Избирательный процесс в Российской Федерации

Понятие и основные стадии избирательного процесса

Понятие «процесс» широко используется в правовой науке. У нас существуют процессуальные отрасли права. Кроме того, понятие «процесс» активно используют для характеристики определенного отрезка времени, в течение которого должны происходить формально обозначенные действия, при реализации которых происходит достижение какого-либо нового качества как в позитивном, так и в негативном плане.

Если мы обратимся к Далю, то понятие «процесс» он отождествлял с понятием «процедура», т.е. с шествием, ходом, всяким длительным, последовательным делом, порядком, обрядом. В то же время он выделяет и понятие «процесс» как тяжбу, судебный ход дела. Используя понятие «избирательный процесс», мы, конечно, исходим из первого понятия Даля как всякого длительного, последовательного дела. В более уточненном виде, но тождественном по смыслу это отмечено в словаре Ожегова, в котором также выделяются два понятия процесса, в первом значении — это как раз ход, развитие какого-нибудь явления, последовательная смена состояний в развитии чего-нибудь. Что касается юриспруденции, то в справочной литературе отдельно категория «процесс» не рассматривается, а только в сочетании, например «процессуальное право».

В сочетании рассматривается понятие «процесс» и в специальной литературе, где речь идет о процессе избирательном, или, как принято, «избирательном процессе» — категории электоральной динамики. Необходимо отметить, что понятие «избирательный процесс» относительно поздно вошло в категориальный аппарат исследователей. Напомним, что данное понятие не использовалось до революции в избирательном законодательстве. Там речь шла о «порядке производства выборов». Фактически понятие «избирательный процесс» не применялось и в советской литературе, где речь шла об «избирательной кампании», что находило отражение в соответствующей литературе. Лишь работы отдельных авторов выводили на понятие «избирательный процесс». И только с реформированием избирательной системы в конце 80-х — первой половине 90-х годов XX в. данное понятие активно используется исследователями. Примерно в это же время избирательный процесс становится предметом исследования ученых. Позднее исследователи стали выделять с учетом уровней проводящихся в России выборов федеральный, региональный и муниципальный избирательные процессы. В принципе, учитывая это, все же стоит отметить, что в данном случае предпочтительнее говорить об особенностях избирательного процесса в соответствии с уровневой дифференциацией выборов или иной, допустим субъектной, особенности избирательного процесса при выборах президента, главы субъекта Федерации (до 2005 г.) или мэра в муниципальном образовании, поскольку базовые составляющие избирательного процесса единые, определены Законом «Об основных гарантиях избирательных прав».

Как известно, федеральное законодательство не содержит определения избирательного процесса, однако в законодательстве некоторых субъектов Федерации такое определение приводится. Так, согласно Избирательному кодексу Свердловской области под избирательным процессом понимается регламентированная законодательством Российской Федерации и Свердловской области последовательность действий граждан, избирательных комиссий, органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений по подготовке и проведению выборов.

Пробел в законодательстве пытаются компенсировать исследователи. В этом плане необходимо выделить работу 1999 г., выпущенную под эгидой Центризбиркома (отв. редактор А.В. Иванченко), уже на уровне фундаментального учебника по проблемам избирательного права и избирательного процесса, где дана квинтэссенция понятия «избирательный процесс».

В учебнике отмечается, что избирательный процесс является формой реализации субъективного политического права, отражает технологию участия избирателей в осуществлении власти, что это технологическая инфраструктура и форма реализации конституционных принципов организации периодических свободных выборов и обеспечения избирательных прав человека и гражданина в рамках предусмотренной законом последовательности совершения комплекса избирательных действий и избирательных процедур. В других местах указывается, что это способ обеспечения реализации и защиты активных и пассивных избирательных прав граждан Российской Федерации, что избирательный процесс может рассматриваться как в широком, так и узком смысле. При этом в широком смысле термин «избирательный процесс» поглощает содержание термина «избирательная кампания», а в узком — выступает формализованным явлением, включает установленную законом совокупность стадий, которые, в свою очередь, включают в себя совокупность конкретных избирательных процедур и избирательных действий.

В целом данные понятия избирательного процесса являются важными и правильными, хотя следует отметить, что слишком широкий социокультурный подход к понятию избирательного процесса вряд ли является оправданным, поскольку тем самым мы можем допустить искусственное перенесение ценностей избирательного права в целом на одну из составляющих его реализации, и даже допустить подмену данных понятий.

В этом плане не совсем корректно рассматривать избирательный процесс, скажем, как «способ обеспечения реализации и защиты активного и пассивного избирательного права», не бесспорно выделять в нем и обеспечительную составляющую. Избирательный процесс — это технологический процесс проведения выборов, инфраструктура, по образному выражению авторов (если вообще уместны здесь технотизированные категории), явление нейтральное к процессу самих выборов, сопровождающее их по определенной схеме, разработанной законодателем, включающее порядок последовательных действий при формировании представительных органов власти, и ничего большего.

Сам избирательный процесс не может ни создать гарантий, обеспечивающих защиту избирательных прав, ни обеспечить реализацию избирательных прав. Эти гарантии создаются законодателем, а могут и не создаваться. В конце концов, выборы в тоталитарных государствах тоже предполагают известный избирательный процесс и не могут быть проведены без него, без определенного порядка, последовательно меняющихся стадий в формализованном временном пространстве, однако, как известно, в ходе этих выборов система гарантий является значительно ущербной или вообще отсутствует. В этом смысле система гарантий никак не может выполнять обеспечительной функции избирательного процесса, поскольку выборы могут проходить и без системы гарантий, но они не могут проходить вне избирательного процесса.

