Судебная защита избирательных прав граждан Российской Федерации

Судебная практика как институт защиты прав субъектов избирательных правоотношений

Современная электоральная практика и практика 1990-х годов показали, что за защитой своих прав субъекты избирательного процесса чаще обращались в суд, т.е. более активно использовали судебную форму защиты избирательных прав. Так, за период с 1996 по 2003 г. в судах общей юрисдикции было рассмотрено 17 342 дела.

Что касается практики Верховного Суда, то по результатам выборной кампании 2007 г. им было разрешено всего 17 дел, тогда как в избирательную кампанию 2003 г. Судом было разрешено 145 дел. Такая ситуация объясняется тем фактом, что выборы в Государственную Думу в 2007 г. проходили в рамках пропорциональной избирательной системы, т.е. по спискам кандидатов избирательных объединений, а таких в Центризбиркоме было зарегистрировано всего 11 из 14. И, как известно, в рамках этой избирательной системы отсутствуют так называемые кандидаты-одномандатники. Поэтому тенденция снижения обращений в суд за защитой своих прав субъектов избирательного процесса налицо. Данную тенденцию подтвердили и выборы Президента РФ в 2008 г., где за период избирательной кампании судами различного уровня было рассмотрено всего 13 гражданских дел, из них Верховным Судом Российской Федерации — 9 дел. Если посмотреть сведения о заявлениях, поступивших в суды общей юрисдикции и принятых судами к рассмотрению с 12 октября 2009 г., по выборам, прошедшим в единый день голосования 11 октября 2009 г., то и здесь отмечается динамика уменьшения обращений в суды различных инстанций по защите избирательных прав.

Как видно, активность граждан, связанная с обращением в суд по защите своих избирательных прав, возрастает только на муниципальных выборах.

Однако независимо от количества обращений в Суд судебная защита избирательных прав является важнейшим фактором демократизации процесса формирования представительных органов власти нашей страны. Становление данного института, как уже отмечалось, происходило в 90-е годы XX столетия.

Фактически по материалам судебной практики 1990-х годов были подготовлены фундаментальные издания Конституционного, Верховного судов и Центризбиркома с изложением конкретно рассмотренных дел. Но, как отмечал М.К. Треушников, в судебном порядке до 1994 г. в некоторой степени защищалось только активное избирательное право, и в первую очередь права граждан быть включенными в списки избирателей, и не защищались права иных субъектов избирательного процесса. В целом с этой позицией ученого можно согласиться, хотя и абсолютизировать ее нельзя, поскольку анализ судебной статистики показывает все-таки наличие некоторого разнообразия обращения в суд и других субъектов избирательного процесса.

Но тем не менее и судебная практика, и институт защиты прав избирателя получили свое развитие с 1994 г., т.е. с момента формирования российского законодательства о выборах. Наверное, с этим утверждением можно согласиться, если речь идет о становлении и развитии данного института на основе Конституции 1993 г., а в целом становление и развитие данного института охватывало более продолжительный предшествующий период. Его же развитие на основе Конституции 1993 г. и формирующегося избирательного законодательства можно проследить по количеству дел, рассмотренных в судах общей юрисдикции во второй половине 1990-х годов.

Несмотря на часто цитируемое замечание М.К. Треушникова, что социальная значимость судебных решений о защите избирательных прав определяется не их количеством, а той ролью, которую они играют в становлении демократического избирательного процесса, все-таки мы наблюдаем определенную динамику в рассмотрении дел об избирательных спорах в судах общей юрисдикции. Годы 1996—1998, как видим, свидетельствуют о начальном этапе становления и развития судебной практики рассмотрения избирательных споров на основе новой Конституции страны и первых актов высшей юридической силы формирующегося избирательного законодательства.

Собственно, в это время происходило уточнение судебных и внесудебных форм защиты избирательных прав граждан, выяснение юридической природы избирательного спора, особенностей судопроизводства по делам данной категории дел. К сожалению, опыт 1990-х годов показывал и другое — попытку использовать суд как политическую трибуну, заявляя в нем заведомо неправовые требования; иногда производились попытки использовать суд не столько для защиты своих прав, сколько для сведения личных счетов с конкурентами. Накануне выборов основное внимание общественности вместо предвыборных программ кандидатов приковывалось к залам заседаний судов.

В это же время были обозначены и другие проблемы. Например, по процессуальным средствам обращения в суд за защитой избирательных прав, о соотношении понятий «обжалование», «жалоба», «заявление», в какой степени их можно признать исковыми и может ли быть в рамках гражданского производства особая категория исков о защите избирательных прав. Мнения исследователей по этим позициям (М.К. Треушникова, В.В. Скитовича, В.А. Кряжкова, Ю.Н. Старилова, Д.В. Осинцева, С.Д. Князева) расходятся и сейчас.

Анализ судебной практики показывает в целом, что в 1990-е годы в лице судебных органов избирательное право получило мощный фактор развития, который положительно повлиял и на законодателя, и на правоприменителя.

В первую очередь необходимо отметить право на защиту избирательных прав через органы конституционного правосудия: Конституционный Суд Российской Федерации и конституционные (уставные) суды субъектов РФ. В соответствии с Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации» защита основных прав и свобод человека и гражданина является основной целью его деятельности (ч. 1 ст. 1). Избирательные права, как известно, относятся именно к таковым, и в деятельности Конституционного Суда РФ им уделяется повышенное внимание. В решениях Конституционного Суда РФ, его постановлениях, определениях и правовых позициях даны аргументированные оценки и интерпретации по важнейшим вопросам избирательного права в рамках рассмотрения конкретных дел. Среди них: проблемы активного и пассивного права, конституционных принципов избирательного права, избирательных цензов, реализации волеизъявления граждан через голосование «против всех кандидатов», возможности изменения избирательных норм во время одной избирательной кампании, регистрации кандидатов, «нарезки округов», признание за гражданином права быть включенным в список избирателей. Предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ являлись вопросы, связанные с проведением предвыборной агитации, правового статуса членов комиссии и наблюдателей, организации голосования и определения результатов выборов, проблемы отзыва депутатов из представительного органа и др.

Конституционный Суд РФ положительно ответил на вопрос о праве избирательных объединений, избирательных блоков выдвигать кандидатами в депутаты лиц, не являющихся членами входящих в них общественных объединений. Это решение Конституционного Суда не осталось не замеченным законодателем, и сейчас данная норма в современной редакции закреплена в новом Законе «О выборе депутатов Государственной Думы», где в соответствии с ч. 6 ст. 36 политическая партия вправе включать в федеральный список кандидатов лиц, не являющихся членами данной политической партии. Более того, вторая новелла ч. 6 ст. 36 заключает правило, по которому указанные лица могут составлять 50% (не более 50%) числа кандидатов, включенных в федеральный список кандидатов. Таким образом, по этому примеру мы можем проводить констатацию продуктивного воздействия судебной практики на законодателя.

К сожалению, мы можем констатировать и обратные факты. Так, в свое время Конституционный Суд в решении по ч. 2 ст. 62 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы» отметил совершенно справедливо, что независимо от того, по какому избирательному округу — одномандатному или федеральному — избран кандидат, он становится депутатом Государственной Думы как представительного органа Российской Федерации, т.е. представителем народа в смысле ст. 3 Конституции РФ. То есть фактически Конституционный Суд РФ подтвердил наличие свободного депутатского мандата в Российской Федерации. Однако последними законами («О выборах депутатов Государственной Думы»,1 «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации») законодатель игнорировал эту позицию Конституционного Суда РФ, введя, по сути, партийный, фракционный, императивный мандат, по которому депутат является представителем партии и представляет партийные интересы, а не народа Российской Федерации, как это было в решении Конституционного Суда РФ. По закону от 21 июля 2005 г. об изменении избирательного законодательства, в соответствии с п. «б» ч. 3 ст. 2 полномочия депутата прекращаются в случае вхождения или перехода депутата в иную фракцию, чем была образована политической партией, в составе федерального списка кандидатов которой он был избран депутатом Государственной Думы.

Еще более позиции императивного мандата усилились по закону от 12 июля 2006 г., по которому депутат, избранный в составе списка кандидатов, допущенного к распределению депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации, не вправе выйти из депутатского объединения (фракции), в котором (которой) он состоит. Он может быть членом только той политической партии, в составе списка кандидатов которой он был избран. Несоблюдение указанных требований влечет за собой досрочное прекращение депутатских полномочий (п. 2 ст. 1). Такое же требование распространяется фактически и на депутатов Государственной Думы (ст. 6).

Теперь осталось сделать еще один шаг, чтобы депутатский мандат стал полностью императивным, — ввести на федеральном уровне институт отзыва депутатов. Пока этого нет. Но, к сожалению, Конституционный Суд РФ в свое время простимулировал издание такого закона своим Постановлением от 24 декабря 1996 г. по делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 г. «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы» в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации. И не случайно таких законов в субъектах Федерации уже несколько десятков, в них предусматривается институт отзыва депутатов представительных органов субъектов РФ и депутатов представительных органов местного самоуправления.

Со второй половины 1990-х годов стали появляться уже унифицированные модельные законы о порядке отзыва депутата, причем одобренные на заседании Научно-методического совета при ЦИК РФ. Так, давая путь одному из них, в пояснительной записке к модельному Закону «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» С.А. Авакьян утверждал, что институт отзыва депутата имеет право на существование. Но, чувствуя уязвимость своей позиции, счел необходимым отметить, что институт отзыва «не следует оценивать только с политической точки зрения — в связи с так называемым императивным или свободным мандатом депутата». Далее автор переводит анализ в практическое русло — надо подходить к ситуации с практической точки зрения, отмечает ученый, если избиратели проголосовали за избрание соответствующего депутата, а он не работает в качестве депутата, совершил действия, дискредитирующие представительный орган и его самого, не делает все необходимое, чтобы оправдать надежды избирателей, — они могут поставить вопрос об отзыве депутата и избрании другого своего представителя.

Еще более категорично по этому вопросу высказался судья Н.В. Витрук в своем особом мнении на Постановление Конституционного Суда РФ, отметив, что отзыв депутатов должен устанавливаться в качестве общего правила на всех уровнях представительной системы как форма реализации конституционного права граждан на управление делами государства, в осуществлении государственной власти. Такая же позиция у А. В. Зиновьева и

И.С. Поляшовой, которые видят ущербность Закона «Об основных гарантиях избирательных прав» 2002 г. именно в том, что он «не предусматривает возможности отзыва депутатов».

Необходимо отметить, что по данной проблеме имеются и противоположные мнения. Конституция Российской Федерации не закрепляет нормы об отзыве депутатов и выборных должностных лиц субъектов Федерации и органов местного самоуправления. То есть декларируется свободный депутатский мандат. Это явилось значительным успехом законодателя, порвавшего с традицией императивного мандата и отзыва депутатов, когда данный институт мог использовался как своеобразный ресурс для «очищения» советов от «классово чуждых» депутатов.

Стоит напомнить, что в дореволюционное время институт отзыва депутатов в России отсутствовал, хотя отдельные случаи прекращения полномочий депутатов (участников земских соборов, депутатов Новоуложенной комиссии) и имели место. Институт отзыва депутатов в нашем традиционном понимании полностью результат практики революционной России. Как известно, одним из первых декретов Советской власти как раз и был принятый 21 ноября 1917 г. декрет ВЦИК о праве отзыва делегатов, в котором отмечалось, что каждый отказ от проведения в жизнь права отзыва, всякая задержка в проведении его, всякое ограничение его было бы изменой демократизму и полным отречением от основных принципов и задач Великой российской революции. Декрет косвенно адресовался делегатам Учредительного собрания, на выборах в которое большевики оказались в меньшинстве. Затем последовательно нормы об отзыве депутатов закреплялись в текстах советских конституций: 1918 г. (ст. 78), 1925 г. (ст. 75), 1937 г. (ст. 147), 1978 г. (ст. 103). В Конституции РФ данные нормы не закреплены. Нет их и в рамочном Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав». Это корреспондирует текстам большинства конституций развитых демократических стран, где закрепляются принципы свободного мандата.

Ряд авторов считают, что институт отзыва депутатов не соответствует конституционной природе нашего государства, идеи народ- ного представительства. В отличие от других авторов В.О. Лучин не разделяет столь одиозных и категоричных оценок института отзыва депутатов. Не случайно Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации усомнилась в конституционности права субъектов РФ прекращать полномочия депутатов путем их отзыва из представительного органа власти. В этом плане решение Конституционного Суда от 24 декабря 1996 г. вызывало ряд вопросов у исследователей. Например, апеллируя к ч. 3 ст. 3 Конституции РФ о том, что высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы, суд делает вывод, что субъект Российской Федерации в отсутствие федерального закона об общих принципах организации системы органов государственной власти вправе учредить институт отзыва депутата представительного органа, рассматриваемый им в качестве одной из форм непосредственной демократии. По мнению противников императивного мандата, этот институт не может являться «одной из форм непосредственной демократии». Из ч. 3 ст. 3 вовсе не истекает право субъекта учредить «институт отзыва депутата».

В постановлении Конституционного Суда правильно отмечается, что Конституция Российской Федерации не запрещает субъектам Российской Федерации до принятия соответствующего федерального закона осуществлять самостоятельно правовое регулирование по предметам совместного ведения, включая установление принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти (собственно, это никто и не оспаривает). И Конституционный Суд делает верное замечание: «если это не противоречит основам конституционного строя и не отменяет и не умаляет права и свободы человека и гражданина». Таким образом, в Конституции РФ хотя и не говорится текстуально о характере депутатского мандата, но по смыслу закрепляется свободный, а не императивный мандат.

В Конституции РФ нет характерных для императивного мандата признаков, например отсутствует институт отзыва депутатов, нет обязанности поддерживать политику какой-либо партии, в том числе и той, по спискам которой депутат получил мандат, нет требования строго следовать фракционной дисциплине, обязательных отчетов перед избирателями, отсутствуют санкции за нарушения некоторых обременений депутата со стороны избирателей (например, информирование их о своей деятельности, обеспечение их прав и интересов, руководство предвыборной программой). Все это, как отмечает М.В. Баглай, позволяло депутату в целом поступать в соответствии со своими убеждениями, т.е. действовать свободно.

Таким образом, ряд исследователей не соглашаются с некоторыми позициями вышеуказанного конституционного постановления и считают, что институтом отзыва не ограничиваются избирательные права и он не может квалифицироваться как ограничение прав и свобод человека и гражданина, поскольку содержанием прав избирать и быть избранным «охватывается только процесс избрания», а не последующие отношения между депутатами и избирателями. Но сторонники свободного депутатского мандата считают, что избирательные права «в процессе избрания» пострадают, если депутат, за которого проголосовал избиратель, победил, но в силу каких-либо интриг лиц, недовольных его деятельностью, организуется отзыв депутата, подкрепленный к тому же современными пиартехнологиями, которые обрушиваются на головы ничего не подозревающих избирателей. Естественно, в этом случае избирательные права (активные), не говоря уже о пассивных избирательных правах самого гражданина, ставшего депутатом, явно нарушаются.

Конечно, депутат может и не работать (С. Мавроди, например) или плохо работать (apriori) в представительном органе. Как быть тогда? Но разве можно на основе этого факта выстраивать целую концепцию правового института? По мнению сторонников свободного депутатского мандата, в данном случае у избирателей и общественности есть несколько способов, апробированных в мировой практике с развитым уровнем демократизации общества. Во-первых, не голосовать за такого депутата в следующий раз. Во-вторых, задействовать СМИ для отражения плохой работы депутата (хотя как это измерить?). Публичному политику не все равно, какой портрет преподносится избирателям СМИ. В-третьих, необходимо развивать институт отрешения от должности или в более широком смысле — институт импичмента, как, допустим, в США, где такой институт может быть применим к любому выборному лицу, независимо от того, в каком органе он работает — в представительном, исполнительном или судебном. Есть и другие средства воздействия на депутата, общепринятые во всем цивилизованном мире, где закреплены принципы свободного депутатского мандата, их и надо вводить и развивать.

