Изменения в избирательном законодательстве и их адекватность современным условиям России

Тенденции развития избирательного законодательства на современном этапе

Для России, как и для любой другой страны, исключительно важно в процессе совершенствования избирательной системы исходить из особенностей российского общества и государства, учитывая при этом международные избирательные стандарты, подтвержденные отечественным опытом и опытом зарубежных государств. В этой связи принципиальным представляется не только теоретическое и практическое разрешение спорных вопросов избирательного права, но также оценка реальных перспектив необратимости перехода нашей страны к мировым демократическим ценностям. Следовательно, особое значение для теории и практики государственного строительства имеет анализ рассмотрения электорального опыта страны, который способен непосредственно влиять на масштаб, темпы и качество воплощения в действительность конституционных основ избирательных прав граждан.

Рассмотрение данных проблем приобретает сегодня особую актуальность и в связи с теми процессами, которые происходят в нашей стране. Реформирование избирательной системы предполагает новые концептуальные подходы к анализу как модели формирования представительных органов власти, так и к самой системе избирательного права, состоянию избирательного законодательства, что имеет самое непосредственное отношение к демократизации общества, характеризует природу государственной власти. Вместе с тем стоит отметить нестабильность избирательного законодательства. В течение последних 15 лет мы успели внести в избирательное законодательство сотни поправок, четырежды кардинально переработать базовые законы о выборах. Вместе с тем столь значительные изменения избирательного законодательства при условии их конституционности свидетельствуют о недопустимой фрагментарности положений Конституции РФ о выборах. Избирательные права не могут так часто, в зависимости от грядущих выборов, менять свойственное им конституционное содержание. Но остается высокой вероятность появления к следующим федеральным выборам (2011/2012) еще одной редакции названных законов, приспособленных под конкретную политическую ситуацию, но не всегда реализующих принципы народовластия на практике.

Поэтому требуют осмысления многие новые положения, внесенные в избирательное законодательство в начале XX в. Реформирование современной избирательной системы, которое было начато с 2001 г., с принятием Федерального закона «О политических партиях», и особенно активно развернувшееся в 2005—2007 гг., и в 2009—2010 гг., естественно, ставит множество вопросов, и в первую очередь о сохранности тех ценностей, которые получили закрепление в Конституции РФ 1993 г. Не все изменения избирательного законодательства оказались понятны гражданам России.

После избирательной кампании 2003/04 г. в законодательство о выборах были внесены значительные изменения, которые позволяют нам говорить о качественно иной модели формирования представительных органов власти, нежели той, которая утвердилась в России в последние 15 лет. Здесь стоит отметить, что традиционная для страны социалистическая модель выборов стала реформироваться в «перестроечный» период СССР (вторая половина 80-х годов прошлого, XX столетия) и закончилась в начале 90-х годов.

В период с 1991 по 1993 г. шли активные разработки новых путей формирования представительных органов власти, которые закончились известными указами Президента Российской Федерации и знаменовали собой полную реконструкцию избирательной системы России. Новая модель выборов на федеральном уровне состояла из двух противоположных, полюсных избирательных систем, при которых формирование, например, части депутатского корпуса Государственной Думы Российской Федерации происходило в рамках мажоритарной системы относительного большинства при голосовании в один тур в одномандатном округе, вторая его половина избиралась в рамках пропорциональной системы по жестким спискам политических партий (избирательных объединений), т.е. являлась списочной в рамках единого федерального округа. Иногда эти системы выборов ошибочно называли единой смешанной системой. Критика такого несостоятельного утверждения звучала с самого начала, но тем не менее большинство исследователей, законодателей, политиков и государственных деятелей продолжали ошибочно называть ее смешанной. Несостоятельность данной характеристики заключается уже в том, что так называемая «смешанная» избирательная система является разновидностью пропорциональных избирательных систем и обусловлена закономерностями именно этого типа избирательных систем.

В дальнейшем шло совершенствование данной модели выборов, при очень динамичном развитии избирательного законодательства, которое фактически обновлялось к каждым выборам, что значительно осложняло работу организаторов избирательного процесса, и в первую очередь избирательных комиссий.

С 2001 г. наметились новые тенденции в избирательной модели выборов, хотя кампания 2003/04 г. прошла в рамках откорректированной модели 1993—1995 гг. Имеется в виду принятие Закона «О политических партиях», который фактически стал сердцевиной формирования новой выборной системы по которой проходили выборы в 2007/08 г. В этом плане концептуальные начала новой модели получили закрепления в Законе «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 18 мая 2005 года и Законе «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты» от 21 июля 2005 г. Эти законы послужили основой формирования новой выборной модели, ее развитие закреплялось в многочисленных поправках и изменениях в избирательном законодательстве в период до 24 июля 2007 г. включительно

1. И эти проблемы, связанные с отказом от мажоритарной системы формирования представительных органов власти на федеральном уровне и другими новациями, вызвали неоднозначную реакцию у избирателей, исследователей, поставили больше всего вопросов, поскольку такие фундаментальные изменения не могут не затронуть реализацию избирательных прав граждан России в рамках введенной измененной избирательной системы, но еще недостаточно отработанной и адаптированной к современным условиям России.

Естественно, что глубокие преобразования, происходящие в нашем государстве и обществе, порождают дискуссии о путях развития страны, о ее политическом и правовом устройстве, о сохранении целостности России. В этой связи особое значение приобретают вопросы, связанные с политической стабильностью, развитием институтов гражданского общества и правового государства, в том числе и становлением, развитием и совершенствованием демократической избирательной системы, гарантиями избирательных прав граждан. Важность данной тематики обусловлена, с одной стороны, теоретической и практической значимостью конституционно-правового анализа вопросов, касающихся определения места и роли выборов в системе ценностей правового государства, а с другой — отсутствием в правовой науке и государственной практике единых подходов к пониманию сущности избирательного права как юридического феномена. Между тем эта проблема аккумулирует в себе целый комплекс вопросов, которые требуют доктринальных ответов и практических решений.

В современных государствах избирательные права, установленный порядок выборов представляют необходимый набор эффективных инструментов достижения баланса между внутренним многообразием и потребностью сохранения государственного единства, уста-

новления единых принципов и рамок. Чрезвычайная многоликость и изменчивость политических систем мира, противоречивость их электорального опыта свидетельствуют о том, что каждое государство создает в итоге свою избирательную модель, а значит, объективно вынуждено опираться на свои традиции и менталитет народа.

Поэтому требуют более глубокого осмысления положения действующего Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», связанные с отказом от формирования представительного органа власти на федеральном уровне по мажоритарной избирательной системе и переходом к выборам только по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов избирателей, поданных за федеральные списки кандидатов.

Отказ от мажоритарной системы формирования представительных органов власти на федеральном уровне и переход к пропорциональной системе выборов поставили, как уже отмечалось, много вопросов и вызвали неоднозначную реакцию у общественности страны, специалистов в области избирательного права, и, наверное, основания к тому были. Здесь уместно сделать замечание и напомнить, что мажоритарные основы выборов были исконными на Руси и ментальность граждан связана была с образом реального кандидата, его персонофикацией и территориальной основой его представительства. Перевод же всей выборной системы на партийную основу, тем более в условиях несформировавшейся многопартийности, конечно же, чреват непониманием и невосприятием такой обезличенной модели избрания депутатов в значительной части электоральной среды.

В этом смысле представляется, что реформирование избирательной системы более реально было бы проводить путем совершенствования мажоритарной системы, введения в ее содержание пропорциональных начал, которые приблизили бы «списочных» кандидатов в депутаты к избирателям и делали понятным процесс формирования представительных органов власти у избирателей, а заодно способствовали бы развитию многопартийности.

Но законодатель пошел по другому пути. Далее последовали изменения в составлении федеральных избирательных списков, их структуре, внесение коррективов в финансирование мероприятий по подготовке и проведению выборов, увеличению избирательного порога до 7%, переход к скорректированной методике распределения депутатских мандатов внутри федерального списка кандидатов между региональными группами кандидатов и другие нововведения.

Ранее были введены новые принципы формирования губернаторского корпуса страны

1. Дальнейшие изменения избирательной системы, такие как: исключение избирательных блоков из числа участников избирательного процесса, ужесточение требований к проценту недостоверных или недействительных подписей избирателей, законодательное закрепление возможности проведения электронного голосования, установление единого дня голосования на выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, изменение подходов к правовому регулированию избирательного залога, изменение статуса депутата Государственной Думы, дополнение перечня оснований прекращения депутатских полномочий, фактически введение императивного (фракционного) мандата — позволяют сделать вывод о значительном и глубоком реформировании как избирательной системы и избирательного права, так и политической системы в целом.

В 2006 г. было внесено еще несколько важных изменений в избирательное законодательство. Во-первых, Законом от 12 июля 2006 г. № 106-ФЗ были усилены императивные начала депутатского (фракционного) мандата и для депутатов Госдумы и законодательных (представительном) органов субъектов Российской Федерации, поскольку они связаны решениями политической партии при исполнении своих должностных или служебных обязанностей. В соответствии с п. 2 ст. 2 политическая партия не вправе выдвигать кандидатами в депутаты, в том числе в составе списков кандидатов, и на иные выборные должности в органах государственной власти субъекта Российской Федерации и органах местного самоуправления граждан Российской Федерации, являющихся членами иных политических партий. Это положение распространяется и на кандидатов в Президенты Российской Федерации (ст. 4).