Таким образом, система гарантий избирательных прав никак не может являться способом избирательного процесса, «обеспечения реализации и защиты активного и пассивного избирательного права». Это самостоятельный институт избирательного права, который создает (или не создает) гарантии прав избирателей при прохождении предусмотренных законодателем в избирательном процессе стадий. Причем на различных этапах избирательного процесса система гарантий может быть более полной и менее полной, недостаточной, а то и вовсе отсутствовать. Но это не свойство избирательного процесса, это свойство самой системы гарантий, созданной законодателем и функционирующей самостоятельно на этапах прохождения формализованных стадий избирательного процесса. Другое дело, что мы можем при анализе избирательного процесса констатировать факт наличия гарантий или их отсутствия. Система гарантий относится в этом смысле не к избирательному процессу, а к избирательному праву в целом, к реализации избирательных прав граждан.

Необходимо отметить, что выборы имеют две стороны: официальную и неофициальную. Под официальной понимаются мероприятия, которые осуществляются государственными органами и которые обязательны для проведения выборов. К официальной стороне относятся такие действия, как создание избирательных округов, избирательных органов, которые будут проводить выборы и контролировать их ход, регистрация кандидатов в депутаты и т.д. Неофициальная сторона — это мероприятия, которые проводят политические партии или иные общественные формирования, т.е. действия, которые совершаются (в основном) негосударственными органами.

Законодательство прежде всего подробно регламентирует официальную сторону подготовки и проведения выборов. Соответствующие нормы избирательного права закрепляют весь процесс подготовки, назначения и проведения выборов представительных и других выборных институтов власти и управления. В последнее время законодательно регулируется и неофициальная сторона выборов — действуют законы, регламентирующие деятельность политических партий, общественных объединений, средств массовой информации и т.д.

Как уже отмечалось, термин «избирательный процесс» можно рассматривать в широком и узком смысле. В широком смысле под избирательным процессом понимается период времени (конечно, не само время, а деятельность, совершаемая в определенный период времени) со дня официального опубликования решения уполномоченного должностного лица, органа государственной власти, органа местного самоуправления о назначении выборов до дня официального опубликования их результатов. В данном смысле термин «избирательный процесс» идентичен термину «избирательная кампания» (ст. 2 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав»). В узком смысле избирательный процесс — это установленная законом совокупность стадий, включающих наличие конкретных избирательных процедур и определенная последовательность избирательных действий субъектов.

Таким образом, мы можем уточнить понятие «избирательный процесс» в плане того, что это совершаемая в рамках временного этапа, в установленном порядке определенная последовательность действий субъектов избирательного права по подготовке и проведению выборов. В то же время избирательный процесс — это и система процедур, процессуальных форм по разрешению избирательных дел.

Обращаясь к проблемам избирательного процесса, мы уже отмечали, что легального закрепления данное понятие до сих пор не получило. Оно отсутствует и в действующем Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав», хотя Ю.А. Веденеев и В.И. Лысенко считают, что в широком смысле термин «избирательный процесс» поглощает содержание термина «избирательная кампания». Эти категории не являются тождественными, к тому же категория «избирательная кампания» получила легальное закрепление в законе (п. 20 ст. 2), а категория «избирательный процесс», к сожалению, нет. Правда, данный пробел преодолевается, как уже отмечалось, исследователями, а также подзаконными актами и решениями Конституционного Суда РФ, но законодатель пока не стремится использовать категориальные наработки этих инстанций.

Избирательный процесс предполагает законодательно установленный определенный временной порядок последовательно сменяющихся этапов (стадий), состоящих из конкретных процедур и действий субъектов избирательных правоотношений при формировании представительных органов власти или выбора высших должностных лиц. Этапы (стадии) избирательного процесса связаны с организацией и проведением выборов, в рамках которых совершаются предусмотренные законом избирательные действия и процедуры, обеспечивающие формирование представительных органов власти и реализацию избирательных прав граждан, целостность, завершенность и легитимность выборов.

Таким образом, стадиями избирательного процесса признаются этапы организации и проведения выборов, в рамках которых осуществляются избирательные процедуры, обеспечивающие реализацию избирательных прав граждан и других субъектов избирательного процесса, а также избирательные действия, предусмотренные законодательством. Избирательные процедуры — это порядок совершения действий, обеспечивающих реализацию избирательных прав субъектов избирательного процесса, предусмотренных избирательным законодательством. Избирательные действия — конкретные поступки и решения участников избирательного процесса, направленные на достижение результата, т.е. избрания (либо отказа в избрании) выборного лица или органа. Такие юридически необходимые и достаточные процедуры и действия только в совокупности могут обеспечить конституционно-правовую легитимность выборов.

Избирательный процесс оформляется в законодательстве и реализуется на практике как система сменяющих друг друга этапов организации и проведения выборов. В рамках этих этапов совершаются предусмотренные законом избирательные действия и процедуры, обеспечивающие реализацию избирательных прав граждан РФ и иных участников выборов, а также целостность, завершенность и легитимность избирательного процесса при формировании представительного органа либо избрании выборного должностного лица.

