Виды юридической ответственности за нарушения избирательного законодательства

Конституционно-правовая ответственность в избирательном праве

Понятие «юридическая ответственность» (юридический/судебный — лат. juridicus; англ. juridical liability/responsibility) является одной из фундаментальных категорий юриспруденции.

Физические и юридические лица являются субъектами (индивидуальные и коллективные субъекты) правонарушения и рамках конституционно-правовой ответственности (в том числе ответственности по избирательному праву). Субъектом конституционной ответственности может быть только участник конституционных правоотношений, на которого возлагается обязанность следовать конституционным предписаниям и отвечать за свое юридически значимое поведение. Ретроспективная конституционная ответственность допустима лишь в отношении субъектов, обладающих конституционной деликтоспособностью и совершивших конституционное правонарушение.

Более узкое определение давалось, например, Д.Т. Шоном, который указывал, что субъектами конституционной ответственности являются органы и лица, уполномоченные принимать важные государственные решения. Более широкое определение субъектов конституционной ответственности давалось Н.А. Бобровой и Т.Д. Зражевской, которые включали в число таких субъектов народ, нацию, государство.

Здесь следует отметить, что указанные субъекты в принципе могут быть субъектами конституционной ответственности в позитивном ее значении, хотя и это подвергается сомнению, поскольку отсутствует их институционализация и некоторые другие факторы. Неприменима к ним и ретроспективная ответственность, поскольку, как отмечал С.А. Авакьян, они не могут подвергаться конституционно-правовым санкциям. В плане рассматриваемой нами проблемы мы можем констатировать, что они не могут являться и субъектами конституционных правонарушений.

Субъектами конституционных правонарушений выступают лица, индивидуальные (общий и специальный субъект) и коллективные, способные отвечать за свое юридически значимое, в данном случае противоправное, поведение (деяние), обладающие конституционной правосубъектностью. При этом конституционная правоспособность, дееспособность в полном объеме, а также конституционная деликтоспособность возникают одновременно по достижении лицом 18 лет. Это могут быть граждане, лица без гражданства, иностранцы, должностные и уполномоченные лица, а также юридические лица: государственные органы, органы местного самоуправления, избирательные комиссии, партии, организации, учреждения, объединения, союзы, ассоциации и т.д.

Конечно, не все они в равной и должной степени задействованы в конституционно-правовых отношениях, в том числе избирательных. В связи с этим не могут быть, например, субъектами ответственности по избирательному праву лица без гражданства, иностранцы, а также государственные органы, органы местного самоуправления, союзы, ассоциации и т.д., не наделенные соответственными полномочиями в области избирательного права. Если ими допускаются нарушения избирательных прав или установленного порядка выборов, то они могут привлекаться или к административно-правовой ответственности, или к уголовной.

Что же касается конституционно-правовой ответственности, то ее осознание и становление происходят с 80-х годов XX в. и вызваны реформами в сфере публично-правовых отношений этого периода, реформированием структуры высших органов власти и самой избирательной системы. Конечно, это не означает, что вопросы ответственности, например государственно-правовой, не являлись объектом исследований в предшествующий период. Такие работы появлялись в том числе и в дореволюционный период, например работы А.С Алексеева, Н.И. Лазаревского, но становление государственно-правовой, в ее конституционно-правовом обрамлении, как видовой ответственности проходило все-таки в 70—80-е года XX столетия. Пожалуй, одними из первых на этот вид ответственности обратили внимание и закладывали основы для ее научной разработки такие ученые, как С.А. Авакьян, Н.А. Боброва, В.А. Виноградов, Ю.П. Еременко, Т.Д. Зражевская, Н.М. Колосова, Ж.И. Овсепян, В.С. Основин, Ф.М. Рудинский и др.

Постепенно конституционная ответственность получает закрепление в учебной литературе, а во второй половине 1990-х годов — и в постановлении Конституционного Суда РФ. Естественно, мнения исследователей по проблемам конституционной ответственности не во всем совпадают. Дискуссионными являются вопросы о сущности конституционной ответственности, ее природе и социальном назначении, о соотношении прав и обязанностей в рамках конституционно-правовой ответственности, лишении прав и их ограничении, соотношении моральных, политических и юридических факторов конституционной ответственности, ее источниках, соотношении репрессивно-карательных и правовосстановительных функций, регулятивной и охранительной, превентивной. Дискуссионными являются также вопросы о субъектах конституционно-правовой ответственности, соотношении ее с другими видами юридической ответственности, видах и содержании санкций, применяемых в рамках конституционно-правовой ответственности, и др.

Рассматривая вопросы конституционно-правовой ответственности, необходимо отметить, что суды общей юрисдикции начинают все более активно применять санкции и против целых коллективов, в данном случае избирательных комиссий. Так, 11 июля 2003 г. Верховный Суд Российской Федерации обязал Центральную избирательную комиссию Республики Татарстан отменить свои решения от декабря 1999 г. и марта-апреля 2000 г. о признании избранными 49 депутатов Госсовета, которые в нарушение закона совмещали статус депутата с иной государственной службой.

Вместе с тем уже нередки случаи, когда происходит применение судами санкций в рамках конституционной ответственности, или, как ее еще называют, ответственности по избирательному праву, в рамках, предусмотренных ст. 31 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав». Так, решением Астраханского областного суда от 8 июля 2003 г. была расформирована окружная избирательная комиссия по выборам депутатов Астраханского областного Представительного Собрания по Харабалинскому одномандатному избирательному округу № 4. Та же участь постигла и Избирательную комиссию Красноярского края (а это уже комиссия субъекта Федерации). 27 января 2003 г. Красноярским краевым судом удовлетворено было заявление ЦИК России о расформировании Избирательной комиссии края за неисполнение решения краевого суда от 1 октября 2003 г.

И все же применение мер коллективной юридической ответственности в современной электоральной практике — дело новое, требует своего осмысления, обобщения судебной практики, фундаментальных теоретических разработок. Пока она только обозначена, поэтому и применять ее стоит с величайшей осторожностью, несмотря на то что законодательно она обеспечена. В избирательном праве этот институт сравнительно молод, и мы имеем только небольшую эмпирическую базу для его обобщения.

Коллективная ответственность (юридических лиц, избирательных комиссий, комиссий референдума, избирательных объединений) допускается в рамках конституционно-правовой ответственности при применении ответственности по избирательному праву.

Мерами ответственности по избирательному праву являются: расформирование избирательной комиссии, отказ в регистрации и отмена регистрации кандидата, отказ в регистрации и отмена регистрации списка кандидатов, выдвинутого политической партией, избирательным объединением, и др.

Безусловно, достижением законодателя в 1990-е годы являлась разработка норм, связанных с ответственностью кандидатов и иных участников избирательного процесса по избирательному праву. Как показывал опыт избирательных кампаний 1990-х годов, большую часть правонарушений составляли деяния, связанные с подделкой подписей избирателей, неправильным оформлением подписных листов, нарушением правил агитации; распространением материалов, содержащих ложную информацию, направленную против конкурентов, а также призывов, способствующих разжиганию межнациональной розни, и т.д. Среди других — использование должностного положения и участие подчиненных в избирательной кампании, финансирование избирательной кампании не из избирательного фонда кандидата и т.д.

Ответственность кандидатов по этим и другим правонарушениям в первую очередь закреплялась в п. 1 ст. 64 действовавшего тогда Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав».

Мерой ответственности кандидата, как следовало из Закона, являлась отмена решения о его регистрации кандидатом. В качестве субъекта привлечения к ответственности выступала избирательная комиссия, зарегистрировавшая кандидата, который допустил нарушение избирательного законодательства. Отменяя решение о регистрации кандидата, соответствующая избирательная комиссия реализовывала юрисдикционную функцию. Это компетенция избирательной комиссии и тогда и теперь вызывала недовольство специалистов и общественности. А.В. Зиновьев и И.С. Поляшова отмечали: «Прежний закон давал в руки ЦИК и власти в целом опасное оружие, связанное с неопределенностью применения ряда жестких норм при регистрации участников выборов. Существенно расширив перечень представляемых кандидатом сведений, закон давал право не допускать кандидатов к выборам или снимать их с регистрации в случае, если недостоверность сведений носит существенный характер. При этом решать, что существенно, а что нет, должны избирательные комиссии, получающие таким образом мощный рычаг давления на любых участников выборов».

Но тем не менее основаниями ответственности кандидатов в этом случае по действующему тогда законодательству могли быть нарушения правил выдвижения кандидатов; нарушения правил ведения предвыборной агитации и финансирования избирательной кампании; использование кандидатами и их доверенными лицами должностного или служебного положения в целях избрания; факты подкупа избирателей кандидатами, организациями в целях избрания определенных кандидатов и др. При этом законодатель счел необходимым отметить, что федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации могли быть установлены и иные основания привлечения кандидатов к ответственности по избирательному праву.

Что касается списка кандидатов, то здесь, если имели место указанные выше нарушения руководителями этих объединений (тогда и блоков), избирательная комиссия, зарегистрировавшая список кандидатов, вправе была отменить эту регистрацию. В данном случае избирательное объединение (избирательный блок) выступало в качестве коллективного субъекта ответственности по избирательному праву.

Особенностью формирующегося законодательства на основе новой Конституции (1993) стал более строгий подход законодателя и к членам избирательных комиссий. В п. 11 ст. 52 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав» 1997 г. он закрепил санкции, применяемые к членам избирательных комиссий, которые немедленно отстранялись от участия в работе, если фиксировался факт воспрепятствования работе избирательной комиссии либо факт воспрепятствования осуществлению избирателем своих прав или нарушение тайны голосования.

То же относилось и к наблюдателям, доверенным лицам кандидатов, журналистам, которые должны были быть удалены из помещения для голосования.

