Нормы избирательного права

Понятие «нормы избирательного права»
Виды норм избирательного права

Понятие «нормы избирательного права»

К сожалению, в большинстве учебников и учебных пособий по избирательному праву отсутствует раздел, посвященный анализу избирательных норм и особенностей их изложения, в том числе и в фундаментальных изданиях Центризбиркома. На эти важнейшие проблемы обращается внимание в основном в работах Д.Б. Каткова, Е.В. Корчиго, Ю.А. Дмитриева, В.Б. Исраеляна, В.В. Пылина, А.Г. Головина. Стоит отметить, что в материалах данных авторов, за исключением анализа Ю.А. Дмитриева, В.Б. Исраеляна, избирательные нормы рассматриваются лишь в информационном плане. На самом деле это проблема куда более сложная, чем может показаться на первый взгляд.

Представляется, что будет несколько упрощенным рассматривать эти социальные явления как первичные системообразующие элементы избирательного права начальные элементы («кирпичики») всего правового здания, или, более модернизировано, как первичные клеточки или атомы правовой системы в соответствии с биологической и физической терминологией, или минимальные компоненты российского избирательного права. Более оправданно, не отрицая первичности, все-таки рассматривать правовые нормы через сочетание общего и особенного, или через социальное взаимодействие и устойчивые общественные взаимосвязи, возникающие в процессе деятельности людей по обмену материальными и духовными благами и выражающие потребность социальных систем в саморегуляции, или, как это делали ранее Б.Н. Чичерин — через выражение объективно обусловленной меры и формы свободы и Н.М. Коркунов — через целеполагание, действующее правило для достижения той или иной определенной цели.

Понятие «норма» очень широкое. Если мы посмотрим общелитературное понятие «норма», то это установленная мера, средняя величина чего-либо, например: норма выработки, норма литературного языка, норма выпадания осадков и т.д., нормы техники безопасности. Но норма — это и узаконенное установление, признанный обязательный порядок, строй чего-нибудь. Итак, мы видим, что понятие «норма» имеет употребление во всех науках. Нас в данном случае не интересуют нормы технические, биологические, физиологические и др. Для анализа мы отталкиваемся от общеметодологического понятия «социальная норма», которая также имеет широкое толкование как общее правило поведение людей в обществе, эталон, масштаб, образец, которым руководствуются в обществе.

Понятие нормы, нормативности неотделимо от социальной деятельности людей, от их общественных отношений, способов их бытия. Норма не есть нечто стоящее вне общественных отношений, над ними; она органично вплетена в деятельность людей и выражает наиболее типичные, устойчивые связи и общественные отношения. Поэтому исследование социальной нормы сопряжено с анализом общественных отношений, деятельности индивидов как способа их социального бытия, с личностным подходом к природе нормативности. Соответственно с видовыми характеристиками взаимосвязей субъектов в обществе мы выделяем и корреспондирующие им социальные нормы: нормы морали, этические и эстетические нормы, религиозные, политические, нормы обычаев, традиций, общественных организаций и другие.

Особой разновидностью социальных норм выступают правовые нормы. С одной стороны, эти нормы, порожденные социальной динамикой общества, несут в себе его сущностно-содержательные характеристики и не могут рассматриваться в отрыве от него. С другой стороны, эти нормы отличны от всех других социальных норм своей санкционированностью государством и общеобязательным значением. При этом общеобязательность все же достигается возможностью государственного принуждения, а не потому, что данные нормы охватывают наиболее повторяющиеся, встречающиеся социальные процессы, причинно-следственные связи, образцы поведения, как это утверждается отдельными авторами. Другие социальные нормы также «охватывают наиболее повторяющиеся, встречающиеся социальные процессы» и являются «образцами поведения», однако это не делает их правовыми.

Стоит обратить внимание и на то, что нельзя выводить различные социальные нормы из одного источника происхождения, как это делают некоторые авторы, абсолютизируя формационноклассовые подходы к соотношению социальных норм, в частности правовых и политических. Отмечая, например, что таким источником происхождения политических и правовых норм выступает формирование отношений собственности, которая, по их утверждению, выступает основой правовых и политических отношений, «ибо тот, кто обладает собственностью, обладает и политической властью», и что «вся политическая сфера нормирована».

Юридизация политики не должна быть абсолютной, и право не должно подменять собой политику не только исходя из «здравого смысла», а потому что по своей природе и своему предназначению это разные, самостоятельные социальные явления. Во-вторых, существует много периодизаций развития общества. В нашей стране в силу определенных факторов была абсолютизирована одна, марксистская, или формационная (формационно-классовая), основанная на экономических факторах (формы собственности, способ производства, производительные силы, производственные отношения, конфликт, скачок, революция, классовая борьба, диктатура и т.д.). Это привело не только к сужению возможностей для анализа развития общества, но было не так уж безобидно и для самой науки, в том числе права, политики и самого человека. Но если бы эта классификация была бы действительно единственно верной, то как тогда можно было бы объяснить многие закономерности развития социума, например воспроизводство самого человека, на основе формационной классификации или осуществления нормативного регулирования в догосударственный период.