Введение императивного мандата, по мнению некоторых авторов, может нанести нашей системе демократических ценностей значительный ущерб, особенно в условиях «укрепления вертикали исполнительной ветви власти», позволяя использовать так называемые административный ресурс и должностные полномочия в борьбе с неугодными, оппозиционными официальному административному курсу депутатами.

В решениях Конституционного Суда значительное место уделялось и проблемам юридической ответственности за нарушение избирательных прав граждан, избирательного законодательства и установленного порядка производства выборов. Так, 10 июня 1998 г. Конституционный Суд сформулировал свою правовую позицию по проблеме признания выборов несостоявшимися, затем он подтверждает эту позицию в ряде решений, например 5 ноября 1998 г. (Определение № 169-О по запросу Верховного Суда РФ), 29 ноября 2004 г. (Постановление № 17-П по делу о проверке конституционности абзаца первого п. 4 ст. 64 Закона Ленинградской области «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления...» в связи с жалобой граждан В.И. Гнездилова и С.В. Пашигорова). Как известно, правовые позиции Конституционного Суда обязательны на всей территории Российской Федерации для всех властных органов (ст. 6 Федерального конституцион- ного закона «О Конституционном Суде РФ»), а также и для самого Конституционного Суда, правда, они могут уточняться на его пленарном заседании (ст. 73 данного Закона), но, как отмечает судья Н.С. Бондарь, «такой ситуации в работе Конституционного Суда Российской Федерации пока не возникало».

В целом позиции Конституционного Суда РФ заложили верные, рациональные ориентиры на основе судебной практики по конкретным делам совершенствования избирательного законодательства и конституционных основ юридической ответственности, которые имеют не только практическое политическое значение, но и научное, являются объектом рассмотрения исследователей, служат указателями в научных дискуссиях, способствуют преодолению пробелов и разрешению коллизий в избирательном праве.

Изменения в избирательном законодательстве 2001—2004 гг. были положительно восприняты сотрудниками компетентных органов, которые считали, и не без основания, что обновленное законодательство, и в первую очередь Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав» от 12 июня 2002 г., по заявлению представителей Генпрокуратуры РФ, позволило избежать значительного количества правонарушений. Правда, дальше отмечалось, что большая часть правонарушений в период избирательных кампаний, прошедших в 1999 и 2000 гг., была вызвана все-таки несовершенством законодательства и отсутствием правоприменительной практики.

Соглашаясь в целом с таким заявлением, отметим, что в абсолютной форме эта оценка законодательства избирательной кампании 1999 и 2000 гг. несколько субъективна. По нашему мнению, недооценена и правоприменительная практика, заявление об ее отсутствии применительно к кампании 1999 и 2000 гг. не полностью соответствует действительности. Фундаментальные труды по электоральной статистике, отдельные исследования специалистов по данной проблеме содержат другие оценки. Да и как можно говорить об отсутствии правоприменительной практики, если только количество дел, рассмотренных в судах общей юрисдикции за 2000— 2003 гг., составило 12 557.

Конечно, обновленное законодательство дало возможность учесть опыт предыдущих избирательных кампаний, в том числе и обобщить судебную практику по разрешению избирательных споров и учесть ее в новом законодательстве, составившем правовую базу избирательной кампании 2003—2004 гг., позволило более эффективно выявлять правонарушения в избирательном процессе на первоначальной стадии, наделило избирательные комиссии определенными полномочиями по возбуждению административных производств и др.

В то же время и сами судебные инстанции поработали в плане обобщения опыта предыдущих избирательных кампаний. Они проводили «круглые столы», семинары, выступали с лекциями на факультетах повышения квалификации, в том числе и в Российской академии правосудия, по применению измененного избирательного законодательства, приняли участие в подготовке «Научно-практического комментария к Федеральному закону об основных гарантиях». Приказом Председателя Верховного Суда в сентябре 2003 г. для повышения качества и эффективности в деятельности Верховного Суда Судебной коллегией по гражданским делам был образован судебный состав по административным делам, к компетенции которого было отнесено рассмотрение дел, возникающих из публично-правовых отношений, в том числе дел об оспаривании нормативно-правовых актов в сфере избирательного законодательства и о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан России.

Вместе с тем электоральная практика прошедших выборных кампаний (2003—2004 гг. — 2007—2008 гг.) показала в целом, что решения избирательных комиссий по избирательным спорам стали более взвешенными и аргументированными. Так, по словам представителей Верховного Суда РФ, это обстоятельство способствовало тому, что абсолютное большинство заявлений участников избирательных кампаний на решения и действия (бездействия) избирательных комиссий было оставлено судами без удовлетворения. В то же время все обращения ЦИК России по вопросам нарушения избирательного законодательства со стороны участников избирательного процесса были удовлетворены.

Однако прошедшие избирательные кампании более рельефно обозначили и некоторые позиции, которые усложнили работу в первую очередь избирательных комиссий. Это связано было с трудностями применения норм нового избирательного законодательства, особенно процессуальных. Возникли определенные противоречия и коллизии между нормами Гражданского процессуального кодекса и обновленного избирательного законодательства, например по вопросам подсудности. Суды в этом случае исходили из приоритета ГПК, поскольку, по существующей практике, если в двух нормативно-правовых актах, регулирующих сходные отношения, обнаруживаются коллизии, то действует нормативно-правовой акт более позднего введения в действие. Так, например, в вопросах обращений в суд за защитой нарушенных избирательных прав суд, как правило, принимал к своему производству заявления субъектов избирательного процесса, указанных в ст. 250 ГПК РФ и ст. 75 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав», при этом суды исходили из того, что по смыслу указанной правовой нормы субъекты, упомянутые ст. 250 ГПК РФ, не вправе обращаться в суд по поводу любых нарушений избирательного законодательства, а только за защитой своих нарушенных прав.

По вопросам об отмене регистрации только специальные субъекты обращения — избирательная комиссия либо кандидат — вправе были обратиться в суд за защитой своих нарушенных прав. Другие субъекты не могли реализовать это право в суде на основании «необоснованных исков избирателей». Правда, и для них не исключалась возможность обратиться с жалобой, но не в суд, а в избирательную комиссию. Как показала судебная практика, не все суды за приоритет брали ст. 250 ГПК РФ. Некоторые отдавали приоритет и ст. 75 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав».

Естественно, такой неоднозначный подход к проблеме по данной категории дел, да и по другим, свидетельствует о несовершенстве судебной практики. Впрочем, на такую ситуацию обращалось внимание представителями Верховного Суда РФ, которые предложили в случаях, когда избирательная комиссия и суды общей юрисдикции по-разному истолковывают одни и те же нормы, вносить какие-то редакционные уточнения либо дополнения в избирательное законодательство.

Конечно, надо вносить и редакционные уточнения и дополнения в законодательство, использовать другие возможные формы, в том числе повышать уровень правосознания, правовой культуры в целом и совершенствовать судебную практику, но судья в любом случае будет руководствоваться теорией свободной оценки доказательств и самостоятельно выносить решение, главное, чтобы оно не расходилось с законом и было справедливым, в данном случае, способствовало справедливому разрешению заявлений о соблюдении и защите избирательных прав.

Какие же другие проблемы высветили прошедшие избирательные кампании в обновленном законодательстве и электоральной практике? В первую очередь это слабая доказательная база административных дел, возбужденных избирательными комиссиями и направленных в Генеральную прокуратуру. Таких дел оказалось около 200 (кампания 2003 г.), но все они были возвращены по этой причине, и ни одно из них не было доложено Генеральному прокурору в силу несоблюдения требований ст. 28 КоАП РФ и слабой доказательной базы. Так, по словам представителя Генпрокуратуры РФ, дела шли валом, не всегда даже соблюдались правила технического оформления протокола. Изучение ходатайств избирательных комиссий, поступивших в Генеральную прокуратуру, о привлечении к административной ответственности зарегистрированных кандидатов показало, что комиссиями протоколы составлялись без учета требований ст. 28,2, т.е. нарушителю не разъяснялись его права. В материалах отсутствовали достаточные доказательства. Имели место случаи направления ходатайств не только без проверочных материалов, но и вообще без протокола об административном правонарушении.

Однако были и другие факты. Например, председатель Избирательной комиссии Курганской области сообщил, что они прошли пять разных судебных процессов, все пять судебных процессов выиграли, в том числе связанные с отменой регистрации кандидата, на которого было отправлено представление в Генеральную прокуратуру с просьбой привлечь его к административной ответственности. Все документы были оформлены. «Но на свое письмо в Генеральную прокуратуру, — отмечал Председатель избирательной комиссии, — ответа не получили, в каком состоянии документы — не знаем. Попытались выяснить ситуацию в Генеральной прокуратуре, положительного ответа не последовало. Ответ мы получили только через два месяца после окончания выборов».

Как видим, данный пример говорит о том, что даже и Генеральная прокуратура не совсем была готова к новациям избирательного законодательства, то ли не хватило кадров именно на период избирательной кампании, то ли обременения, связанные с незначительными (с точки зрения категории дел, проходящих через Генпрокуратуру) административными правонарушениями, не совсем специфичны для деятельности Генпрокуратуры — в любом случае опыт прошедшей избирательной кампании требует тщательного изучения и в этой части. Может, ходатайства о привлечении к административной ответственности зарегистрированных кандидатов рассматривать в прокуратурах самих субъектов Федерации, на территории которых расположен избирательный округ? Мировая практика, особенно в демократических развитых государствах, как раз дает примеры децентрализации избирательной власти, и если мы вспомним выборы Президента США в 2000 г., то спор по определению результатов голосования между кандидатами в президенты в штате Флорида рассматривался не Верховным судом США, а судом штата Флорида.

И еще на один факт стоит обратить внимание. Как отметил представитель Генпрокуратуры, по практике прошедшей кампании 2003—2004 гг. иногда избирательными комиссиями направлялись ходатайства уже после официального опубликования результатов выборов, когда либо зарегистрированный кандидат утратил свой статус и согласие Генеральной прокуратуры здесь уже не требовалось, либо, наоборот, кандидат приобрел иной статус и для того, чтобы в ином статусе решать вопрос о привлечении к ответственности, нужно обращаться в Совет Федерации, а материалы не выдерживают никакой критики. Все это стало причиной, что определенная часть правонарушителей осталась безнаказанной.

Итак, работники суда и прокуратуры высветили проблему о слабости избирательных комиссий в вопросах применения ответственности за административные правонарушения. Однако представляется, что такая «слабость комиссий» была обусловлена не практикой их функционирования по применению ответственности, а в первую очередь издержками самого законодательства, наделившего избиркомы не свойственными им функциями компетентных органов. Во всяком случае, речь идет о том, в каком объеме комиссии могли выполнять функции, связанные с реализацией административной ответственности. Явно, что объем был завышен, избиркомы не владели соответствующей технологией и навыками по формированию доказательной базы административных правонарушений. Этим должны заниматься профессионалы, имеющие соответствующую квалификацию, навыки, практику, располагающие необходимыми техническим средствами, структурными взаимосвязями по линии компетентных органов, опытом работы в сфере публичноправовых отношений.

Эта проблема была обозначена на расширенном заседании Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству, где рассматривались вопросы, связанные с доказыванием принципа осознанности, перехода от информирования к предвыборной агитации, т.е. с доказыванием умысла и определением, кто этой технологией, этим процессом должен заниматься. Если «возложить на систему избирательных комиссий сбор доказательств, поскольку вопрос о предвыборной агитации переведен из плоскости конституционно-правовой в сторону административно-правовой или уголовно-правовой, то возникает вопрос, кто должен тогда заниматься последствиями вот этого незаконного, неконституционного перехода средств массовой информации от сферы информирования к сфере проведения предвыборной агитации. Или этим должны заниматься органы внутренних дел. Или же если мы сохраняем существующее положение дел, то должна быть в законе прописана хотя бы минимальная технологическая процедура этой цепочки действий. В противном случае мы имеем ответственность, но не имеем технологии привлечения к этой ответственности».

Собственно, подобная картина наблюдается и по другим составам административных правонарушений, где предусмотрена ответственность, но конкретно за какие технологические отступления или нарушения можно привлекать и в каком порядке — эта процедура не прописана. В любом случае в законодательстве необходимо прописывать ту технологическую цепочку, которая связана с привлечением виновных, физических и юридических лиц, к ответственности, предусмотренной законодательством.

Разделяя в целом эту позицию, все же хочется отметить, что и эти меры, безусловно необходимые, не в состоянии полностью разрешить проблему, поскольку применение административной ответственности, проведение необходимых действий по формированию доказательной базы все же требуют специальных процессуальных знаний особенностей административного производства и процесса. Естественно, члены избирательных комиссий не обладают такими знаниями на уровне профессионального их применения, тем более, как заметили исследователи, с момента принятия Конституции Российской Федерации правовая основа судопроизводства радикально изменяется пятый раз. Несколько раз усиливают эту позицию и другие авторы, отмечая, что за этот период вносились изменения и в процессуальный закон, регламентирующий рассмотрение избирательных споров. Спрашивается: кто же в связи с этим будет реализовывать действия по формированию доказательной базы с учетом процессуальных особенностей административного производства

Выходов здесь может быть несколько: или вводить в состав избирательных комиссии представителей соответствующих компетентных органов, или освободить избирательные комиссии от данных функций, или перевести данную категорию дел из административной ответственности в конституционно-правовую, или вернуться к исходному, когда в избирательном законодательстве обозначаются лишь соответствующие правонарушения, а меры ответственности за них реализуются в рамках компетенции КоАП РФ уполномоченными на то органами. Не исключены и другие варианты. В любом случае эту проблему необходимо решать до начала новой избирательной кампании 2011/12 г., которая ожидается, по мнению специалистов, более сложной.

Среди других проблем прошедшие избирательные кампании высветили и вопрос о частной жалобе, хотя ст. 261 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации о сроках рассмотрения жалобы на решения суда по данной категории дел ничего о ней не говорит. В связи с этим действует общее правило, когда частная жалоба подается в течение десяти дней, но в силу скоротечности избирательной кампании это правило не срабатывает, поэтому появилось предложение все-таки ввести специальную норму о сокращенном сроке подачи, в том числе и частных жалоб. Считаем, что предложение было актуальным и законодатель учел его. Вначале этот срок был сокращен до пяти дней. В Законе от 5 декабря 2006 г. была введена норма, по которой кассационные жалоба, представление на решение по делу о регистрации кандидата (списка кандидатов), об отказе в регистрации кандидата (списка кандидатов), исключении кандидата из заверенного списка кандидатов, отмене регистрации кандидата (списка кандидатов), поступившие в период избирательной кампании до дня голосования, рассматриваются судом не позднее дня, предшествующего дню голосования, при этом регистрация кандидата (списка кандидатов) может быть отменена судом кассационной инстанции не позднее чем за два дня до дня голосования (ст. 2).

Вместе с тем на основе судебной практики были внесены коррективы в ставшие уже «традиционными» проблемы, связанные с нарушением порядка составления списков избирателей, несвоевременным представлением избирательными комиссиями информации как гражданам, так и кандидатам в депутаты, нарушением порядка регистрации доверенных лиц, финансированием окружных и территориальных комиссий, сроками передачи финансовых отчетов зарегистрированных кандидатов, нарушением порядка ведения предвыборной агитации, изготовлением и передачей избирательных бюллетеней, с фальсификациями итогов голосования и др.