В то же время депутат, избранный в составе списка кандидатов, допущенного к распределению депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации, не вправе выйти из депутатского объединения (фракции), в котором (которой) он состоит. Указанный депутат может быть членом только той политической партии, в составе списка кандидатов которой он был избран. Депутат, избранный по одномандатному или многомандатному избирательному округу и входящий в депутатское объединение (во фракцию), может быть членом только той политической партии, в депутатское объединение (во фракцию) которой он входит. Несоблюдение указанных требований влечет за собой досрочное прекращение депутатских полномочий (п. 2 ст. 1).

Фактически такие же правила устанавливаются и для депутатов Госдумы (ст. 6), хотя деятельность фракций в Государственной Думе определяется и Законом «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», и Законом «О политических партиях». Более того, в соответствии с п. 3 ст. 10 данного Закона, депутаты всех уровней могут быть связаны решениями политической партии при исполнении своих должностных или служебных обязанностей, что категорически запрещается для иных государственных и муниципальных служащих.

Во-вторых, Законом от 12 июля 2006 г. № 107-ФЗ была отменена форма голосования против всех кандидатов (против всех списков кандидатов); в-третьих, Законом от 25 июля 2006 г. № 128-ФЗ закреплено лишение пассивного избирательного права граждан Российской Федерации, имеющих гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства.

Наконец, Законом «О внесении изменений в Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” и Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации» от 5 декабря 2006 г. № 225-ФЗ введены нормы, по которым:

• введены дополнительные основания для отказа в регистрации в качестве кандидатов лиц, чья деятельность носит экстремистский характер. Так, например, не имеют права быть избранными граждане Российской Федерации:

а) осужденные за совершение преступлений экстремистской направленности, предусмотренных Уголовным кодексом Российской Федерации, и имеющие на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления;

б) кроме этого, осужденные к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений и имеющие на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления;

в) подвергнутые административному наказанию за совершение административного правонарушения, предусмотренного ст. 20.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, если голосование на выборах состоится до окончания срока, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию;

• внесены коррективы в условия выдвижения кандидатов, в том числе и в части оплаты подписных листов за счет средств соответствующего избирательного фонда, после чего только могут собираться подписи, а также уточнены места, в которых нельзя их собирать, в том числе и в местах выдачи стипендий;

• введены основания для отказа в регистрации в случае ненадлежащего оформления документов;

• произошло расширение перечня предоставляемых сведений о кандидатах, и возросли требования к их достоверности. В случае обнаружения неточности в представляемых биографических данных или их недостоверности кандидату или отказывают в регистрации, или в случае выявления данных фактов после регистрации отменяют его регистрацию;

• возросли требования к программам и выступлениям кандидатов, избирательных объединений, которые не должны содержать призывы к совершению деяний, определяемых в ст. 1 Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности» от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ как экстремистская деятельность, либо иным способом побуждать к таким деяниям, а также обосновывать или оправдывать экстремизм;

• запрещена агитация, возбуждающая социальную, расовую, национальную или религиозную рознь, унижающая национальное достоинство, пропагандирующая исключительность, превосходство либо неполноценность граждан по признаку их отношения к религии, социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности, а также агитация, при проведении которой осуществляются пропаганда и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики либо атрибутики или символики, сходных с нацистской атрибутикой или символикой до степени их смешения.

Обращают на себя внимание введенные запреты на распространение на каналах организаций телевещания:

• призывов голосовать против кандидата, кандидатов, списка кандидатов и списков кандидатов, описания возможных негативных последствий в случае, если тот или иной кандидат будет избран, тот или иной список кандидатов будет допущен к распределению депутатских мандатов;
• информации, в которой явно преобладают сведения о каком- либо кандидате (каких-либо кандидатах), избирательном объединении в сочетании с негативными комментариями;
• информации, способствующей созданию отрицательного отношения избирателей к кандидату, избирательному объединению, выдвинувшему кандидата, список кандидатов.

Вместе с тем необходимо уточнить, что данные запреты не распространяются на совместные агитационные мероприятия, проходящие на телевидении (дебаты, «круглые столы» и т.д.).

Исключены нормы об отмене фиксированного порога явки избирателей.

В последние дни декабря 2006 г. были введены дополнительные ограничения внесения пожертвований в фонды политических партий и их региональных объединений со стороны некоммерческих организаций. И уже в 2007 г. была принята поправка в ст. 21 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и

права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», в соответствии с которой члены Центральной избирательной комиссии Российской Федерации должны иметь высшее профессиональное образование, т.е. дезавуировалась норма, введенная еще в 1994 г., по которой члены ЦИК должны были иметь высшее юридическое образование. Данное требование было распространено и на членов избирательных комиссий субъектов Федерации.

2 марта 2007 г. были приняты некоторые уточнения требований к лицам, замещающим государственные или муниципальные должности, а также должности государственной или муниципальной службы. Часть уточнений коснулась и кандидатов на выборные должности.

Значительным поправкам подверглось избирательное законодательство в связи с принятием Закона от 26 апреля 2007 г. № 64-ФЗ. В целом изменения внесены в шесть федеральных законов. В соответствии со ст. 1 закреплено требование к налоговым органам представлять избирательным комиссиям результаты проверок налоговыми органами сведений об источниках доходов кандидата и его супруги (а), а также об имуществе, принадлежащему кандидату и его супруге (у) на праве собственности. В УПК закрепляется норма о привлечении к ответственности зарегистрированного кандидата в депутаты Госдумы с согласия Генерального прокурора Российской Федерации, а зарегистрированного кандидата в депутаты законодательного собрания субъекта РФ — с согласия прокурора субъекта Российской Федерации. При этом ходатайство перед судом об избрании в качестве меры пресечения заключения под стражу может быть возбуждено следователем или дознавателем в отношении зарегистрированного кандидата в депутаты Госдумы и кандидата в Президенты России с согласия Генерального прокурора Российской Федерации, а зарегистрированного кандидата в депутаты законодательного собрания субъекта РФ — с согласия прокурора субъекта (ст. 3).

Соответствующие коррективы внесены и в Закон «Об основных гарантиях избирательных прав». Законодатель дополнил п. 4 ст. 41 новым предложением, из содержания которого следует, что в отношении зарегистрированного кандидата без согласия прокурора, соответственно уровню выборов, не может быть возбуждено уголовное дело и он не может без соответствующего согласия быть заключенным под стражу.

Значительной корректировке подвергся Закон «О выборах Президента Российской Федерации». В него внесены изменения, которые были предусмотрены Федеральным законом от 5 декабря 2006 г. Они коснулись оснований, по которым гражданин России не имеет права быть избранным Президентом Российской Федерации, в части действия лиц, чья деятельность носит экстремистский характер (п. 5.2 ст. 3; уточнения сведений об избирателях).

Обращает на себя внимание и норма, по которой при выявлении неполноты сведений о кандидате или несоблюдения требований к оформлению документов, представленных в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации, она не позднее чем за три дня до дня заседания, на котором должен рассматриваться вопрос о регистрации соответствующего кандидата, извещает его (или партию, выдвинувшую кандидата) об этом. Не позднее чем за один день до дня указанного заседания соответствующий кандидат вправе вносить уточнения и дополнения в документы, содержащие сведение о нем (то же и партия), а также в иные документы, представленные в ЦИК РФ, в целях приведения указанных документов в соответствие с требованиями закона. Более того, кандидат (или партия) вправе заменить представленный документ, но только в том случае, если он оформлен с нарушением закона.

Как представляется, данные нормы в действующем избирательном законодательстве — явление положительное, поскольку исследователи ранее обращали внимание на эту проблему, когда законодательство запрещало вносить изменения в документы после их регистрации в ЦИК РФ, а неточности в них часто служили основанием для отказа в регистрации. Ныне, как видим, законодатель стал на сторону кандидата. Правда, в норме необходимо было прописать и ситуацию, когда кандидат и сам может обнаружить неточность в сданных документах, а избирательная комиссия должна немедленно уведомить кандидата о вскрывшийся неточности в документах, не доводя дело до трех дней до рассмотрения вопроса о регистрации.

Законодатель также ввел нормы о запретах на коммерческую рекламу в агитационных материалах кандидатов (п. 5.1, 5.2 ст. 56), сделал ряд уточнений и ограничений по работе СМИ в освещении предвыборных агитационных материалов. Расширены и уточнены основания аннулирования регистрации кандидата.

Многие из перечисленных уточнений и изменений коснулись также и действующего Закона «О выборах депутатов Государственной Думы». Так, ст. 5 дополнена ч. 4.2, связанной с ограничением пассивных избирательных прав для граждан, осужденных к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений и имеющих на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления.

Введены дополнительные основания для отказа в регистрации в качестве кандидатов лиц, чья деятельность носит экстремистский характер. Так, например, не имеют права быть избранными граждане Российской Федерации: осужденные за совершение преступлений экстремистской направленности, предусмотренных Уголовным кодексом Российской Федерации, и имеющие на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления. Кроме того, подвергнутые административному наказанию за совершение административного правонарушения, предусмотренного ст. 20.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, если голосование на выборах состоится до окончания срока, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию.