Эти решения принимались самой избирательной комиссией. При этом она могла обратиться и в соответствующие органы с представлением о привлечении отстраненного члена избирательной комиссии или удаленных лиц к административной или уголовной ответственности, предусмотренной федеральными законами.

Более детальной разработке подверглись законодателем в 1990-е годы формы ответственности, связанные с отказом в регистрации или ее отменой.

В литературе и в комментариях тех лет отмечалось, что отказ в регистрации кандидата, списка кандидатов может выступать и не как мера ответственности — при представлении недостаточного для регистрации количества подписей, при исключении избирательным объединением (блоком) более 25% общего числа кандидатов, включенных в заверенный список кандидатов, при непредставлении необходимого числа подписей в поддержку выдвинутого кандидата (списка кандидатов) либо исключении из списка кандидатов. Эти и некоторые другие факторы не являлись нарушениями избирательного законодательства.

Основаниями отказа в регистрации кандидата (списка кандидатов) как меры ответственности по избирательному праву в соответствии с законом являлись: вновь открывшиеся обстоятельства; существенное нарушение установленного соответствующим законом о выборах порядка сбора подписей; недостоверность сведений, представленных кандидатом в заявлении о согласии баллотироваться, в сведениях о доходах и об имуществе, принадлежащем кандидату на праве собственности, если недостоверность этих сведений носит существенный характер; существенное нарушение порядка создания избирательного фонда и расходования его средств; нарушения правил ведения предвыборной агитации; использование кандидатом преимущества должностного или служебного положения; установление факта подкупа избирателей; установление факта сокрытия кандидатом сведений о своей судимости или наличии гражданства иностранного государства и др.

В этой части федеральные законы, регламентирующие выборы депутатов Государственной Думы, выборы Президента Российской Федерации, дополняли перечень оснований отмены в регистрации кандидата (списка кандидатов), и в целом перечень оснований был неоправданно расширен. Именно с учетом избирательной практики 1990-х годов были уточнены основания отмены регистрации кандидата, исключение кандидата из списков кандидатов (п. 23 ст. 38 действующего Закона «Об основных гарантиях избирательных прав»), был сужен круг оснований отмены регистрации кандидата, а в соответствии с п. 24 данной статьи перечень таких оснований является исчерпывающим.

При анализе государственно-правовой ответственности (ряд авторов ее называют конституционно-правовой, публично-правовой, а в литературе по избирательному праву — ответственность по избирательному праву) мы сталкиваемся с определенными проблемами содержательного и формально-юридического характера, поскольку законодательно этот вид ответственности еще не получил своего официального статуса. Законодательство Российской Федерации, фрагментарно устанавливая некоторые меры конституционного воздействия, не дает четкого регулирования конституционной ответственности и даже не пользуется соответствующей терминологией. Только в проекте федерального закона «О федеральных органах исполнительной власти» в 1996 г. была сделана попытка придать легитимность конституционной ответственности. Предусматривалось, что федеральные органы несут установленную законодательством Российской Федерации конституционную, дисциплинарную, гражданско-правовую и уголовную ответственность. Однако данный проект «благополучно» был отправлен в архив.

Поскольку в России нет прямого конституционного и законодательного указания на конституционно-правовую ответственность, исключительную важность в ее развитии приобретают правовые позиции Конституционного Суда РФ, который в отличие от законодателя использует термин «конституционно-правовая ответственность» и признает наличие ее мер в федеральных законах.

Центральная избирательная комиссия придерживается понятия «государственно-правовая ответственность», эта позиция нашла подтверждение и в официальном научно-практическом комментарии, выпущенном ЦИК РФ. Ю.А. Дмитриев, В.Б. Исраелян считают публично-правовую ответственность особой, специфической, признавая ее одновременно и конституционно-правовой. Некоторые исследователи используют два понятия — «конституционная ответственность» и «конституционно-правовая ответственность», но разделяют их по содержательным характеристикам.

Применительно к избирательному праву чаще используется понятие «ответственность по избирательному праву», сейчас большинство авторов данный вид ответственности относят к конституционно-правовой или публично-правовой, признавая, что речь, по существу, идет об одном явлении, обладающем рядом общих особенностей. Другие исследователи, например В.В. Игнатенко, В.Е. Подшивалов, А.В. Зиновьев, И.С. Поляшова, ответственность по избирательному праву относят к разновидности государственно-правовой.

В любом случае, несмотря на терминологическое разночтение, ученые более единодушны в основных характеристиках конституционно-правовой ответственности. Этот вид ответственности как разновидности юридической ответственности конституировался в 1990-е годы, хотя специалисты обозначали его гораздо раньше. Сейчас он воспринимается фактически всеми исследователями, но его содержательные аспекты являются дискуссионными и по сегодняшний день. Многие ученые отмечают, что конституционная ответственность не может быть аналогом других видов юридической ответственности. Следует заметить, что ее специфика еще недостаточно изучена, а высказанные мнения весьма разноречивы.

Условно можно различать «конституционную ответственность», которая рассматривается только на основе норм Конституции и конституционных законов, и «конституционно-правовую ответственность» как комплексный институт отрасли конституционного (государственного) права, устанавливаемый и другими источниками, в том числе и подзаконными актами. Специалисты по избирательному праву, как правило, в вопросах конституционной ответственности независимо от применяемых категорий подходят к ней как к комплексному институту, безусловно используя все основные отличительные характеристики данного вида ответственности.

Она строится не только на запрете определенного поведения, а, наоборот, сама призывает к активному поведению. Субъектами ее выступают как физические лица, так и коллективные образования. Основанием является конституционный деликт, существенно отличающийся от других деликтов: уголовных, административных, гражданско-правовых. Применение мер конституционной ответственности не влечет судимости или иного состояния наказанности. Конституционно-правовые санкции применяются широким кругом уполномоченных органов и должностных лиц, но судебный порядок применения конституционной ответственности представляется наиболее целесообразным. Меры конституционной ответственности могут применяться в отношении неподчиненных и неподотчетных субъектов конституционного деликта.

Конституционные нормы нуждаются и сами, впрочем, как и нормы других отраслей права, в адекватной системе средств защиты своих предписаний. Проблема заключается в том, что «своих» отраслевых норм, которые обеспечивали бы реализацию конституционной ответственности собственными средствами, явно недостаточно, поскольку в подавляющем большинстве конституционноправовых норм меры ответственности отсутствуют, к сожалению, их не всегда можно компенсировать и санкциями других отраслей права.

Вместе с тем ряд исследователей конституционной ответственности применительно к избирательному праву добавляют следующие характеристики: ярко выраженный политический характер, она носит как индивидуальный, так и коллективный характер, основанием является нарушение избирательных прав граждан, возможность ее наступления при отсутствии вины нарушителя избирательных прав и др. Санкции, закрепленные в нормах избирательного законодательства, в основном носят абсолютно определенный характер, сформулированы вполне четко и конкретно.

Заслуживает внимания высказанное в литературе предложение о необходимости принятия федерального закона «О конституционной ответственности в Российской Федерации», который охватил бы и электоральную среду.

М.А. Краснов выделял такой вид, как политическая ответственность государственной власти, т.е. ответственность органов государственной власти и должностных лиц перед народом, населением соответствующей территории за несоответствие их деятельности мандату доверия, выражающееся в их неспособности вырабатывать и осуществлять политику, принимать и осуществлять решения с максимальной пользой для блага людей. Политическая ответственность как таковая была воспринята фактически всеми исследователями. Сложнее оказалось установить соотношение между конституционной и политической ответственностью. Здесь мнения ученых явно разошлись.

Д.Т. Шон полагает, что конституционная ответственность не является политической, поскольку основания ее лежат вне сферы политики и она могла быть применена за совершение преступления или по моральным основаниям. Исключая политическую составляющую из конституционно-правовой ответственности, автор явно не учитывает, что конституционно-правовая ответственность реализуется в первую очередь в системе политических прав человека и гражданина, допустим — избирательных.

Обращаясь к данной проблеме, С.А. Авакьян отмечает, что юридическая (в контексте — конституционная) ответственность играет подчиненную роль по отношению к политической ответственности. О таком приоритете, однако, можно говорить лишь в рамках общего соотношения политики и права, при рассмотрении их генезиса. Будучи закрепленной в Конституции, ответственность (конституционная. — Авт.) обретает самостоятельность, приоритет, и ее уже нельзя ставить в «зависимость», «подчинение» той ответственности (политической. — Авт.), которая не получила правового оформления. Более того, всякая политическая ответственность, если она соотносится по каким-либо параметрам с Основным Законом, не может противоречить ему и существовать вопреки конституционной ответственности. Конституционное признание политической ответственности не ослабляет, а усиливает ее регулятивный потенциал. Поэтому «недопустимо противопоставление, равно как и фактическое отождествление конституционной и политической ответственности».

Таким образом, в литературе совершенно правильно указано на недопустимость противопоставления конституционной и политической ответственности. Вместе с тем любая ответственность представляет собой самостоятельный институт, и меры ответственности применяются не «вопреки» другой, пусть даже конституционной, а за конкретные правонарушения (в рамках ретроспективной ответственности), естественно, они применяются в соответствии с Конституцией, а не конституционной ответственностью, и принципами законности, в том числе это относится и к неформализованной политической ответственности.

Тем не менее представляется, что постановка вопроса, хотя и не новая, о политической ответственности, обусловленная событиями конца 80-х — начала 90-х годов XX в. в нашей стране, в целом была воспринята исследователями, но вызвала значительный разброс мнений. В первую очередь большой группой ученых она рассматривалась в контексте конституционной ответственности. Сама по себе политическая ответственность, естественно, как уже отмечалось, не является формализованной, а соответственно и разновидностью юридической, соотношение с которой обусловлено надстроечным соотношением права и политики в целом. В этом плане можно разделить обеспокоенность исследователей в том, что конституционная ответственность, имея четко выраженный политический характер и по основаниям применения, и по кругу субъектов, может превратиться из правового инструмента в политический, поэтому осуществление мер конституционной ответственности должно ограничиться конституционно-правовой сферой.