Правовые позиции Конституционного Суда по вопросам избирательного права

Правовые позиции в области избирательного права, сформулированные Конституционным Судом РФ, представляют большой интерес не только для теории избирательного права и процесса, но и для правотворческой, а также правоприменительной деятельности. Они — существенный элемент института выборов, значение которого во многом определяется функциями, выполняемыми Конституционным Судом России при рассмотрении споров о соответствии либо несоответствии Основному Закону страны положений избирательного законодательства.

Конституционный Суд РФ обладает широким спектром возможностей непосредственного влияния на правовое поле государства, на государственный механизм и общественную практику. Это во многом обусловлено особой правовой природой решений Конституционного Суда РФ и выраженных в них правовых позиций.

Следует обратить внимание на то, что категории «решение Конституционного Суда» и «правовая позиция Конституционного Суда» не являются идентичными.

Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» не содержит официального определения понятия «правовая позиция Конституционного Суда». В теории судебного конституционного процесса можно встретить разные точки зрения на этот счет. Так, например, Н.В. Витрук расценивает правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации как представления (выводы) общего характера, которые снимают конституционно-правовую неопределенность. По мнению В.А. Кряжкова, правовая позиция Конституционного Суда — это логико-правовое (прежде всего, конституционное) обоснование конечного вывода Конституционного Суда, содержащегося в постановляющей части его решения, формулируемое в виде правовых умозаключений, установок, имеющих общеобязательное значение.

Н.С. Волкова и Т.Я. Хабриева определяют правовые позиции Конституционного Суда РФ как результат деятельности Суда по осуществлению толкования конституционных положений и соотносимых правовых форм, отражающий аргументированные суждения и выводы Суда по конкретным конституционно-правовым проблемам, из которых Суд исходит в своих решениях. Заслуживает внимание определение правовой позиции, данное А.В. Мазуровым, как «выявленной Конституционным Судом смысл положения Конституции или иного акта, являющийся результатом их толкования и выражающий официальную конституционно-правовую доктрину». Обобщая вышесказанное, под правовыми позициями Конституционного Суда РФ будем понимать нормативно-интерпретационные установления, правовые умозаключения, приводимые Конституционным Судом в обоснование итогового вывода, содержащегося в резолютивной части постановления или определения.

Существуют различные оценки места и роли правовых позиций суда в правовой системе России. Так, Л.В. Лазарев указывает, что правовые позиции не источник права. Если следовать традиционному пониманию источников права в юридическом смысле как формы нормативного выражения права, то источником права являются решения Конституционного Суда как нормативноинтерпретационные акты, а правовые позиции — выраженным в нем правом. Г.А. Гаджиев придерживается иного мнения: «В мире юридических явлений правовые позиции Конституционного Суда следует считать источником права». Полагаем, что правовые позиции следует рассматривать в качестве источника правоприменительной практики. Конституционный Суд по своей природе является правоприменительным органом. Он не подменяет законодателя. Это неоднократно подчеркивал сам Конституционный Суд в своих решениях. Вместе с тем влияние правовых позиций Суда на всю правоприменительную деятельность носит императивный характер. При этом мы должны оговориться, что в данном случае понятие правоприменительной деятельности следует трактовать широко и распространять его и на правотворчество, поскольку, создавая нормативно-правовые акты, законодатель использует правовой потенциал конституционных норм применительно к общественным отношениям, подлежащим правовому урегулированию.

Влияние правовых позиций Конституционного Суда на правовую систему России масштабно и имеет место сразу по нескольким направлениям. Во-первых, правовыми позициями Конституционного Суда обязаны руководствоваться абсолютно все правоприменители при разрешении конкретных дел. При этом юридическая сила правовых позиций Конституционного Суда достаточно велика. Ни в федеральных конституционных законах, ни в федеральных законах, ни в законах субъектов Российской Федерации, ни в подзаконных нормативных актах не могут закрепляться положения, противоречащие правовым позициям Конституционного Суда РФ, изложенным в его решениях. Во-вторых, правовые позиции Конституционного Суда РФ способствуют «очищению» правовой системы России от неконституционных нормативных актов. Здесь Конституционный Суд РФ играет роль «негативного законодателя». При этом речь идет не только о тех нормативных актах, которые непосредственно признаны Конституционным Судом противоречащими Конституции РФ, но и аналогичных им положениях (ч. 2, 3 ст. 87 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»). В-третьих, правовые позиции Конституционного Суда РФ выступают своеобразным ориентиром для правотворческих органов при принятии новых правовых норм, т.е. по сути выполняют предупредительную функцию в деле обеспечения конституционной законности. Особое значение указанное качество правовых позиций Конституционного Суда приобретает при обеспечении принципов избирательного права, поскольку они имеют несколько абстрактный характер, что изначально таит в себе опасность их нарушения в текущем законодательстве. Именно здесь требуются квалифицированное разъяснение, толкование и конкретизация. Очевидно, что данную функцию успешнее всего способен выполнить Конституционный Суд РФ в силу его особого статуса, предметной компетенции и места в системе органов государственной власти.

Правовые позиции, высказываемые органом конституционного контроля, должны иметь концептуальную идею, выстраивающую их в единую, непротиворечивую завершенную схему, понимание и использование которой было бы доступно для различных субъектов независимо от уровня их правовой подготовленности.

Проблемы защиты избирательных прав граждан, обеспечение конституционности избирательного законодательства, интерпретация конституционных основ избирательного права занимают особое место в судебной практике Конституционного Суда РФ. Так, в 119 из 2010 обнародованных по состоянию на 10 декабря 2004 г. решений Конституционного Суда РФ непосредственно затрагивались вопросы избирательных прав граждан. Потребность же в выяснении мнения Суда по различным проблемам избирательного права не уменьшается. Правовые позиции по рассматриваемой проблеме не только должны быть внутренне согласованы, но они должны также вписываться в концепции Конституции, сформулированные в общей массе решений Суда, представленной в их системном понимании. Именно единые масштабы оценки конституционности избирательного законодательства, представленные в контексте интерпретационной деятельности Суда, позволяют выстроить общую схему развития избирательного права России, определить конституционно допустимые параметры правовых и политических новаций данной сферы государственно-правового регулирования, зарезервировать стабильную модель избирательных отношений, позволяющую в полной мере обеспечить реализацию полновластия и суверенитета народа.

У анализируемой проблемы есть еще один аспект, имеющий принципиальное значение, на который хотелось бы обратить особое внимание.

Конституционное судопроизводство не заканчивается вынесением решения, оно должно быть исполнено. Следует признать, что на сегодняшний день вопросы реализации решений Конституционного Суда РФ являются, пожалуй, одними из самых актуальных. Прочный правопорядок, базирующийся на Конституции, — необходимое условие, важнейший элемент демократического правового государства. Такое государство не может существовать без сильной и независимой судебной власти, гарантирующей прежде всего утверждение конституционной законности. В этом главное предназначение Конституционного Суда Российской Федерации. Его итоговые решения окончательны, не подлежат обжалованию и вступают в силу немедленно после провозглашения (ст. 79—81 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»). Они действуют непосредственно, не требуют подтверждения другими органами и должностными лицами и подлежат исполнению немедленно после опубликования либо вручения официального текста, если иные сроки специально в нем не оговорены.

При этом для законодателя, как и для других субъектов права, обязательны не только прямые предписания итоговых выводов Конституционного Суда, но и правовые позиции, изложенные в текстах его решений. Неисполнение, ненадлежащее исполнение либо воспрепятствование исполнению решений влекут ответственность, установленную федеральным законом. Большинство решений Конституционного Суда исполняется своевременно. Однако нельзя не учитывать и другие примеры — затягивания исполнения, неисполнения, торпедирования этих решений, что весьма опасно для всего правопорядка и не может быть терпимо. Проблема исполнения решений Конституционного Суда РФ достаточно многоаспектна, в связи с чем можно провести некоторую классификацию в этой сфере. В зависимости от характера неисполнения решения Конституционного Суда РФ представляется возможным выделить, с одной стороны, игнорирование его решений органами государственной власти, а с другой — неисполнение, вызванное неоднозначностью, неясностью решений Конституционного Суда РФ, сложностью выявления правовых норм, аналогичных признанным Конституционным Судом РФ неконституционными.

Из содержания решений Конституционного Суда РФ не всегда просто вывести конкретные направления действий по их исполнению. Не всегда однозначно можно определить и устранить из правовой системы положения нормативно-правовых актов, аналогичных признанным Конституционным Судом РФ неконституционными. Установление такой тождественности порой требует тщательного правового анализа. Следует учитывать и специфику актов Конституционного Суда РФ, которые, как правило, весьма объемны и сложны для восприятия правоприменителями. Факт неисполнения решения Конституционного Суда РФ в таких случаях не всегда можно ставить в вину соответствующему органу государственной власти. Скорее, можно говорить о необходимости совершенствования механизма актов конституционного правосудия. И в этой связи, выступая необходимым звеном совершенствования механизма исполнения решений Конституционного Суда РФ, систематизация его правовых позиций по вопросам избирательного права представляет безусловную ценность как с теоретической, так и с практической точки зрения.

Анализ правовых позиций следует начинать с принципов избирательного права, нормативное содержание которых было раскрыто и обосновано Судом сквозь призму критерия конституционности. При этом следует обратить внимание на ряд моментов, имеющих существенное значение для понимания рассматриваемой проблематики. Система принципов избирательного права в целом статична. Динамика их эволюции в большей мере связана с развитием содержательной стороны, которая раскрывается под влиянием практики и опыта конкретного государства в области развития демократических институтов в целом и избирательных механизмов всего института выборов. В них воплощаются как личный интерес каждого конкретного избирателя, так и публичный интерес, реализующийся в объективных итогах выборов и формировании на этой основе органов публичной власти.

Выборы оценивались Судом как способ формирования органов государственной власти, обеспечивающий их легитимность при соблюдении ряда условий. «Соответствующие органы и должностные лица становятся носителями государственной власти в результате свободных выборов как высшего непосредственного выражения власти народа на основе волеизъявления и осуществляют свои полномочия в пределах и формах, определяемых Конституцией Российской Федерации и законами, причем право на осуществление властных полномочий предоставляется только на определенный срок (срок легислатуры)», — указал Конституционный Суд.

Конституционно-правовое регулирование выборов должно обеспечивать их соответствие критерию легитимности. Полагаем, данный аспект проблемы имеет принципиальное значение, поскольку предназначение выборов состоит в выявлении демократическим путем подлинной воли большинства граждан. Так, рассматривая вопрос об отмене регистрации кандидата, получившего на общих выборах весьма значительный по сравнению с остальными кандидатами процент голосов избирателей, Суд указал: «...воля народа, выраженная им на свободных выборах, определяется на основе демократического большинства, наличие которого необходимо для признания легитимности выборов. Из этого вытекает, что если отменена регистрация кандидата, который на общих выборах получил весьма значительный по сравнению с другими кандидатами процент голосов избирателей, то проведение повторного голосования ставит под сомнение легитимность выборов».

В правовых позициях Конституционного Суда сквозь призму критерия конституционности получили развернутую характеристику фундаментальные принципы избирательного права. Они выступают наиболее стабильным элементом избирательного права. Говоря о принципах, нельзя не отметить и тот факт, что их формулировки носят предельно абстрактный характер. Поэтому выявить нормативное содержание многих из них возможно только в рамках конституционного правосудия. Следует учитывать и то, что существование и действие основополагающих общих принципов права, конституционных принципов, принципов избирательного права носят системный характер, они тесно переплетены и взаимодействуют. Принципы взаимосвязаны и каждый из них может быть истолкован надлежащим образом только в контексте всех остальных. Фрагментарное восприятие какого-либо принципа, их разрозненное понимание, взаимоисключающее толкование и применение делают попытку установления желаемого конституционного правопорядка бессмысленной. Интерпретация принципов избирательного права, производимая Конституционным Судом в контексте всех положений Основного Закона, обеспечивает единую концептуальную направленность реализации принципов избирательного права. Существенное обогащение перечня принципов произошло за счет того, что Конституционный Суд РФ в своих выводах опирается на международно-правовые нормы. Оценка принципов избирательного права, проведенная в контексте международных обязательств в России, позволяет согласовать в рамках национальной правовой системы конституционные и международные избирательные стандарты. Это обеспечивает их защиту на качественно более высоком уровне.

Суд указал, что согласно п. «в» ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах каждый гражданин должен иметь без какой-либо дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, проводимых на основе всеобщего избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей. Конституционно обоснованным может быть признан только такой механизм организации и проведения выборов, который гарантирует соблюдение указанных демократических принципов.

Прежде всего, следует отметить, что целый блок принципов был охарактеризован Конституционным Судом в качестве универсальных, общих и обязательных применительно к любому уровню выборов. Так, в частности, Суд указал, что соблюдение принципов избирательного права, включая свободные выборы на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, делает выборы подлинным народным волеизъявлением, а законодательный орган — действительно представительным. Они имеют универсальный характер и обязательны при формировании как представительного и законодательного органа Российской Федерации, так и законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации.

Анализируя специальную норму о порядке выборов Президента РФ (ч. 1 ст. 81 Конституции РФ), Суд констатировал, что в ней по смыслу ст. 1, 2, 3, 17, 19, 60 и 81 Конституции Российской Федерации выражены общие принципы, лежащие в основе реализации конституционного права гражданина Российской Федерации избирать и быть избранным на подлинных свободных выборах. Таким образом, принципы всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании должны обеспечиваться в ходе формирования всех органов народного представительства.

Лейтмотивом большей части правовых позиций, сформулированных Конституционным Судом РФ, звучит идея приоритета народа, обеспечения принципа народовластия (ст. 1 и 3 Конституции РФ), которому должны соответствовать иные принципы избирательного права.

Особое место в практике Конституционного Суда занимают дела, связанные с обеспечением принципа равенства. Принцип равенства является одним из самых сложных для интерпретации и уязвимых с точки зрения его гарантирования. В правовых позициях Конституционного Суда нашли отражение различные аспекты принципа равенства. Рассмотрим наиболее значимые, оказавшие наибольшее влияние на облик избирательного законодательства России.

Суд констатировал, что государство гарантирует равенство избирательных прав граждан независимо от принадлежности к общественным объединениям. Наделение избирательных объединений, избирательных блоков правом выдвигать кандидатами в депутаты лиц, не являющихся членами входящих в них избирательных объединений, способствует реализации права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти.

Устанавливая порядок выдвижения и регистрации кандидатов, законодательство вправе в интересах избирателей предусмотреть специальные предварительные условия, позволяющие исключить из избирательного процесса тех его участников, которые не имеют достаточной поддержки избирателей. К ним относится требование собрать в поддержку кандидатов подписи для представления их при регистрации соответствующей избирательной комиссией. Так как это требование в равной мере распространяется на всех кандидатов, оно не нарушает гарантии равенства избирательных прав.

Конституция РФ, устанавливая право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, предъявляет к кандидатам в Президенты РФ и депутаты Государственной Думы ряд требований, в том числе и возрастные, что является подтверждением конституционного значения достижения определенного возраста для приобретения пассивного избирательного права, а следовательно, и статуса кандидата. Законодатель вправе требовать внесения в избирательные документы дат рождения кандидатов. Это требование в равной степени распространяется на всех кандидатов, не нарушает и не ограничивает их избирательные права.

Проблему возрастных ограничений для приобретения в ряде случаев пассивного избирательного права Конституционный Суд оценивал и с иной точки зрения. В частности, он указал, что для адекватного выражения воли и интересов избирателей их представители в органах публичной власти должны обладать определенным жизненным опытом, уровнем знаний и зрелости. Предусмотренные возрастные ограничения для кандидатов не являются чрезмерными или недопустимыми в силу Конституции РФ, которая связывает возможность ограничения федеральным законом прав и свобод в целях защиты основ конституционного строя, а значит, и ценностей представительной демократии, а также прав и законных интересов других лиц (ст. 55 ч. 3).