Тем не менее мы не отрицаем и формационно-классового подхода к анализу проблемы, но будем его учитывать как одну из возможных классификаций наравне, например, с эволюционной, органической, стратификационной и другими, выстраивая анализ все- таки на их совокупности.

Итак, все социальные нормы имеют общественные основы, при этом правовые, содержащие правило, санкционированное государством, или разрешение, ограничение, запрет либо наложение позитивной обязанности тесно взаимодействуют с другими видами социальных норм, значительно обогащая содержание правового воздействия на общественные отношения. Например, общими принципами функционирования правовых норм являются фундаментальные начала, связанные с разумностью, добросовестностью, справедливостью, — категории норм морали. В публичном праве моральные ценности, связанные с представлением о долге, чести, достоинстве, справедливости, выступают важнейшими факторами правового регулирования, например, когда нормативно определяются равенство прав кандидатов в представительный орган власти, равные условия при проведении предвыборной агитации, ответственность кандидатов и депутатов перед избирателями, когда в международных избирательных стандартах и федеральном законодательстве закрепляются принципы свободных, демократических, периодических, равных, справедливых, честных выборов и т.д.

Включение элементов социального нормирования в содержание правовых предписаний усиливает эффективность реализации права, его позитивное воздействие на общественные отношения, в то же время включение в другие социальные нормы элементов правовой культуры или прямых указаний на соблюдение законности, общественного порядка, следование правовым нормам делают более устойчивым социальную регуляцию, с одной стороны, с другой — способствуют повышению авторитета самого права.

Итак, правовая норма выступает важным государственным регулятором типового общественного отношения, определенной моделью поведения людей, в которой даются общие типичные его варианты, общеобязательные и формально определенные, способствующие установлению единого порядка в обществе. При этом важнейшими ее признаками выступают: общеобязательность (устанавливающая границы возможного и должного поведения субъектов правоотношений), формальная определенность, установление и санкционирование государством, а также осуществляемая им охрана от нарушений с применением в необходимых случаях мер принуждения в установленным законом или подзаконным актом порядке. В то же время от других социальных норм их отличает то, что они появляются в результате нормотворчества самого государства или непосредственного волеизъявления народа, содержат правила в общей (абстрактной) форме, нормативные предписания, которые относятся не к отдельным случаям, а к их видовым характеристикам, не прекращают своего действия ее исполнением в конкретном случае или однократным применением.

Видовой спектр правовых норм достаточно хорошо представлен в учебной литературе, содержащей их отраслевую принадлежность, характеристику по пределам действий в пространстве, во времени и по кругу лиц, а также по характеру нормативных актов, в которых они закрепляются, по своему назначению и способам воздействия на поведение людей (обязывающие, запрещающие, управомочивающие), по характеру устанавливаемых правил поведения, закрепленных в диспозиции (императивные, диспозитивные, дефинитивные), по функциям (регулятивные, охранительные), по степени определенности (абсолютные, относительные, альтернативные), по способу изложению (прямые, отсылочные, бланкетные). Нормы также классифицируются по различным группам, например основные (исходные) и производные (детализирующие), постоянные и временные, общие и специальные. В теории права выделяются и другие группы правовых норм, например отправные (учредительные), факультативные, коллизионные, поощрительные и т.д.

В целом назначение классификации нельзя сводить только к логически стройному, исчерпывающему делению норм на виды. Важнейшая задача классификации заключается в том, чтобы отразить существенные свойства норм как регулятора общественных отношений и на этой основе выявить их специфические черты, особенности их действия, что способствовало бы решению вопросов как теории, так и практики реализации правовых норм.

По структуре, как известно, нормы дифференцируются по гипотезе (определенной, относительно определенной, альтернативной), диспозиции (простой, описательной, ссылочной, бланкетной, а также императивной, диспозитивной, дефинитивной), санкции (абсолютно определенной, альтернативной, относительно определенной, а также правовосстановительной, правонаделительной, правоохранительной, карательной). Существуют и другие критерии классификации.

Что касается норм избирательного права, то следует отметить, что они могут иметь различную отраслевую природу, как отмечалось в литературе, образуют комплексную подотрасль российского права, объединяющую государственно-правовые, административно-правовые, финансово-правовые, уголовно-правовые нормы и нормы иных отраслей права, и отличаются специфическим статусом в системе права, для которого характерен дуализм юридической природы.

Таким образом, нормы избирательного права закрепляются не только в Конституции Российской Федерации и актах избирательного законодательства. Нормы, регулирующие те или иные отношения, возникающие в ходе избирательного процесса, закрепляются также в ТК РФ, ГК РФ, КоАП РФ, УК РФ, ГПК РФ, НК РФ, в ряде федеральных законов, имеющих иную отраслевую принадлежность, например в законах Российской Федерации «О милиции», «О средствах массовой информации», «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», «О прокуратуре Российской Федерации», «Об информации, информатизации и защите информации», «О рекламе» и др.

Объединяющим началом норм избирательного права является их специализация в рамках правового регулирования выборов, требующая интеграции различных по характеру отраслевых юридических норм в обеспечении надлежащих условий для реализации конституционных избирательных прав граждан.