Избирательный процесс начинается в определенный срок, должен пройти через все предусмотренные законом обязательные стадии и закончиться вынесением соответствующей избирательной комиссией акта по итогам выборов. Иная последовательность стадий избирательного процесса невозможна, ибо нет смысла образовывать избирательные округа и участки, если выборы не назначе-

ны, предвыборная агитация бессмысленна до выдвижения и регистрации кандидатов; проводить подсчет голосов возможно лишь после совершения избирателями самого акта голосования. Ряд действий участников избирательного процесса возможен и после окончания его последней обязательной стадии. Например, кандидаты, политические партии после официального опубликования результатов выборов обязаны представить итоговый финансовый отчет о поступлении и расходовании средств их избирательных фондов, передать на хранение в вышестоящую избирательную комиссию или в архив избирательную документацию и др. Такие действия носят вспомогательный, технологический характер и не направлены непосредственно на избрание кандидатов в депутаты или на иные выборные должности.

Основные этапы (стадии) избирательного процесса:

• назначение выборов (производится уполномоченным на то органом в установленный законом срок в связи с предстоящим окончанием легислатуры представительного органа власти или полномочий выборного должностного лица);
• регистрация (учет) избирателей, составление списков избирателей, образование избирательных округов и участков;
• выдвижение, регистрация кандидатов;
• проведение предвыборной кампании;
• голосование и определение итогов голосования;
• установление результатов выборов и их официальное опубликование.

Факультативными стадиями избирательного процесса могут быть: повторное голосование, повторные выборы, выборы депутатов вместо выбывших.

Стоит отметить также, что по завершении конкретного избирательного процесса начинается межвыборный период, знаменующий непрерывную цикличность функционирования «избирательной власти» в стране. Нельзя недооценивать этот период, так как он является важным этапом обобщения электоральной практики, совершенствования избирательного законодательства, разработки новых норм и выборных механизмов. Кроме того, в этот период в полном объеме функционируют избирательные комиссии, имеющие статус постоянных, большая работа проводится по совершенствованию учета избирателей, модернизации информационных технологий, обучению персонала, задействованного в избирательном процессе,

укреплению материальной базы, структурированию политической организации общества и т.д.

Субъекты избирательного процесса

В условиях современных научных представлений о многофункциональности выборов последние выступают не только в качестве института народовластия, но и как способ реализации политической (избирательной) правоспособности граждан, служат важнейшей предпосылкой реализации личностью ее избирательных прав и обязанностей.

Вследствие все большего признания в российском обществе основных положений концепции естественного права перед юридической наукой актуальной стала проблема комплексного исследования конституционно-правового положения личности как субъекта избирательных правоотношений. Решение этой проблемы будет во многом способствовать проводимой в России реформе политической системы, главная цель которой состоит в том, чтобы через демократизацию всех сторон жизни соединить интересы личности с интересами общества, на деле поставить человека в центр общественного развития, обеспечить ему достойные условия жизни и реальные возможности участия в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей.

Как уже отмечалось, избирательные правоотношения характеризуются широким кругом участников. Однако их объединяет то, что в рамках данного вида правовых отношений они выступают как носители прав и обязанностей, связанных с подготовкой и проведением выборов в представительные органы государственной и муниципальной власти.

Реализация конституционных избирательных прав граждан осуществляется посредством деятельности различных лиц и организаций, обеспечивающих организацию и проведение выборов.

В избирательном процессе принимают участие различные субъекты, имеющие четко определенный правовой статус. Полномочия (права и обязанности) участников избирательного процесса различаются по объему, структуре и правовым свойствам.

В литературе существуют разные подходы к классификации субъектов избирательного права (процесса). Представители первого из них говорят о трех группах таких субъектов: 1) граждане, обладающие активным избирательным правом (избиратели), которые должны обладать общими юридическими характеристиками (возраст, свободное состояние воли и Т.П.), определенными законом. К этой же группе субъектов причисляется и избирательный корпус, т.е. совокупность всех граждан, обладающих активным избирательным правом, а также электорат — совокупность избирателей, намеревающихся принять непосредственное участие в избирательной кампании, а также кандидаты на выборные должности, список кандидатов, зарегистрированные кандидаты (зарегистрированный список кандидатов); 2) граждане и их объединения, реализующие пассивные избирательные права, — кандидаты на выборные должности, политические партии, их уполномоченные представители, инициативные группы граждан по выдвижению кандидатов на выборные должности, представители и доверенные лица кандидатов, наблюдатели; 3) избирательные органы — избирательные комиссии.

Согласно другой точке зрения, участников избирательного процесса можно разделить на две группы: индивидуальные и коллективные. В качестве индивидуальных субъектов могут выступать избиратели, члены избирательных комиссий с правом совещательного голоса, кандидаты на выборные должности и зарегистрированные кандидаты, их доверенные лица и представители, наблюдатели, должностные лица государственных и муниципальных органов; коллективными субъектами избирательного процесса являются избирательные комиссии, политические партии, избирательные и общественные объединения, государственные органы и органы местного самоуправления, средства массовой информации.

Избирательные объединения представляют собой коллективный субъект, наделенный избирательными правами и действующий в избирательной кампании как персонифицированный участник выборов.

Круг субъектов избирательного процесса не является раз и навсегда данным. Законодательство о выборах развивается, могут появляться новые субъекты, как, например, члены избирательных комиссий с правом совещательного голоса, другие субъекты, которые прежде активно участвовали в выборах, а согласно современному российскому законодательству не обладают избирательной правоспособностью, например трудовые коллективы, выборные руководящие органы общественных объединений.