Как известно, данные нормы вводились в соответствии с ранее принятым Законом «О внесении изменений в Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” и Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации» от 5 декабря 2006 г. № 225-ФЗ. Ныне эти нормы введены и в действующий Закон «О выборах депутатов Государственной Думы».

Обращают на себя внимание изменения в ст. 36, которые коснулись сокращения минимального количества региональных групп в федеральном списке кандидатов со ста до восьмидесяти и расширения списка до шестисот кандидатов.

Изменения коснулись ряда уточнений, связанных с порядком наделения депутатским мандатом победивших кандидатов на выборах, если по каким-либо причинам их депутатский мандат остается вакантным, в том числе и в случае отказа от него победившего на выборах кандидата. В рамках своих полномочий ЦИК РФ перераспределяет его другому кандидату из того же федерального списка. А вот если происходит досрочное прекращение полномочий депутата Государственной Думы, тогда в предусмотренном законом порядке (действующая редакция ст. 89 Закона «О выборах депутатов Государственной Думы») коллегиальный, постоянно действующий руководящий орган политической партии сам предлагает ту или иную кандидатуру ЦИК РФ для замещения вакантного мандата, так называемое вторичное распределение. И только если в течение четырнадцати дней со дня досрочного прекращения полномочий депутата Госдумы политическая партия не воспользуется своим правом, тогда ЦИК РФ, опять же в установленном порядке, передает вакантный депутатский мандат другому зарегистрированному кандидату из этого федерального списка.

Кандидат, по каким-либо причинам отказавшийся от депутатского мандата, не исключается из федерального списка и может опять участвовать в перераспределении мандатов, правда, не более двух раз. Это, естественно, не относится к кандидатам, полномочия которых были в соответствии с законом досрочно прекращены. Обращает на себя внимание и факт изложения в новой редакции всей 91-й статьи «Основания аннулирования регистрации списка кандидатов, отмены решения Центральной избирательной комиссии Российской Федерации о регистрации списка кандидатов, об отказе в регистрации списка кандидатов, исключения кандидата из списка кандидатов, отмены регистрации списка кандидатов».

В июле 2007 г. законодатель внес очередные изменения в Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», по которым предусматривается возможность учета голосов избирателей, проживающих за пределами территории Российской Федерации, при распределении депутатских мандатов между региональными группами кандидатов. В первоначальной редакции действующего ныне Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы» такая возможность не предусматривалась. Обращает на себя внимание и норма, по которой соответствующая региональная группа, к которой будут отнесены поданные за федеральный список кандидатов голоса этих избирателей, определяется самой политической партией при выдвижении федерального списка кандидатов на съезде политической партии.

Последними изменениями в избирательном законодательстве перед началом выборной кампании 2007/08 г. стали нормы закона, связанные с противодействием экстремистской деятельности. Законодатель вновь вернулся к этим проблемам и внес изменения и дополнения в десять федеральных законов. Так, в соответствии с ч. 2 новой редакции примечания к ст. 282.1 УК РФ (Организация экстремистского сообщества) уточняется понятие «преступление экстремистской направленности», под которым понимаются преступления, совершенные по мотивам политической, расовой, национальной или религиозной ненависти или вражды либо по мотивам ненависти и вражды в отношении какой-либо группы, предусмотренные соответствующими статьями Особенной части УК РФ и пунктом «е» части первой ст. 63 данного Кодекса.

Статья 8 рассматриваемого Закона дает новую редакцию п. 1 ст. 1 Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности» от 25 июля 2002 г., в которой уточняется понятие «экстремистская деятельность» (экстремизм). Статья 9 Закона дополняется частью шестой, по которой перечень общественных и религиозных организаций, в отношении которых судом приняты вступившие в законную силу решения о ликвидации или запрете деятельности по основаниям, предусмотренным законом, подлежит размещению в международной компьютерной сети Интернет на сайтах федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функции в сфере регистрации общественных и религиозных объединений, иных организаций. Указанный перечень также подлежит опубликованию в официальных периодических печатных изданиях, определенных Правительством Российской Федерации. То же относится и к перечню общественных и религиозных объединений, деятельность которых приостановлена в связи с осуществлением ими экстремистской деятельности (ч. 6 ст. 10).

Глава 20 Кодекса РФ об административных правонарушениях («Административные правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность») добавлена новой статьей (ст. 20.29) («Производство и распространение экстремистских материалов»), устанавливающей административную ответственность за массовое распространение экстремистских материалов, включенных в опубликованный федеральный список экстремистских материалов, а равно их производство либо хранение в целях массового распространения. При этом в акты избирательного законодательства, в статьи об избирательных правах граждан Российской Федерации, внесены изменения, в соответствии с которыми гражданам отказывается в реализации пассивных избирательных прав за совершение административных правонарушений по основаниям, предусмотренным ст. 20.3 и 20.29 КоАП РФ.

Столь значительные изменения избирательного законодательства имеют не только позитивное значение, но и не исключаются факторы его дестабилизации. Поэтому, как отмечалось в первом издании данного учебника, велика вероятность появления к следующим федеральным выборам (2011/12) еще одной редакции названных законов, приспособленных под конкретную политическую ситуацию, но не всегда реализующих принципы народовластия на практике. Между тем избирательные права не могут так часто, в зависимости от грядущих выборов, менять свойственное им конституционное содержание.

Изменения в избирательном законодательстве на основе электоральной практики 2007—2008 гг.

После избирательных кампаний 2007—2008 гг. (выборов депутатов Госдумы и Президента РФ) потребовалось некоторое время для осмысления электоральной практики избирательных кампаний 2007—2008 гг. и опыта развития российской государственности на современном этапе. С учетом этого анализировалась существующая избирательная модель. В этот короткий начальный временной отрезок так называемого «межвыборного периода» проводилась интенсивная работа специалистов, которая оставалась «невидимой» для взгляда простого избирателя. Формально в избирательное законодательство с июля 2007 г. по декабрь 2008 г. не вносилось существенных изменений.

Но эта «сокрытость» и «затишье» были буквально «взорваны» Президентом Российской Федерации в ноябре 2008 г.

Президентом РФ были внесены конкретные предложения, закрепленные в его ежегодном Послании Федеральному Собранию РФ от 5 ноября 2008 г. по совершенствованию избирательного законодательства и самой выборной модели в России. На основе президентского Послания, было внесено ряд законодательных инициатив, часть из которых уже (февраль 2010 г.) обрели юридическую силу.

Отмечая в своем ежегодном Послании негативные особенности российской бюрократии, Президент РФ констатировал и тот факт, что она вмешивается в избирательный процесс — «чтобы не избрали кого-нибудь не того». В целом же Президент РФ предложил принять меры по дальнейшему повышению уровня и качества народного представительства во власти, т.е. которые будут способны обеспечить большую включенность граждан в политическую жизнь.

За партии, прошедшие в Госдуму в 2007 г., проголосовало более 90% избирателей. Но при этом почти 5 млн человек отдали голоса партиям, которые в Государственную Думу не попали. Эти люди не получили представительства на федеральном уровне, хотя и проявили гражданскую активность, просто пришли на выборы. Президент РФ отметил, что это несправедливо. И должно быть исправлено. При этом он пока не считает необходимым снижать барьер прохождения в Государственную Думу, установленный Законом. Напомним, что этот барьер сейчас равняется 7% Г Исходя из логики избирательного процесса и обобщения электоральной практики, Президент РФ сформулировал 10 предложений по совершенствованию избирательного законодательств и политической системы страны в целом.

Первое предложение состоит в том, чтобы дать гарантии представительства избирателям, проголосовавшим за так называемые малые партии. Партии, получившие от 5 до 7% голосов, могли бы гарантированно рассчитывать на один-два депутатских мандата. Такая схема позволит, с одной стороны, сохранить систему поощрений и укрепления крупных партий, которые составляют каркас национальной политической модели, т.е. то, что осуществлялось в последние годы, а с другой — дать парламентскую трибуну малым партиям, представляющим интересы достаточно значительного числа людей. Соответствующий закон был принят в мае 2009 г.

Второе предложение заключается в том, чтобы предложения по кандидатурам будущих глав субъектов Федерации представлялись Президенту РФ только партиями, набравшими наибольшее число голосов на региональных выборах. Таким образом, исключительное право выдвижения соответствующих кандидатур будет закреплено за публичными, открытыми политическими структурами, представляющими основную часть населения страны. Данная президентская инициатива уже получила законодательную реализацию.

Третье предложение затрагивает институт избирательного залога. По мнению Президента РФ, использование денежного залога на выборах всех уровней должно быть отменено. Участвовать в выборах или нет — должны решать не деньги, а мнение людей, репутация партии и доверие избирателей к ее программе. Президент РФ считает необходимым обсудить и возможность поэтапного снижения количества подписей избирателей, собираемых для участия в выборах в Государственную Думу. Как известно, в соответствии с законом в избирательной кампании 2007 г. это количество составляло 200 тыс. подписей, которые должны были собрать партии в свою поддержку (ч. 3 ст. 39 Закона «О выборах депутатов Государственной Думы»). В июне 2009 г. был принят соответствующий закон, который внес коррективы в количество подписей избирателей в поддержку выдвинутых партиями федеральных списков кандидатов. Кроме того, по мнению Президента РФ, партии, которые в ходе следующих выборов в Государственную Думу смогут набрать более 5% голосов либо создавшие фракции более чем в трети региональных парламентов, надо полностью освободить от сбора подписей. Сегодня такой привилегией обладают лишь партии, имеющие фракции в Государственной Думе.