Политическая ответственность предопределяет (в известных рамках) характер конституционной ответственности, органически входит в ее содержание. Конституционная ответственность и есть политическая ответственность, но не любая, а та, которая приобретет конституционные формы.

Политическая составляющая имеется в любом виде юридической ответственности, а не только в конституционной. Параметры политической составляющей при этом, конечно, различны, но в любом случае за мерами юридической ответственности стоит государственный (а значит, и политический) интерес самого государства, общества и его граждан. Не случайно М.В. Баглай счел необходимым подчеркнуть, что в демократическом правовом государстве конституционно-правовая ответственность выступает как реальная гарантия против концентрации власти и злоупотребления ею. Ретроспективная конституционная ответственность заключается главным образом в отрицательной государственно-правовой оценке отклоняющегося поведения и наступления неблагоприятных последствий для соответствующих субъектов.

В 1990-е годы исследователи начали выделять и внутривидовую дифференциацию юридической ответственности за нарушение законодательства о выборах и референдумах. Например, в зависимости от субъектного состава, индивидуальных особенностей оснований и правового содержания санкций ответственность по избирательному праву подразделялась на публично-правовую ответственность избирательных комиссий (комиссий референдума) и публично-правовую ответственность кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков и иных участников избирательного процесса.

Одной из проблем избирательного права в рамках конституционно-правовой ответственности является применение санкций в отношении определенных категорий лиц, которые законодателем фактически лишаются избирательных прав. Последний пример этому — лишение пассивных избирательных прав граждан Российской Федерации по закону 2006 г., которые имеют гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства. Вместе с тем стоит отметить, что проблема лишения, отказа, запрета избирательных прав — это проблема не только сегодняшнего дня, хотя поименованный выше Федеральный закон и закрепление в действующей Конституции РФ соответствующей нормы (ч. 3 ст. 32), по нашему мнению, является нарушением конституционным прав граждан Российской Федерации, в том числе и поименованных лиц в норме Основного Закона. Чтобы рассмотреть данную ситуацию, необходимо обратиться к предыстории вопроса.

Как известно, еще в 1926 г. в соответствии с п. «о» ст. 15 Инструкции о выборах 1926 г. лица, признанные в установленном порядке душевнобольными или умалишенными, лишались избирательных прав. «Установленный порядок» признания душевнобольным или умалишенным, однако, никак не регламентировался. Если речь шла о признании недееспособным, т.е. установления факта, что лицо, которое вследствие психического расстройства, вызванного хроническим заболеванием, не может понимать значения своего действия или руководить им, то такое признание должно было осуществляться только судом в порядке, установленном гражданским процессуальным законодательством. Однако норма не содержала указания на суд. На практике такое решение могли принять и органы внесудебных репрессий, и даже органы исполнительной власти, наделенные соответствующими полномочиями.

Лишение избирательных прав могло состояться просто на основании психиатрического диагноза, факта нахождения под диспансерным наблюдением в психиатрическом стационаре либо в психоневрологическом учреждении. К сожалению, прошедшая практика дала многие факты устранения конкурентов и вообще неугодных лиц таким способом. Поэтому позднейшие нормативно-правовые акты, принятые в других условиях, особо указывали на недопустимость ограничения прав и свобод лиц, страдающих психическими расстройствами, в том числе и по фактам, отмеченным нами.

Необходимо отметить, что в Инструкциях о выборах 1930 г. и 1934 г. норма о лишении избирательных прав лиц, признанных в установленном порядке душевнобольными или умалишенными, вообще не была включена. Она появляется вновь только в Положении о выборах на основе Конституции 1936 г. Так, в соответствии со ст. 16 Положения о выборах (1950) не включались в списки избирателей лица, признанные в установленном законом порядке умалишенными. Следует отметить как положительный факт, что данная формулировка являлась более корректной, чем соответствующая норма, закрепленная в конституционном тексте, где, раскрывая принцип всеобщности выборов, законодатель указывает, что избирательным правом обладают все граждане СССР, достигшие 18-летнего возраста, «за исключением умалишенных» (ст. 136).

В норме Положения о выборах акцент же делается на закон и косвенно на суд, хотя законодатель еще не использует категорию «недееспособность», что, на наш взгляд, более соответствовало бы реальности, а обращается к традиционной формулировке — умалишенный. Важно указать и на другой факт, что в статье речь не идет о лишении избирательных прав, как было раньше, а о «невнесении в список избирателей». Несмотря на то что этот факт может показаться незначительным, поскольку включение в избирательный список является единственным юридическим основанием для реализации активного избирательного права, а значит, невнесение в список не позволяет этого сделать. Но тем не менее здесь уже наблюдается совершенно другой подход к проблеме, когда приоритет отдается юридическому регулированию вопроса, а не политическому.

Формулировка нормы Положения о выборах повторена в традиционной форме и в более поздней Конституции СССР 1977 г. (ст. 96), а также в Конституции РСФСР 1978 г. (ст. 92). Впервые, хоть и косвенно, нормативно признается за психически больными гражданами наличие избирательных прав в конце 80-х годов. Так, в Закон СССР «О выборах народных депутатов СССР» от 1 декабря 1988 г. вводится норма, по которой в выборах не участвуют психически больные граждане, признанные судом недееспособными (ст. 2). То есть неучастие в выборах относится в данном случае не ко всем психически больным гражданам СССР, а лишь к тем из них, кто признан судом недееспособным. С этого момента граждане, страдающие психическими заболеваниями, но не признанные судом недееспособными, участвуют в выборах на равных основаниях. Понятие «недееспособность» определяется, как известно, Гражданским кодексом (в ныне действующем — ст. 29).

Признание недееспособным может осуществляется только единственным органом в государстве, а именно судом, в порядке, установленном гражданским процессуальным законодательством. В ныне действующем ГПК РФ это ст. 281—286 главы тридцать первой.

Таким образом, законодатель как бы восстановил справедливость к данной категории граждан. Вместо огульного лишения избирательных прав душевнобольных и умалишенных получили закрепление нормативные правила строго юридического характера, регламентирующие участие в выборах данной категории граждан.

Однако, учитывая специфику названной категории граждан, ее уязвимость и во многом беззащитность, требуется, как представляется, более развернутая регламентация гарантий прав граждан, страдающих данным недугом. Но законодатель, к сожалению, дальше не пошел, повторяя в нормативных актах, в том числе и действующего законодательства, ставшие традиционными нормы, не развивая их и не совершенствуя. Даже в действующем ныне рамочном Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав» содержится некорректная формулировка о том, что не имеют право избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными (п. 3 ст. 4).

Данная статья вторит конституционной норме, закрепленной в ч. 3 ст. 32, которая также некорректна и противоречит смыслу других статей Конституции РФ. Законодатель опять уподобляется чиновнику решающему: «имеет право, не имеет» гражданин России. Кстати, под эту норму законодатель подгоняет совершенно необоснованно и лиц, содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда, категорию граждан, безусловно, иную. Объединять их в одной норме неправильно. Даже в Инструкции ВЦИК 1926 г. норма о лишении избирательных прав душевнобольных и умалишенных была разведена с нормой о лишении избирательных прав лиц, находящихся в местах лишения свободы.

Объединение данных категорий граждан произошло в норме Конституции 1936 г. (ст. 135), по которой участие в выборах депутатов и быть избранными предоставлялось всем гражданам СССР, за исключением умалишенных и лиц, осужденных судом с лишением избирательных прав. Следует отметить, что данная норма и в то время являлась в значительной степени фиктивной, поскольку в статье говорится о лицах, осужденных судом с лишением избирательных прав, однако на практике, как уже отмечалось, все граждане, содержащиеся в местах лишения свободы, независимо от того, с лишением избирательных прав они были осуждены или нет, не могли участвовать в выборах, т.е. автоматически лишались избирательных прав.

Естественно, норма была закреплена в Положениях о выборах в Верховный Совет СССР 1937, 1945, 1950 гг. и более поздних лет. С тех пор эти категории граждан, фактически лишенные избирательных прав, соседствуют в избирательных нормах.

В связи с этим хотелось бы обратить внимание на тот факт, что находящиеся в местах лишения свободы, даже по приговору суда, не лишаются избирательного права, они его имеют, и никто его отобрать не может. Другое дело, что данное право может ограничиваться для лиц, находящихся в местах лишения свободы по приговору суда. Но ведь это разные понятия: «не имеют права» и «ограничение права».

Здесь следует отметить, что конституционная норма ч. 3 ст. 32, которая стала основанием для нормы федерального закона, находится в явной коллизии с другими конституционными нормами, например с ч. 2 той же ст. 32, которая предоставляет гражданам России избирательные права, а также нормами, закрепленными в ч. 2 и 3 ст. 55. В первой из них (ч. 2 ст. 55) указывается, что в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие права и свободы человека и гражданина. Во второй (ч. 3 ст. 55), что права могут быть ограничены только федеральным законом и в определенных условиях. Собственно, эту норму счел необходимым подтвердить своей правовой позицией и Конституционный Суд РФ, отметив, что ограничения прав и свобод могут устанавливаться только федеральным законодателем и должны быть соразмерны предусмотренным самой Конституцией РФ целям. Поэтому представляется необходимым внести изменения как в ч. 3 ст. 32 Конституции РФ, так и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав», п. 3 ст. 4, и другие нормативно-правовые акты избирательного законодательства в части рассматриваемой нами проблемы.