Следует отметить, что нормам избирательного права, с одной стороны, присущи черты, общие для всех норм российского законодательства. С другой стороны, являясь подотраслью конституционного права, избирательное право состоит из норм, которые характеризуются чертами, присущими именно отрасли конституционного права, и не имеют каких-то особых черт, которые выводили бы их за пределы конституционно-отраслевого пространства. Но в рамках подотраслевого правового пространства нормы избирательного права имеют и характерные черты, которые их отличают от других подотраслей и правовых институтов конституционного права.

Общими чертами норм избирательного права выступают: нормативность, обобщенность, общеобязательность. Они выражают государственное повеление, общеобязательность предписания, санкционированность государственной властью. Издание их осуществляется нормотворческими органами, в них закрепляются правила общего порядка, они проходят процесс формализации, официальной публикации, охрана их происходит компетентными органами, принудительной силой государства. Они регулируют не единичные отношения, а видовые. Как уже отмечалось, они не только соотносятся с нормами международного права, но в своей основе воплощают в себе принципы международных избирательных стандартов.

Особенности норм избирательного права обусловливаются теми же факторами, которые характеризуют и особенности норм конституционного права. Во-первых, по структуре правовых норм. Они в значительной части характеризуются отсутствием одного или даже двух структурных элементов правовой нормы, состоящей, как известно, из гипотезы, диспозиции и санкции. Например, п. 4 ст. 52 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» устанавливается, что «редакции негосударственных периодических печатных изданий, выполнившие условия пункта 6 статьи 50 настоящего Федерального закона, вправе отказать в представлении печатной площади для проведения предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума». Как видим, здесь норма состоит из двух элементов — гипотезы и диспозиции — при отсутствии санкции правовой нормы. А в соответствии со ст. 7 этого же Закона голосование на выборах и референдуме является тайным, исключающим возможность какого-либо контроля за волеизъявлением гражданина. Как видим, здесь налицо отсутствие и гипотезы и санкции. Таких норм в избирательном праве достаточно много. Но в избирательном законодательстве имеется немалое количество норм, которые не устанавливают четких прав и обязанностей субъектов избирательных правоотношений. Например, п. 1 ст. 20 указанного Закона устанавливается структура избирательных комиссий: «В Российской Федерации действуют следующие избирательные комиссии, комиссии референдума:

Центральная избирательная комиссия Российской Федерации;
избирательные комиссии субъектов Российской Федерации;
избирательные комиссии муниципальных образований;
окружные избирательные комиссии;
территориальные (районные, городские и другие) комиссии;
участковые комиссии».

С точки зрения критериев трехэлементной структуры правовой нормы мы не сможем здесь выделить ни одного, что вызывает сомнение в наличии самой нормы, несмотря на то что она устанавливает очень важный институт избирательной системы, или «строго определенный вариант поведения соответствующих органов».

Еще больший спектр отношений в избирательном праве регулируется дефинитивными нормами. Только ст. 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» закрепляет 66 норм- дефиниций, определяющих основные понятия. Правда, к закреплению основных понятий в дефинитивных нормах нормативноправовых актов отношение неоднозначное. Еще в начале XX в. Г.Ф. Шершеневич предупреждал, что формулировать определения и дефиниции — это не дело законодателя, а дело ученых, исследователей. Не случайно и в современной литературе наблюдается двойственная характеристика этого явления. С одной стороны, достаточно широкое представление дефинитивных норм в общей массе норм избирательного права вроде бы и облегчает уяснение сути и значения основных категорий, используемых в избирательном праве. Но, с другой стороны, дефиниции, содержащиеся в избирательных нормах, страдают противоречивостью и недосказанностью, вследствие чего способны вызвать серьезные издержки при их применении. Кроме того, некоторые дефиниции настолько упрощают понятия, что поневоле напрашивается вопрос: кому они адресуются

Например, что может дать такое определение понятия, как «избиратель» — гражданин Российской Федерации, обладающий активным избирательным правом (п. 18 ст. 2 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав»). Кроме упрощенного определения, оно еще и ошибочное, поскольку в соответствии с п. 10 ст. 4 того же Закона право избирать, т.е. обладать активным избирательным правом, делегируется не только российским гражданам, но и иностранным гражданам, постоянно проживающим на территории соответствующего муниципального образования. Поэтому совершенно правы Ю.А. Дмитриев и В.Б. Исраелян, отмечая, с одной стороны, большой потенциал дефинитивных норм избирательного права, их обладание огромным регулятивным потенциалом, оказывающим воздействие на применение целых комплексов избирательноправовых норм, с другой — призывая законодателя с максимальной тщательностью и скурпулезностью подходить к их конструированию и закреплению, не порождать условий для неадекватного отражения в них объективных политико-правовых явлений, оказывающих существенное влияние на организацию и проведение выборов. Стоит отметить и то, что в дефинитивных нормах мы также не находим проявлений классической трехчленной структуры.