Законодатель вправе предусмотреть специальные предварительные условия выдвижения и регистрации кандидатов, в частности требование о представлении избирательных документов, необходимых для регистрации кандидата. Эти требования в равной степени распространяется на всех кандидатов, а потому не ущемляют их равноправия.

Из ст. 3, 19, 32 Конституции РФ вытекает необходимость обеспечения принципа равных выборов, гарантируемых в том числе установлением в федеральном законе требований к примерному равенству избирательных округов по числу избирателей. Тем самым обеспечивается соответствующее конституционному принципу народовластия в демократическом правовом государстве представительство народа в выборных органах государственной власти и местного самоуправления.

«Из принципа равенства не вытекает обязательность единой процедуры выдвижения кандидатов по одномандатному и федеральному округам. Важно, чтобы соответствующие процедуры применялись на равных основаниях по всем гражданам».

Конституционный Суд указал, что равенство политических партий, избирательных блоков перед законом означает прежде всего равную защиту закона без всякой дискриминации и не предполагает равенства результатов выборов. Правила, по которым проводятся выборы, для всех политических партий, избирательных блоков одинаковы и известны заранее; предварительные законодательные условия избрания одинаковы для всех федеральных списков, и каждый избиратель вправе голосовать за любой федеральный список; все политические партии, избирательные блоки, набравшие менее двух процентов голосов избирателей, на равных основаниях обязаны возместить в полном объеме стоимость предоставленных бесплатно эфирного времени и печатной площади.

Ряд решений Конституционного Суда РФ отразил его мнение в отношении ситуаций изменения избирательного законодательства, поскольку законодательные новации могут послужить фактором нарушения принципа равенства. Правовая оценка новаций зависит от времени их введения в действие. Так, Конституционный Суд указал, что изменение избирательного законодательства не нарушает принципа равенства при осуществлении гражданами как активного, так и пассивного избирательного права в период проведения новых выборов, каковыми являются и дополнительные выборы, проводимые в связи с прекращением полномочий депутата. Таким образом, не нарушает принципа равенства изменение избирательного законодательства вне рамок конкретной избирательной кампании.

Формулировки законов должны быть четкими, исключающими произвольное толкование, способное повлечь нарушение принципа равенства. Это следует из Постановления Конституционного Суда РФ от 30 октября 2003 г., в котором им была дана оценка подп. «ж» п. 2 ст. 48 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», признающей в качестве предвыборной агитации иные (помимо упомянутых в подп. «а»—«е») действия, имеющие целью побудить или побуждающие избирателей голосовать за кандидатов, списки кандидатов или против них, против всех кандидатов, против всех списков кандидатов. Суд указал, что использование формулы «иные действия» в закрепительных целях делает открытым и перечень видов противоправной предвыборной агитации, допускает расширительное толкование понятий и видов запрещенной агитации и тем самым не исключает произвольного применения данной нормы. Такое расширительное толкование, связанное с основаниями дисциплинарной и административной ответственности представителей организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации при осуществлении ими профессиональной деятельности, несовместимо с юридическим равенством, а также принципом соразмерности устанавливаемых ограничений конституционно одобряемым целям и ведет к нарушению свободы средств массовой информации.

Гарантии всеобщего и равного избирательного права должны быть в обязательном порядке предусмотрены в законах субъектов Российской Федерации. Нарушение принципа равенства избирательных прав при формировании законодательного органа является отступлением от общих принципов организации представительных органов власти субъектов Российской Федерации (ст. 77, ч. 1 Конституции РФ) и может поставить под сомнение легитимность принимаемых ими решений.

Так, Суд констатировал, что, завысив (по сравнению с нормами Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации») требования к количеству подписей избирателей, необходимому для регистрации кандидата в депутаты, а также усложнив процедуру их сбора, Закон Республики Башкортостан «О выборах депутатов Государственного Собрания Республики Башкортостан» поставил граждан Башкортостана в неравные условия с гражданами других субъектов Российской Федерации при осуществлении ими избирательных прав, что не соответствует ст. 19 (ч. 2) Конституции РФ, согласно которой государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от места жительства.

Порядок избрания депутатов обязательно должен учитываться при организации деятельности представительного органа, с тем чтобы обеспечить равенство избирателей, представляемых депутатами. На данный аспект проблемы обратил особое внимание Конституционный Суд РФ. Депутаты Государственного Совета Республики Татарстан, избранные по территориальным и административно-территориальным округам и работающие в парламенте соответственно на постоянной основе или, напротив, без освобождения от основной деятельности, имели неодинаковые права и обязанности при принятии законов. Это свидетельствовало не только о различном статусе, но и о неравном влиянии депутатов, относящихся к разным частям депутатского корпуса, на принятие решений, что означает и неравенство представляемых ими избирателей от административно-территориальных и территориальных округов, т.е. препятствует осуществлению действительного народного представительства в выборном законодательном органе.

На Российскую Федерацию и ее субъекты возложена обязанность принимать законодательные и иные меры в целях обеспечения свободных и периодических выборов в соответствии с Конституцией и международно-правовыми обязательствами Российской Федерации. Уточняя международные обязательства России в данной сфере государственно-правового регулирования, Суд сослался на положения Всеобщей декларации прав человека и Международный пакт о гражданских и политических правах.

Согласно этим международным документам каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через свободно избранных представителей; воля народа должна находить свое выражение на периодических и нефальсифицированных выборах, проводимых на основе всеобщего и равного избирательного права; выборы должны обеспечивать свободное волеизъявление избирателей.

В этом же Постановлении Суд уточнил, что принцип свободных выборов предполагает по смыслу ст. 3 (ч. 3) и 32 (ч. 2) Конституции РФ, что участие гражданина в выборах как в качестве избирателя, так и в качестве кандидата в депутаты является свободным и добровольным. Закономерным продолжением данного положения является то, что незаконное лишение гражданина возможности участвовать в выборах в качестве кандидата приводит к искажению характера выборов как свободных не только для кандидатов, но и для избирателей, свобода волеизъявления которых может ограничиваться самим фактом лишения права голосовать за любого из законно выдвинутых кандидатов.

На свободный характер выборов, в наибольшей степени отвечающий принципу народовластия, сослался Конституционный Суд РФ в обоснование соответствия Основному Закону страны признания несостоявшимися выборов, на которых большинство голосов подано против всех кандидатов. Орган конституционного контроля отметил, что по смыслу п. 6 ст. 51 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» воля избирателей может быть выражена голосованием не только за или против отдельных кандидатов, но и в форме голосования против всех внесенных в избирательный бюллетень кандидатов. Такое волеизъявление означает в условиях свободных выборов не безразличное, а негативное отношение избирателей ко всем зарегистрированным и внесенным в избирательный бюллетень по данному избирательному округу кандидатам. Его конституционно-правовой смысл заключается в том, что таким кандидатам отказывается в праве представлять народ в выборных органах публичной власти. При этом выборы как способ выявления воли народа и формирования соответствующих легитимных органов государственной власти и местного самоуправления, от его имени осуществляющих публичную власть, основаны на приоритете воли большинства избирателей, принявших участие в голосовании.

Конституционные критерии свободных выборов определяют в том числе допустимые пределы ограничения пассивного избирательного права. Суд, исходя из того, что граждане осуществляют пассивное избирательное право на основе принципа свободных выборов, т.е. на добровольной, а не принудительной основе, указал на недопустимость наделения кандидата, утратившего статус зарегистрированного кандидата, правами и обязанностями, связанными с этим статусом, без его согласия.

Свободные выборы являются высшим выражением власти народа (ч. 3 ст. 3 Конституции РФ), что предполагает принцип всеобщности избирательного права.

Принципу свободных выборов корреспондирует и принцип их разумной периодичности. Периодичность выборов есть необходимое условие демократического развития страны, имеющего целью посредством регулярного обновления состава органов публичной власти обеспечить их демократический и правовой характер.

Кроме того, Суд указал, что право граждан на участие в свободных и периодических выборах с учетом федеративной природы Российской Федерации необходимо рассматривать в соотношении с правом субъектов Российской Федерации самостоятельно устанавливать систему органов государственной власти, руководствуясь общими принципами их организации, определяемыми федеральным законом или вытекающими непосредственно из конституционных положений, прежде всего из основ конституционного строя.

К числу важнейших условий подлинно свободных выборов относится их альтернативность, обеспечивающая избирателю реальную возможность выбора одного из нескольких кандидатов посредством свободного волеизъявления. Если на выборах число кандидатов окажется либо меньше установленного числа кандидатов, либо равным ему, избиратель лишается такой возможности, а выборы превращаются в формальное голосование. Поэтому альтернативность как необходимое условие свободных выборов относится к самому существу избирательного права. Во всяком случае, без проведения голосования по нескольким кандидатурам на общих выборах оно теряет свое реальное содержание, а граждане фактически лишаются возможности реализовать принадлежащие им избирательные права, и поэтому в данной части эти права не подлежат ограничению. Отсюда также следует, что выборы должны быть признаны несостоявшимися, если в избирательный бюллетень для голосования были включены лишь два кандидата и ни один из них не получил необходимого для избрания числа голосов избирателей.

Свобода выборов предполагает свободное волеизъявление избирателей, достаточно тесно увязанное со свободой выражения мнений и убеждений, а также свободой массовой информации, поскольку предвыборная агитация является необходимым звеном избирательной кампании. Конституционный Суд РФ в одном из постановлений определил критерии разграничения и специфику реализации данных конституционных положений. В частности, он указал, что устанавливаемое Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» ограничение информирования избирателей от предвыборной агитации направлено на обеспечение формирования свободного волеизъявления граждан и гласности выборов и отвечает требованиям ст. 3 (ч. 3), 29 (ч. 1, 3, 4 и 5), 32 (ч. 1, 2 и 3) Конституции РФ, поскольку, только когда реально гарантированы право на объективную информацию и свободу выражения мнений, выборы могут считаться свободными. Применительно к средствам массовой информации свободу выражения мнений нельзя отождествлять со свободой предвыборной агитации, к которой не предъявляются требования объективности. Поэтому в целях защиты права на свободные выборы, являющиеся одной из основ конституционного строя, в том числе в целях обеспечения свободного волеизъявления избирателей, свобода выражения мнений для представителей средств массовой информации, как следует из ст. 3 (ч. 3), 17 (ч. 3), 29 (ч. 5), 32 (ч. 2) и 55 (ч. 3) Конституции Российской Федерации, может быть ограничена Федеральным законом.

Реализация и обеспечение основополагающих принципов избирательного права невозможны вне контекста федеративного устройства России. Можно утверждать, что принцип федерализма является неотъемлемой составляющей частью принципов избирательного права в их системном толковании и применении. Это следует из целого ряда позиций, сформулированных Конституционным Судом.

Суд отметил, что, провозглашая принцип народовластия, Конституция РФ не закрепляет ни определенной избирательной системы, ни конкретных избирательных процедур применительно к выборам в субъектах Российской Федерации. Это предмет их конституций, уставов либо избирательных законов. Такое регулирование в субъектах Российской Федерации должно соответствовать вытекающим из Конституции РФ принципам организации представительных органов государственной власти, а также учитывать предусмотренные на федеральном уровне гарантии избирательных прав.

Субъекты Российской Федерации при образовании ими органов государственной власти и установлении порядка их формирования и функционирования обязаны обеспечивать соблюдение основ конституционного строя Российской Федерации как общих для Российской Федерации и ее субъектов конституционных ценностей и правовых императивов. Таким образом, Конституционный Суд констатировал, что вышеназванные принципы (народовластия, периодичности, свободы, альтернативности и т.д.) выборов в равной степени должны определять характер и процедуру проведения выборов на региональном уровне с учетом разумного единообразия в регулировании ряда вопросов, что согласуется с принципом равноправия субъектов Российской Федерации. Помимо этого, был обозначен еще один существенный принцип: «наличие правовой базы как предпосылки проведения выборов имеет значение общего принципа организации государственной власти, выводимого из ряда конституционных норм» (ч. 2 ст. 5, ч. 2 ст. 11, ч. 2 ст. 66, ч. 1 ст. 77).

В качестве конституционно значимых целей осуществления конституционного контроля выступают стабильность конституционного строя, государственной власти в целом и ее законодательной ветви, нормальное функционирование парламента. Преследуя эти цели, Конституционный Суд РФ сформулировал ряд весьма интересных принципов, оказавших значительное влияние на характер избирательного законодательства. Прежде всего, это принцип эффективности участников избирательного процесса. Он обусловливает правомерность установления специальных предварительных условий, позволяющих исключить из избирательного процесса тех его участников, которые не имеют достаточной поддержки избирателей. К ним относятся требование собрать определенное количество подписей избирателей в поддержку кандидата (списка кандидатов); заградительный пункт (процентный барьер); возложение обязанности возвратить в полном объеме денежные средства, полученные от соответствующей избирательной комиссии для формирования избирательных доходов и на возмещение транспортных расходов на тех кандидатов, которые по результатам голосования набрали менее определенного процента голосов избирателей от общего числа избирателей, принявших участие в голосовании по одномандатному избирательному округу, не признаны избранными, а также зарегистрированных кандидатов, снявших до дня голосования свою кандидатуру без вынуждающих на то обстоятельств.

К этому разряду относится и принцип уважения традиций, основанных на доконституционных нормах. И наконец, нельзя не указать на принцип непрерывности государственной власти. Он предопределяет характер позиции Суда относительно правовых последствий постановления в связи с вопросом о формировании законодательного органа. В частности, признание нормативных положений, связанных с формированием законодательного органа, не соответствующими Конституции РФ не влечет пересмотра результата выборов, но предполагает, что данный орган до внесения необходимых изменений в Конституцию республики организует свою деятельность на основе принципов, определенных Конституционным Судом РФ.

Гарантировать международные стандарты и конституционные принципы выборов возможно только в том случае, если будет осуществляться надлежащее правовое регулирование. При этом как за федеральным, так и за региональным законодателем Основной Закон зарезервировал широкие полномочия в сфере нормативноправового регулирования выборов, оставив им широкое поле для маневра. На полномочия законодателя неоднократно ссылался

Конституционный Суд, определяя, нашел или нет тот или иной спорный вопрос разрешение на конституционном уровне. Например, он определил, что ст. 32 (ч. 2) Конституции РФ, устанавливая право граждан РФ избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления, не конкретизирует способов его реализации. Порядок и условия осуществления этого права предусмотрены в специальных законодательных актах. Аналогичная позиция была сформулирована и по отношению к выборам Президента России. В Конституции РФ (ст. 81) предусмотрены лишь основные требования, предъявляемые к кандидату на должность Президента РФ, поэтому решение вопроса о порядке выдвижения кандидата на должность Президента РФ, об условиях регистрации гражданина РФ в качестве кандидата на эту должность является прерогативой законодателя.

Конституционный Суд сформулировал презумпцию добросовестности законодателя и его приверженности общим правовым принципам. Руководствуясь ей, он оценивал деятельность законодателя, определял конституционные параметры правового регулирования выборов. Конституционный Суд РФ указал, что специальные федеральные законы, регулирующие порядок реализации избирательных прав граждан России в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации как в тех случаях, когда субъекты Российской Федерации не приняли в порядке их конкретизации собственных правовых актов, так и тогда, когда последние противоречат федеральному закону (ч. 2 и 5 ст. 76 Конституции РФ). Тем самым обеспечивается ст. 15 (ч. 1). Конституции РФ, согласно которой Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации и функционирования ее правовой системы.

Для обеспечения преемственности власти федеральный законодатель устанавливает определенный переходный период, в течение которого субъекты РФ обязаны привести свое законодательство в соответствие с федеральными нормативными актами. Указанный период не может истолковываться ни как предоставляющий субъектам Российской Федерации возможность придать уже вступившему в силу положению обратную силу, поскольку такого правомочия не имеет и сам федеральный законодатель, ни как право субъектов Российской Федерации откладывать его введение в действие.