Центральное место среди субъектов избирательного процесса занимают избиратели, которые выражают свою высшую непосредственную власть на выборах и референдумах. Избирателем на выборах признается гражданин Российской Федерации, обладающий активным избирательным правом. В определенных законом случаях избирателем может быть иностранный гражданин, постоянно или преимущественно проживающий в РФ.

Гражданин должен обладать право- и дееспособностью согласно российскому законодательству и достигнуть на день голосования возраста 18 лет. Граждане РФ, проживающие или находящиеся в период подготовки и проведения выборов за пределами территории России, обладают равными с иными гражданами РФ избирательными правами.

Правовой статус избирателя представляет собой совокупность его прав и обязанностей, связанных с избирательными процедурами и действиями. Избиратель может действовать индивидуально, совместно с другими избирателями или через политические партии и общественные объединения, членом которых он является. Основу правового статуса избирателя составляют его права и обязанности, связанные с реализацией основных принципов проведения выборов. На выборах любого уровня избиратели участвуют на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Права и обязанности избирателя реализуются во всех стадиях избирательного процесса.

1. Избиратели имеют право добиваться назначения выборов путем подачи заявления в соответствующий суд общей юрисдикции в случае, если выборы не будут назначены уполномоченным на то органом или соответствующим должностным лицом либо избирательной комиссией.

2. Избиратели имеют ряд полномочий, связанных с составлением списков избирателей. Избиратель имеет право на включение его в список на конкретном избирательном участке по месту его постоянного или преимущественного проживания и на ознакомление с этим списком. Избиратель вправе заявить в участковую избирательную комиссию о невключении его в список избирателей, о любой ошибке или неточности в сведениях о нем. Избиратель также имеет право на беспрепятственный доступ к информации о себе, о том, кто и в каких целях эту информацию использует.

Избиратель может быть исключен из списка избирателей после его подписания председателем и секретарем территориальной избирательной комиссии. Такое исключение может производиться только на основании официальных документов, полученных из соответствующих органов, осуществляющих регистрацию (учет) избирателей, а также в случае выдачи избирателю открепительного удостоверения в установленном законом порядке.

Избиратели могут принимать участие в формировании ряда избирательных комиссий. На собраниях по месту жительства, работы, учебы они вправе предлагать кандидатуры в состав территориальных, участковых избирательных комиссий, окружных избирательных комиссий по выборам в законодательные органы субъектов РФ и в представительные органы местного самоуправления;

Кроме того, гражданин может быть членом избирательной комиссии и через нее участвовать в организации всех избирательных процедур и действий.

Каждый избиратель, обладающий активным избирательным правом, как индивидуально, так и в качестве делегата съезда (конференции) политической партии или общественного объединения, имеет право выдвинуть кандидата на выборную должность, а избиратель, обладающий пассивным избирательным правом (т.е. достигший установленного для конкретных выборов возраста), имеет право на самовыдвижение в одномандатном избирательном округе.

При проведении сбора подписей в поддержку кандидатов на выборные должности избиратель имеет право поставить свою подпись в поддержку различных кандидатов (списка кандидатов), но только один раз в поддержку выдвижения одного и того же кандидата (списка кандидатов).

Дееспособный гражданин РФ, достигший 18 лет, имеет право на сбор подписей избирателей. Кандидат может заключить с гражданином договор о сборе подписей, оплата работы сборщика подписей осуществляется через избирательный фонд кандидата.

При проведении выборов избирателям предоставляется право проведения беспрепятственной агитации за участие в выборах, за или против конкретных кандидатов (списков кандидатов), против всех кандидатов. Предвыборная агитация может проводиться гражданами, политическими партиями, общественными объединениями в допускаемых законом формах и законными методами.

Избиратель имеет право участвовать во всех официальных мероприятиях кандидатов — в митингах, встречах кандидатов с населением, он может распространять избирательные брошюры, плакаты, листовки, посещать с агитационными целями других избирателей и т.п.

Избиратель может выступать в качестве доверенного лица кандидата, политической партии. Такие лица регистрируются соответствующей избирательной комиссией при наличии письменного заявления кандидата, представления политической партии, а также заявления самого гражданина о согласии быть доверенным лицом.

Каждый зарегистрированный кандидат на выборную должность, каждая из политических партий, зарегистрировавших федеральный список кандидатов, каждое из общественных объединений, зарегистрированных в установленных законом порядке, вправе назначить наблюдателей. Наблюдатели имеют право в день голосования присутствовать в избирательных комиссиях при установлении ими итогов голосования, определении результатов выборов, составлении протоколов об итогах голосования, о результатах выборов, а также при повторном подсчете голосов избирателей. Наблюдателями не могут быть назначены выборные должностные лица, лица, находящиеся в их непосредственном подчинении, судьи, прокуроры.

Граждане вправе оказывать финансовую поддержку кандидату, политической партии через соответствующие избирательные фонды. Избиратели имеют право участвовать в создании таких избирательных фондов посредством пожертвований.

Высшим уровнем участия избирателей в выборах является голосование. Избиратель имеет ряд полномочий, связанных с организацией и порядком голосования, подсчетом голосов, установлением результатов выборов. Каждый избиратель голосует лично. Голосование за других избирателей не допускается, за исключением случаев, установленных законом. Избиратель, который не может самостоятельно расписаться в получении избирательного бюллетеня или заполнить его, вправе воспользоваться помощью другого избирателя, о чем в соответствующей графе списка избирателей делается запись. Заполненный избирательный бюллетень избиратель опускает в опечатанный (опломбированный) ящик для голосования.