Для большинства же норм избирательного права характерно только наличие диспозиции и отсутствие санкции. Но санкции все же присутствуют в нормах избирательного права и по сравнению с другими подотраслями и правовыми институтами конституционного права представлены даже более значительно. Если взять историческую электоральную практику, то мы сможем констатировать, что санкции законодателя по отношению к лицам, нарушающим «выбор», получили значительное развитие в XIX в., мы наблюдали закрепление специальных составов преступления за нарушение выборных производств, например, в ст. 1425, 1434, 14341, 1440, 14411 Уложения о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г., в ст. 39, 391 Устава о наказаниях, налагаемых Мировыми Судьями. Но это были нормы уголовного права. С начала XX в. нормы, предусматривающие санкции, вводились уже в избирательное законодательство, например в Положение о выборах в Учредительное собрание (ст. 96—113), нормы, предусматривающие дополнительную ответственность, а также подсудность, устанавливались ст. 114—118, правда, квалификация составов преступлений проводилась с учетом Общей части Уголовного уложения.

В советское время законодатель окончательно определился с установлением оснований ответственности в одних нормативноправовых актах и конкретных мер ответственности за соответствующие нарушения — в других.

Например, в соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав» ответственность за нарушения предусмотрена п. 6 ст. 21, п. 1, 8, 18 ст. 29, п. 1 ст. 46, п. 6 ст. 52, п. 8 ст. 56, п. 6 ст. 57, п. 13 ст. 6з, п. 12 ст. 64, п. 29 ст. 68, п. 10 ст. 70, ст. 79 и др. Так, в соответствии с п. 23 ст. 38 Закона избирательная комиссия может отказать в регистрации кандидата или списка кандидатов в соответствии с п. 2, 3, 4 ст. 76 и самостоятельно может рассмотреть вопрос об аннулировании регистрации кандидата, списка кандидатов. В соответствии с п. 1 данной статьи это может сделать вышестоящая комиссия в случае нарушения п. 19 ст. 38. При соответствующих основаниях, указанных, например, в ст. 91 Закона «О выборах депутатов Госдумы», избирательная комиссия, зарегистрировавшая кандидата в депутаты, может отменить регистрацию соответствующего кандидата или федерального списка. Это своего рода самая строгая мера наказания, которая содержится в избирательном законодательстве и может быть применена в отношении субъекта избирательного процесса, зарегистрированного в качестве кандидата (списка кандидатов).

Указание на уголовную, административную либо иную ответственность предусматривают нормы и других избирательных законов, например: «О выборах Президента Российской Федерации» (ст. 86), «О выборах депутатов Государственной Думы» (ст. 93), «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации “Выборы”» (ст. 24), в Избирательном кодексе города Москвы (ст. 90). Значительное место вопросам ответственности уделено в Федеральном законе «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации» от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ и последующих законах, принятых в 2007 г.

Таким образом, можно констатировать, что принадлежность той или иной нормы к правовой определяется отнюдь не ее структурой, а тем, что она установлена государством и ее исполнение обеспечивается необходимыми мерами воздействия, включая меры государственного принуждения. Это в полной мере относится и к нормам избирательного права, которые дают общие типичные варианты поведения, общеобязательные, формально определенные, установленные и санкцианированные государством, закрепленные в официальном нормативно-правовом акте, принятом в установленном порядке уполномоченным на то органом. Реализация их обеспечивается как принудительными государственными мерами, так и уровнем электорально-правовой культуры членов общества, в том числе и субъектов избирательных правоотношений. Независимо от своей структуры и правил поведения различной степени определенности, закрепленных в их содержании, они выступают государственными велениями, регулируя важнейшие отношения, связанные с реализацией избирательных прав граждан, их гарантированностью при реализации непосредственного волеизъявления в процессе формирования органов власти, органов местного самоуправления и других отношений, составляющих предмет электорального права.

Специфика норм избирательного права обусловливается содержанием предмета избирательного права, особым кругом их адресатов. Они имеют свой специфический контингент субъектов, которые не могут фигурировать в качестве адресатов норм иных отраслей или институтов российского права, допустим: кандидаты в депутаты, избирательные объединения, избирательные комиссии и иные участники избирательных отношений, без которых данные отношения просто не могут существовать.

Виды норм избирательного права

Видовые характеристики избирательно-правовых норм находятся в русле общетеоретической дискуссии по классификации правовых норм и оснований, их обусловливающих. По утверждению А.Б. Венгерова, классификация основывается на модульной и социологической структурах норм права. Отмечается также, что правовые нормы, с одной стороны, обладают единством с точки зрения их назначения и места в системе регулирования общественных отношений, с другой стороны, регулируя разнообразные отношения, они обладают и отличительными чертами, свойствами, которые обеспечивают выполнение ими своих специфических функций. Это сочетание общего и особенного делает возможным объединение правовых норм по группам, в том числе и конституционных, и избирательных в частности.

В основе классификации правовых норм А.В. Мицкевич предлагает, например, использовать группировку норм по роли (функции) их в механизме правового регулирования; по степени категоричности предписаний; по форме выражения диспозиции; по разной степени определенности. В другой работе предлагает рассматривать критерии классификации: 1) по тем видам общественных отношений, которые они регулируют; 2) по роли (функциям) в механизме правового регулирования; 3) по степени категоричности предписаний; 4) по другим критериям, выделяющим видовые группы норм: по форме выражения диспозиции или по степени определенности.

Как видим, при данном подходе в классификации в основном повторяются общепринятые критерии в различных взаимосвязях.