Субъекты Российской Федерации, реализуя свои полномочия в сфере защиты прав и свобод, находящейся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (п. «б» ч. 1 ст. 72), не могут снижать уровень конституционных гарантий избирательных прав, обеспечиваемый в Российской Федерации согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и соответствующими положениями Конституции Российской Федерации. Вместе с тем субъекты РФ вправе наряду с основными гарантиями избирательных прав граждан, закрепленными на федеральном уровне, установить в своем законе дополнительные гарантии этих прав.

Федеративные начала избирательной системы в Российской Федерации предполагают самостоятельность правового регулирования по тем вопросам, которые не относятся к основным гарантиям избирательных прав. Одновременно избирательное законодательство субъектов должно быть беспробельным. Данный вывод непосредственно следует из Постановления Конституционного Суда РФ от 22 января 2002 г. В нем указано, что административно-территориальные единицы в Республике Татарстан образуются, изменяются и упраздняются помимо Конституции Республики Татарстан, и, следовательно, образование, изменение и упразднение административно-территориальных избирательных округов ею также не определяются. Таким образом, на уровне Конституции субъекта Российской Федерации не урегулировано, какие именно территории должно иметь в парламенте коллективное представительство, каково число депутатов, избираемых по административно-территориальным округам и территориальным округам, а значит, не устанавливается надлежащим образом законный состав легислатуры.

О рамочном характере регулирования Конституцией РФ выборов свидетельствует и неоднократно признанное судом право законодателя выбирать тип избирательной системы.

Регламентация избирательных процедур может иметь, как свидетельствует мировой и отечественный опыт, различные решения, причем определяются они, как правило, не в текстах конституций, а законодательным путем. От законодательного органа зависит, будет ли избирательная система мажоритарной, пропорциональной или смешанной, будет ли введен определенный процент голосов избирателей, который необходимо собрать в поддержку списка избирательного объединения, с тем чтобы оно имело право участвовать в распределении депутатских мандатов; как будет определяться допустимое отклонение численности избирателей в избирательном округе от единой нормы представительства. Выбор того или иного варианта и его закрепление в избирательном законе зависят от конкретных социально-политических условий и являются вопросом политической целесообразности. Этот выбор осуществляет представительный орган — Федеральное Собрание Российской Федерации — в соответствии с правилами законодательной процедуры.

В Российской Федерации избирательная система базируется на принципе сочетания мажоритарной и пропорциональной избирательных моделей. Смешанная избирательная система существует в ряде демократических государств и в своей основе, как показывает международный опыт, совместима с общепризнанными принципами и нормами международного права, относящимися к избирательному праву. Такая система соответствует предназначению выборов как высшего негосударственного выражения власти народа. Через свободные выборы на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании она позволяет отобразить разделяемые гражданами убеждения и адекватно выразить их волю о составе парламента как представительного органа государства.

Смешанная избирательная система требует использования различных механизмов формирования представительных органов, что предлагает адекватный учет волеизъявления избирателей, соблюдения принципов равенства применительно к разным выборным процедурам. Так, Конституционный Суд указал, что подпись избирателя в поддержку конкретного кандидата в одномандатном избирательном округе не обязательно означает, что этот избиратель поддерживает федеральный список, в котором значится данный депутат, и потому не может автоматически, без соответствующего документального оформления, которое отражало бы его волеизъявление, включаться в число подписей в поддержку федерального списка. В противном случае неправомерно получают преимущество те избирательные объединения, которые одновременно выдвигают своих кандидатов и по одномандатным избирательным округам.

Применение различных видов избирательных систем должно быть таковым, чтобы избирательные процедуры не искажали волю избирателей. Различие в способах замещения вакантного мандата депутата по одномандатному округу обусловлено различием применяемых в них избирательных систем — пропорциональной и мажоритарной. На выборах по федеральному списку избиратель отдает свой голос не кандидату, а всему списку. Применение в одномандатном округе способа замещения вакантного мандата по федеральному округу привело бы к искажению воли избирателей, выраженной на выборах по мажоритарной системе, и к нарушению равного избирательного права.

Смешанная избирательная система может быть использована и при формировании представительных органов субъектов Российской Федерации, но при этом необходимо соблюдение ряда условий. По смыслу ст. 3, 11, 17, 32, 71 (п. «г»), 72 (п. «н» ч. 1) и 77 (ч. 1) Конституции РФ во взаимосвязи с Конвенцией о защите прав человека и основных свобод (ст. 3 Протокола № 1) и Международным пактом о гражданских и политических правах (ст. 25) не исключается проведение выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти (в том числе субъектов Российской Федерации) одновременно по различным с точки зрения порядка их образования избирательным округам, если при этом обеспечиваются равные условия для реализации гражданами избирательных прав и, следовательно, справедливое народное представительство. Это означает, что сочетание различных способов обеспечения представительства, в том числе индивидуального и коллективного, в законодательном (представительном) органе субъекта РФ может использоваться лишь при соблюдении требований Конституции РФ, гарантирующей избрание законодательного (представительного) органа государственной власти на основе свободных всеобщих равных и прямых выборов при тайном голосовании, с тем чтобы не было утрачено ни реальное содержание конституционного права гражданина избирать и быть избранным в органы законодательной (представительной) власти, ни существо подлинного народного представительства, обеспечиваемого в том числе организационной структурой и процедурами деятельности парламента.

В любом случае следует помнить, что выбор избирательной системы — вопрос политической целесообразности и прерогатива законодателя, структурирующего политическое пространство государства таким образом, чтобы обеспечить национальное единство России. Это предопределят требования, предъявляемые к деятельности политических партий. Политические партии должны обеспечивать сочетание общенациональных и региональных интересов, призваны формировать политическую волю многонационального российского народа как целого, выражать прежде всего общенациональные интересы, цели их деятельности не должны ассоциироваться исключительно с интересами отдельных регионов. Федеральный законодатель, принимая Федеральный закон «О политических партиях», связывал получение (сохранение) статуса политической партии с теми общественными объединениями, которые выражают интересы значительной части граждан независимо от региона проживания и действуют на всей или большей части территории Российской Федерации. Такое структурирование политического пространства направлено против дробления политических сил, появления множества искусственно создаваемых (особенно в период избирательных кампаний) многочисленных партий, деятельность которых рассчитана на непродолжительное время и которые в силу этого не способны выполнить свое предназначение в качестве общественного объединения в политической системе общества.

Сами выборы можно рассматривать как институт легального разрешения социальных противоречий. Этим во многом объясняется конфликтный характер избирательных кампаний. Ценности, защищаемые и обеспечиваемые избирательным законодательством, едины. Однако это не исключает их противоречия. Возникающие коллизии должны быть разрешены таким образом, чтобы достигнуть согласия между различными социальными слоями и группами населения, гармонизировать ценности конституционализма в рамках избирательных процедур. Конституционный Суд РФ уделил достаточно большое внимание данному аспекту проблемы.

В частности, он сформулировал позицию, согласно которой противоречие между равенством избирательных прав граждан и принципами федерализма и равноправия субъектов РФ в интересах целостности государства разрешается путем ограничения равного избирательного права в пользу федерализма.

Суд доказал, что демократический принцип равных выборов и обязанность государства гарантировать равенство избирательных прав граждан, с одной стороны, и принципы федерализма и равноправия субъектов Федерации — с другой, могут в известной мере входить в юридическое противоречие. Как свидетельствует опыт современных федеративных государств, законодатель с учетом особенностей территориального устройства и размещения населения, а также в целях сохранения государственного единства и стабильности конституционного строя, без которых невозможна нормальная реализация прав и свобод человека и гражданина, допускает в качестве вынуждающей меры определенные отступления от общей нормы представительства, т.е. прибегает к ограничению равного избирательного права в пользу принципов федерализма.

Подобного рода диспропорции в избирательной системе не могут считаться результатом произвола и злоупотреблений. В целях сохранения целостности федеративного государства равное избирательное право может быть ограничено законом таким образом, чтобы гарантировать представительство субъектов Федерации с малочисленным населением и тем самым обеспечить надлежащий представительный характер и легитимность федерального парламента.

Рассматривая вопрос о равном избирательном праве и допустимых отклонениях от него с точки зрения требований ст. 3 Протокола № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, Европейская комиссия по правам человека в своем решении от 8 декабря 1981 г. пришла к следующему выводу. Избирательная система, гарантирующая жителям малонаселенных районов определенное представительство в парламенте за счет снижения веса голосов в густонаселенных районах, не может на этом основании рассматриваться как противоречащая ст. 3 Протокола № 1, которая не устанавливает требования равного веса голосов, отдаваемых за каждого депутата.

В контексте рассматриваемой проблемы было разрешено дело о конституционном значении голосования против всех кандидатов. По смыслу ст. 1 (ч. 1), 3 (ч. 3), 17 (ч. 3) и 32 (ч. 1 и 2) Конституции РФ в их взаимосвязи конституционные ценности, связанные с реализацией избирательных прав, могут вступать между собой в известное противоречие, поскольку интересы отдельных избирателей, которым предопределяется их волеизъявление в процессе выборов, в том числе путем голосования «против всех кандидатов», не всегда совпадают с публичным интересом формирования органов публичной власти.

На уровне конституционно-правового статуса личности это, с одной стороны, право каждого гражданина принимать участие в избрании представителей народа в выборных органах публичной власти и быть избранным в качестве такого представителя, а с другой — право каждого гражданина по своему усмотрению отказывать в доверии некоторым или всем участвующим в выборах кандидатам; на уровне же института выборов в целом это формирование органов публичной власти, их представительный и легитимный характер.

Голосование «против всех кандидатов» большим числом избирателей, чем проголосовало за набравшего большинство голосов кандидата, означает, что и данный кандидат не получил поддержки избирателей, необходимой и достаточной для обеспечения подлинного представительства народа, и не может быть признан избранным. Более того, признание выборов несостоявшимися в случае, если число голосов избирателей, поданных за кандидата, набравшего наибольшее число голосов по отношению к другому кандидату (другим кандидатам), оказывается меньше, чем число голосов избирателей, поданных против всех кандидатов, носит императивный характер для всех выборов, проводимых по мажоритарной избирательной системе. Это исключает возможность конкретизации данного основания законами субъектов Российской Федерации.

Как известно, Законом 12 июля 2006 г. законодатель дезавуировал норму о форме голосования «против всех кандидатов (против всех списков кандидатов), что, по нашему мнению, не совсем соотносится с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации.

Особое внимание в практике Конституционного Суда РФ уделяется ограничениям избирательных прав. Рассматривая эти проблемы, Суд сформулировал целый ряд позиций, устанавливающих условия правомерности и допустимые пределы ограничения прав граждан. Истолковав требования ст. 17 и 55 Конституции РФ в их взаимосвязи, Суд указал, что целью обеспечения прав других может обусловливаться только устанавливаемое федеральным законом соразмерное ограничение права. Ни законодатель, ни правоприменитель не вправе исходить из того, что этой целью может быть оправдано какое-либо существенное нарушение права, а также отказ в его защите, поскольку тем самым фактически допускалось бы умаление права как такового. Искаженное представление законодателя и правоприменителя о целях, которым должна служить норма, приводит к умалению как избирательных прав, так и права на судебную защиту.

Целый ряд ограничений, сопровождающий реализацию гражданином избирательных прав, связан с его добровольным выбором. Так, например, гражданин РФ, пожелавший реализовать конституционное право быть избранным, добровольно принимает условия, с которыми связан приобретаемый им публично-правовой статус выборного лица, и выполняет их в соответствии с установленной законом процедурой. Гражданин РФ, пожелавший реализовать конституционное право быть избранным в органы государственной власти, должен принять те условия (преимущества, ограничения), с которыми связан приобретаемый им при этом публично-правовой статус. Одно из таких условий — запрет иметь в собственности предприятия. Такой запрет не может рассматриваться как неправомерное ограничение конституционного права.

Запреты и ограничения, обусловленные специфическим статусом, который приобретает лицо, осуществляющее деятельность в органах государственной власти и местного самоуправления, не могут рассматриваться как неправомерное ограничение конституционных прав этого лица

1. Конституционный Суд указал также, что запрещением совмещать мандаты депутата законодательного органа субъекта и депутата представительного органа местного самоуправления активное и пассивное избирательное право граждан не ограничивается. Ограничение права военнослужащих, проходящих службу не по контракту, участвовать в выборах органов местного самоуправления допустимо только федеральным законом согласно ст. 55 (ч. 3) Конституции РФ. Из конституционного права республик устанавливать свои государственные языки не вытекает ни обязанность устанавливать эти языки, ни необходимость знания их для приобретения пассивного избирательного права. Возможность занятия гражданином РФ должности главы администрации субъекта РФ и исполнения им соответствующих полномочий не зависит от места его жительства. Установление дополнительно к Конституции РФ в качестве условий приобретения гражданином пассивного избирательного права требований, связанных с достижением определенного возраста и продолжительностью проживания на территории Российской Федерации, ограничивает права и свободы человека и гражданина. Такого рода ограничения в соответствии со ст. 55 (ч. 3) Конституции РФ не могут вытекать из правомочия субъектов Российской Федерации, закрепленного в ее ст. 77 (ч. 1) и 11 (ч. 2): самостоятельно устанавливая систему своих органов государственной власти и образуя их, субъекты РФ обязаны действовать в соответствии с основами конституционного строя РФ, в том числе с принципом свободных выборов, гарантируя свободу волеизъявления граждан и не нарушая демократических норм и принципов избирательного права. Быть избранным в органы власти — право, а не обязанность, что предполагает возможность кандидата снять свою кандидатуру, но если это делается по вынуждающим обстоятельст- вам, то только при соблюдении прав и интересов других лиц (ч. 2 ст. 32 Конституции РФ).

Допустимое ограничение предвыборной агитации не должно затрагивать право на выражение мнений и свободу средств массовой информации. Поэтому Судом были выработаны позиции, позволяющие отграничить предвыборную агитацию от информирования, защитив таким образом права средств массовой информации. Действия, не имеющие целью побудить избирателей голосовать за кандидатов или против них, т.е. не обусловленные объективно подтвержденным умыслом добиться конкретного результата на выборах, не могут рассматриваться в качестве предвыборной агитации. Критерием, позволяющим различать предвыборную агитацию и информирование, может служить лишь наличие в агитационной деятельности специальной цели — склонить избирателей в определенную сторону, обеспечить поддержку или, напротив, противодействие конкретному кандидату, избирательному объединению.

Само по себе позитивное или негативное мнение о ком-либо из кандидатов не является предвыборной агитацией и не может послужить основанием для привлечения к административной ответственности представителя организации, осуществляющей выпуск средств массовой информации, если только не будет доказана специальная цель, а именно направленность на поддержку либо на противодействие конкретному кандидату, избирательному объединению, избирательному блоку. «Выражение предпочтения» является не чем иным, как разновидностью выражения мнений. Следовательно, применительно к профессиональной деятельности представителей средств массовой информации толкование такого действия, как выражения предпочтения, в качестве правонарушения — без доказанности его направленности именно на агитацию — означало бы ограничение свободы выражения мнений и нарушение свободы массовой информации.

Ряд ограничений был признан конституционным исходя из особой природы местного самоуправления как особого вида публичной власти, смысл которого заключается в защите прав и интересов жителей конкретной территории. Так, Конституционный Суд РФ подтвердил исключительное право граждан, проживающих на территории муниципального образования, непосредственно либо через представительный орган местного самоуправления определять способ формирования органов местного самоуправления, включая избрание главы муниципального образования. Из этого также следует обязанность федеральных органов государственной власти субъектов РФ обеспечить безусловное право населения или избранных им представительных органов местного самоуправления самостоятельно формировать органы местного самоуправления, включая избрание ими главы муниципального образования. Конституционный Суд определил, что реализация гражданами их права на участие в осуществлении местного самоуправления, в том числе путем выборов и других форм прямого волеизъявления, имеет особенности, обусловленные конституционной природой местного самоуправления. Наряду с гражданами субъектом местного самоуправления выступает население муниципального образования в целом, которое обеспечивает самостоятельное решение вопросов местного значения. Местное самоуправление должно обеспечивать права и законные интересы тех граждан, чье постоянное или преимущественное проживание на территории муниципального образования дает основание для отнесения их к его населению, образующему муниципальное сообщество.