Четвертое предложение касается формирования Совета Федерации. Об этом в последнее время много писалось в прессе и обсуждалось в кругу специалистов. Как считает Президент РФ, Совет Федерации должен формироваться только из числа лиц, избранных в представительные органы власти и депутатов местного самоуправления соответствующего субъекта Федерации. Так называемый ценз оседлости, предписывающий члену Совета Федерации проживать в ранее определенном регионе 10 лет, должен быть отменен. В результате в Совете Федерации будут работать граждане, прошедшие процедуру публичного избрания, имеющие опыт работы с избирателями и представляющие не только органы власти субъекта Федерации, но и, самое главное, непосредственно его население. Президент РФ посчитал важным обратить внимание на то, что эти необходимые преобразования следует произвести без потрясений и кадровой чехарды, предусмотрев переходный период и меры по сохранению кадрового потенциала Совета Федерации. Соответствующая инициатива Президента РФ уже законодательно оформлена.

Пятое предложение касается поэтапного снижения минимального количество членов организации, требуемых для регистрации новой политической партии.

Шестое предложение предполагает, что в Закон о партиях надо внести поправки, обязывающие производить ротации руководящего партийного аппарата, согласно которым одно и то же лицо не может занимать определенную руководящую должность в аппарате партии дольше установленного срока. Эта инициатива также уже реализована законодательно. Статья 24 Закона «О политических партиях» дополнена п. 5 следующего содержания: «Уставом политической партии должна предусматриваться ротация руководителей коллегиальных постоянно действующих руководящих органов политической партии и ее региональных отделений».

Седьмое предложение заключается в том, что представительные органы местного самоуправления должны иметь возможность более действенно контролировать, а при необходимости и отстранять от должности руководителей муниципалитетов. Вопрос повышения ответственности муниципальных начальников за качество и результаты их работы давно назрел.

Наделение представительных органов местного самоуправления столь серьезными полномочиями предполагает, в свою очередь, и повышение требований к качеству их собственной работы. Нужно, чтобы они избирались при самом активном участии как политических, так и неполитических объединений местных жителей — правозащитных, добровольческих, благотворительных и просветительских. Президент РФ напомнил, что право не только политических партий, но и общественных организаций выдвигать избирательные списки на муниципальных выборах предусмотрено законом, однако большинство партий и общественных организаций в муниципальных советах представлены пока слабо. Это положение должно стать действенным. Данное предложение Президента РФ также уже частично реализовано законодателем.

Восьмое предложение включает просьбу Президента РФ предусмотреть дополнительные меры для привлечения к законотворческому процессу представителей неправительственных организаций, Общественной палаты. Он отметил, что было бы полезным их обязательное участие в рассмотрении законопроектов, затрагивающих важнейшие для каждого человека вопросы: свободы человека, вопросы здоровья, вопросы собственности. И соответственно надо внести изменения в регламенты Государственной Думы и Совета Федерации.

Девятое предложение затрагивает взаимоотношения парламентских партий и СМИ. Президент РФ твердо заявил, что парламентские партии должны иметь четко сформулированные гарантии освещения их работы в государственных СМИ.

Десятое предложение состоит в том, чтобы свобода слова была обеспечена технологическими новациями. Опыт показал, что уговаривать чиновников «оставить в покое» СМИ практически бесполезно. Нужно не уговаривать, а как можно активнее расширять свободное пространство Интернета и цифрового телевидения. Никакой чиновник не сможет препятствовать дискуссиям в Интернете или цензурировать сразу тысячу каналов. Президент РФ выразил надежду, что названные меры будут способствовать повышению качества народного представительства, более полному учету интересов людей. Укрепят доверие граждан к власти и солидарность общества.

Вместе с тем Президентом РФ были высказаны и другие предложения, которые широко обсуждались в обществе. Например, он предложил изменить сроки полномочий главы государства и Государственной Думы, увеличив их до шести и пяти лет соответственно. Данное предложение, как отметил Президент РФ, было вызвано необходимостью повышения авторитета Президента и Государственной Думы, который должен основываться не только на предвыборной агитации, но и на практических результатах деятельности. Для достижения реальных результатов необходимо больше времени, чтобы все заявленное воплотить в жизнь и итоги своей работы предъявить народу, отчитаться перед избирателями, перед страной.

В развитие этих положений, входящих в его Послание Федеральному Собранию, в ноябре 2008 г. Президент РФ внес в Государственную Думу проект закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы». Данным проектом предлагалось внести изменения в ч. 1 ст. 81 и ч. 1 ст. 96 Конституции Российской Федерации.

В пояснительной записке к законопроекту указывалось, что на современном этапе развития Российского государства назрела необходимость пересмотра как продолжительности указанных сроков, так и целесообразности сохранения одинакового срока полномочий Президента и Государственной Думы. По мнению разработчиков законопроекта, увеличение срока полномочий позволит Президенту РФ и Государственной Думе не только определить направления дальнейшего развития страны и начать осуществление намеченных целей, но и во многом реализовать задуманное в течение одного срока полномочий. Тем самым повышается ответственность главы государства и парламента перед гражданами и обществом в целом за результаты своей деятельности.

Как отмечалось в пояснительной записке к законопроекту, установление более продолжительного срока полномочий Президента РФ по сравнению со сроком полномочий Государственной Думы продиктовано также необходимостью обеспечения стабильного, поступательного развития страны и преемственности государственной политики. В условиях, когда каждые четыре года возможна практически полная сменяемость государственной власти на федеральном уровне (незначительный временной период между выборами депутатов Государственной Думы и выборами Президента РФ, а также сложение Правительством РФ своих полномочий перед вновь избранным Президентом), достижение указанной цели может быть осложнено. Данное предложение Президента России было реализовано в конце декабря 2008 г., когда была внесена соответствующая поправка в Конституцию Российской Федерации. Прямо скажем, что данное предложение Президента РФ и соответствующий закон вызвали неоднозначную реакцию и в обществе, и среди исследователей. Если обратиться к опыту других стран в этой части, то стоит отметить, что изменение сроков полномочий органов государственной власти — достаточно распространенное явление и в других странах, в том числе и европейских, с богатой демократической историей.

Оптимального срока президентских и парламентских полномочий в мире не существует.

Так, в 86 странах сроки полномочий парламентов составляют пять лет (например, Канада, Великобритания, Франция, Италия, Болгария, Ирландия, Кипр, Монако, Люксембург, Мальта, Турция, Индия, Индонезия, Китай), в 75 странах — четыре года.

Что касается срока президентских полномочий, то он колеблется от одного года (Швейцария) до семи лет в Италии, Ирландии, Турции, Сирии и других странах, но иногда президентские полномочия исполняются пожизненно. Однако в большинстве стран мира срок президентских полномочий все-таки пять лет. Весьма распространенным является и срок президентских полномочий в шесть лет, например в Австрии, Финляндии, Филиппинах, Ливане, Египете, Аргентине, Никарагуа, Мексике.

Тем не менее в каждом случае срок полномочий должен устанавливаться с учетом конкретных условий. Одним из свидетельств того, что назрела необходимость изменения сроков полномочий федеральных органов государственной власти, является тот факт, что в настоящее время в 64 из 83 субъектов Российской Федерации установлен пятилетний срок полномочий высших должностных лиц и законодательных органов, который является максимально возможным в соответствии с федеральным законодательством. Причем переход от четырехлетнего срока полномочий к пятилетнему шел постепенно, в течение последних 15 лет. В 2008 г. к числу субъектов, увеличивших сроки полномочий глав субъектов и региональных законодательных органов, присоединились города федерального значения Москва и Санкт-Петербург. Кроме того, пятилетний срок для органов государственной власти во вновь образованных субъектах РФ устанавливался и федеральными законодателями в большинстве случаев (сроки полномочий глав регионов и законодательных органов вновь образованных субъектов РФ устанавливаются федеральными конституционными законами).

Учитывая, что Российская Федерация является крупнейшим по размерам территории государством, установление таких сроков полномочий является небезосновательным, хотя имеются и другие точки зрения на эту проблему.

Следует отметить, что новые сроки полномочий не будут применяться в отношении уже избранных Президента Российской Федерации и Государственной Думы, т.е. данные положения относятся к избранному в 2011 г. депутатскому корпусу и избранному в 2012 г. Президенту Российской Федерации.

В связи с вступлением в силу законов о поправке Конституции РФ, в части изменении срока полномочий Президента РФ и Госдумы, редакция данной нормы в тексте нашего Основного Закона теперь выглядит так: «Президент Российской Федерации избирается сроком на шесть лет гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании» (ч. 1 ст. 81). Еще одна поправка в ч. 1 ст. 96 Конституции касается полномочий Государственной Думы Федерального Собрания РФ, срок которых увеличивается с четырех до пяти лет

1. Вступление в силу поправок в Конституцию потребовало внесения соответствующих изменений в федеральные законы «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «О выборах Президента Российской Федерации», «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», «О политических партиях» и другие законы. После изменения сроков полномочий Президента России и Госдумы, как уже отмечалось, в соответствии с президентским Посланием в феврале 2009 г. был отменен избирательный залог. Поправки были внесены в шесть федеральных законов, из которых были исключены статьи об избирательном залоге.