Во-первых, нормы об избирательных правах данных категорий граждан необходимо развести по разным статьям или пунктам. Во-вторых, норму о недееспособных гражданах изложить примерно в следующей редакции: «Граждане Российской Федерации, не имеющие возможности самостоятельно реализовать свое волеизъявление на выборах в силу хронического психического заболевания, признанные в установленном на основании закона порядке судебным органом недееспособными, не включаются в списки избирателей и не принимают участия в голосовании». Как представляется, соответствующая редакция нормы закона сняла бы многие несправедливости в отношении данной категории граждан, их родных и близких, сместила бы акцент с ущербности и лишения прав на реалии, связанные с невозможностью самого гражданина самостоятельно реализовать свое волеизъявление в силу существующего недуга. Государство в этом случае констатирует факт, а не вводит санкции к недееспособному в виде «не имеет права избирать и право быть избранным».

В-третьих. Что касается нормы об избирательных правах граждан, содержащихся в местах лишения свободы, надо исходить из следующих факторов.

1. Избирательные права в соответствии с ч. 2 ст. 32 Конституции РФ принадлежат гражданам Российской Федерации, к которым относятся и лица, содержащиеся по приговору суда в местах лишения свободы, поскольку ни суд, никакой другой орган или должностное лицо не могут лишить гражданина Российской Федерации его гражданства, что и закреплено в ч. 3 ст. 6 Конституции Российской Федерации.

2. В соответствии с ч. 2 ст. 55 Конституции РФ в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. Отсюда никакой нормативный акт и никакой орган, а тем более избирательная комиссия не могут отменить право граждан России, предоставленное им в соответствии с ч. 2 ст. 32 Конституции РФ.

3. Как следует из нормы ч. 3 ст. 55, права и свободы человека и гражданина могут быть лишь ограничены только федеральным законом в меру факторов, указанных в этой статье Конституции РФ. Естественно, ограничение избирательных прав граждан, содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда, вступившего в силу, не может ничего общего иметь с существовавшей до 1959 г. практикой лишения по суду или по решению органа внесудебной репрессии, а также соответствующего административного органа, в том числе и избирательных комиссий, избирательных прав.

4. Ограничение избирательных прав по действующему ныне законодательству не может выступать самостоятельным фактором, а должно рассматриваться в контексте ограничений прав и свобод, применяемых в целом к лицам, находящимся по приговору суда, вступившему в силу, в местах лишения свободы в соответствии с уголовным законом. Отсюда формулировку нормы об избирательных правах граждан, содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда (п. 3 ст. 4 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав»), а также соответствующих норм в иных нормативноправовых актах необходимо дать в следующей редакции: «Граждане Российской Федерации, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда, вступившему в законную силу, ограничиваются в своих избирательных активных и пассивных правах в соответствии с предусмотренным ограничением их прав уголовным законом, на время нахождения их в местах лишения свободы, не включаются в избирательные списки и не принимают участия в выборах по месту отбывания наказания, предусмотренного приговором суда и регламентированного уголовно-исполнительным кодексом Российской Федерации». Как представляется, такая формулировка статьи была бы значительно корректнее.

Между прочим, на эту проблему обращал внимание А.А. Белкин еще в 1992 г., отмечая, что целесообразно было бы перейти от нынешних конституционных положений к иным, указанию в Основном Законе лишь возможности установления избирательным законом ограничений для лиц, осужденных за преступления или совершивших иные антиобщественные деяния, что позволило бы улучшить сопряжение избирательного законодательства с уголовным и уголовно-процессуальным. Этому же автору принадлежит и очень рациональная мысль о возвращении к индивидуальному решению вопросов об использовании избирательных прав осужденных на основе приговора суда.

Административная ответственность за нарушения избирательного законодательства

Конкретные составы административных правонарушений, посягающих на избирательные права граждан, были сформулированы в гл. 5 Особенной части КоАП РСФСР на основе электоральной практики конца 80-х годов XX в. До 1995 г. в Кодексе было всего 5 статей, предусматривающих ответственность за нарушение избирательных прав (ст. 401—40), которые стали результатом обобщения опыта избирательной кампании 1989/90 г.

1. Воспрепятствование осуществлению избирательных прав либо работе избирательных комиссий (ст. 401).
2. Проведение агитации в период ее запрещения (ст. 40).
3. Распространение ложных сведений о кандидате (ст. 40).
4. Нарушение прав члена избирательной комиссии, наблюдателей (ст. 40).
5. Нарушение прав граждан на ознакомление со списком избирателей (ст. 405).

Все эти составы, за исключением последнего, были введены Указом Президиума ВС РСФСР от 2 января 1990 г.2; пятый состав (ст. 405) введен Законом РСФСР от 16 октября 1990 г.3

Статьи (40—4013) во многом стали реалиями избирательной кампании 1993 г., надвигающейся кампании по выборам 1995/96 г., обусловлены были важными базовыми положениями формирующегося избирательного законодательства на основе Конституции Российской Федерации 1993 г. Составы этих правонарушений коснулись в том числе и таких моментов, как отказ работодателя в предоставлении отпуска для участия в выборах, непредставление или неопубликование отчетов о расходовании средств на подготовку и проведение выборов, незаконное принятие пожертвований кандидатами либо избирательными объединениями.

Они были введены уже Федеральным законом от 28 апреля 1995 г.4, многие из них прошли квалификацию в виде избирательных споров, практики обжалования в административных органах и в судебных инстанциях, поэтому включение их в КоАП РСФСР в середине 90-х годов отражало опыт электоральной практики, своевременно и реально вытекало из усложняющегося избирательного процесса.

Статьями 40х—4013 устанавливались круг лиц, привлекаемых к ответственности, меры административных взысканий, соответствующие степени общественной опасности совершенного деяния.

В качестве административного правонарушения могло выступать только противоправное, виновное деяние — действие или бездействие, которое нарушало нормы действующего законодательства о выборах и референдумах и соответствующие статьи КоАП РСФСР. Нарушение законодательства о выборах и референдумах, как уже отмечалось, могло быть совершено как умышленно, так и по неосторожности и являлось административно наказуемым в виде штрафных санкций, за исключением незаконного принятия пожертвований кандидатом (избирательным объединением, избирательным блоком), ответственность за которое была предусмотрена ст. 4012 КоАП РСФСР. Это правонарушение, помимо штрафа, влекло и конфискацию предметов незаконного пожертвования. Конфискация в соответствии со ст. 4012 КоАП РСФСР состояла в принудительном безвозмездном изъятии предметов незаконного пожертвования в собственность государства.

Административный штраф выражался в абсолютных рублевых величинах, но с 1992 г. все штрафы были приведены к единой базовой величине — минимальному размеру оплаты труда в разовом взыскании твердо установленной денежной суммы в доход государства. Он исчислялся в величине, кратной минимальному размеру месячной оплаты труда (без учета районных коэффициентов), установленному законодательством Российской Федерации на момент окончания или пресечения правонарушения. Правда, по ст. 4012 КоАП размер штрафа исчислялся на основе вспомогательного критерия, крайне редко используемого в КоАП, — в сумме, кратной размеру незаконного дохода, полученного в результате правонарушения (в данном случае в сумме, равной трехкратному размеру незаконного пожертвования). В статьях Особенной части КоАП РСФСР штрафные санкции за административные правонарушения были сформулированы относительно определенным образом (в виде вилки «от и до»). Конкретный размер штрафа определялся судьей, рассматривающим дело об административном правонарушении, с учетом обстоятельств дела и личности правонарушителя. Тем не менее еще некоторое время после Закона от 14 июля 1992 г. в КоАП фигурировали как старые, так и новые размеры штрафов.

Значительному реформированию административно-правовые институты в избирательном праве подверглись на стыке двух тысячелетий, а если более конкретно — за два месяца: декабрь 1999 — январь 2000 г. Во-первых, произошла корректировка Кодекса РСФСР об административных правонарушениях (КоАП РСФСР) федеральными законами от 30 декабря 1999 г. и 2 января 2000 г. В соответствии с этими законами значительно увеличилось количество составов нарушений избирательного законодательства, влекущих административную ответственность.

Если в действующем тогда, в начале 1990-х годов, в Кодексе РСФСР их было шесть (ст. 401—40), то по Федеральному закону от 28 апреля 1995 г. — уже тринадцать (ст. 401—401.3). По Закону от 2 января 2000 г.6, к данным составам добавилось еще одиннадцать (ст. 401.4—402.4), и, таким образом, суммарное количество статей было увеличено до двадцати четырех (ст. 401—402.4).

Концептуальный характер принятого в 2001 г. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях заключается в том, что в соответствии с Конституцией РФ в нем произошло принципиальное перенесение центра тяжести с охраны интересов государства на защиту и обеспечение прав, законных интересов, свобод человека и гражданина, перемещение эпицентра в деятельности властных структур на административно-правовую охрану этих прав и свобод. В этом аспекте переакцентировка затронула и избирательные права граждан, и их гарантии, в том числе путем установления и применения мер административной ответственности к лицам, допустившим нарушение избирательных прав.

Меры административной ответственности за нарушение законодательства о выборах могут устанавливаться исходя из содержания ст. 72 Конституции РФ, относящей административное и административно-процессуальное законодательство к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Если в настоящее время особой активности со стороны субъектов Федерации в этом направлении не заметно, то само их право на установление административной ответственности за нарушение собственного законодательства о выборах не подлежит сомнению.

Административная ответственность за нарушения законодательства о выборах и референдумах подразделялась на административную ответственность граждан и административную ответственность специальных субъектов (должностных лиц, членов избирательных комиссий, членов комиссий референдума, председателей этих комиссий и других лиц), а также с конца 90-х годов в соответствии с Законом «Об административной ответственности юридических лиц за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах» применялась и к юридическим лицам, т.е. имела и коллективный характер.