Конституционное требование об обеспечении избирательных прав граждан правосудием являлось предметом особого внимания Конституционного Суда РФ при рассмотрении им различных категорий дел. Суд полагает, что отказ в реальном восстановлении нарушенных избирательных прав ущемляет не только конституционное право граждан избирать и быть избранными в органы публичной власти, но и право на судебную защиту. При этом явно не выполняется распространяющаяся как на Российскую Федерацию, так и на ее субъекты обязанность, следуя требованиям, установленным ст. 18, 45 и 46 (ч. 1 и 2) Конституции РФ, создавать необходимые правовые механизмы, с тем чтобы гарантировать государственную защиту прав и свобод человека и гражданина. Суды при осуществлении защиты избирательных прав не вправе ограничиваться формальной оценкой соответствия закона субъекта Российской Федерации о выборах депутатов законодательного (представительного) органа субъекта РФ федеральным законам, а должны по каждому рассматриваемому ими делу реально обеспечивать эффективное восстановление в избирательных правах.

Принцип соразмерности предполагает, что суды должны находить адекватные формы и способы защиты пассивного и активного избирательных прав, частью которых являются восстановление нарушенного права или компенсация. При этом принцип соразмерности требует использования в каждом конкретном случае нарушений избирательных прав соответствующего способа восстановления или компенсации, учитывающего их специфику, связанную с тем, что, будучи индивидуальным, эти права реализуются в процессе выборов, предполагающих выявление общей воли избирателей, принявших участие в голосовании. Это, однако, не должно приводить к отказу от использования компенсаторных механизмов для устранения последствий обнаруженных нарушений, а также исключить ответственность допустивших эти нарушения субъектов избирательного процесса, включая избирательные комиссии.

При наличии предусмотренных законом оснований Суд вправе признать невозможным проведение повторных выборов в целях восстановления пассивного избирательного права гражданина. Однако во всяком случае пассивные последствия, явившиеся результатом незаконных действий (или бездействия) избирательных комиссий, которые обладают по сути публично властными функциями, должны быть компенсированы, а доброе имя гражданина — восстановлено на основе вытекающего из ст. 53 Конституции РФ признания и возмещения государством причиненного вреда, что как универсальный способ защиты нарушенных прав предполагает государственные гарантии от любого претерпевания, причиненного лицу публичной властью.

Важное значение в связи с краткосрочностью избирательной кампании имеет своевременность защиты и восстановления нарушенных избирательных прав граждан. Суд особо подчеркнул это, указав, что обеспечение своевременного, до проведения голосования, восстановления нарушенных избирательных прав — с тем чтобы в дальнейшем предотвращалась необходимость признания итогов голосования, результатов выборов недействительными — требует дополнительных законодательных мер, которые препятствовали бы необоснованному отказу в регистрации кандидата в депутаты либо аннулированию уже осуществленной регистрации. Такие меры могут состоять в том числе в уточнении оснований для отказа в регистрации, соответствующих полномочий избирательных комиссий и их ответственности, в совершенствовании судебных процедур, служащих своевременному, до проведения выборов, восстановлению пассивного избирательного права, а также разработке адекватных компенсаторных механизмов восстановления прав.

Вместе с тем решение Суда о восстановлении нарушенного пассивного избирательного права, в том числе о регистрации в качестве кандидата, не может во всех случаях интерпретироваться как нарушающее активное избирательное право граждан, принявших участие в голосовании, а, напротив, служит его защите. Такая защита должна быть эффективной не только когда нарушения права быть избранным выявляются до начала голосования, но и впоследствии и не исключает также — в качестве способа восстановления права — отмену итогов голосования, результатов выборов, с тем чтобы обеспечивать подлинно свободные выборы.

Эффективное восстановление в правах посредством правосудия, отвечающего требованиям справедливости, требует четкого разграничения компетенции судебных органов, осуществляющих защиту избирательных прав граждан. Право каждого на судебную защиту, обеспечиваемую путем рассмотрения его дела законным, независимым и беспристрастным судом, означает, в частности, что рассмотрение дел должно осуществляться законно установленным, а не произвольно выбранным судом; признание же суда законно установленным требует, чтобы его компетенция по рассмотрению данного дела определялась законом. Сформулированное как субъективное право каждого требование Конституции Российской Федерации об определении подсудности дел законом означает, что в таком законе должны быть закреплены критерии, которые в нормативной форме (в виде общего правила) заранее, т.е. до возникновения спора или иного правового конфликта, определяли бы, в каком суде подлежит рассмотрению то или иное дело. Иное не позволило бы суду, сторонам и другим участникам процесса избежать неопределенности в этом вопросе, приводило бы к необходимости устранять ее посредством правоприменительного решения, т.е. дискреционным полномочием правоприменительного органа или должностного лица, и тем самым определять подсудность дела уже не на основании закона.

Следует отметить, что и ЦИК РФ и республиканские центральные избирательные комиссии охарактеризованы Судом в качестве правоприменительных органов, которым не может быть делегировано нормотворчество. При осуществлении своих полномочий по подготовке и проведению выборов и референдумов ЦИК России подконтрольна Суду, решения которого обязательны для исполнения комиссией. ЦИК России не может наделяться полномочием принимать обязательные для Суда решения по вопросу, относящемуся к сфере правосудия, и не должна ставиться в особое положение по отношению к другим участникам судебного процесса. Судебное решение является обязательным, в том числе для избирательных комиссий, и служит достаточным основанием для регистрации (восстановления регистрации), не требуя какого бы то ни было подтверждения с их стороны.

Кроме того, Конституционный Суд в ряде определений указывал, что проверка обстоятельств, связанных с отказом в регистрации в качестве кандидата для избрания на определенную должность в орган государственной власти субъекта Российской Федерации, выявление конкретных нарушений, допущенных при этом, не относится к полномочиям Конституционного Суда РФ и входят в компетенцию судов общей юрисдикции. Разрешение коллизии федеральных законов и законов субъектов РФ, проверка законности и обоснованности действий (решений) органов, применяющих избирательное законодательство, возложены на суды общей юрисдикции. Конституционный Суд РФ воздерживается от рассмотрения дел, в которых, по сути, преобладают аспекты политической целесообразности. Проведение судебного разбирательства в ходе избирательной кампании непосредственно перед голосованием может неоправданно осложнить избирательный процесс, отрицательно сказаться на волеизъявлении избирателей и в конечном счете повлиять на результат выборов. Конституционный Суд РФ фактически превратился бы в участника избирательной кампании, что противоречит его предназначению и принципам деятельности. В ходе развернувшейся избирательной кампании уже возникли и развиваются конкретные правоотношения, в рамках которых происходит реализация избирательных прав граждан. Изменения в сложившихся правоотношениях в связи с решением Конституционного Суда Российской Федерации могли бы повлечь ущемление в этих правах и в конечном счете нанести ущерб основным конституционным принципам избирательного процесса.

В этом же определении Конституционный Суд указал, что он оценивает нормативные предписания с учетом реальной практики их применения, т.е. на основании изучения правоприменительных, в том числе судебных, решений. Установление же фактических обстоятельств относительно конкретных нарушений избирательных прав входит в компетенцию судов общей юрисдикции.

Защита избирательных прав граждан непосредственно связана с правоустановлениями ст. 32 Конституции РФ, которая гарантирует гражданам право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, т.е. по своему содержанию связана лишь с процессом избрания этих органов. Поэтому досрочное прекращение полномочий депутата не затрагивает активного и пассивного избирательных прав.

Применение санкций к участникам избирательного процесса должно учитывать соразмерность федерального воздействия негативным последствиям нарушения конституционной обязанности следовать Конституции РФ и федеральным законам, обеспечивать права и законные интересы иных участников избирательного процесса, основываться на разграничении полномочий между судебной и иными ветвями власти. Данные выводы непосредственно следуют из правовых позиций, сформулированных Конституционным Судом. Досрочное прекращение полномочий законодательного (представительного) органа субъекта РФ посредством федерального закона, по сути, распорядительного характера — гарантия от произвола, несоразмерности применяемого федерального воздействия. Отмена регистрации кандидата перед повторным голосованием допустима как по его заявлению, так и вопреки его воле, в том числе в качестве санкции за совершенное правонарушение (ч. 2 ст. 32 Конституции РФ).

Отмена регистрации кандидата как способ восстановления нарушенных прав других лиц является достаточной лишь при условии, что допущенные правонарушения не требуют отмены судом решения избирательной комиссии об итогах голосования в целом (ч. 2 ст. 32 Конституции РФ). В случае когда отмена регистрации кандидата является мерой ответственности за нарушение избирательного законодательства, такое решение уполномочен принимать только Суд (ч. 2 ст. 32, ст. 46 Конституции РФ).

Правовые позиции Конституционного Суда России, сформулированные по вопросам избирательного права, оказали существенное влияние на нормативно-правовое регулирование иных форм непосредственной демократии. Следует обратить особое внимание на две из них — отзыв выборного лица и референдум, поскольку вопросы их реализации вызвали неоднозначные оценки, а позиции Суда не исчерпали конфликтов, возникающих в связи с их применением.

Институт отзыва был охарактеризован Конституционным Судом в качестве одной из форм непосредственной (прямой) демократии. Институт отзыва не затрагивает и не ограничивает закрепленные ст. 32 (ч. 2) Конституции РФ избирательные права граждан, так как эти права реализуются именно в избирательном процессе, их содержание определяет только процесс и механизмы выборов, а не последующие отношения между депутатами, другими выборными лицами и избирателями. Не являясь институтом избирательного права, институт отзыва означает конституционную ответственность высшего должностного лица перед избравшим его народом. Хотя Конституция Российской Федерации и не содержит положений, предусматривающих отзыв какого-либо должностного лица, ее нормы не препятствуют возможности введения федеральным законом института отзыва высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

Таким образом, значение позиции Конституционного Суда РФ по данному вопросу весьма важно в том плане, что отсутствие конституционной нормы, закрепляющей и регулирующей институт отзыва выборного должностного лица, не препятствует его введению федеральным законом. При этом отзыв выборного должностного лица не должен искажать смысла выборов и предназначения каждой из форм непосредственной демократии, а сам отзыв может быть введен при условии установления надлежащих правовых оснований и процедур.

Следует подчеркнуть, что требования правомерности отзыва совпадают на государственном и муниципальном уровнях публичной власти. Недопустимой, в том числе с точки зрения обеспечения непрерывности осуществления функций выборной публичной власти, является облегченная процедура отзыва, которая может приводить к злоупотреблению его использованием. Во избежание необоснованного отзыва, и прежде всего произвольного вынесения на голосование вопроса об отзыве, должна устанавливаться достаточно высокая норма сбора подписей в поддержку начала процедуры отзыва — не менее числа подписей, требуемых при выдвижении на выборах.

Законодатель, защищая такие конституционно-правовые ценности, как стабильность и непрерывность функционирования публичной власти, обязан исходить из того, что за отзыв должно проголосовать по крайней мере не меньшее число граждан, чем то, которым отзываемое лицо было избрано, чтобы голосованием по отзыву не умалялось значение выявленного в ходе выборов волеизъявления избирателей и обеспечивалась охрана его результатов. Иначе создаются условия не только для произвольного, не основанного на действительной воле населения досрочного прекращения полномочий конкретных должностных лиц местного самоуправления, но и для сужения сферы действия представительной демократии, что может приводить (тем более в случае назначения новых выборов) к нарушению баланса институтов народовластия и дестабилизации власти.

Отстаивая право граждан на отзыв выборного должностного лица, Конституционный Суд РФ одновременно указал на необходимость обеспечения его прав. Тем большее значение при отзыве приобретает судебная защита, предполагающая возможность установления Судом по инициативе отзываемого лица или другого надлежащего заявителя, что то или иное действие (бездействие) не имело места или что от его воли не зависело наступление тех последствий, которые оцениваются как основание для утраты к нему доверия, и потому дальнейшая процедура отзыва исключается.

Защита прав, нарушенных в результате незаконного отзыва выборного должностного лица, форма которой в каждом конкретном случае определяется Судом, может быть осуществлена не только путем восстановления отозванного лица в должности, но и путем возмещения причиненного вреда.

Особую остроту приобрел вопрос о соотношении голосования и референдума как двух форм непосредственной демократии. Конституционный Суд РФ в Постановлении № 10-П от 11 июня 2003 г. констатировал, что референдум и выборы — формы непосредственной демократии, которые имеют собственное предназначение в процессе осуществления народовластия, равноценны и, будучи взаимосвязаны, дополняют друг друга. Федеральный законодатель вправе ввести регулирование, при котором осуществление кампании по проведению референдума не совпадает с избирательной кампанией, поскольку одновременное проведение выборов и референдума в силу объективных обстоятельств может воспрепятствовать адекватному волеизъявлению граждан и привести к снижению эффективности той и другой формы непосредственного народовластия. Периоды, в течение которых граждане могут осуществлять свободное волеизъявление в форме выборов и референдума, должны быть соразмерны, во всяком случае, необходимо обеспечить возможность проведения в течение четырехлетнего избирательного цикла не менее двух референдумов.

Данный вывод Конституционного Суда был воспринят неоднозначно не только общественностью, государственными и политическим деятелями, юридической корпорацией, но и самими судьями Конституционного Суда. Так, судья Конституционного Суда РФ В.Г. Ярославцев в особом мнении указал, что, провозглашая принцип народовластия, Конституция РФ не закрепляет определенного порядка назначения и проведения референдума, а предусматривает полномочие Президента РФ назначать референдум в порядке, установленном федеральным конституционным законом (ст. 84). Единственное конституционное ограничение — запрет на назначение референдума исполняющим обязанности Президента РФ (ст. 92, ч. 3 Конституции РФ). Иных ограничений, касающихся назначения и проведения референдума, в Конституции Российской Федерации не содержится, как не содержится в ней и волеизъявления народа на делегирование Федеральному Собранию полномочий закреплять соответствующие ограничения в Федеральном законе.

Судья Конституционного Суда РФ В.О. Лучин в особом мнении также отметил уязвимость позиции Суда. Действительно, трудно согласиться с интерпретацией Конституционным Судом так называемых избирательных циклов. Сам по себе избирательный цикл (периодичность выборов) не является низменной величиной; достаточно указать на возможность приведения в действие конституционных механизмов роспуска Государственной Думы, отставки правительства или досрочного прекращения полномочий Президента РФ. Оспоренный закон свидетельствует об усилении тенденции к расширению перечня оснований либо запрета референдума, либо ограничения его различными местными режимными формулами (условиями). Он запрещает миллионам граждан выступать с инициативой о проведении референдума в последний год полномочий Президента РФ и Государственной Думы. Заметим, что Конституция Российской Федерации принята с использованием референдума.

Акт высшей юридической силы, принятый всенародным голосованием, исключает принятие актов нижестоящей юридической силы, позволяющих отстранять народ от референдума. В противном случае народ был бы лишен абсолютной, только ему присущей правосубъектности. Народ, учредивший основы конституционного строя, вправе во всякое время своей непосредственной властью, являющейся высшей перед властью любых (выборных и невыборных) органов, изменить эти основы. Поэтому только народ (опять же путем референдума) вправе решать, когда и по каким вопросам можно или нельзя проводить референдум. Условия и порядок проведения референдума в их главных, основных моментах должны устанавливаться самими народом.