В соответствии с Законом от 5 апреля 2009 г. № 42-ФЗ было разрешено партиям создавать объединение или союз с иным общественным объединением, ее региональным отделением или иным структурным подразделением по вопросам, связанным с формированием списков кандидатов на выборах депутатов представительных органов муниципальных образований. Здесь стоит отметить, что ранее была запрещена блокировка (создание блока) партий, объединение списков нескольких партий на выборах в представительные органы власти, т.е. избирательный блок был исключен из числа субъектов избирательного права, а в партийный список кандидатов можно было включать только членов данной партии или беспартийных. Теперь законодатель как бы частично восстанавливает возможность включать в партийный список и представителей других общественных организаций, с одной стороны, давая более расширительную трактовку понятию «избирательное объединение», с другой стороны, вводя новое понятие «союз» с иным общественным объединением, ее региональным отделением или иным структурным подразделением с заключением соответствующего соглашения в письменной форме о таком союзе. Правда, это касается только муниципальных выборов. На федеральных выборах в этой части правила пока не меняются. Обращает на себя внимание и скромная возможность включения в партийный список представителей «других общественных организаций» — не более 15% числа всех кандидатов, выдвинутых в составе списка кандидатов политической партии. Это правило действует также в случаях создания политической партией объединений или союзов с двумя и более общественными объединениями. Указанные кандидатуры подлежат обязательному рассмотрению соответственно на съезде партии, конференции или общем собрании ее регионального отделения или иного соответствующего структурного подразделения. Отсутствие обращения общественного объединения с предложением о включении кандидатур в список кандидатов не препятствует выдвижению политической партией самостоятельно членов общественных объединений и включению их в этот список.

В конце апреля законодатель в соответствии с президентским Посланием Федеральному Собранию внес изменения в Закон «О политических партиях» в связи с поэтапным снижением минимальной численности членов политических партий. В соответствии с ним в политической партии должно состоять:

• до 1 января 2010 г. — не менее пятидесяти тысяч членов политической партии, при этом более чем в половине субъектов Российской Федерации политическая партия должна иметь региональные отделения численностью не менее пятисот членов политической партии. В остальных региональных отделениях численность каждого из них не может составлять менее двухсот пятидесяти членов политической партии;
• с 1 января 2010 по 1 января 2012 г. — не менее сорока пяти тысяч членов политической партии, при этом более чем в половине субъектов Российской Федерации политическая партия должна иметь региональные отделения численностью не менее четырехсот пятидесяти членов политической партии. В остальных региональных отделениях численность каждого из них не может составлять менее двухсот членов политической партии;
• с 1 января 2012 г. — не менее сорока тысяч членов политической партии, при этом более чем в половине субъектов Российской Федерации политическая партия должна иметь региональные отделения численностью не менее четырехсот членов политической партии. В остальных региональных отделениях численность каждого из них не может составлять менее ста пятидесяти членов политической партии.

Важным уточнением явилась норма, по которой руководящие и иные органы политической партии, ее региональные отделения и иные структурные подразделения должны находиться на территории Российской Федерации.

Данным Законом также закрепляется норма, которая вызвала особый резонанс среди политических партий, по которой уставом политической партии должна предусматриваться ротация руководителей коллегиальных постоянно действующих руководящих органов политической партии и ее региональных отделений.

По данным изменением напрашивается ряд вопросов.

1. Почему выбраны именно эти количественные показатели
2. Насколько они будут стимулировать развитие и реализацию конституционной нормы о политическом многообразии и многопартийности (ч. 3 ст. 13 Конституция РФ)
3. Почему законодатель в декабре 2004 г. повысил требования к численности партии сразу в пять раз, подняв планку с 10 тыс. (первоначальная редакция Закона «О политических партиях») до 50 тыс. То есть увеличил сразу на сорок тысяч?

Кстати, Конституционный Суд Российской Федерации, не единожды обращаясь к проблеме многопартийности, исходя из довольно небесспорного тезиса, что для Конституции безразлично количество партий, их численный и социальный состав, идеология и пр. (хотелось бы в этой связи спросить автора, даже если останутся, допустим, две или одна партия?), констатировал, что законодатель вправе урегулировать правовой статус политических партий, в том числе условия и порядок их создания, принципы деятельности, права и обязанности, установить необходимые ограничения, касающиеся осуществления права на объединение в политические партии, а также основания и порядок государственной регистрации политической партии в качестве юридического лица. В принципе все здесь правильно, но пропущено одно уточнение, что если позиция самого законодателя не противоречит Конституции РФ. К сожалению, такие факты нередки, в том числе и по вопросу многопартийности в России. И не случайно Конституционный Суд признал не противоречащим Конституции довольно сомнительное требование законодателя представлять для государственной регистрации регионального отделения политической партии полный список ее членов. Пояснение Суда, что указанная информация относится к информации с ограниченным доступом, разглашение которой без согласия членов политической партии влечет за собой ответственность, установленную законодательством РФ, — является не более как попыткой сделать умное изречение при заказном подходе к проблеме. Напомним, что по Закону «О политических партиях» в первоначальной редакции (2001) регистрационные органы требовали от партии представить только информацию об общей численности партии, без поименного перечисления всех ее членов. Введя требование представления списков всех членов регионального отделения политической партии (при увеличении их численности, по закону 2004 г., как уже отмечалось, в 5 раз), регистрационные органы явно, по воле законодателя, превышали свои конституционные полномочия, а последовавшие затем тотальные проверки численности членов партии вообще наделяли органы Росрегистрации не свойственными им функциями компетентных органов. Разве этого не знал Конституционный Суд РФ, вынося свой вердикт в Постановлении 11-П от 16 июля 2007 г.

Так же возникает вопрос: почему сейчас так называемое «поэтапное сокращение» происходит на уровне всего 5 тыс., тогда как в 2004 г. численность партий сразу была увеличена на сорок тысяч? Непонятно, почему с 1 января 2012 г. численность партий замораживается на уровне «не менее сорока тысяч членов» политической партии? Почему законодатель решил, что партия численностью «не менее сорока тысяч членов» является оптимальной моделью устойчивого развития демократических институтов в нашей стране? Да и дело ли законодателя устанавливать численные параметры партии, возраст вступающих в партию, целевые программные установки и уставные требования? Ведь речь здесь идет не о государственном учреждении, а о важнейшем институте гражданского общества. Не наблюдается ли здесь подмена понятий.

Как расценивать динамику постоянного сокращения численности партий — с более 200 (партий и общественных движений) в 1995 г., до 46 партий в 2003 г., до 15 в 2007 г. и семи партий в 2009 г. (июль)? Такая устойчивая «кривая», не может не вызывать определенной озабоченности. Отражают ли эти семь партий весь насыщенный спектр политических и общественных сил в обществе и государстве, является ли семипартийная модель оптимальной и адекватной современным условиям развития России?

Ответ на эти и другие вопросы, очевидно, даст время, но уже сейчас бросается в глаза полиативность законодательных решений по стимулированию многопартийности в России. Вместе с другими мерами, например ужесточения регистрационного режима политических партий, абсолютизацией государственного регулирования сферы жизнедеятельности политических партий, вторжения административных начал в функционирование институтов гражданского общества, да к тому же при монопольной культуре одной партии, это может нанести значительный ущерб становлению и развитию многопартийности как одному из важнейших демократических институтов гражданского общества.

В соответствии с президентским Посланием Федеральному Собранию в мае 2009 г. появился Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с повышением представительства избирателей в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации». Изменения коснулись четырех законов в избирательном законодательстве и одного в парламентском законодательстве.

Основные изменения сводились к определению правового статуса депутатов, которые стали таковыми в силу передачи депутатских мандатов федеральным спискам кандидатов, получившим менее 7, но не менее 5% голосов избирателей, принявших участие в голосовании, и не допущенным к распределению депутатских мандатов. Соответствующей статьей (82.1) был дополнен Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы», по которой еще до распределения депутатских мандатов по общепринятой методике осуществляется передача депутатских мандатов федеральным спискам кандидатов, получившим менее 7, но не менее 5% голосов избирателей, принявших участие в голосовании, и не допущенным к распределению депутатских мандатов. Число передаваемых депутатских мандатов 1 и 2. В этом случае для определения общей избирательной квоты (методика Т. Хэйра) указанная сумма голосов избирателей делится на число депутатских мандатов, оставшихся после передачи мандатов федеральным спискам кандидатов, получившим менее 7, но не менее 5% голосов избирателей.

Итак, федеральному списку кандидатов, получившему менее 6, но не менее 5% голосов избирателей, принявших участие в голосовании, и не допущенному к распределению депутатских мандатов, передается один депутатский мандат. Федеральному списку кандидатов, получившему менее 7, но не менее 6% голосов избирателей, принявших участие в голосовании, и не допущенному к распределению депутатских мандатов, передаются два депутатских мандата. При этом приоритетом пользуются кандидаты, включенные в общефедеральную часть федерального списка кандидатов, в порядке очередности их размещения в указанном списке. Далее нормы упомянутой статьи регулируют различные отношения, связанные с отсутствием в списке кандидатов общефедеральной части. Законодатель также предусмотрел, что если в процессе передачи депутатского мандата в федеральном списке кандидатов не осталось зарегистрированных кандидатов, имеющих право замещать вакантный депутатский мандат, этот депутатский мандат остается вакантным до следующих выборов депутатов Государственной Думы. Та же ситуация может возникнуть и в результате нарушений, которые могут повлечь за собой отмену судом решения о передаче федеральному списку кандидатов этой политической партии депутатского мандата. В этой ситуации депутатский мандат также остается вакантным до следующих выборов депутатов Государственной Думы. То есть в таком случае apriori можно представить, что Государственная Дума будет работать в неполном составе.