Несколько иной подход к проблеме у других исследователей, которые также выделяются четыре основания классификации правовых норм, но акцентируют внимание на других факторах:

по месту в иерархии, т.е. по предназначению той или иной нормы в системе правовых норм;
по предмету правового регулирования, т.е. по особенностям тех отношений, на регулирование которых направлены те или иные нормы права;
по методу правового регулирвания, т.е. по тому способу, при помощи которого те или иные нормы регулируют отношения;
по характеру предписания.

Данная классификация, как представляется, разработана с учетом тех критериев, которые в общем-то уже общепризнаны в юриспруденции, и в этом видится как преемственность, так и развитие научных воззрений на классификацию правовых норм вообще и конституционных в частности.

Что касается норм избирательного права, совокупность которых, как уже отмечалось, составляет подотрасль конституционного права, то с учетом приведенных выше классификаций мы выделяем первую группу норм по объекту правового регулирования, которую составляет совокупность важнейших электоральных норм, устанавливающих общие принципы действия избирательного законодательства, гарантийные нормы, которые обеспечивают введение в избирательное право института организационных, информационных и процессуальных гарантий реализации и защиты субъективных избирательных прав граждан России. При этом, как отмечается в литературе, гарантийные нормы не могут быть отождествлены в чистом виде ни с регулятивными, ни с охранительными правовыми правилами. Они занимают самостоятельное место в механизме правового регулирования избирательных правоотношений. Значительная разработка данных норм осуществлена А.В. Зиновьевым, И.С. Поляшовой.

Вторую группу составляют нормы, обеспечивающие важнейшие гарантии прав граждан Российской Федерации, связанные с учетом и регистрацией избирателей, составлением избирательных списков, образованием избирательных округов и избирательных участков.

Третья группа норм закрепляет важнейшие принципы функционирования избирательной системы, оформляет статус и структуру избирательных комиссий, порядок их формирования, принципы организационной деятельности комиссий, принципы гласности в их деятельности, правовой статус членов избирательных комиссии и соответствующие меры юридической ответственности, применяемые к избирательным комиссиям.

Четвертая группа норм связана с гарантиями граждан на выдвижение кандидатов, регламентирует сбор подписей в поддержку выдвижения кандидатов, порядок регистрации кандидатов, устанавливает их статус.

Важными являются правовые нормы, составляющие пятую группу норм избирательного права, закрепляющие гарантии прав на получение и распространение информации о выборах, устанавливающие принципы информационного обеспечения выборов, информирования избирателей, регулирующие обнародование опросов общественного мнения, порядок участия СМИ в предвыборной агитации, общие условия и правовые ограничения ее проведения.

Шестую группу составляют нормы, связанные с гарантиями прав граждан при организации и осуществлении голосования, подсчета голосов избирателей, установления результатов выборов и их опубликования.

Седьмую группу составляют нормы, регулирующие порядок обжалования нарушений избирательных прав. Они устанавливают основания для аннулирования, отмены регистрации кандидата, списка кандидатов, отмены решений об итогах голосования, закрепляют процессуальные сроки подачи и рассмотрения жалоб и заявлений, принципы и основания юридической ответственности за нарушение законодательства о выборах.

Восьмую группу норм составляют закрепленные в различных нормативно-правовых актах заключительные и переходные положения. Недооценивать эту группу норм нельзя, поскольку именно нормами этой группы устанавливаются условия вступления в силу нормативных актов, утраты ими юридической силы, важные переходные положения, связанные с порядком применения отдельных статей, совмещением выборов, гарантиями для отдельных категорий лиц и органов, конкретизируются условия участия в выборах отдельных субъектов избирательных правоотношений и т.д.

По роли в механизме правового регулирования избирательные нормы можно дифференцировать на нормы общего и конкретного содержания. Нормы общего содержания устанавливают исходные принципы, категории, которые относятся ко всем выборным институтам. Это в первую очередь нормы общих положений главы первой Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав», а также федеральных законов «О выборах Президента Российской Федерации» (гл. I), «О выборах депутатов Государственной Думы» (гл. I), «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации “Выборы”» (гл. I.)1, Избирательного кодекса города Москвы (гл. I.).

Как правило, эти нормы определяют пределы (сферы) действия нормативных актов, основные понятия, принципы реализации субъективных и пассивных избирательных прав граждан России, их правовые свободы и правовые ограничения, а также иностранных граждан и лиц без гражданства, иностранных организаций, международных организаций и международных общественных движений, участвующих в выборах (ст. 12 ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы»), принципы назначения и проведения выборов, сроки полномочий соответствующих органов, параметры законодательства (по виду выборов), порядок исчисления сроков, правовые основы использования автоматизированных систем (например, ст. 3 ФЗ «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации “Выборы”»).

Изложение правового материала в этих нормах характеризуется определенными особенностями. Учитывая, что они имеют приоритетный характер и остальные конкретные нормы должны соответствовать им, законодатель стремится в них закрепить важнейшие принципы регулируемых институтов, тогда как непосредственную регламентацию функционирования институтов дает в других разделах, главах, через совокупность конкретных норм. Например, важнейшие принципы, закрепляющие право на предвыборную агитацию в ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации», содержатся в общих нормах первой главы (ст. 8), а проведение предвыборной агитации регламентируется конкретными нормами главы седьмой, закрепленными в ст. 49, 50, 51, 52, 53, 54 и др. Важнейшие исходные начала финансирования выборов депутатов Государственной Думы закрепляются в общей норме первой главы ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы» (ст. 11), тогда как регламентация финансового обеспечения выборов дается через конкретные нормы главы 9 (ст. 63, 64, 65 и др.).