В постановлении говорится, что референдум и свободные выборы как высшие формы непосредственной демократии имеют собственное предназначение, взаимосвязаны и дополняют друг друга в процессе осуществления народовластия. Однако вывод о том, что они являются равноценными, не столь очевиден. Из Конституции Российской Федерации скорее следует, что именно референдум — всенародное голосование — является первичной формой народовластия. Референдум — практически единственное средство, использование которого делает весь народ участником конституционных правоотношений. При оценке референдума и выборов необходимо исходить прежде всего из социальной и юридической природы этих двух форм народовластия. Конституция РФ устанавливает, что референдум регулируется федеральным конституционным законом, а выборы — федеральным законом. Тем самым посредством иерархии законов референдуму в системе народовластия отводится главная роль. Решение, принятое на референдуме, обладает высшей юридической силой. Оно может быть отменено или изменено не иначе как путем принятия решения на новом референдуме Российской Федерации, тогда как итоги выборов могут быть отменены судом в целом либо по отдельным округам. Следует отметить и такой приоритетный признак референдума перед выборами, как двукратная разница минимального «порога явки» граждан на них.

Федеральные выборные органы — Президент РФ и Государственная Дума — не являются «заменителями» народа, поскольку они, не представляя собой источник власти, лишь осуществляют как представитель народа отдельные властные полномочия. Такие полномочия могут быть переданы им по решению самого народа посредством выборов. Вместе с тем выборы не являются самоцелью народа и в демократическом правовом государстве не могут рассматриваться как самодостаточное выражение народовластия. Право на референдум является неотчуждаемым правом народа, важнейшим инструментом реализации его суверенитета. Истолкование, допускающее ограничение права на референдум законом, противоречит ч. 1 ст. 16 Конституции Российской Федерации. Такое ограничение означает присвоение принадлежащих только народу властных полномочий, что запрещено ч. 4 ст. 3 Конституции РФ и должно преследоваться по федеральному закону.

Практика судов общей юрисдикции по рассмотрению избирательных споров

Правовые акты судов общей юрисдикции в большей мере, чем ранее, формируют правоприменительную практику в рамках современного избирательного процесса нашей страны. Дела, рассматриваемые судами общей юрисдикции, по предмету можно условно разделить на следующие группы:

• по вопросам назначения выборов;
• по вопросам определения границ избирательных округов, образования избирательных округов и избирательных участков;
• по вопросам формирования и полномочий избирательных комиссий;
• по вопросам выдвижения и регистрации кандидатов (списков кандидатов);
• по вопросам, связанным с ограничением использования должностного или служебного положения;
• по вопросам, связанным с проведением предвыборной агитации;
• по вопросам, связанным с финансированием избирательных кампаний;
• по вопросам определения результатов выборов и признания выборов несостоявшимися;
• по жалобам на действия (бездействие) избирательных комиссий.

Что касается практики Верховного Суда, то, как уже отмечалось, по результатам выборной кампании 2007 г. им было разрешено всего 17 дел, тогда как в избирательную кампанию 2003 г. Судом было разрешено 145 дел. Такая ситуация объясняется тем фактом, что выборы в Государственную Думу в 2007 г. проходили в рамках пропорциональной избирательной системы, т.е. по спискам кандидатов избирательных объединений, а таких в Центризбиркоме было зарегистрировано всего 11 из 14. И, как известно, в рамках этой

избирательной системы отсутствуют так называемые кандидаты- одномандатники, которых на выборах, например, в 2003 г. было 2058, а всего в окружные избирательные комиссии поступило 3037 уведомлений об инициативе выдвижения кандидатов в депутаты Госдумы. Правда, в 1999 г. этот показатель был еще выше. В ходе той кампании был выдвинут 3881 кандидат, т.е. на 854 больше, чем в 2003 г. Это объяснялось тем фактом, что в 2003 г. значительно уменьшилось количество так называемых самовыдвиженцев (на 958 человек), поскольку с вступлением в силу Федерального закона о политических партиях процесс выдвижения по одномандатным округам все больше контролировался политическими партиями и блоками, кандидаты-самовыдвиженцы не могли составить значительную конкуренцию кандидатам, организованно выставленных в одномандатных округах политическими партиями и блоками. Но тем не менее 2058 кандидатов представляли потенциал, гораздо больший обращений в Суд по вопросу защиты избирательных прав и разрешения избирательных споров, чем 11 организованных избирательных объединений. Поэтому в 2007 г. Верховным Судом и было разрешено всего 17 дел. Но на уровне субъектов Российской Федерации, где около половины кандидатов в законодательные собрания до сегодняшнего дня выдвигаются по одномандатным округам, ситуация выглядит несколько иначе.

Так, например, в 2007 г. при выборах депутатов в законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации судами было рассмотрено 390 дел. Из них:

• 48% — это дела, связанные с выдвижением и регистрацией кандидатов, списков кандидатов;
• 24% — дела, связанные с предвыборной агитацией;
• 11% — дела по обжалованию итогов голосования и результаты выборов;
• 10,5% — обжалование решений и действий (бездействий) избирательных комиссий по иным вопросам;
• 2,6% — связано с опротестованием нормативно-правовых актов избирательного законодательства.

В 2008 г. эти данные выглядели так:

• 53% — это дела, связанные с выдвижением и регистрацией кандидатов, списков кандидатов;
• 11,2% — дела, связанные с предвыборной агитацией;
• 12% — дела по обжалованию итогов голосования и результаты выборов;
• 19,8% — обжалование решений и действий (бездействий) избирательных комиссий по иным вопросам;
• 1,5% — связано с опротестованием нормативно-правовых актов избирательного законодательства.

Таким образом, как показывает судебная и электоральная практика, основную часть дел составляют дела, связанные с отказом и отменой регистрации кандидатов, списков кандидатов.

В решение вышеозначенных проблем суды общей юрисдикции, в первую очередь решения Верховного Суда Российской Федерации, вносят значительный вклад, тем самым обогащая теорию избирательного права и корректируя избирательное законодательство. Именно благодаря обобщению судебной практики в конце 1970-х годов постановлением Пленума Верховного Суда СССР № 1 была сформулирована конструкция презумпции невиновности, которая на тот момент не была закреплена в законодательстве. С учетом этого и в действующую Конституцию Российской Федерации была введена соответствующая статья (ст. 49), фактически в формулировке постановления Пленума Верховного Суда.

На основе судебной практики по инициативе Верховного Суда было принято к производству и разрешение жалоб на незаконность и необоснованность применения прокурором заключения под стражу в качестве меры пресечения. Вначале на основании предложения Верховного Суда законодатель дополнил УПК РСФСР в 1992 г. двумя статьями, регламентирующими процедуру обжалования ареста и продления срока содержания под стражей на предварительном следствии (ст. 2201, 2202), затем данная конструкция в виде важнейшего конституционного принципа была закреплена и в действующей Конституции РФ (ч. 2 ст. 22).

Стоит отметить и важную роль судов общей юрисдикции в установлении соответствия или несоответствия нормативных актов субъектов Российской Федерации федеральному законодательству, в том числе и избирательному. Дела об оспаривании законов и иных нормативных правовых актов обусловливаются ошибками законодателя субъектов Федерации, несвоевременным либо неточным приведением региональных законов в соответствие с федеральным законодательством. Встречаются и принципиальные расхождения, например связанные с неправомерным ограничением региональным законодателем пассивного избирательного права либо самостоятельности местного самоуправления. Судами рассматриваются и дела, связанные с оспариванием подзаконных нормативных актов органов законодательной власти о толковании законов, нормативных актов органов исполнительной власти, направленных на оказание содействия организации избирательного процесса, а также положений уставов муниципальных образований.

Таким образом, как отмечал В.М. Лебедев, воздействие судебной практики на правотворческий процесс в государстве, взаимодействие судебной власти с законодательными органами в деле создания и корректировки законов, в восполнении пробелов законодательного регулирования стало вполне нормальным явлением и легитимной формой деятельности.

Значительное количество рассмотренных судебных споров было связано с назначением выборов, образованием избирательных округов, формированием избирательных комиссий, составлением списков избирателей, выдвижением и регистрацией кандидатов, предвыборной агитацией, определением результатов голосования и другими стадиями выборов.

Примерно по этому пути пошли и авторы сборника, в котором получила научно-практическое обобщение практика судов субъектов Федерации по рассмотрению избирательных споров в масштабах всей страны. Почти 500 решений по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме были включены в сборник. К тому же авторы данного сборника включили в него отдельной позицией «Оспаривание законов и иных нормативноправовых актов», где представлены материалы судебной практики по оспариванию различных избирательных законов субъектов Российской Федерации, регулирующие отдельные вопросы организации и проведения выборов и референдумов.

Принципы организации выборного процесса и избирательные права граждан нуждаются в действенных и эффективных механизмах судебной защиты, установлении и применении адекватных мер правовой ответственности к субъектам избирательных правонарушений. Нередки случаи, когда при рассмотрении одного и того же дела различные судебные инстанции принимали противоположные решения, например в деле Е.Г. Уткина, которое дошло до рассмотрения Судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации (от 21 февраля 2000 г. по делу № 34-ГОО-1).

Судебным инстанциям пришлось распутывать сложный состав правоотношений, в том числе по не вполне устоявшимся понятиям в законодательстве «информация» и «предвыборная агитация». Конечно, в этом случае судебная практика непосредственно способствовала развитию законодательства о выборах.

Новой в законодательстве 90-х годов явилась санкция в отношении избирательных комиссий, заключавшаяся в их расформировании. Данный вид юридической ответственности регламентировался в ст. 25 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». В качестве санкции здесь выступал принудительный досрочный роспуск в судебном порядке комиссии в ранее сформированном составе. При этом прекращались полномочия только членов комиссии с правом решающего голоса.

Основанием данного вида ответственности явилось нарушение избирательной комиссией (комиссией референдума) избирательных прав граждан либо права граждан на участие в референдуме, повлекшее признание Центральной избирательной комиссией Российской Федерации, избирательной комиссией субъекта Российской Федерации недействительными итогов голосования на соответствующей территории либо результатов выборов, референдума (п. 2—7 ст. 64 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав» от 19 сентября 1997 г. с изменениями и дополнениями, внесенными в него Федеральным законом от 30 марта 1999 г.).

Правила подсудности при этом определялись указанным Законом (п. 2 ст. 63), согласно которому суды субъектов Российской Федерации рассматривают дела о расформировании избирательных комиссий субъектов Российской Федерации и окружных избирательных комиссий по выборам в федеральные органы государственной власти; районные суды — дела о расформировании окружных, территориальных, участковых избирательных комиссий, а также комиссий референдума. Следует обратить внимание, что законодатель в то время не счел возможным предусмотреть правовую возможность расформирования Центральной избирательной комиссии.

Законодатель, как и положено, дал подробный перечень субъектов права обращения в суд по вопросам расформирования избирательных комиссий (ст. 25).

В соответствии с п. 4 ст. 25 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав» заявление о расформировании комиссии принималось к рассмотрению немедленно и решение по нему выносилось не позднее чем через 14 дней. Дело о расформировании избирательной комиссии (комиссии референдума) рассматривается судом коллегиально по процессуальным правилам, установленным Гражданским процессуальным кодексом РСФСР. Однако судебная практика по этому виду ответственности в 1990-е годы являлась незначительной, что дало основание Ю.А. Дмитриеву и В.Б. Исраеляну назвать эту санкцию неэффективной, но тем не менее данные нормы, даже усиленные, были закреплены и в новом, ныне действующем Законе «Об основных гарантиях избирательных прав» (ст. 31 ).

В связи с тем что эта санкция является действующей и ныне, хотелось бы высказать некоторые суждения по этому поводу. В первую очередь речь идет о том, что это крайняя мера, ведь все-таки она применяется к самой избирательной комиссии, органу коллективному и центральному в системе избирательной власти, который выполняет основные задачи по организации избирательного процесса и, естественно, по реализации избирательных прав гражданами России. К сожалению, усиливающаяся тенденция применять санкции по отношению к коллективному органу не является, на наш взгляд, продуктивной. Отставка правительства, роспуск Госдумы, расформирование представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления затрагивают интересы граждан, их волеизъявление, особенно если расформировывается представительный орган власти. Фактически компетентные структуры вносят свои коррективы в реализацию властных полномочий легитимных органов, не согласуя свои действия с волеизъявлением граждан.

Безусловно, это меры крайние и в значительной части неэффективные. Вообще бессмысленно расформировывать, например, участковые комиссии, работающие на общественных началах, при мизерной оплате труда членов комиссии, которые, с одной стороны, трудно сформировать, подыскать энтузиастов для работы в них, с другой, как отмечают исследователи, их полномочия даже в случае обжалования или опротестования итогов голосования на соответствующей территории прекращаются после вынесения вышестоящей комиссией или судом окончательного решения по существу жалобы или протеста, так что реализовать эту санкцию невозможно, т.е. расформировать уже не существующую комиссию. Правда, в этом случае, как отмечается в комментарии, участковая комиссия «по окончании периода избирательной кампании не формируется».

Санкцию можно применить к комиссиям, работающим на постоянной основе. Действующий Закон о гарантиях (2002) расширил перечень оснований для расформирования комиссий. Если раньше (Закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997 г.) расформировать комиссию можно было за нарушение ею избирательных прав, повлекшее признание Центральной избирательной комиссией Российской Федерации, избирательной комиссией субъекта Российской Федерации недействительными итогов голосования на соответствующей территории либо результатов выборов, референдума, теперь добавились и другие основания:

а) в случае неисполнения ею решения суда;

б) неисполнения ею решения вышестоящей комиссии;

в) неисполнения ею решений ЦИК России;

г) неисполнения ею решения Избирательной комиссии субъекта РФ.

В последних двух случаях — если нижестоящая комиссия не приняла мер в соответствии с решениями вышестоящих комиссий по результатам рассмотрения ими жалоб на решения или действия (бездействие) этих нижестоящих комиссий.

Как представляется, расширение оснований для применения санкций к избирательным комиссиям в виде их расформирования — вопрос неоднозначный. В этом плане мы категорически не согласны с мнением ряда исследователей, что перечень оснований для расформирования комиссий следует расширить.

Сама постановка вопроса о расформировании комиссии, т.е. применение коллективной ответственности, является не бесспорной и обоюдоострой в национальной правовой системе. Мера эта исключительная, но в то же время она реализуется, как отмечалось, в коллективной ответственности, что само по себе предполагает наказание всех — и «правых», и не «правых». Здесь мы все дальше отходим от принципа субъективного вменения и приближаемся к объективному вменению, т.е. распространяем ответственность на лиц, не совершавших правонарушений.

Конечно, конституционно-правовая ответственность — не уголовная. Но все же, если, допустим, по вопросу об исполнении решений вышестоящей комиссии, скажем, из 12 членов избирательной комиссии субъекта РФ пять проголосовало «за», а семь «против» исполнения решения вышестоящей комиссии, то в соответствии с подп. «б» п. 1 ст. 31 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав» это является основанием для расформирования «заупрямившейся» нижестоящей комиссии. Если суд принял такое решение, то и к тем, кто голосовал «против», и к тем, кто голосовал «за» и не совершал антизаконных действий, применена одна и та же санкция, которая вызвала неблагоприятные юридические последствия для лиц, чье поведение являлось правомерным.

Поэтому считаем, что акцент на коллективные формы ответственности за нарушения избирательного законодательства и избирательных прав граждан не лучший путь для нашего законодателя. В конце концов, мы отходим от персонализации ответственности, от общепринятых нашей судебной властью конституционных принципов и международных стандартов.