На избранного в составе федерального списка кандидатов депутата, которому передан депутатский мандат, распространяются все статутные и функциональные права и обязанности, полномочия и гарантии депутатов.

Формой деятельности такого депутата Государственной Думы также является работа с избирателями. При этом депутат Государственной Думы, избранный в составе федерального списка кандидатов, которому был передан депутатский мандат, и входивший в качестве кандидата в общефедеральную часть федерального списка кандидатов, поддерживает связь с избирателями не более чем в семи субъектах Российской Федерации. Депутат Государственной Думы, избранный в составе указанного федерального списка кандидатов и входивший в качестве кандидата в региональную группу кандидатов этого списка, поддерживает связь с избирателями на территории, которой соответствовала эта региональная группа кандидатов, а также с избирателями не более чем в двух иных субъектах Российской Федерации, не охваченных данной региональной группой кандидатов. Кстати, странная формулировка «не более чем в двух иных субъектах Российской Федерации». А если такой депутат захочет поддерживать связь с избирателями в трех-четырех регионах, это, что, будет уже незаконно? Непонятно, чем при этом руководствовался законодатель. Более внятной была бы формулировка «не менее чем в двух». Почему законодатель ограничивает возможность работы депутата с избирателями двумя субъектами РФ. Что, это боязнь или подстраховка от того, чтобы данный депутат и его партия не заручились бы большей поддержкой избирателей в других регионах? Но это также противоречит смыслу и духу Конституции, где закрепляется свободный депутатский мандат и депутат представляет интересы всего государства, общенациональные интересы, что подчеркивалось и в Постановлении Конституционного Суда. Конечно депутат работает с избирателями и в регионах, но стоит ли законодательно регулировать численность таких регионов, тем более ограничивать их.

Как известно, депутат Государственной Думы, входящий во фракцию в Государственной Думы, — помимо этого должен принимать участие в работе соответствующей фракции. В связи с этим, законодатель счел необходимым уточнить понятие фракции в Государственной Думе.

Здесь обращают на себя внимание нормы, предусматривающие, что в случае прекращения деятельности политической партии в связи с ее ликвидацией или реорганизацией деятельность фракции данной политической партии в Государственной Думе, а также членство депутатов Государственной Думы в этой фракции также прекращаются. В этой ситуации депутат Государственной Думы, избранный в составе федерального списка кандидатов политической партии, которая прекратила свою деятельность, может вступить в политическую партию, которая имеет свою фракцию в Государственной Думе. Тогда он входит в данную фракцию и не вправе выйти из нее. Но депутаты ликвидированной партии могут не вступать в другую партию и, естественно, не являться членами ее фракции. В таком случае они вправе образовывать депутатские объединения, не являющиеся фракциями.

Представляется, что уточнение своевременно и ликвидирует один из пробелов на основе парламентской практики. Регулирование данной ситуации необходимо, несмотря на то что в ныне действующей Госдуме (пятой) таких ситуаций не бывало, но предшествующая парламентская практика (четвертая Госдума) имела соответствующий факт — распад фракции, созданной на основе избирательного блока «Родина». В данном случае практика показала необходимость более четкого регулирования рассмотренной ситуации, что и было учтено законодателем.

Вместе с тем депутат Государственной Думы, избранный в составе федерального списка кандидатов, которому был передан депутатский мандат, не может входить ни в одну фракцию в Государственной Думе. Такой депутат может быть членом только той политической партии, в составе федерального списка кандидатов которой он был избран депутатом Государственной Думы.

Но депутаты Государственной Думы, избранные в составе федерального списка кандидатов политической партии, которым передан депутатский мандат, и не входящие во фракции в Государственной Думе, вправе образовывать депутатские объединения, не являющиеся фракциями, т.е. депутатские группы. Порядок деятельности их устанавливается Регламентом Государственной Думы.

Оценивая в целом внесенные изменения по представительству в Госдуме партий, не прошедших установленный семипроцентный заградительный барьер, приходим к неоднозначным суждениям. Ну, во-первых, это факт положительный. Расширяется представительство политических сил в нашем парламенте, а значит, расширяется и представительство интересов значительной части избирателей. Во-вторых, данные партии получают статус парламентских партий (категория «Парламентская партия» сейчас является легитимной) с соответствующими вытекающими из

этого статуса правовыми последствиями, что выгодно в первую очередь самим партиям, поскольку они получают парламентскую трибуну, парламентское поле деятельности, расширяются их возможности работать с населением по своим электоральным предпочтениям, они имеют право выставлять своих кандидатов в любые представительные органы, при этом освобождаясь от сбора подписей избирателей в свою поддержку, и т.д. В-третьих, эти и иные перечисленные факторы, безусловно, будут способствовать совершенствованию и развитию многопартийности. Но, в-четвертых, при минимальном представительстве в парламенте, в условиях наличия абсолютного партийного большинства, депутаты, которым был передан депутатский мандат, не смогут сколь-нибудь значительно влиять на принятие «думских» решений. В-пятых, сам механизм «передачи» мандатов вряд ли может считаться совершенным, поскольку мандаты передаются партиям, которые в принципе не соответствуют условиям выборности, т.е. не прошли семипроцентный заградительный барьер и как бы даруются данным партиям из лучших побуждений, отрывая эти депутатские мандаты от партий, которым должны принадлежать, т.е. партий, прошедших семипроцентный барьер. В-шестых, не лучше ли в этой ситуации исправить положение и понизить «заградительный барьер», скажем, до тех же 5%, как это было в предшествующий период. Но в настоящее время законодатель, руководствуясь пожеланием Президента РФ, что он «пока не считает необходимым снижать барьер прохождения в Государственную Думу, установленный законом для депутатов», не пойдет на снижение семипроцентного барьера. Наверное, с точки зрения законодателя, в этом есть резон, поскольку тогда партиям, набравшим «5—6 и до семи процентов», пришлось бы по закону выделять ни одно- два места, а 8—15. Пойти на это сегодня законодатель явно не решается. Ну и в-седьмых, последнее замечание. Введение института «передачи депутатских мандатов» федеральным спискам кандидатов, получившим менее 7, но не менее 5% голосов избирателей, принявших участие в голосовании, и не допущенным к распределению депутатских мандатов, обещает превратиться в «мертвую» норму, поскольку, исходя из электоральной практики декабрьских выборов в Госдуму в 2007 г., ни одна партия, не прошедшая установленного семипроцентного барьера, не только не приблизилась к нему, но даже к пятипроцентному показателю. Ни одна партия не смогла преодолеть даже трехпроцентный барьер. О чем тогда может идти речь? В такой ситуации нормы о «передаче депутатских мандатов» останутся невостребованными. Впрочем, более точно ситуация может проясниться по результатам выборной кампании 2011 г. в высший представительный орган страны.

Дальнейшие изменения в избирательном законодательстве (2009—2010 гг.)

Дальнейшие изменения в избирательном законодательстве были связаны также с очередным ежегодным Посланием Президента Федеральному Собранию (ноябрь 2009 г.) с предварительной публикацией основных идей Послания в целях привлечения граждан к разработке стратегии развития страны. Как отметил Председатель Госдумы Б.В. Грызлов, подготовка документа велась по-новому: президент опубликовал свою статью «Россия, вперед!», которая получила большое количество откликов.

Вместе с тем, пожалуй, никто из специалистов не сомневался, что в 16-м президентском Послании Федеральному Собранию речь пойдет и о проблемах избирательной системы. Да и сам президент Дмитрий Медведев за неделю до этого в интервью немецкому журналу «Шпигель» отметил, что даже в странах с состоявшейся демократией происходят изменения в избирательной системе. При этом президент подчеркнул, что «мы должны быть разумными консерваторами.

Интересно, что проведенные накануне президентского Послания исследования ВЦИОМА на вопрос «Как вы считаете, какие темы должен затронуть в своем послании президент Дмитрий Медведев в первую очередь. Назовите 2—3 из них» ни один из респондентов не назвал среди них проблем, связанных с совершенствованием избирательной системы.

Тем не менее целый блок президентского Послания посвящен совершенствованию избирательной системы и работе представительных органов, а также развитию партийной системы. Как и в прошлом (2008) году, президент выделил 10 таких направлений, считая, что по-настоящему современным может считаться только общество, настроенное на непрерывное обновление, на постоянные эволюционные преобразования социальных практик, демократических институтов. Импонирует и президентское начало анализа с напоминания, что согласно Конституции единственным источником власти в нашей стране является народ. Именно народ, а не орган государства или политическая партия.

Вместе с тем президент констатировал, что сегодня многопартийная система в Российской Федерации в целом сложилась. Она стала стабильно функционирующим, общенациональным политическим институтом, важнейшим инструментом, обеспечивающим фундаментальные права и свободы нашего народа, в том числе и его исключительное право на власть.