При проведении голосования, подсчете голосов избирателей и составлении протоколов об итогах голосования участковыми избирательными комиссиями в помещении для голосования вправе находиться наблюдатели и другие лица, установленные законом.

Избиратели имеют право проголосовать досрочно, если они в день выборов находятся на значительно удаленных от помещения для голосования местах, транспортное сообщение с которыми отсутствует или затруднено. Кроме того, закон предусматривает возможность участия в голосовании избирателей, которые не могут по уважительной причине (состоянию здоровья, инвалидности) самостоятельно прибыть в помещение для голосования. Такое голосование проводят члены избирательной комиссии, имеющие при себе переносной ящик для голосования, предварительно опечатанный в участковой избирательной комиссии, необходимое количество избирательных бюллетеней установленной формы и другие документы, установленные законом.

Участие в голосовании избирателей является наиболее очевидным выражением их активности на выборах. В этом смысле достаточно остро стоит проблема осознанного участия в голосовании, а «не за компанию, в состоянии апатии, безысходности, а также злобы, ненависти и т.п. — все это, к сожалению, может иметь место с учетом сильной поляризации общества».

К другой группе субъектов избирательного процесса относятся политические партии, избирательные объединения, представляющие собой организационно оформленные и зарегистрированные в установленном законом порядке объединения граждан политического характера (политические партии, политические организации, политические движения). Избирательные объединения представляют собой коллективный субъект, наделенный избирательными правами и действующий в избирательной кампании как персонифицированный участник выборов.

Политическое влияние основных социальных групп на осуществление государственной власти находит свое проявление в деятельности политических партий. Демократизм избирательного процесса в значительной мере определяется именно характером и степенью участия политических партий в выборах. Обязательным предварительным условием такого участия является государственная регистрация политической партии и ее региональных отделений. Согласно Федеральному закону «О политических партиях» 2001 г. политическая партия является единственным видом общественного объединения, которое обладает правом выдвигать кандидатов (списки кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти. Политическая партия вправе принимать участие в выборах и референдумах, официальное решение о назначении которых состоялось после представления политической партией в уполномоченные органы документов, подтверждающих государственную регистрацию ее региональных отделений более чем в половине субъектов РФ (ст. 36).

Вместе с тем в действующей российской Конституции отсутствуют нормы, которые раскрывают роль политических партий в этом смысле, кроме, пожалуй, косвенного их упоминания в виде формулировок о «политическом многообразии» и «многопартийности». Роль партий заключается в том, что они являются основным инструментом связи между властью и гражданами, а также посредником и между институтами власти, способным в том числе гасить конфликты между ними без прямого вовлечения в эти конфликты высших органов государственной власти. Усиление партий, помощь им в утверждении в собственной роли — это факторы, которые способствуют и усилению парламента, от чего в конечном счете выигрывает демократия и повышается ответственность парламентариев. В этом смысле Федеральный закон об основных гарантиях подчеркивает значение роли политических партий в избирательном процессе, а принятые в 2005—2007 г. поправки в избирательное законодательство и ряд законов 2009 г. значительно усилили их.

При проведении федеральных и региональных выборов избирательными объединениями признаются только политические партии и их региональные отделения. Закон стимулирует участие политических партий в парламентских выборах. Так, регистрация кандидатов, списков кандидатов, выдвинутых политическими партиями, осуществляется без сбора подписей избирателей по результатам предыдущих выборов депутатов Государственной Думы, федеральных списков кандидатов политических партий, в силу того что они были допущены к распределению мест в палате.

В то же время число партий, реально способных участвовать в осуществлении государственной власти, не может быть слишком большим. Безбрежное многообразие существующих политических партий, как это было, например, на выборах 1995 г. (более 200 партий и общественных объединений), лишь дезориентирует избирателей и дестабилизирует политическую обстановку в стране. Но и резкое их сокращение вряд ли способствует развитию демократических институтов общества.

Итак, в 2003 г. к началу избирательной кампании правом участия в выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ в соответствии с законом обладали 44 политические партии, а также 20 общероссийских общественных объединений. В 1999 г. таких объединений было 139. В 2005—2006 гг. были внесены значительные корректировки в избирательное законодательство и в Закон о партиях, которые способствовали введению более строгих требований к регистрации политических партий как субъектов избирательного процесса. В соответствии с этими требованиями на конец 2006 г. было зарегистрировано только 17 партий, имеющих право участвовать в выборах депутатов Государственной Думы в 2007 г. К августу 2007 г. их число незначительно изменилось в результате объединения ряда партий. В выборах могли участвовать 15 партий, Центризбиркомом было зарегистрировано 11 партий. Сейчас (конец 2009 г.) их меньше 10.

Процесс сокращения партий, при их минимальном количестве на сегодня, к сожалению, продолжается. Так, например, по данным Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Москве, список региональных отделений политических партий, сведения о которых содержатся в ведомственном реестре зарегистрированных некоммерческих организаций Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Москве, имеющих право принимать участие в выборах депутатов Московской городской Думы пятого созыва в качестве избирательных объединений 11 октября 2009 г., по состоянию на день официального опубликования решения о назначении выборов состоял всего лишь из семи партий.