Таким образом, законодатель совершенно оправданно повышает статус различных правовых институтов, закрепляя важнейшие принципы в общих нормах, тем самым достигается их усиленная юридическая защита и устойчивость самого механизма правового института, регламентированного правилами конкретных норм на основе принципов, закрепленных в общих нормах, создающих правовой каркас такого института.

Что касается конкретных (регулятивных) норм, то они непосредственно устанавливают права и обязанности, условия их реализации, регламентируют статутные и функциональные характеристики правовых институтов и т.д. Они содержат четкое правило поведения. В них имеется указание на конкретное право, обязанность или сформулирован запрет на определенный вид поведения. Например, в соответствии с п. 3 ст. 46 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав» в течение пяти дней до дня голосования, а также в день голосования запрещается опубликование (обнародование) результатов опросов общественного мнения, прогнозов результатов выборов и референдумов, иных исследований, связанных с проводимыми выборами и референдумами, в том числе их размещение в информационно-телекоммуникационных сетях общего пользования (включая Интернет).

Конкретная норма может не только содержать запрет на совершение тех или иных действий, на определенное действие, но и включать в себе не императив, а правило, основанное на диспози- ционных факторах, отчего она не перестает быть конкретной. Например, в соответствии с п. 13 ст. 21 того же Закона Центральная избирательная комиссия Российской Федерации в пределах своей компетенции вправе издавать инструкции по вопросам единообразного применения настоящего Федерального закона, обязательные для исполнения.

Безусловно, этими нормами определяется и компетенция органов власти, задействованных в организации избирательного процесса. Так, в соответствии со ст. 6 ФЗ «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации “Выборы”» определяются полномочия Центральной избирательной комиссии РФ в области использования, эксплуатации и развития ГАС «Выборы», по которой ЦИК устанавливает порядок использования ГАС «Выборы» при подготовке и проведении выборов и референдумов в части, не урегулированной федеральными законами, а также порядок обеспечения безопасности информации в ГАС «Выборы» и т.д.

По характеру обязательности содержащихся в нормах предписаний или степени определенности содержащихся в них предписаний избирательно-правовые нормы подразделяются на императивные, диспозитивные и альтернативные. Впрочем, альтернативность при этом не всегда учитывается некоторыми авторами. Императивные нормы не допускают свободы усмотрения субъекта в применении установленного права, а содержат четкое предписание поступать в соответствии с правилами, т.е. являются обязательными к исполнению, содержат однозначный вариант действий.

Например, в соответствии с ч. 3 ст. 62 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы» в период избирательной кампании выборы и их результаты не могут быть объектом лотерей, тотализаторов (взаимных пари) и других основанных на риске игр. Подобные императивы значительно представлены в нормах избирательного законодательства, допустим, в соответствии с ч. 9 ст. 55 данного Закона — запрещается прямое или косвенное привлечение к предвыборной агитации лиц, не достигших на день голосования возраста 18 лет. Следует отметить, что императивные нормы характерны для регулирования избирательных отношений, где стороны находятся, как правило, в неравном положении (отношение власти и подчинения).

Что касается диспозитивных норм, то они предусматривают возможность выбора варианта действий субъектов избирательноправовых отношений с учетом указанных в нормах условий и обстоятельств, т.е. допускается регулирование отношений по соглашению сторон. Так, в ч. 6 ст. 36 указанного выше Закона о выборах депутатов Госдумы содержится правило, по которому политическая партия вправе включать в федеральный список кандидатов лиц, не являющихся членами данной политической партии. А в соответствии с ч. 3 ст. 51 организации, осуществляющие выпуск средств массовой информации, свободны в своей деятельности по информированию избирателей. Диспозитивный характер носит и норма, например, ч. 1 ст. 48 Избирательного кодекса города Москвы, по которой граждане Российской Федерации, общественные объединения вправе в допускаемых законом формах и законными методами проводить предвыборную агитацию. Диспозитивных норм в избирательном законодательстве, как федеральном, так и субъектов Российской Федерации, большинство.

Альтернативные нормы также достаточно полно представлены в избирательном законодательстве, они, как известно, допускают выбор из обозначенных в избирательной норме вариантов поведения. Например, ранее в соответствии с п. 1 ст. 34 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав» самовыдвижение кандидатов производится путем уведомления об этом избирательных комиссий, в которых будет осуществляться регистрация кандидатов, с последующим сбором подписей в поддержку самовыдвижения кандидатов или внесением избирательного залога. Как видим, эта норма закрепляла альтернативные варианты действия кандидатов, которые могли для регистрации воспользоваться или сбором подписей в свою поддержку, или внесением избирательного залога. Альтернативной может быть и часть нормы, например, в соответствии с ч. 11 ст. 76 Закона о выборах депутатов Госдумы гражданин для голосования вне помещения может представить избирательной комиссии данные паспорта или документа, его заменяющего, для внесения данных в список избирателей.