В то же время многие аспекты политической жизни подвергаются общественной критике. Отмечаются проблемы в организации выборов, низкий уровень политической культуры. Актуально прозвучали слова президента о необходимости улучшения качества народного представительства, а вот увязывать этот институт с партийной конкуренцией вряд ли было бы целесообразно, поскольку это разные понятия.

Подчеркнув поддержку Госдумой положений посланий 2008 г., Президент РФ поставил ряд новых задач в области совершенствования избирательной системы, но уже на региональном уровне.

Первое. Ввести единый критерий установления численности депутатов органов законодательной власти субъектов Российской Федерации.

Второе. Все партии, представленные в региональных парламентах, получат возможность формировать фракции.

Третье. Там, где это еще не установлено, партии, за которые на региональных выборах проголосовало более 5% избирателей, должны получить гарантии представительства в законодательном органе субъекта Федерации. То есть здесь предполагается ввести на выборах региональных парламентов механизм, который был введен на выборах депутатов Государственной Думы, в результате предложений, озвученных в предыдущем Послании президента. Однако конструкцию, предполагающую получение партией всего 1 или 2 депутатских мандатов, если она наберет от 5 до 7% голосов избирателей, нельзя назвать объективной, так как в данном случае значительно нарушается принцип пропорциональности.

Четвертое. Партии, не представленные в Государственной Думе, но имеющие фракции в законодательных собраниях субъектов Федерации, следует освободить от сбора подписей для участия в региональных выборах в соответствующих регионах. Такой же принцип можно установить и для муниципальных выборов. То есть здесь президент также предлагает распространить действие аналогичной нормы, действующей на федеральном уровне, на уровень региональный.

А, вот, следующая новелла президента требует пояснения. Д.А. Медведев считает, что в перспективе мы должны вообще отказаться от сбора подписей как метода допуска партии к выборам. Наше законодательство и без того достаточно требовательно к качеству партийного строительства. Оно обязывает партии иметь значительную численность, это прямо зафиксировано в законе, и действовать в большинстве регионов страны. Так что дополнительные тесты на массовую поддержку и организационные способности им проходить не нужно.

Сказано красиво, но?.. Речь идет о важных институтах — выдвижении кандидатов и их регистрации. Нареканий по этому поводу очень много, о чем свидетельствует судебная практика.

Здесь бросаются в глаза две проблемы. Первая — завышенное количество подписей, необходимое для регистрации кандидатов, списков кандидатов. Например, на выборах Президента Российской Федерации кандидату необходимо собрать два миллиона подписей. И вторая — существующие критерии признания подписей недействительными. Фактически в большинстве случаев формальные основания делают добросовестно собранные подписи основанием для отказа в регистрации, что, в свою очередь, приводит к возникновению целой индустрии по «рисованию» подписей избирателей.

В этом плане такая система сбора подписей, конечно, себя изжила, и предложение президента необходимо всячески поддержать. Но ведь речь идет о важнейших институтах избирательного права. Регистрация партийных списков автоматически, на основании их регистрации по спискам Минюста в налоговых органах, требует совершенствования. Конечно, регистрация партий проходит не в силу постановки их на учет в налоговых органах. Только регистрация в Минюсте придает общественному объединению статус партии. А этот статус, в свою очередь, позволяет участвовать в выборах, и остается уточнить — по подписям они будут регистрироваться или без, как сейчас происходит с парламентскими партиями.

Здесь уместно напомнить, что впервые голосование по спискам партий проходило при выборах в Учредительное собрание 1917 г. Тогда в соответствии со ст. 44 Положения о выборах каждый из кандидатских списков должен был быть собственноручно подписан не менее чем 100 лицами, пользующимися правом участия в выборах по данному округу. По Положению о выборах 1993 г., когда была частично восстановлена система выдвижения кандидатов по спискам партий (избирательных объединений), избирательное объединение должно было собрать в свою поддержку не менее 100 тыс. подписей избирателей на территории Российской Федерации. В последующих законах этот порог был увеличен до 2% (ст. 18 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации», 1994). Конечно, эта норма вводила запредельные параметры по сбору подписей, и становилось ясно, что без специализированных организаций такое количество подписей собрать было просто нереально на федеральных и региональных выборах, а в ряде случаев и на муниципальных.

Пятое. Было бы полезно, чтобы органы законодательной власти всех уровней как минимум одно заседание в году посвящали заслушиванию и обсуждению сообщений и предложений партий, не представленных в законодательных органах. Безусловно данная новация будет способствовать развитию партийной системы, так как партии смогут доносить до широких масс свои программы решения первоочередных проблем и тем самым бороться за голоса избирателей. Данный вопрос получил продолжение на заседании Государственного совета Российской Федерации в январе 2010 г., который полностью был посвящен политической системе и на котором впервые выступили лидеры всех политических партий, зарегистрированных в нашей стране. По результатам заседания было сформировано поручение создать консультативные советы из представителей всех партий при полномочных представителях Президента РФ в федеральных округах.

Президент также обозначил необходимость непарламентским партиям гарантировать возможность постоянного участия в работе Центральной и региональных избирательных комиссий.

В настоящее время соответствующие изменения уже внесены в регламент Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и регламенты всех избирательных комиссий субъектов Российской Федерации. Фактически представителям всех политических партий были предоставлены права членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса. Безусловно, данные новации будут способствовать повышению открытости системы избирательных комиссий и обеспечению гарантий на равные права по участию всех партий в выборах.

Вместе с тем представляется, что в ближайшей перспективе необходимо создать такие условия для оппозиционных сил, чтобы они могли реально участвовать в политическом процессе, в том числе через представительные органы власти. Но для этого необ- ходимо внести фундаментальные изменения в законы избирательного и парламентского законодательства. А вот на это руководители государства и не решаются, отделываясь незначительными пожеланиями, якобы повышающими роль оппозиции, на практике ничего не решающей. Оппозиции и не надо ничего решать, на то она и оппозиция тем решениям, которые принимаются официальной властью. Вот прислушиваться к мнению оппозиции и корректировать свои властные решения — это делать необходимо. Конечно, и оппозиция должна быть конструктивной, в этом плане предупреждение Д.А. Медведева воспринимается с пониманием. Мы все граждане одной страны и должны заботиться о ней, а не пытаться посеять смуту.

Что касается досрочного голосования на местных выборах, шестое предложение, то, наверное, эта позиция является одной из самых неоднозначных. В последнее время участилась критика данного института со стороны участников избирательного процесса, но это не является достаточным основанием для его отмены без введения других инструментов, позволяющих обеспечить реализацию конституционных прав тех граждан, которые не смогут прибыть на свой избирательный участок в день голосования. При этом надо учитывать, что в настоящее время и институт открепительных удостоверений абсолютно несовершенен, так как не позволяет большому числу избирателей участвовать в региональных и муниципальных выборах. Например, москвич, получивший открепительное удостоверение на выборах депутатов Московской городской Думы, не может им воспользоваться, находясь в день голосования в Подмосковье или за рубежом. Поэтому подход, когда вместо совершенствования института предлагается полностью от него отказаться, представляется не совсем оправданным.

Вместе с тем необходимо полностью поддержать предложение президента о предоставлении всем партиям равных возможностей в использовании муниципальных зданий для проведения агитационной работы в ходе избирательных кампаний, так как до сих пор в ряде случаев не всегда политические партии имеют необходимые возможности для проведения встреч с избирателями.

Заслуживает внимание и седьмое предложение Президента РФ, чтобы во всех субъектах Российской Федерации принять законы о гарантиях равного освещения в средствах массовой информации деятельности партий, представленных в региональных парламентах. В настоящее время мы можем наблюдать положительный опыт реализации аналогичных норм на федеральном уровне. Несмотря на критику отдельных моментов реализации соответствующих положений, практически все парламентские партии тем не менее отмечают положительные подвижки в освещении их дяетельности государственными телерадиокомпаниями.

Восьмое предложение — о ежегодном отчете руководителей исполнительной власти перед местным парламентом по аналогии с Конституцией России — в принципе не может вызвать возражений.

Что касается девятого предложения — о необходимости перехода к выборам в представительные органы власти всех уровней исключительно по партийным спискам. Считаем такую постановку вопроса преждевременной. Давайте посмотрим, как будет развиваться сама эта многопартийность и насколько это будет необходимо в условиях многовековых традиций персонализированных выборов депутатов на местном уровне. Не считаться сегодня с этим фактором, мягко скажем, несколько опрометчиво.

Проблемы ускоренного технического переоснащения избирательной системы (десятое предложение) не могут вызвать никакого возражения. Это необходимо делать. В настоящее время Центризбирком разработал несколько направлений такой модернизации. Первое — это использование на избирательных участках в большом объеме усовершенствованных комплексов обработки избирательных бюллетеней, которые уже почти 15 лет успешно применяются на выборах в России. Второе — это более широкое внедрение комплексов электронного голосования, с помощью которых возможно проводить голосование без использования бумажного избирательного бюллетеня. Третье — оснащение избирательных участков веб-камерами. И наконец, четвертое — это оснащение транспортных средств, перевозящих избирательную документацию элементами системы Глонасс.

И еще на одном предложении Президента РФ стоит остановиться несколько подробнее: речь идет об определении оптимальной численности депутатов законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В решении этой проблемы было обращено внимание на введении единых требований установления численности депутатов органов законодательной власти субъектов Российской Федерации, основанных на двух критериях: количество населения и экономическое развитие региона.