Административная ответственность выводилась за рамки персональной. На основе обобщения практики избирательных кампаний 1990-х годов был значительно расширен количественный состав административных правонарушений, посягающих на избирательные права граждан (ст. 401—401.3 действующего тогда КоАП РСФСР). А с учетом введенного в действие Федерального закона от 6 декабря 1999 г., предусматривающего административную ответственность юридических лиц, этот перечень пополнился еще 10 составами административных правонарушений.

Каковы же были административные правонарушения и особенности реализации административной ответственности по избирательной практике 1990-х годов? Данный вид ответственности был регламентирован в действующем тогда Кодексе РСФСР об административных правонарушениях. Несмотря на то что в соответствии с Конституцией РФ административное законодательство относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72), установление административной ответственности за нарушения законодательства о выборах и референдумах в эти годы, как отмечалось, относилось приоритетно к ведению федерального законодателя.

Правонарушения, квалифицируемые как проступки, т.е. не признанные преступлениями, характеризуются меньшей степенью опасности, хотя не все ученые признают это, поскольку свойство общественной опасности, считают они, характерно только для преступления. Так, Н.Г. Салищева, например, отмечает в комментарии к КоАП РФ, что сам критерий «общественная опасность» может быть отнесен только к преступным деяниям. С.А. Комаров в связи с этим замечает, что существующая в юридической литературе точка зрения, что всякое правонарушение должно быть общественно опасным, представляется недостаточно обоснованной, так как общественная опасность является качественной характеристикой общественной вредности. Все правонарушения общественно вредны, но только часть из них общественно опасна. Собственно, на этих позициях стоит и Л.О. Иванов, видя существенное отличие административного правонарушения от уголовного преступления как раз в том, что в легальной дефиниции административного правонарушения отсутствует материальный признак, выражающийся в общественной опасности (вредоносности) противоправного действия (бездействия).

Представляется, что это все-таки не так, поскольку проступки, связанные с нанесением вреда, с характером нанесенного вреда, остротой борьбы с этим противоправным поведением и степенью тяжести санкций, применяемых к правонарушителям, характеризуют и определенный уровень общественной опасности деяния в виде проступка, посягающего на установленный общественный порядок. Поэтому представляется, что точка зрения В.В. Лазарева о наличии в проступке общественной опасности, хотя характеризующейся и меньшей ее степенью, но все же имеющейся, является более предпочтительной. Еще более категорично по этому вопросу высказываются Б.Н. Габричидзе и А.Г. Чернявский, считая, что отрицание за административными проступками характера общественно опасного деяния неумеренно снижает общественно опасный характер административных правонарушений, необоснованно их «либерализует», тем самым понижаются, ущербляются роль и значение административной ответственности как средства, меры, инструмента института борьбы против административных правонарушений.

Вышеизложенные факторы позволяют давать и видовые характеристики проступков, вернее, административных правонарушений, поскольку законодатель отказался в действующем КоАП РФ от понятия «административный проступок», отдав предпочтение категории «административное правонарушение».

В то же время стоит отметить, что из легальной дефиниции административного правонарушения исчезло и указание посягательства на государственный и общественный порядок. Данное определение основывалось на легитимном закреплении понятия «административное правонарушение» в действующем на тот момент Кодексе РСФСР об административных правонарушениях (ст. 10). Однако ряд ученых считали данное закрепленное определение ст. 10 КоАП РСФСР устаревшим, нуждающимся в коррективах.

Законодатель в действующем ныне КоАП РФ внес соответствующие корректировки в понятие «административное правонарушение» (п. 1 ст. 2.1). К сожалению, он не счел возможным в этом новом легальном определении закрепить характерную черту административного правонарушения, а именно посягательство на государственный или общественный порядок.

Конечно, не все административные правонарушения посягают на государственный или общественный порядок непосредственно, но все они являются противоправными именно с позиций установленного государственного или общественного порядка, поэтому представляется более справедливым определение административного правонарушения, данное в свое время Б.В. Российским, с указанием посягательства: на государственный или общественный порядок.

Примерно таких позиций придерживался и В.В. Лазарев, отмечая, что административно-правовые проступки — это правонарушения, которые в первую очередь наносят вред именно общественным отношениям в области государственного управления и что они мешают нормальной исполнительной и распорядительной деятельности государственных органов, посягают на общественный порядок, права и законные интересы граждан.

С введением в действие нового КоАП РФ ученые скорректировали свое определение в соответствии с легальной дефиницией (п. 1 ст. 2.1).

Рассматривая в данном учебнике административные правонарушения в области избирательных правоотношений, мы констатируем, что они задевают и нарушают избирательные права и законные интересы граждан, связанные с волеизъявлением и формированием представительных органов власти, естественно, наносят вред именно общественным отношениям в области государственного управления и в системе местного самоуправления, что не может не сказаться на качестве реализации властных полномочий в стране. Поэтому, на наш взгляд, желательно вернуть в легальную дефиницию административного правонарушения в КоАП РФ указание «посягательства» на государственный или общественный порядок, права и свободы граждан, установленный порядок государственного управления и местного самоуправления. Необходимость этого особенно очевидна для избирательного права.

Значительному реформированию административно-правовые институты в избирательном праве подверглись на стыке двух тысячелетий. Составы административных правонарушений, введенные в начале 2000 г., охватывали широкий спектр избирательных отношений. Вместе с тем исследователями было отмечено, что в обновленную редакцию Кодекса не попали составы, которые прошли достаточно длительную апробацию в прошедших избирательных кампаниях.

Так, из ст. 40 Федерального закона от 2 января 2000 г. был исключен записанный в прежней редакции Кодекса (ст. 405) такой состав, как неисполнение решения суда об исправлении списка избирателей. Это деяние в новой редакции не было обеспечено административной санкцией.

Остановимся еще на одной проблеме, а именно проблеме «воспрепятствования». В рамках юридической ответственности оно представляет довольно широкий спектр отношений, например: воспрепятствование законной профессиональной деятельности журналиста; воспрепятствование осуществлению прав на свободу совести и вероисповеданий; воспрепятствование осуществлению правосудия и т.д. Нас же интересует воспрепятствование осуществлению реализации избирательных прав. Данная норма была закреплена в уголовном законодательстве (УК РСФСР 1960 г. — ст. 132) — воспрепятствование путем насилия, обмана, угроз или подкупа осуществлению гражданином СССР избирательного права, в последующей редакции — воспрепятствование свободному осуществлению гражданином РСФСР права избирать и быть избранным народным депутатом или Президентом РСФСР. Последняя редакция данной статьи, осуществленная 24 марта 1995 г., значительно расширила параметры диспозиции.

Эта норма вошла и в новый, действующий ныне УК РФ от 13 июня 1996 г. (ст. 141) — воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий.

Норма о воспрепятствовании совершенно обоснованно была введена и в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях в 1990 г. с учетом реальной практики выборных кампаний конца 1980-х годов и опыта реформирования избирательной системы, закреплена в ст. 401 — воспрепятствование осуществлению гражданином Российской Федерации своих избирательных прав либо работе избирательных комиссий. Необходимо отметить, что диспозиции УК и КоАП здесь текстуально совпадали. Может, этим руководствовался законодатель, стараясь избежать дублирования, но, к сожалению, в обновленную редакцию КоАП РСФСР от 2 января 2000 г. данная норма не вошла. Не закрепил ее законодатель и в новом, ныне действующем КоАП РФ.

Как отмечала в связи с этим М.С. Студеникина, в новой редакции (ст. 401) произошло необоснованно сокращенное содержание ст. 40 действовавшего Кодекса. Из данной статьи исключено такое нарушение, как воспрепятствование свободному осуществлению гражданами своих избирательных прав. Исключение административной санкции за эти деяния приведет к тому, что они (независимо от степени их общественной опасности) могут наказываться только по ст. 141 Уголовного кодекса Российской Федерации. В результате правонарушения в виде проступков могут оказаться вообще практически ненаказуемыми.

В специальной литературе вопрос о разграничении уголовно наказуемого и административно наказуемого «воспрепятствования осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий» и раньше решался нечетко, вызывал дискуссии. Законодателю, а тем более правоприменителю развести эти статьи, разграничить уголовно-наказуемое и административно-наказуемое деяние было непросто. К сожалению, и сейчас законодатель не нашел в этой проблеме оптимального решения. Воспрепятствование (если исходить из значения этого слова, допустим по В.И. Далю, означает помешать, не дать чего-либо сделать, не допустить, сделать в чем-то помеху, воспротивиться, возбранить) может иметь место на любой стадии избирательного процесса, допустим: вмешательство в работу избирательных комиссий, воспрепятствование правам граждан на ознакомление со списком избирателей, воспрепятствование проведению предвыборной агитации в периодических печатных изданиях и т.д. И не всегда оно носит уголовно наказуемый характер.

Как правило, в любой избирательной кампании приходится сталкиваться с теми или иными фактами воспрепятствования, но, безусловно, их формы, составы, юридические последствия могут быть различны. Данное деяние может не иметь состава преступления, но вполне может рассматриваться в рамках административной ответственности. Чтобы более определенно решать вопрос о характере деяния в виде воспрепятствования, в исследовательской литературе предлагалось для целесообразности дифференциации уголовной и административной ответственности установить, что уголовная ответственность наступает только при наличии квалифицирующих признаков, таких как совершение указанных действий путем обмана, подкупа, насилия либо с угрозой насилия, с использованием служебного положения, группой лиц по предварительному сговору или организованной группой, а также предусмотреть административную преюдицию.