1. Московское городское региональное отделение Всероссийской политической партии «Единая Россия».
2. Московское городское отделение политической партии «Коммунистическая партия Российской Федерации».
3. Московское городское отделение политической партии «Либерально-демократическая партия России».
4. Региональное отделение политической партии «Справедливая Россия: родина/пенсионеры/жизнь» в городе Москве.
5. Региональное отделение политической партии «Российская объединенная демократическая партия “Яблоко”» в городе Москве.
6. Московское городское региональное отделение политической партии «Патриоты России».
7. Московское городское отделение Всероссийской политической партии «Правое дело».

Из них регистрацию в Мосгоризбиркоме прошли только шесть партий. Московскому городскому отделению Всероссийской политической партии «Правое дело» было отказано в регистрации для участия в выборах.

На сегодня политические партии признаются единственным видом общественных объединений, обладающих правом самостоятельно участвовать в выборах в органы государственной власти путем выдвижения кандидатов (списков кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности. Что касается иных общероссийских общественных объединений, созданных в форме общественной организации или общественного движения, устав которых предусматривает участие в выборах, то они смогут участвовать в этих выборах как субъекты выдвижения кандидатов только на выборах в органы местного самоуправления и только после регистрации в Министерстве юстиции РФ. Вхождение членов одной партии для участия в выборах в списке другой партии запрещено действующим законодательством. Вместе с тем, как уже отмечалось, в соответствии с Законом от 5 апреля 2009 г. политическим партиям разрешено создавать объединение или союз с иным общественным объединением, ее региональным отделением или иным структурным подразделением при формировании списков кандидатов на выборах депутатов представительных органов муниципальных образований. Партии могут включать в свои списки до 15% представителей иных общественных объединений от числа всех кандидатов, выдвинутых в составе списка кандидатов.

В то же время в соответствии с ч. 1, 2, 3 ст. 37 Закона «О выборах депутатов Государственной Думы» каждый гражданин Российской Федерации, обладающий пассивным избирательным правом, вправе обратиться в любое региональное отделение любой политической партии с предложением включить его в федеральный список кандидатов, выдвигаемый этой политической партией. Партия и сама, по собственной инициативе может рассмотреть вопрос о включении того или иного гражданина РФ, не являющегося членом данной политической партии, в выдвигаемый ею федеральный список кандидатов. Причем в соответствии с ч. 6 ст. 36 такие лица могут составлять около 50% в федеральном списке кандидатов политической партии.

Отсюда следует ведущая роль политической партии как коллективного субъекта, наделенного законом правом выдвигать кандидатов (список кандидатов) и открывающего возможность осуществлять такого рода избирательные действия гражданам РФ, обладающих пассивным избирательным правом.

Список таких политических партий и список общероссийских общественных объединений составляются федеральным органом юстиции, уполномоченным принимать решение о регистрации политических партий, общественных объединений. В настоящее время перечисленные функции возложены на Федеральную регистрационную службу Министерства юстиции РФ. Эти два списка по состоянию на день официального опубликования решения о назначении выборов направляются по ее запросу в Центральную избирательную комиссию России, а затем — в средства массовой информации для опубликования.

Функции и полномочия политических партий, являющихся избирательными объединениями, распространяются практически на все стадии (этапы) избирательной кампании. В частности, законодательством закреплены их полномочия, связанные с назначением выборов (при определенных условиях), выдвижением и регистрацией кандидатов, списков кандидатов, проведением предвыборной агитации и представлением избирателям своих предвыборных программ, участием в финансировании предвыборных расходов, наблюдением за ходом голосования, подсчетом голосов и определением результатов выборов, обжалованием решений и действий (бездействия) любых субъектов, нарушающих избирательные права граждан и других участников выборов.

Важнейшими субъектами избирательного процесса являются кандидаты на выборные должности и их представители. К ним относятся доверенные лица кандидатов, наблюдатели, члены избирательных комиссий с правом совещательного голоса.

Доверенные лица назначаются кандидатом после его регистрации. Такими лицами могут быть назначены граждане РФ, обладающие активным избирательным правом. Регистрация доверенных лиц осуществляется избирательной комиссией в течение трех дней со дня поступления письменного заявления кандидата (представления избирательного объединения) о назначении доверенных лиц вместе с заявлениями самих граждан о согласии быть доверенными лицами.

Доверенными лицами кандидатов, избирательных объединений в соответствии с п. 2 ст. 43 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав» не могут быть кандидаты, лица, замещающие государственные или выборные муниципальные должности, главы местных администраций, работники аппаратов избирательных комиссий. Государственные и муниципальные служащие могут быть назначены доверенными лицами при условии их освобождения от исполнения служебных обязанностей на период исполнения полномочий доверенного лица. Регистрация доверенного лица, являющегося государственным или муниципальным служащим, осуществляется при условии представления в соответствующую избирательную комиссию приказа об освобождении его от исполнения служебных обязанностей (в том числе на период отпуска).

Доверенные лица получают в избирательной комиссии удостоверения. Доверенные лица не имеют полномочий наблюдателя (п. 3 ст. 43). На период полномочий доверенного лица работодатель обязан предоставлять доверенным лицам по их просьбе неоплачиваемый отпуск. Число доверенных лиц кандидата, избирательного объединения устанавливается законом. Но предельная численность доверенных лиц устанавливается для различных видов и уровней выборов законодательством. Так, кандидат на должность Президента РФ вправе назначить до 600 доверенных лиц, политическая партия, выдвинувшая федеральный список кандидатов на выборах депутатов Государственной Думы, — до 1000 доверенных лиц. Указанные лица должны быть зарегистрированы соответственно Центральной избирательной комиссией РФ.