Видимо, если первый критерий связан с необходимостью обеспечения разумного представительства в законодательном собрании, то второй, скорее всего, связан с расходами региональных бюджетов на содержание органов государственной власти. Безусловно, можно согласиться с тезисами, которые привел президент в обоснование своего предложения. Однако на практике возможно возникновение определенных трудностей при реализации данного предложения.

Во-первых, введение единого критерия в виде количества населения не всегда сможет учесть особенности и специфику конкретных регионов (количество муниципальных образований, размер территории, национальный состав и т.д.).

Во-вторых, это будет вводить определенные ограничения для субъектов РФ в организации государственной власти.

В-третьих, представляется затруднительным равномерно разделить 83 субъекта РФ на группы в зависимости от количества населения, так как между регионами существует огромный дисбаланс. Так, в самом маленьком субъекте РФ по числу избирателей — Чукотском автономном округе — число избирателей в 191 раз меньше, чем в самом большом по числу избирателей регионе — Москве.

В-четвертых, введение унифицированной численности депутатов законодательных собраний приведет к значительным, а в ряде случаев даже кардинальным преобразованиям законодательных органов.

Математические просчеты показывают, что при решении данной проблемы мы не можем воспользоваться калькой федерального соотношения голосов избирателей и численности депутатского корпуса Государственной Думы, что на первый взгляд было бы справедливо, представив данное федеральное соотношение как некую идеальную пропорцию. Однако расчеты показывают, что невозможно усреднить обеспечение голосами избирателей 1 мандата на федеральном и региональном уровнях. Поэтому нельзя автоматически применить и процентную наполняемость мандата на региональном уровне исходя из федеральной обеспеченности мандата депутата Госдумы. Иначе мы получаем в каждом субъекте или те же 450 членов парламента, или, наоборот, ни одного целого числа, во всяком случае, в малочисленных субъектах.

Если исходить из простой математической пропорции, учитывающей совокупный электорат всех субъектов РФ, а это 106 805 066 избирателей и реальное количество депутатских мандатов в региональных парламентах на сегодня, то с полученным коэффициентом наполняемость мандата депутата регионального парламента составит 26 тыс. 122. Соблюдая эту пропорцию, применяя ее, допустим, к Москве, мы получим московский парламент на уровне 269 депутатов, в то время как на Чукотке — всего 1,5 мандата. Отсюда простая математическая пропорция не может обеспечить нам реального представительства в региональном парламенте. Даже если брать простое соотношение числа избирателей к числу депутатов, имеющихся на сегодня в региональных парламентах, то данное избирательное частное не даст нам приемлемого результата для полноценной наполняемости регионального парламента. Отсюда мы должны исходить из рациональной составляющей минимальной и максимальной сетки депутатских мест в рамках неких условных групп избирателей, совокупного электората России, реально представленных в субъектах РФ.

В настоящее время общее число депутатов региональных законодательных собраний составляет 4075, в среднем по 49 депутатов на субъект. При этом минимальное число депутатов законодательного органа в настоящее время в Ненецком автономном округе —11, а максимальное в Республике Тыва — 162. Учитывая, что на последних федеральных выборах число избирателей, включенных в списки избирателей на момент окончания голосования, было 106 805 066 избирателей, то средняя норма представительства составляет 26 210 избирателей. Минимальное представительство получается в Республике Тыве — 1013 избирателей на 1 депутатский мандат, а максимальное в городе Москве — 199 944 избирателя. При этом представительство избирателей на 1 депутатский мандат в Москве незначительно отличается от представительства на 1 мандат депутата Государственной Думы ФС РФ (237 345 избирателей).

В настоящее время практика законодательного регламентирования числа депутатов представительных органов в зависимости от количества населения существует на местном уровне. В соответствии с ч. 6 ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» численность депутатов представительного органа поселения, в том числе городского округа, не может быть менее:

7 человек — при численности населения менее 1000 человек;

10 человек — при численности населения от 1000 до 10 000 человек;

15 человек — при численности населения от 10 000 до 30 000 человек;

20 человек — при численности населения от 30 000 до 100 000 человек;

25 человек — при численности населения от 100 000 до 500 000 человек;

35 человек — при численности населения свыше 500 000 человек.

При этом данное законодательное регулирование предполагает установление только минимальной численности депутатов, что также может приводить к существенным дисбалансам между числом избирателей и количеством депутатов, так как не ограничивается максимальное число депутатов.

Здесь необходимо отметить, что установить закономерность, которой руководствовался законодатель при разделении муниципальных образований на 6 групп в зависимости от количества населения, не представляется возможным.

В федеральных законах, регулирующих конституционные правоотношения, содержится только один пример разделения субъектов Российской Федерации на группы в зависимости от количества населения. В ч. 5 ст. 64 Федерального закона от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» предусмотрено разделение всех субъектов РФ на 5 групп:

1- я группа — не более 100 000 избирателей;

2- я группа — свыше 100 000 избирателей, но не более 500 000 избирателей;

3- я группа — свыше 500 000 избирателей, но не более 1 000 000 избирателей;

4- я группа — свыше 1 000 000 избирателей, но не более 3 000 000 избирателей;

5- я группа — свыше 3 000 000 избирателей.

Однако применить данную градацию субъектов РФ при определении числа депутатов представляется нецелесообразным, так как мы получим негибкую систему. Так, к 1-й группе в соответствии с данной градацией будут относиться 2 субъекта, ко 2-й — 13, к 3-й — 28, к 4-й — 34, к 5-й — 6. Также представляется нецелесообразным заимствование зарубежного опыта при определении числа депутатов законодательного органа. Во-первых, эта практика противоречива (можно найти примеры немногочисленных представительных органов в многомиллионных городах, и наоборот, представительных органов, число депутатов в которых составляет несколько сотен при небольшом числе населения в регионе). Во-вторых, механическое перенесение числа депутатов без учета компетенции и функций конкретного представительного органа представляется просто недопустимым. В-третьих, даже при совпадении полномочий представительных органов представляется необходимым учитывать и уровень социально-экономического развития конкретных регионов, состояние законодательной базы и степень ее проработанности и т.д..

Как следует из президентского законопроекта, внесенного в Госдуму, № 306944-5 «О внесении изменений в статью 4 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в связи с установлением требований к числу депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации», предлагается разделить все субъекты Российской Федерации на четыре группы в зависимости от числа избирателей и для каждой группы установить минимальное и максимальное число депутатов регионального законодательного (представительного) органа государственной власти.

I — группа. Субъекты РФ с числом избирателей менее 500 тыс. человек — не менее 15 и не более 50 депутатов;

II — группа. Субъекты РФ с числом избирателей от 500 тыс. до 1 млн человек — не менее 25 и не более 70 депутатов;

III — группа. Субъекты РФ с числом избирателей от 1 до 2 млн человек — не менее 35 и не более 90 депутатов;

IV — группа. Субъекты РФ с числом избирателей свыше 2 млн человек — не менее 45 и не более 110 депутатов.

Данный подход приведет к необходимости изменения числа депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти в 19 субъектах РФ.

В восьми субъектах РФ (республиках Адыгея, Башкортостан, Северная Осетия — Алания, Тыва, Хакасия, Карачаево-Черкесской, Кабардино-Балкарской и Удмуртской) установленное число депутатов превышает их максимальное число, предусмотренное законопроектом для соответствующей численности избирателей, и в связи с этим подлежит сокращению (от двух мандатов в Кабардино-Балкарской Республике до 25 мандатов в Республике Хакасия). В двухпалатном законодательном (представительном) органе государственной власти Республики Тыва, число депутатов которого в совокупности составляет 162 депутата, необходимо будет сократить как минимум 112 мандатов.

В 11 субъектах РФ (Хабаровском крае, Кемеровской, Пензенской, Саратовской, Тверской, Тюменской и Ульяновской областях, городе федерального значения Москве, Ненецком, Ханты- Мансийском и Чукотском автономных округах) установленное число депутатов меньше их минимального числа, предусмотренного законопроектом для соответствующей численности избирателей, и в связи с этим подлежит увеличению (от одного мандата в Тюменской области до 10 мандатов в Пензенской области и городе Москве).

Среди других законодательных инициатив, находящихся в Государственной Думе, которые конкретизируют предложения Послания Президента РФ 2009 г., отметим следующие: 1) проект федерального закона № 317033-5 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с повышением представительства избирателей в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации и освобождением от сбора подписей избирателей политических партий, списки кандидатов которых получили депутатские мандаты в законодательных представительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации»; 2) проект федерального закона № 333279-5 «О внесении изменений в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в связи с изменением порядка досрочного голосования на выборах в органы местного самоуправления»; 3) проект федерального закона № 333288-5 «О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в связи с повышением представительства избирателей в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации и установлением требований к условиям осуществления депутатской деятельности»; проект федерального закона 336116-5 «О внесении изменений в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в связи с изменением срока полномочий избирательных комиссий». Данным законопроектом увеличиваются с 4 до 5 лет сроки полномочий Центральной избирательной комиссии РФ, избирательных комиссий субъектов РФ, территориальных избирательных комиссий и избирательных комиссий муниципальных образований.

В целом анализ предложений Президента РФ и внесенные законопроекты свидетельствуют о том, что они способствуют совершенствованию избирательной системы с учетом современной электоральной практики, но в то же время не изменяют ее глубинных основ.