Однако законодатель не поддержал такого предложения. Пытаясь упростить задачу, вообще исключил понятие воспрепятствования свободному осуществлению гражданами своих избирательных прав из ныне действующего КоАП РФ. Представляется, что в будущем было бы необходимо вернуть понятие «воспрепятствование» и в КоАП РФ, поскольку это соответствовало бы концепции и административного правонарушения и восполняло бы соответствующий пробел в КоАП РФ.

Особенностью действующего Кодекса является дифференциация полномочий должностных лиц на составление протоколов об административных правонарушениях. На основании ст. 28.3 КоАП РФ право составлять протоколы об административных правонарушениях закреплялось за следующими уполномоченными лицами. Статьи Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации (КоАП РФ) Протоколы об административных правонарушениях вправе составлять Ст. 5.3—5.5, 5.8-5.10, 5.12, 5.15, 5.17—5.20, 5.47, 5.50, 5.51, 5.56 члены избирательной комиссии, комиссии референдума с правом решающего голоса, уполномоченные избирательными комиссиями, комиссиями референдума Ст. 5.6, 5.10, 5.11, 5.12, 5.14, 5.15, 5.16, 5.22, 5.47, 5.49 должностные лица органов внутренних дел (милиции) Ст. 5.5, 5.10, 5.11, 5.13, должностные лица органов, уполномоченных в области печати и средств массовой информации Ст. 5.5, 5.10, 5.11, 5.13 должностные лица органов, уполномоченных в области телевидения, радиовещания и государственного контроля за техническим качеством вещания Ст. 5.21 инспектора Счетной палаты Российской Федерации Ст. 5.1, 5.7, 5.21, 5.23—5.25, 5.45, 5.46, 5.48, 5.52 прокуроры. Кроме того, прокурором возбуждаются дела о любом другом административном правонарушении, выявленном в ходе прокурорской проверки

Стоит также отметить, что полномочия на составление протоколов у поименованных выше субъектов различны. Например, прокурор, кроме указанных статей, вправе возбудить дело о любом другом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена КоАП РФ или законом субъекта РФ. При этом КоАП РФ не ограничивает прокурора и кругом привлекаемых к ответственности лиц, т.е. процедура административного преследования может быть инициирована прокурором не только в отношении должностных лиц, но и граждан и юридических лиц. По некоторым правонарушениям составлять протоколы могут разные должностные лица.

В соответствии с ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ рассмотрение дел о нарушении законодательства о выборах и референдуме входит в компетенцию мировых судей, а если по ним проводится административное расследование — судей районных судов (ст. 23.1 КоАП РФ), если эти правонарушения совершены военнослужащими и гражданами, призванными на военные сборы, — судей гарнизонных военных судов.

Протоколы по всем делам соответствующих составов правонарушений, предусмотренных ст. 5.1, 5.3—5.25, 5.45—5.52, 5.56 КоАП РФ, составляются надлежащими лицами немедленно после выявления административного правонарушения (ч. 1 ст. 28.5), в течение суток с момента его составления направляются судье, уполномоченному рассматривать дело (ст. 28.8), и рассматриваются в пятидневный срок со дня получения судьей протокола об административном правонарушении и других материалов дела на основании ч. 3. ст. 29.6 КоАП РФ. Продление указанного в ч. 3 ст. 29.6 срока не допускается.

В соответствии со ст. 4.5 КоАП РФ нарушители законодательства о выборах и референдумах могут быть привлечены к административной ответственности в течение одного года со дня совершения правонарушения, а ст. 27.8 Кодекса предусматривает возможность проведения административного расследования по указанной категории составов.

По результатам рассмотрения дела об административном правонарушении в соответствии со ст. 29.9 выносится постановление, которое может быть обжаловано в пятидневный срок (ст. 30.3), а после вступления в законную силу оно может быть опротестовано в порядке надзора. В соответствии со ст. 31.9 постановление об административном наказании не подлежит исполнению, если прошел один год со дня его вступления в законную силу; дела, связанные с выборами и референдумом, подлежат прекращению по истечении года со дня совершения правонарушения (ст. 4.5, 29.2). После исполнения постановления об административном наказании в соответствии со ст. 4.6 по истечении одного года лицо считается не подвергнутым административному наказанию.

Особенностью действующего КоАП РФ является и то, что законодатель в представлении составов административных правонарушений следовал в соответствии с этапностью самого избирательного процесса. Кроме того, в некоторые статьи (ст. 5.1, 5.3—5.25, 5.45—5.52, 5.56) ввел по несколько составов правонарушений. Так, допустим, уже в первую статью (5.1) «Нарушение права гражданина на ознакомление со списком избирателей, участников референдума» включил три состава, квалифицирующих правонарушения при составлении списков избирателей, участников референдума: нарушение права гражданина на ознакомление со списком избирателей, участников референдума; нерассмотрение в установленный федеральным законом срок заявления о неправильности в списке избирателей, участников референдума; отказ выдать гражданину письменный ответ с указанием причины отклонения заявления о внесении исправления в список избирателей, участников референдума.

Составы по конструкции формальные. Они предусматривают ответственность лишь за совершение противоправного деяния. В данном составе обращает на себя внимание факт, что при наличии правонарушения вины в форме прямого умысла правонарушение является смежным с преступлением, предусмотренным ст. 141 УК РФ, и может быть переквалифицировано по ч. 1 или 2 этой статьи как воспрепятствование свободному осуществлению гражданином своих избирательных прав или права участвовать в референдуме.

Всего же в названные статьи (ст. 5.1, 5.3—5.25, 5.45—5.52, 5.56) включено более 50 составов административных правонарушений в области избирательного права. Многосоставные статьи Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации Количество составов правонарушений Ст. 5.1 3 Ст. 5.4 2 Ст. 5.7 2 Ст. 5.11 2 Ст. 5.12 5 Ст. 5.16 2 Ст. 5.17 6 Ст. 5.20 3 Ст. 5.46 2 Ст. 5.48 2 Ст. 50 3.

В принципе в этом нет ничего страшного, но включение нескольких составов в одну статью утяжеляет ее конструкцию и усложняет квалификацию.

Что касается особенностей отдельных составов, отметим следующие. Так, в ст. 5.3 закрепляется состав правонарушения, связанный с неисполнением решения избирательной комиссии, комиссии референдума, непредставлением сведений и материалов по запросу избирательной комиссии, комиссии референдума. Среди других отличий от соответствующей статьи КоАП РСФСР (ст. 40) в ней устанавливается и ответственность юридических лиц. В литературе отмечалось, что административная ответственность по данной статье наступает за неисполнение любого решения комиссии, принятого в пределах ее компетенции, которое необязательно должно быть связано с обеспечением избирательных прав, права на участие в референдуме граждан РФ. Представляется, что это не совсем так, может быть, решения непосредственно и не связаны с обеспечением прав избирателей, но опосредованно вся деятельность избирательных комиссий подчиняется именно этому, что закрепляется и в названии соответствующего рамочного закона.

Статья 5.8 устанавливает ответственность за нарушение порядка проведения предвыборной агитации. Впервые норма, предусматривающая нарушение условий проведения предвыборной агитации через средства массовой информации, появилась в КоАП РСФСР в апреле 1995 г.1 В более расширенных параметрах она вошла в новый КоАП РФ в 2001 г., а уже в 2003 г. подверглась новой редакции. По ст. 5.8 субъекты административного правонарушения прямо поименованы в диспозиции нормы, в том числе и коллективные: инициативные и иные группы участников референдума, избирательные объединения и др. Поскольку субъекты правонарушения не подразумеваются, а прямо поименованы в диспозиции, то исполнителем, как уже отмечалось, могут выступать только они. Допустим, таким субъектом по данной статье не может выступать партия — основной субъект избирательных правоотношений на сегодня. Партии раньше самостоятельно не могли принимать участия в выборах, для этого их надо было зарегистрировать как избирательное объединение. Но сейчас законодатель кардинально поменял позицию по данному вопросу, однако в КоАП РФ (2001) эти новые новеллы не вошли. Является очевидным, что в ст. 5.8 необходимо вносить соответствующие изменения, однако и последние поправки, внесенные КоАП РФ в этом плане, статью не затронули.

Анализ правонарушений, имеющих место в период предвыборной агитации, всегда привлекал внимание общественности страны, начиная с выборных кампаний конца 80-х годов прошлого столетия. В избирательном законодательстве совершенствовался порядок ее проведения, приемы, способы. Законодатель подробно старался урегулировать как общие вопросы ее проведения, так и отдельные процедуры. Представляется, что где-то законодатель увлекся детализацией регламентарных правил, вводя в нормативные акты высшей юридической силы подзаконный, по сути, материал.

Позицию законодателя можно было объяснить стремлением как можно шире урегулировать отношения, связанные с проведением предвыборной агитации, чтобы по возможности обеспечить равенство условий для кандидатов на этом этапе избирательного процесса и меньше оставлять возможностей для возникновения избирательных споров из-за неурегулированности отношений, связанных с проведением предвыборной агитации. Но электоральная практика проведения выборных кампаний свидетельствует, к сожалению, что количество правонарушений, а также избирательных споров не уменьшается. Поэтому законодатель вынужден был расширить количество составов административных правонарушений, охватывая ими отношения, связанные с проведением предвыборной агитации, в том числе и вне агитационного периода и в местах, где ее проведение запрещено законодательством о выборах и референдумах.

Так, в соответствии со ст. 5.10 впервые закрепляются понятия «предвыборная агитация», «агитация по вопросам референдума вне агитационного периода». Следует отметить, что, введя в КоАП РФ новое понятие «агитационный период», законодатель значительно расширил и время проведения агитации, и возможности ее проведения. Так, если по ранее действующему законодательству агитация начиналась с момента регистрации кандидата (п. 1 ст. 38 Федерального закона от 30 марта 1999 г. «Об основных гарантиях избирательных прав»), то теперь, по действующему Закону о гарантиях, — со дня выдвижения кандидата или списка кандидатов, регистрации инициативной группы по проведению референдума и прекращается в ноль часов за сутки до дня голосования (п. 1 ст. 49). Правда, конкретная точка отсчета, как следует из смысла п. 1 ст. 58 действующего Закона о гарантиях, все же начинается не с момента выдвижения, а со дня создания избирательного фонда, поскольку затраты на сбор подписей должны оплачиваться из избирательного фонда (п. 3 ст. 59).