По характеру содержащего предписания избирательно-правовые нормы дифференцируются на управомочивающие, обязывающие и запрещающие. При этом, как известно из теории права, с помощью управомочивающих норм закрепляется компетентность субъектов, в данном случае избирательного права, представляется субъекту права определенная возможность поведения, гарантированная обязанностью другого лица. Эти правила, закрепленные в управомочивающих нормах, определяют права субъектов действовать тем или иным образом.

Например, норма, закрепленная в п. 6 ст. 27 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав», устанавливает полномочия участковой избирательной комиссии, среди которых: уточнение списка избирателей, ознакомление с ним, рассмотрение заявлений об ошибках и неточностях, внесение в данный список изменений, обеспечение подготовки помещения для голосования, информирование избирателей о зарегистрированных кандидатах, контроль за соблюдением порядка на территории избирательного участка, выдача открепительных удостоверений, организация досрочного голосования и в день выборов, проведение подсчета голосования, установление итогов голосования, составление протокола, объявление итогов голосования, рассмотрение в пределах своих полномочий жалоб, заявлений, обеспечение хранения и передачи в вышестоящие комиссии документов и т.д. Соответственно полномочия других видов избирательных комиссий устанавливаются ст. 23, 24, 25, 26 и другими, а также нормами иных законов, например Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы» (ст. 25, 26, 27, 28 и др.). Управомочивающими нормами определяются права и других субъектов избирательных отношений.

Что касается обязывающих норм, то к ним относятся все нормы, в которых исключается иной вариант действий, закрепляются обязанности субъектов электоральных отношений соотносить свое поведение с действиями, установленными данными нормами, которые возлагают на субъектов обязанности совершать определенные действия, соответствующие их требованию. Например, в соответствии с п. 12 ст. 34 ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» Центральная избирательная комиссия обязана в день поступления документов, представленных в соответствии с настоящей статьей, выдать кандидату (уполномоченному представителю группы избирателей) подтверждение их получения в письменной форме. В ч. 4 ст. 38 ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы» содержится закрепление обязанности каждого кандидата, включенного в федеральный список кандидатов, представить в Центральную избирательную комиссию заявление о его согласии баллотироваться в составе федерального списка кандидатов, выдвинутого данной политической партией, с обязательством в случае избрания прекратить деятельность, несовместимую со статусом депутата Государственной Думы. Однако, как отмечалось в литературе, все же большинство обязывающих норм относятся к деятельности избирательных комиссий.

Запрещающие нормы содержат запреты не совершать определенных действий, в них предусмотренных, т.е. возлагается обязанность субъекта электоральных отношений воздерживаться от определенных действий, не совершать их. Обычно в правовых установлениях в этом случае используются понятия «запрещается», «не допускается», «не вправе» и т.д. или, как отметил О.Е. Кутафин: «В этих нормах совершение указанных действий “не допускается”, “запрещается”, а совершающие эти действия “не вправе”» и т.п., допустим, «не должны», «не применяются». Например, в соответствии с ч. 4 ст. 49 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы» не допускается дополнительное включение в список лиц, равно как и перемещение в списке кандидатов, за исключением случаев, когда такое перемещение вытекает из изменения очередности в связи с выбытием некоторых кандидатов. А информационные материалы, размещаемые в средствах массовой информации или распространяемые другим способом, должны быть объективными, достоверными, не должны нарушать равенство прав политических партий, установленное настоящим Федеральным законом (ч. 2 ст. 51).

Запрещающей является и норма п. 10 ст. 73 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав», по которой, если после проведения референдума субъекта Российской Федерации по вопросу, находящемуся в совместном ведении Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, вступил в силу федеральный закон по данному вопросу, решение, принятое на референдуме и не соответствующее этому федеральному закону, не применяется. Значительное количество избирательных норм содержит прямой запрет на определенные действия. Например, в соответствии с ч. 2 ст. 59 Избирательного кодекса г. Москвы запрещается вносить пожертвования в избирательные фонды кандидатов, избирательных объединений:

иностранным государствам и иностранным организациям;
иностранным гражданам, за исключение случая, предусмотренного ч. 12 ст. 4 настоящего Кодекса;
лицам без гражданства;
гражданам Российской Федерации, не достигшим возраста 18 лет на день голосования...

И далее законодатель выделяет в целом 14 позиций, по которым запрещается вносить пожертвования в избирательные фонды кандидатов, избирательных объединений. Особенно интенсивно запрещающие нормы представлены в статьях, связанных с проведением предвыборной агитации, например, в Федеральном законе «О выборах депутатов Государственной Думы» «запрещается изготовление предвыборных агитационных материалов без предварительной оплаты из средств избирательного фонда» (ч. 7 ст. 61), или «запрещается распространение предвыборных агитационных материалов с нарушением требований, установленных ч. 5 настоящей статьи, ч. 10 ст. 55 настоящего Федерального закона» (ч. 8 ст. 61), или «запрещается вывешивать (расклевать, размещать) печатные предвыборные агитационные материалы на памятниках, обелисках, зданиях, сооружениях и в помещениях, имеющих историческую, культурную или архитектурную ценность.» (ч. 11 ст. 61) и т.д.