Доверенные лица участвуют в избирательной кампании кандидата, политической партии, в том числе осуществляют агитационную и иную деятельность в пользу назначивших их субъектов избирательного процесса. Они могут представлять их предвыборные платформы, выступать на предвыборных собраниях, встречах с избирателями, участвовать в предвыборных дебатах и т.д. Полномочия доверенных лиц прекращаются по решению кандидата, избирательного объединения либо вместе с утратой статуса назначившим их кандидатом или с утратой статуса кандидатами, включенными в список кандидатов, который выдвинут избирательным объединением, назначившим этих доверенных лиц.

Кандидаты, политические партии могут в любое время отозвать своих доверенных лиц, уведомив об этом избирательную комиссию, которая аннулирует выданное такому лицу удостоверение. Доверенное лицо также вправе в любое время по собственной инициативе сложить свои полномочия.

Наблюдатели — граждане РФ, уполномоченные проводить наблюдение за ходом проведения голосования (в день голосования, в дни досрочного голосования), за подсчетом голосов избирателей и иной деятельностью избирательных комиссий. Иностранные и международные организации также могут участвовать в указанных мероприятиях через иностранных (международных) наблюдателей.

Наблюдатели, иностранные наблюдатели, а также представители СМИ вправе присутствовать в различных избирательных комиссиях при установлении ими итогов голосования, определении результатов выборов, составлении протоколов об итогах голосования, о результатах выборов, а также при повторном подсчете голосов избирателей.

Наблюдатели вправе знакомиться со списками избирателей, находиться в помещении для голосования соответствующего избирательного участка, наблюдать за выдачей избирательных бюллетеней избирателями, присутствовать при голосовании вне помещений для голосования, знакомиться с протоколами избирательных комиссий, в которую они направлены, а также нижестоящих избирательных комиссий, обжаловать решения и действия (бездействие) избирательных комиссий в вышестоящую избирательную комиссию или в суд и др.

Закон запрещает наблюдателям выдавать избирателям избирательные бюллетени, расписываться за избирателя в получении бюллетеня, в том числе по его просьбе, заполнять за избирателя, в том числе по его просьбе, избирательные бюллетени, предпринимать действия, нарушающие тайну голосования, принимать непосредственное участие в подсчете голосов избирателей, совершать действия, препятствующие работе избирательных комиссий, проводить предвыборную агитацию среди избирателей, участвовать в принятии решений соответствующим избиркомом.

Наблюдателей вправе назначить каждый зарегистрированный кандидат, каждое избирательное объединение, выдвинувшее зарегистрированного кандидата, список кандидатов, а также в случаях, предусмотренных законом, общественные объединения. Не могут быть назначены наблюдателями выборные должностные лица, лица, находящиеся в их непосредственном подчинении, судьи, прокуроры.

Иностранные (международные) наблюдатели получают разрешение на въезд в Российскую Федерацию в порядке, установленном законом, и при наличии соответствующего приглашения аккредитуются ЦИК РФ. Приглашения могут быть направлены Президентом РФ, Советом Федерации и Государственной Думой Федерального Собрания РФ, Правительством РФ, ЦИК РФ после официального опубликования решения о назначении выборов. Предложения о направлении приглашений могут быть поданы Уполномоченным по правам человека в РФ, международными и национальными правительственными и неправительственными организациями, а также частными лицами, имеющими признанный авторитет в области защиты прав и свобод человека и гражданина.

ЦИК выдает иностранному наблюдателю удостоверение, которое дает ему право осуществлять свою деятельность в период подготовки и проведения выборов.

Срок полномочий иностранного наблюдателя начинается со дня его аккредитации и заканчивается в день официального опубликования общих результатов выборов. В период осуществления своей деятельности иностранный наблюдатель находится под покровительством Российской Федерации. Федеральные и региональные органы государственной власти, избирательные комиссии обязаны оказывать ему необходимое содействие.

В то же время закон запрещает иностранному наблюдателю использовать свой статус для осуществления деятельности, не связанной с наблюдением за ходом избирательной кампании, подготовкой и проведением выборов.

ОБСЕ устанавливает для своих наблюдателей общие правила и принципы, которым они должны следовать: иметь при себе удостоверение, выданное при аккредитации; строго соблюдать непредвзятость в исполнении своих обязанностей, не выражать предубеждения или предпочтения по отношению к властям, партиям, кандидатам, а также к вопросам, возникающим в процессе выборов; не вмешиваться в избирательный процесс и процедуры в день выборов или подсчет голосов; не давать никаких инструкций и не предпринимать действий, расходящихся с решениями избирательных комиссий; основывать свои заключения на документированных, действительных и поддающихся проверке фактах; воздерживаться от личных или преждевременных комментариев о своих наблюдениях при беседах с представителями СМИ или другими заинтересованными лицами; соблюдать все законы и правила страны пребывания.