Таким образом, требуется некоторое время, чтобы создать избирательный фонд после выдвижения кандидата. Как представляется, здесь нет особого противоречия, поскольку это делается с небольшим интервалом, потом точка отсчета связывается с агитационной деятельностью на этапе сбора подписей в поддержку кандидата, которая становится возможной с создания инициативной группы, выдвижения кандидата и регистрации ее в соответствующей избирательной комиссии. Но на практике агитация за соответствующего кандидата начинается гораздо раньше, на этапе, не регулируемом нормативно, а именно на этапе принятия решения самим гражданином о согласии его выдвижения, создания предвыборного штаба, а также регулируемого нормативно процесса создания самой инициативной группы.

Конечно, формы и способы агитации здесь несколько иные, но не будем же мы отрицать, что и штаб, и инициативная группа создаются под конкретного будущего кандидата в депутаты, в этом задействован определенный, постоянно расширяющийся круг лиц, вовлечение которых в инициативную группу связано с деятельностью граждан, уже «завербованных» в команду будущего кандидата, а сделать это невозможно без «побуждения» определенного круга лиц «поддержать» будущего кандидата и создания системы коммуникативных средств обеспечения такой «поддержки». Ситуация лишь немножко подвержена корреляции, когда заинтересованные лица и сами инициативные группы (что реже) ищут, находят, отбирают будущего кандидата. Впрочем, все это происходит в условиях ограниченного информационного пространства, к тому же правоприменитель вынужден смотреть на эти агитационные моменты с пониманием, как на необходимое условие конституирования инициативы, хотя не исключаются при этом и отдельные правонарушения, по которым приходится применять меры.

Тем не менее в данной статье (5.10) законодатель сосредоточивает внимание не на позитивных, а на ретроспективных моментах ответственности. Объективная сторона правонарушения представляет противоправные действия по проведению предвыборной агитации, а также характеризуется бездействием. В специальной литературе объективная сторона в большей части рассматривается только через действия, а бездействие не учитывается. Представляется, что это не так. В рамках этого состава правонарушения мы можем рассматривать как противоправное бездействие должностных лиц, которые в силу своих должностных полномочий обязаны были совершить активные действия по пресечению незаконной агитации.

Электоральная практика второй половины 1990-х годов высветила и еще одну проблему, а именно проведение предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума лицами, которым участие в ее проведении запрещено федеральным законом. В какой-то степени это проблема не вчерашнего и сегодняшнего дня, а уходит корнями в дореволюционное время, но там речь шла не о предвыборной агитации, а о голосовании, т.е. подаче голоса при выборах в Учредительное собрание лицом, которое заведомо не имело на то права или утратило таковое (ст. 110 Положения о выборах в Учредительное собрание)1. Но здесь речь идет об участии в предвыборной агитации лицом, которое не имеет на это права.

Перечень этих лиц (физических и юридических) дается в избирательном законодательстве, в частности в законах «О референдуме Российской Федерации» (ч. 5 ст. 60), «Об основных гарантиях избирательных прав» (п. 7, 8 ст. 48), «О выборах депутатов Государственной Думы» (ч. 7 ст. 55), «О выборах Президента Российской Федерации» (п.4 ст. 49). В перечне лиц, которым запрещается участвовать в предвыборной агитации, прямо или косвенно, законодатель особо выделил лиц, которые не достигли возраста 18 лет на день голосования (п. 6 ст. 48 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав»).

Такой запрет впервые установлен законодателем. Эта мера была введена как реакция на имеющиеся факты значительного привлечения молодежи, особенно несовершеннолетней, в группы поддержки кандидатов, т.е. фактического косвенного участия в предвыборной агитации. Это могло выражаться в распространении листовок, агитационной символики, раздаче агитационных материалов, в обеспечении подготовки и проведения митингов, демонстраций и т.д. Но вместе с тем имеют место факты не только распространения данными лицами, допустим, легальной печатной продукции, но и нелегальной, вернее, выпущенной, например, предвыборной листовки без соответствующих реквизитов.

Со стороны членов избирательной комиссии, особенно их председателей (на различных совещаниях), неоднократно указывалось, что фактически таких лиц трудно задержать, а тем более привлечь к ответственности, допустим, которым не исполнилось 14 лет. Трудно привлечь к ответственности и кандидата в депутаты, который, как правило, отрицает и выпуск соответствующих листовок, и то, что он привлекал к их распространению несовершеннолетнюю молодежь, апеллируя к тому, что это происки соперника с целью опорочить кандидата или вовсе снять его с регистрации в качестве такового.

Проблема здесь, конечно, имеется. Соответствующая реакция законодателя — появление ст. 5.11 в КоАП РФ. Но одними репрессивными мерами ее не решить, речь должна идти о совершенствовании избирательного механизма в этой части, о повышении уровня электоральной культуры в целом. А в этом плане, как представляется, законодатель несколько перестраховался, установив запрет на участие в предвыборной агитации, даже косвенной, лицам моложе 18 лет. Учитывая возрастание удельного веса именно этой части населения в общественно-политической жизни страны, уровень ее современной эмансипации, участие в предпринимательской сфере, в различных формальных и неформальных движениях, объединениях, учитывая потребности ее естественного самовыражения, более, кстати, радикального, чем у других групп населения, предполагать, что эта часть населения оставит предвыборную нишу, было бы просто неразумно. Хочет этого законодатель или нет, часть молодежи, в том числе несовершеннолетней, будет все равно активно участвовать в этих предвыборных акциях, и участвует сейчас, например молодежные организации (объединения) при ведущих партиях («Идущие вместе», «Яблоко», КПРФ, СПС и др.).

Поэтому необходимо, на наш взгляд, скорректировать п. 6 ст. 48 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав» или указанием на снижение возраста, допустим, до 16 лет, или указанием на фактор членства в молодежных организациях при партиях, или просто снять возрастные ограничения на проведение предвыборной агитации, это все-таки не сами выборы, т.е. голосование; тем более ее (несовершеннолетнюю молодежь) действительно трудно задержать и привлечь к ответственности за нарушение указанного правила.

Отсюда вывод: наличие данной нормы в избирательном законодательстве еще не говорит о возможности ее реализации, разве только в индивидуальных, разовых случаях ее можно применить. В целом данная норма пополнит арсенал так называемых «мертвых» норм. Как положительный факт в этом плане можно отметить редакцию ст. 5.11 КоАП РФ от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ, по которой фактически разрешено участвовать в предвыборной агитации лицам, не достигшим возраста 18 лет, но за исключением форм и методов, которые запрещены федеральным законом.

В период введения реальных альтернативных выборов (конец 80-х годов XX в.) организаторы выборных процессов сразу же столкнулись с распространением анонимных агитационных материалов в ходе предвыборных кампаний. Потребовалось время, чтобы осмыслить и квалифицировать это противоправное деяние. В середине 90-х годов, уже с учетом реальной практики по новой избирательной системе (выборная кампания 1993 г.), законодатель ввел в действующий тогда КоАП РСФСР ст. 409, предусматривающую ответственность за изготовление или распространение анонимных агитационных материалов. По данному предмету была введена соответствующая статья в КоАП РФ в 2001 г. (ст. 5.12), а в июле 2003 г. была сделана новая ее редакция. Статья предусматривала ответственность за изготовление или распространение агитационных материалов с нарушением требований закона. В статье сформулированы пять составов административных правонарушений.

Как представляется, данная статья имеет налет казуальности. Законодатель выбрал, по нашему мнению, не совсем эффективный путь — постараться в диспозиции нормы отразить как можно более широкий спектр объектов противоправного деяния, как бы следуя нормам избирательного законодательства, которые по своему объему в значительной степени превышают разумные пределы, превращая нормы закона в какие-то инструктивные правила. Это не оправданно в избирательном законодательстве, а тем более не характерно для КоАП РФ, где нормы должны быть более отточенные, краткие, понятные и содержать общие правила, не растворяемые в безбрежности предметов, на которые воздействуют. К сожалению, федеральными законами от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ, от 22 июня 2007 г. № 116-ФЗ этот «налет казуальности» не только не устранен, но даже усилен.

Правонарушение, предусматривающие ответственность за незаконную выдачу избирательного бюллетеня лицу, не имеющему избирательного права (ст. 5.22 КоАП РФ), известно в электоральной практике давно. Еще в Положении о выборах в Государственную Думу 1907 г. мы находим ряд норм, которые требуют личного голосования, невозможности выдачи доверенности на предоставление имущественного ценза для участия в выборах лицам, которые не допускаются к участию в выборах (ст. 12, 15, 98, 138 и др.). В Положении о выборах в Учредительное собрание 1917 г. законодатель уже вводит специальный состав преступления, устанавливающего уголовную ответственность для виновных в подаче голоса при выборах в Учредительное собрание, заведомо не имея на то право или утратив таковое (ст. 110).