Избирательно-правовые нормы можно также дифференцировать по другим критериям, например по назначению, характеру и роли в механизме правового регулирования. В этом случае принято подразделять избирательные нормы на материальные и процессуальные. Если материальные нормы предусматривают содержание действий по правовому регулированию общественных отношений, то процессуальные нормы определяют формы реализации материальных норм. То есть если материальные нормы указывают на то, что нужно делать для их осуществления, то процессуальные нормы определяют, как, каким образом, в каком порядке их следует реализовывать.

Поскольку процессуальные нормы призваны обеспечить претворение в жизнь материально-правовых предписаний, они всегда выполняют служебную роль и выступают по отношению к ним как вторичные. Но процессуальные нормы вносят элементы научной организации труда в деятельность управомоченных субъектов, закрепляют такой процессуальный порядок, который обеспечивает последовательный всесторонний анализ рассматриваемых вопросов, правильное разрешение индивидуально-конкретных дел, придают наиболее совершенной процедуре общеобязательный характер.

Материальные нормы, составляющие содержательную сторону правового регулирования, рассматриваются как совокупность правовых норм, с помощью которых государство осуществляет воздействие на реальные избирательные отношения путем прямого правового регулирования. Таких норм в избирательном праве большинство. Ими определяются права и обязанности субъектов избирательных правоотношений, устанавливается их правовое положение, правовой статус, компетенции, дается функциональная характеристика деятельности избирательных комиссий, органов государственной власти и местного самоуправления по организации и обеспечению избирательного процесса и т.д.

Что касается процессуальных норм как совокупности установленных правил, регулирующих отношения, возникающие при расследовании правонарушений, рассмотрении и разрешении уголовных, административных и гражданских дел, закрепляющих процессуальные формы, необходимые для осуществления и защиты материального права, то применительно к избирательному праву необходимо отметить, что специальной отрасли или подотрасли, в которой должны быть реализованы нормы материального права, не предусматривается. Нормы, например устанавливающие ответственность за правонарушения в избирательном праве, реализуются через УПК РФ, КоАП РФ (в отсутствие пока административно-процессуального кодекса) и ГПК РФ. Но процессуальные нормы закрепляются не только в классических процессуальных отраслях права, но ив отраслях права, которые не имеют обособленных процессуальных институтов или подотраслей. Они не подвергаются самостоятельной кодификации, например, в конституционном праве, хотя эта отрасль требует специфических процессуальных форм реализации ее норм. Более того, в связи с насыщением конституционного права процессуальными (процедурными) нормами, востребованностью и возрастанием их роли в механизме правового регулирования речь может идти и о формировании конституционноправового процесса.

Собственно, основания к этому заложила Конституция Российской Федерации, закрепив норму, что судебная власть осуществляется в том числе и посредством конституционного судопроизводства наравне с гражданским, административным и уголовным (ч. 2 ст. 118). Правда, некоторые авторы предлагали нормы процессуального права ряда материальных отраслей интегрировать и выделить отдельно в процессуальное право, но эта точка зрения оказалась уязвимой и не получила поддержки.

Посредством процессуальных норм достигается не только оптимальный вариант реализации материальных норм, но порой и сама возможность осуществления, включения их в общественную практику. В отсутствие такой процессуальной обеспеченности невозможен либо крайне затруднен перевод многих материальных конституционных норм из статического состояния в динамическое.

Процессуальные нормы достаточно широко представлены в избирательном праве, хотя многие из них не получили своего завершенного вида и составляют лишь отдельные элементы процессуальной регламентации, иногда, правда, основные, но тем не менее эти нормы требуют дальнейшего развития, связанного с конкретизацией, детализацией. Некоторые исследователи считают, что к процессуальному праву нельзя относить нормы, касающиеся порядка выборов. Но это явно ошибочная позиция, поскольку многие нормы избирательного права имеют основные процессуальные признаки.

Более четко в избирательном праве вырисовываются процессуальные нормы, связанные с процессуальными гарантиями избирательных прав граждан, с формированием избирательных комиссий и их расформированием, порядком регистрации кандидатов, политических партий и избирательных объединений, с проведением агитации, и процессуальными являются многие нормы, определяющие порядок голосования и определения результатов голосования. Конечно, наибольшее завершение процессуальные нормы нашли в порядке обжалования нарушений избирательных прав и установления ответственности за нарушение законодательства о выборах, что нашло закрепление в ст. 75—79 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав», ст. 90—93 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы», ст. 83—86 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации».

Если брать другие критерии классификации норм избирательного права, то они представлены в литературе и по теории права, и по конституционному праву. Можно рассматривать правовые нормы по сфере их применения, основным субъектам правотворчества, уровням действия, действию их в пространстве, во времени, по кругу лиц, целевому назначению, юридической силе, способам изложения, степени определенности и т.д. Можно выделять группы норм, объединенные какими-либо признаками, допустим, коллизионные нормы, факультативные, основные, производные и т.д. Надо только учитывать тот факт, что соответствующая классификация правовых норм должна способствовать решению конкретно поставленной исследовательской задачи.