В том же случае с «заупрямившейся» комиссией, даже если она и не выполнила решений суда, есть в арсенале судов исполнительное производство, которое применяют в таком случае, а также персонализированные меры административной, дисциплинарной, имущественной и, наконец, уголовной ответственности. Наказать же всю комиссию сразу, если она не выполнила решения вышестоящей, прямо скажем, мера желательная для некоторых вышестоящих инстанций, но явно расходится с духом Конституции РФ.

В связи с этим здесь возникает еще одна проблема — это вторжение вышестоящих комиссий в компетенцию нижестоящих. Законодатель ввел в Закон «Об основных гарантиях избирательных прав» п. 11 ст. 20, по которому, с одной стороны, решение комиссии, противоречащее закону либо принятое с превышением установленной компетенции, «подлежит отмене вышестоящей комиссией или судом». Заметим некорректность формулировки — вначале комиссией «вышестоящей», а потом судом — и обратим внимание на терминологию — «вышестоящие», «нижестоящие»! Рассмотрение дела судом не вызывает споров, а вот что касается «вышестоящей комиссии», здесь есть вопросы.

Не совсем понятно, что означает словосочетание «превышение установленной компетенции»? Это что, принятие нижестоящей комиссией решения за «вышестоящую»? Наверное, нет. В чем же тогда «превышение установленной компетенции»? В признании «нижестоящей» комиссией недействительными итогов голосования на соответствующей, т.е. на своей, территории (в своем участке, округе)? Хотя такое право в соответствии с подп. «а» п. 1 ст. 31 опять таки делегировано Центральной избирательной комиссии, более того, это является основанием для расформирования «нижестоящей» комиссии. Представляется, что такие полномочия ЦИК не очень соответствуют мировой электоральной практике. Это невозможно допустить по отношению, например, к электоральному опыту Соединенных Штатов, Англии, где такую возможность законодатель не мог предоставить «вышестоящим» комиссиям. У нас, как видим, предоставил.

С другой стороны, следующая новелла того же п. 11 ст. 20 дает право вышестоящей комиссии принять решение по существу вопроса за нижестоящую комиссию. Это, по мнению ряда авторов, уже опасный прецедент. Им, например, воспользовались, когда вопреки мнению Избирательной комиссии Красноярского края Центризбирком принял решение об определении результатов выборов губернатора Красноярского края, утвердив в этой должности одного из претендентов, набравшего большее количество голосов, но не объявленного своей краевой избирательной комиссией победителем.

Более того, ЦИК воспользовался возможностью, предоставленной ему подп. «б» п. 1 ст. 31, — принял постановление № 167/1422—3 «О заявлении Центральной избирательной комиссии Российской Федерации в Красноярский краевой суд о расформировании Избирательной комиссии Красноярского края» в связи с неисполнением судебного решения об определении результатов выборов губернатора Красноярского края, состоявшихся в сентябре 2002 г. 27 января 2003 г. Красноярский краевой суд удовлетворил исковое требование ЦИК России о расформировании Избирательной комиссии Красноярского края. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ 4 апреля 2003 г. в своем определении оставила решение Красноярского краевого суда от 27 января 2003 г. без изменения, кассационные жалобы председателя Избирательной комиссии Красноярского края Г.М. Кострыкина и ее представителя А.А. Лыкина — без удовлетворения.

Казалось, справедливость восторжествовала. Несколько судебных инстанций, в том числе высших, стали на защиту мнения Центризбиркома, доказав неправомерность действия Красноярской избирательной комиссии. Все правильно. Но остался неприятный осадок. Определение результатов выборов губернатора Красноярского края, состоявшихся в сентябре 2002 г., стало уделом не Избирательной комиссии Красноярского края, а Центральной избирательной комиссии.

Итак, ЦИК, дислоцировавшийся в г. Москве, определил, кто стал губернатором в Красноярском крае. В связи с этим некоторые исследователи отмечали тревогу, как бы Москва не стала определять вообще, кто будет главой администрации в субъектах Российской Федерации или победителем на других выборах. Но поскольку такая возможность существует и сейчас, данная норма имеет силу, то правильным бы являлось пожелание, чтобы «вышестоящие» комиссии деликатнее использовали свои полномочия, предоставленные им законодателем, памятуя о том, что мы строим правовое демократическое государство.

Ничего не случилось бы в Красноярске, если бы местный краевой суд разобрался в ситуации, используя свои возможности, предоставленные ему Конституцией России и Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации», выявил бы виновных в создавшейся ситуации, привлек их, как и положено, к ответственности, доукомплектовал бы избирательную комиссию вместо выбывших и обязал ее принять решение по существу состоявшегося волеизъявления красноярцев. Пусть на это ушло бы больше времени, но зато восторжествовала бы справедливость. И выборы губернатора Красноярского края были бы уделом самих красноярцев, что соответствовало бы действующей Конституции России. Это важно отметить и потому, что правовое гражданское общество не может не быть демократическим, сущностью которого является децентрализация властных институтов, в том числе и в организации избирательной власти.

Одну из самых сложных категорий дел представляют дела, связанные с отменой регистрации кандидатов, списков кандидатов за разжигание межнациональной розни. Примером этого стало распространение на выборах депутатов Московской городской Думы четвертого созыва (2005) агитационного видеоролика московского городского отделения политической партии «Родина», в котором демонстрировалось некультурное поведение граждан, внешне похожих на жителей Кавказа. В данном ролике использовались оскорбительные сравнения и образы в отношении национальностей и социальных категорий.

Содержание ролика имело двусмысленный контекст, в результате чего созданные в ролике образы четко противопоставляли лиц кавказской и славянской внешности. При этом представители народов Кавказа в отличие от славян показаны исключительно с отрицательной стороны, что вызвало негативные эмоции зрителей. Кроме того, из ролика однозначно следовало, что представители народов Кавказа являются нарушителями общественного порядка, а также некоей угрозой спокойной жизни славян в России.

Этот ролик произвел огромный общественный резонанс и повлек осуждение со стороны как национальных диаспор, так и представителей всех ведущих религиозных конфессий. Насколько зыбка грань межнациональных отношений, можно было оценить по событиям, происходившим в тот момент в пригородах Парижа.

К сожалению, на сегодняшний день очень серьезная проблема стоит перед системой избирательных комиссий по признанию тех или иных материалов разжигающими межнациональную рознь, так как в составе избирательных комиссий нет специалистов соответствующего уровня, способных дать экспертную оценку данной категории агитационных материалов.

Органы прокуратуры на сегодняшний день от участия в данных процессах полностью отстранились. Так, например, на запрос Московской городской избирательной комиссии от 8 ноября 2005 г. в Прокуратуру г. Москвы о соответствии содержания агитационного видеоролика политической партии «Родина» законодательству Российской Федерации ответ поступил только 2 февраля 2006 г. (спустя два месяца после дня голосования). Прокуратура дала ответ, что недостаточно оснований для возбуждения уголовного дела. При этом факт признания судом данного материала разжигающим межнациональную рознь для прокуратуры не имел никакого значения. Аналогичные сроки рассмотрения органами прокуратуры данных обращений были и на выборах мэра Москвы в 2003 г. в отношении высказываний кандидата Г.Л. Стерлигова, а также в отношении ряда кандидатов, баллотировавшихся по одномандатным округам на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации четвертого созыва.

На данный момент широко известно только о двух фактах признания судом разжигания межнациональной розни. Сначала Верховный Суд при рассмотрении в кассационном порядке заявления на решение Псковского областного суда признал листовку кандидата на должность главы администрации Псковской области А.В. Митрофанова содержащей материалы, возбуждающие социальную ненависть и вражду, а затем Московский городской суд по вышерассмотренным обстоятельствам отменил регистрацию городского списка кандидатов Московского городского регионального отделения политической партии «Родина».

Вместе с тем не менее важным является влияние правовых актов судов общей юрисдикции на развитие избирательного законодательства. Большое количество норм избирательного законодательство было откорректировано с учетом практики рассмотрения споров в Верховном Суде Российской Федерации.

Одним из таких примеров является корректировка нормы, предусматривающей основания отказа в регистрации кандидату или списку кандидатов. Следует отметить, что вопросы регистрации или отказа в регистрации кандидата, списка кандидатов или инициативной группы могут быть в соответствии со ст. 76 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав» обжалованы в суд. Судебная практика по данным вопросам выявила неопределенность в связи с применением норм закона по основаниям отказа, предусмотренных п. 3 ст. 38. Несмотря на то что перечень оснований в соответствии с п. 24 данной статьи являлся исчерпывающим, суд оказывался в затруднительном положении при оценке этих оснований, поскольку в первом абзаце ст. 23 закреплялось не очень четкое положение, что «основаниями отказа могут быть».

Согласно этой формулировке избирательная комиссия могла по своему усмотрению решать, отказывать ли в регистрации кандидату или списку кандидатов за то или иное действие, подпадающее под основания отказа в регистрации. В результате суды общей юрисдикции при рассмотрении дел, связанных с обжалованием решений избирательных комиссий, незаконно зарегистрировавших кандидатов, столкнулись с правовой коллизией, в результате которой они фактически не могли отменить решение избирательной комиссии, каким бы предвзятым оно бы ни было.

Судебные органы при рассмотрении соответствующих жалоб не единожды обращали внимание законодателя на неопределенность в регламентации п. 23 ст. 38. Законодатель учел данное пожелание правоприменителя и в новой редакции закона в 2005 г. ввел более четкую регламентацию в п. 23, а основания отказа изложил в самостоятельном пункте (п. 24), что позволило судам более объективно рассматривать соответствующие категории дел.

Необходимо отметить и факт постоянного изменения процессуальных норм по рассмотрению избирательных споров. Например, изменения, внесенные в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации в части рассмотрения дел о защите избирательных прав 5 декабря 2006 г.

В результате были уточнены сроки рассмотрения дел в кассационной инстанции. В соответствии с ч. 3 ст. 348 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации кассационные жалобы, представленные на решение по делу о регистрации кандидата (списка кандидатов), об отказе в регистрации кандидата (списка кандидатов), исключении кандидата из заверенного списка кандидатов, отмене регистрации кандидата (списка кандидатов), поступившие в период избирательной кампании до дня голосования, рассматриваются судом не позднее дня, предшествующего дню голосования, при этом регистрация кандидата (списка кандидатов) может быть отменена судом кассационной инстанции не позднее чем за два дня до дня голосования.

Помимо этого, в случаях, предусмотренных федеральным законодательством, предоставлено право прокурорам обращаться с заявлением в суд об отмене регистрации кандидата (списка кандидатов).

Очень серьезная проблема связана со сроками обращения в суд об отмене регистрации кандидата, списка кандидатов. В соответствии с ч. 3 ст. 260 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации данное обращение может быть подано в суд не позднее чем за восемь дней до дня голосования. Тем самым фактически после этого срока открывается своеобразная лазейка, когда кандидат или избирательное объединение могут «безнаказанно» совершать отдельные правонарушения, которые являлись бы ранее основанием отмены регистрации, но в силу данной нормы они остаются безнаказанными.

Но еще более серьезной проблемой является тот факт, что решение об отмене регистрации кандидата, списка кандидатов может быть вынесено не позднее чем за пять дней до дня голосования (ч. 9 ст. 260 ГПК), а обжаловано в кассационном порядке — в течение пяти дней со дня вынесения решения (ч. 3 ст. 260 ГПК). В результате если решение об отмене регистрации будет вынесено в понедельник, а обжаловано в субботу, то оно фактически не будет рассмотрено в кассационной инстанции и не вступит в законную силу до дня голосования.

Такое положение приводит к ситуации, когда реально не представляется возможным говорить о защите избирательных прав в этой части кандидатов и избирательных объединений.

Выходом из этого могло бы явиться только закрепление возможности обращения кандидата или избирательного объединения с кассационной жалобой в течение трех дней со дня вынесения судом решения об отмене регистрации. Сокращение остальных сроков представляется невозможным, так как это может поставить суды в затруднительное положение и практически парализовать правосудие по избирательным спорам по данным обстоятельствам. Особенно это актуально с учетом того, что с 1 января 2006 г. введена единая дата голосования и поэтому судам придется рассматривать одновременно все избирательные споры. Данная практика может оказаться крайне неприятной для судов общей юрисдикции.

Динамичное изменение законодательного регулирования порядка рассмотрения избирательных споров обусловлено во многом очень сложной спецификой избирательных правоотношений, а также сжатыми сроками рассмотрения таких дел. Возможно, это явилось следствием еще одного спорного правового регулирования порядка рассмотрения жалоб на решения и действия (бездействие) избирательных комиссий другими избирательными комиссиями, не являющимися вышестоящими по отношению к ним.

В соответствии с п. 10 ст. 21 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» Центральная избирательная комиссия Российской Федерации рассматривает жалобы на решения и действия (бездействие) избирательных комиссий субъектов Российской Федерации и их должностных лиц, нарушающие избирательные права граждан при проведении выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, выборов в органы местного самоуправления. А в соответствии с п. 11 ст. 23 этого же Закона избирательная комиссия субъекта Российской Федерации рассматривает жалобы на решения и действия (бездействие) избирательных комиссий муниципальных районов, городских округов, внутригородских территорий города федерального значения и их должностных лиц, нарушающие избирательные права граждан при проведении выборов в органы местного самоуправления.

Однако отметим, что при проведении выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации Центральная избирательная комиссия Российской Федерации не является вышестоящей по отношению к избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, а при проведении выборов в органы местного самоуправления избирательная комиссия субъекта Российской Федерации не является вышестоящей по отношению к избирательной комиссии муниципального образования.

В результате фактически данные положения устанавливают возможность рассмотрения жалоб на действия (бездействие) избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, являющихся государственными органами, и избирательных комиссий муниципальных образований, являющихся органами местного самоуправления, другими государственными органами, не являющимися в данном случае по отношению к ним вышестоящими. Это, в свою очередь, противоречит ч. 1 ст. 118 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом.

Помимо этого, закрепление в законодательстве возможности государственных органов отменять решения органов местного самоуправления или самостоятельно принимать решения, относящиеся к компетенции органов местного самоуправления, противоречит ст. 12 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.

В свою очередь, рассмотрение судами указанных споров позволило бы обеспечить гарантии более эффективной защиты избирательных прав и права на участие в референдуме граждан. Во-первых, в Гражданском процессуальном кодексе Российской Федерации закреплены основные принципы судопроизводства, в соответствии с которыми граждане могут защитить свои нарушенные права. Во-вторых, в законодательстве установлен порядок принудительного исполнения решений, принятых судами, а порядок принудительного исполнения решений, принятых избирательными комиссиями, на сегодняшний день не урегулирован.

Приоритетность рассмотрения жалоб судами установлена и в избирательном законодательстве. Так, в случае принятия жалобы к рассмотрению судом и обращения того же заявителя с аналогичной жалобой в соответствующую избирательную комиссию эта комиссия приостанавливает рассмотрение жалобы до вступления решения суда в законную силу. В случае вынесения судом решения по существу жалобы избирательная комиссия прекращает ее рассмотрение (п. 9 ст. 75 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав»).

Учитывая вышеизложенное, в целях приведения норм Федерального закона в соответствие с положениями Конституции Российской Федерации, а также для повышения эффективности рассмотрения избирательных споров и исполнения решений, принятых по данным спорам, представляется необходимым внести соответствующие изменения в законодательство.

В целом в правоприменительной и судебной практике приходится сталкиваться со значительным количеством ситуаций, когда различные субъекты избирательных правоотношений начинают сомневаться в конституционности тех или других избирательных норм и пытаются оспаривать их как в судах общей юрисдикции, так и в Конституционном Суде Российской Федерации. Судебным инстанциям приходится проделывать значительную аналитическую работу с обобщением тенденций развития законодательства, оптимизации выборной модели, оценки электорального опыта и существующей судебной практики, что способствует совершенствованию механизма правового регулирования и более качественной системе реализации норм избирательного права.