Опыт проведения избирательных кампаний подтверждает, что присутствие наблюдателей на избирательных участках в день выборов повышает уверенность граждан в справедливости выборов и способствует их активному участию в избирательной кампании. Они выполняют также избирательно-технологическую функцию: следя за подсчетом голосов, они обеспечивают параллельное определение общих итогов голосования или используют иные способы и методы контроля, являются источником информации, на основе которой могут быть сделаны оценки и заключения относительно подлинности официальных итогов голосования. Например, общественный контроль за выборами депутатов Государственной Думы в 2003 г. осуществляли около 800 тыс. наблюдателей от кандидатов и политических партий, а также около 1200 иностранных (международных) наблюдателей. Однако, в силу некоторых ограничений, например, отмены возможности направления наблюдателей от общественных объединений, если они не являются избирательными объединениями на данных выборах, а также повышения требований к иностранным наблюдателям, конфликта с ведущими международными организациями по вопросам организации наблюдения на выборах, в том числе и с ОБСЕ, контингент наблюдателей на выборах 2007—2008 гг. оказался значительно скромнее. Вместе с тем анализ выявленных наблюдателями нарушений (наиболее распространенных, хотя и не всегда преднамеренных) позволяет совершенствовать избирательное законодательство и процесс реализации избирательных прав граждан

1. Одной из особенностей избирательной кампании является широкое участие в них средств массовой информации — прессы, телевидения и радио — как участника избирательного права и процесса. В современных условиях организация и проведение таких массовых кампаний, как выборы, без участия средств массовой информации немыслимы. Например, для освещения выборов в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания РФ четвертого созыва при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации получили аккредитацию более 1200 российских и иностранных журналистов.

Правовой статус и формы участия СМИ в избирательных кампаниях регулируются Законом РФ «О средствах массовой информации» и Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав граждан».

Государственные и муниципальные организации, осуществляющие теле- и радиовещание, редакции государственных и муниципальных периодических печатных изданий обязаны предоставлять избирательным комиссиям бесплатное эфирное время для информирования избирателей, а также бесплатную печатную площадь для опубликования их решений и актов, размещения иной печатной информации. Государственные и муниципальные СМИ обязаны обеспечить зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям равные условия проведения предвыборной агитации как бесплатно, так и на платной основе. Негосударственные СМИ вправе предоставлять зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям эфирное время, печатную площадь за плату. При этом условия оплаты должны быть едиными для всех названных участников избирательного процесса.

Избирательное законодательство регулирует общие условия доступа зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений к СМИ, а также условия проведения предвыборной агитации на телевидении и радио и через периодические печатные издания.

Представители СМИ имеют право присутствовать на заседаниях избирательных комиссий, обеспечивать гласность и открытость их деятельности; знакомиться с протоколами избирательных комиссий об итогах голосования или результатах выборов; присутствовать на публичных предвыборных мероприятиях, освещать ход их проведения; находиться на избирательных участках в день голосования при проведении голосования, подсчете голосов и составлении протоколов об итогах голосования.

Избирательные комиссии, их должностные лица предоставляют сведения о своей деятельности СМИ по запросам редакций, а также путем проведения пресс-конференций, рассылки информационных и справочных материалов и в других формах. СМИ, их должностные лица обязаны предоставлять избирательным комиссиям необходимые сведения и материалы, давать ответы на обращения избирательных комиссий.

Федеральные и региональные государственные органы, органы местного самоуправления, их должностные лица в соответствии с избирательным законодательством наделены значительными полномочиями по обеспечению ряда избирательных действий и процедур, а также по оказанию содействия избирательным комиссиям различного уровня в осуществлении их компетенции.

Во-первых, на органы государственной власти и местного самоуправления возложены обязанности по назначению выборов. Во- вторых, они обязаны участвовать в формировании соответствующих избирательных комиссий. В-третьих, на них возложено осуществление регистрации (учета) избирателей. Они же по согласованию с избирательными комиссиями образуют избирательные участки и публикуют их списки в СМИ. В-четвертых, они оказывают содействие избирательным комиссиям в реализации их полномочий (в частности, на безвозмездной основе предоставляют необходимые

помещения, обеспечивают их охрану; предоставляют транспортные средства, средства связи, техническое оборудование, оргтехнику и т.д.). В-пятых, они обязаны содействовать зарегистрированным кандидатам и избирательным объединениям в организации и проведении собраний, встреч с избирателями, публичных дебатов, митингов, демонстраций, безвозмездно предоставлять для этих целей помещения, обеспечивать безопасность при проведении массовых мероприятий.

Правоохранительные органы обязаны принимать меры по пресечению противоправной агитационной деятельности, предотвращению изготовления незаконных и подложных предвыборных печатных, аудиовизуальных и иных агитационных материалов и их изъятию, устанавливать изготовителей таких материалов и источник их оплаты, а также немедленно информировать соответствующую избирательную комиссию о выявленных фактах и о принятых мерах.

Особо необходимо остановиться на участии в избирательных правоотношениях судебных органов. Фактически они выступают в качестве универсального гаранта избирательных прав граждан применительно к любому уровню выборов в Российской Федерации. Они вправе рассматривать любые избирательные споры с участием граждан, избирательных комиссий и других субъектов. При этом судебные органы наделены правом не только реагировать по инициативе иных участников избирательных правоотношений на нарушения законодательства о выборах, но и в прямо предусмотренных законом случаях назначать выборы по заявлениям избирателей, политических партий, органов государственной власти, органов местного самоуправления, прокурора.

Отличительной особенностью правового статуса государственных органов, органов местного самоуправления, предприятий, организаций, учреждений, средств массовой информации, а также их должностных лиц является то, что они вправе участвовать в избирательном процессе строго в рамках предоставленных им полномочий и не могут выходить за их пределы, какими бы соображениями ни мотивировалась необходимость и целесообразность подобного рода действий.