за кандидата, который баллотируется в мажоритарном округе на персональной основе, и за список кандидатов от политической партии. Для осуществления процедуры голосования избиратель получает два бюллетеня: один – для голосования за конкретного кандидата по мажоритарному округу, другой – для голосования за политическую партию. Такая система в России применяется при избрании законодательных органов субъектов Федерации, представительных органов местного самоуправления, применялась на выборах в Государственную Думу первого – четвертого созывов (1993, 1995, 1999, 2003 гг.) и будет применяться на выборах в Государственную Думу с 2016 г.