В современной российской электоральной практике данный состав появился в КоАП РСФСР в 1995 г. (ст. 406), правда, объектом правового регулирования был более узкий круг отношений, связанных с выдачей гражданам бюллетеней для голосования в целях предоставления им возможности проголосовать за других лиц. В несколько расширенной редакции в конце 90-х годов она была закреплена в ст. 4023 КоАП РСФСР. В новом КоАП РФ она была закреплена (по названию) в более абстрактной форме (ст. 5.22), что можно отметить как плюс. И все-таки опыт работ избирательных комиссий в этой части показывает, что электоральная практика подсказывает необходимость введения института представительства при голосовании и института голосования по доверенности. В реальной практике в общем-то нередки случаи, когда родственники просят дать возможность проголосовать на избирательном участке за какого-либо другого родственника, который или по самочувствию (например, супруга на последней неделе беременности) не может прибыть на избирательный участок, или по другой уважительной причине. Отмахиваться от таких обращений тоже не лучший вариант действий. Но законодатель в этом плане непримирим, что, с нашей точки зрения, не является бесспорным.

Представляется, что по отношению к данному правонарушению законодатель не совсем корректно определил и лицо, имеющее право составлять протокол. Этим лицом, как известно, является уполномоченный член избирательной комиссии. Но поскольку избирательные бюллетени выдают сами же члены избирательной комиссии, то получается, что один член избирательной комиссии (правда, уполномоченный) составляет протокол о другом члене избирательной комиссии, с которым работают вместе. А если данное правонарушение допустил сам член комиссии, имеющий право составлять протоколы, тогда кто может составить протокол против него? По логике нормы тогда надо будет созвать внеочередное заседание комиссии и уполномочить другого члена комиссии на составление протокола. Представляется, что в данном случае было бы более оправданно, если бы протокол о правонарушении составлял сам председатель избирательной комиссии или представитель вышестоящей комиссии.

Стоит обратить внимание и еще на одну позицию. По данному составу правонарушения привлекается к ответственности в одностороннем порядке только член избирательной комиссии, т.е. лицо, незаконно выдавшее избирательный бюллетень, но еще дореволюционное законодательство предусматривало, что в данном случае привлекается к ответственности и лицо, которое воспользовалось этим. «Сему же наказанию подлежит виновный в голосовании при выборах в Учредительное собрание», который проголосовал более одного раза или за другое лицо по его просьбе (ч. 2 ст. 110 Положения о выборах в Учредительное собрание). Представляется, что ответственность по ст. 5.22 КоАП РФ надо было бы распространить и на лицо, которое проголосовало по незаконно выданному бюллетеню или получило его.

Отметим и еще один факт по статье. Данный порядок устанавливается избирательным законодательством и получает довольно- таки подробную регламентацию в отдельных законах о выборах. Представляется не совсем оправданной столь подробная регламентация порядка голосования в избирательном законе, который призван регулировать наиболее общие отношения, связанные с производством выборов. Для более подробной регламентации хватило бы силы и подзаконного акта, допустим инструкции, что, собственно, и наблюдалось на первых выборах в середине 90-х годов прошлого столетия. Однако затем законодатель ввел эти нормы, по сути подзаконного характера, в нормативные акты высшей юридической силы, тем самым возложив на закон в значительной части не свойственные ему функции. В связи с этим мы видели, как последовательно увеличиваются в объемах законы о выборах, превращая его в совокупность норм подзаконного характера. Об этой опасности, детализации избирательных отношений в законе, еще в 1996 г. предупреждали ряд исследователей, отмечая, что такое законодательное дублирование не отвечает требованиям юридической технологии и техники.

Поэтому, представляется, мы должны еще раз рассмотреть концептуальные стороны избирательного закона и подчеркнуть, что избирательный закон не должен превращаться в инструкцию, равно как и инструкция в закон. К сожалению, как отмечали Е.А. Постников, В.И. Васильев, в настоящее время в новой редакции Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав» прослеживается общая тенденция к увеличению общего объема регламентации рассматриваемых институтов избирательного права.

Важным моментом избирательного процесса, его завершающего этапа, является подсчет голосов. В последнее время много сделано для того, чтобы порядок подсчета голосов законодательно был определен, сами процедуры были прозрачны для наблюдателей, чтобы исключить возможности каких-либо злоупотреблений, неправильного подсчета или фальсификаций. Тем не менее после каждых выборов значительное количество жалоб поступает именно на неправильный подсчет голосов, на искажения данных в протоколах, с точки зрения заявителей. Некоторые жалобы и споры по предмету голосования и определения результатов голосования доходят до Верховного Суда.

Статья 5.24 в КоАП РФ, предусматривающая ответственность за нарушение установленного законом порядка подсчета голосов, Федеральным законом от 21 июля 2005 г. дана в новой редакции, включая название. Отдельные изменения в статью были внесены Федеральным законом от 22 июня 2007 г. № 116-ФЗ.

Она является относительно новой, хотя электоральная практика давала материал, чтобы законодатель обратил внимание на существование такой проблемы и раньше. В соответствии со ст. 5.24 нарушение председателем или членом избирательной комиссии, комиссии референдума установленного законом порядка подсчета голосов либо установленного законом порядка обработки итогов голосования, определения результатов выборов, референдума влечет наложение административного штрафа в размере от 500 до 1500 руб.

Стоит обратить внимание, что субъектом правонарушения по данной статье является председатель или просто член избирательной комиссии, комиссии референдума, с правом решающего голоса — субъект специальный. Представляется, что данная статья в самой своей изначальной посылке несколько некорректно определяет субъекты правонарушения. Дело в том, что подсчет голосов избирателей и последующие действия, указанные в диспозиции, всегда носят коллективный характер и функционально неперсонифицированный. Естественно, выделять в этом плане только председателя комиссии или какого-то ее члена представляется не совсем правильно. Поэтому в диспозиции нормы более справедливо было бы указать не на председателя или члена избирательной комиссии, а на членов избирательной комиссии, а вот в санкции нормы необходимо было бы и продифференцировать субъекты ответственности, например: виновный подвергается административному штрафу, налагаемому на члена избирательной комиссии — в размере от 500 до 1500 руб.; на председателя участковой избирательной комиссии — от 1500 до 2000 руб.

Что касается ответственности иностранных граждан и лиц без гражданства, необходимо сделать пояснение. Дело в том, что Конституция РФ наделяет избирательными правами именно граждан Российской Федерации, а не иностранцев и лиц без гражданства. Они могут быть привлечены к административной ответственности на общих основаниях, предусмотренных нормами Особенной части КоАП РФ. Но по ряду позиций в качестве специального субъекта они не могут привлекаться к административной ответственности, например, как члены избирательной комиссии или уполномоченные лица кандидата в депутаты, поскольку de jure они не могут быть таковыми. Однако, как уже отмечалось, Законом «Об основных гарантиях избирательных прав граждан» 2002 г. отдельной категории иностранцев, постоянно проживающих на территории муниципального образования, в котором проводятся выборы, в соответствии с международным договором РФ предоставляются избирательные права, т.е. они имеют право на участие в выборах (активное избирательное право) в органы местного самоуправления и местном референдуме (п. 3 ст. 17). В соответствии с п. 10 ст. 4 они наделяются и пассивным избирательным правом — правом быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на тех же условиях, что и граждане России. Как известно, к ним Законом от 25 июля 2006 г. фактически приравнены и граждане Российской Федерации, имеющие гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства (с. 6).

Таким образом, к данной категории иностранных граждан могут быть предприняты меры административной ответственности уже и по многим основаниям ст. 5.1—5.25 КоАП РФ. Но вместе с тем остается неразрешенной проблема соответствия данных норм Конституции Российской Федерации, наделяющей избирательными правами только граждан Российской Федерации.

Административная ответственность за нарушение порядка финансирования выборов

Рассматривая ответственность за административные правонарушения в части финансирования выборов, необходимо отметить, что основанием административной ответственности является совершение административного правонарушения.

В целом Кодекс об административных правонарушениях РСФСР к концу 90-х и началу 2000-х годов содержал довольно расширенный перечень отдельных видов нарушений законодательства о выборах и референдумах, в том числе в части финансирования выборов, за совершение которых была установлена в КоАП РСФСР административная ответственность. Таковыми являлись:

• нарушение предусмотренных законодательством о выборах правил рекламирования коммерческой деятельности кандидатов, зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, иных лиц и организаций, на рекламирование коммерческой деятельности которых распространяются требования и ограничения, предусмотренные указанным законодательством (ст. 409);
• вручение кандидатами, зарегистрированными кандидатами, избирательными объединениями, избирательными блоками, уполномоченными представителями и доверенными лицами зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, иными организациями или лицами, прямо или косвенно участвующими в предвыборной агитации, избирателям денежных средств, подарков, иных материальных ценностей, проведение льготной распродажи товаров, а равно безвозмездное или на льготных условиях оказание избирателям услуг, вознаграждение избирателей, принимавших участие в избирательной кампании, в зависимости от итогов голосования (ст. 4016);
• осуществление благотворительной деятельности с нарушением законодательства Российской Федерации о выборах (ст. 4016);
• непредставление кандидатом, зарегистрированным кандидатом, лицом, являвшимся кандидатом, зарегистрированным кандидатом, избирательным объединением, избирательным блоком, кредитным учреждением, в установленный законом срок отчета, сведений об источниках и о размерах поступлений (пожертвований) в избирательный фонд и обо всех произведенных затратах на проведение выборов, либо представление неполного отчета, либо неполное представление таких сведений, либо представление недостоверных отчета, сведений (ст. 4017);
• непредставление в установленный законом срок либо неполное представление председателем избирательной комиссии в средства массовой информации для опубликования сведений о поступлении и расходовании средств избирательных фондов или финансовых отчетов кандидатов, зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков (ст. 4017);
• использование денежных средств помимо собственного избирательного фонда, а равно использование денежных средств, поступивших в избирательный фонд от организаций и лиц, принятие пожертвований от которых запрещено законом, а равно превышение установленных законом предельных сумм расходования денежных средств из избирательного фонда, а равно расходование средств избирательного фонда на не предусмотренные законом цели (ст. 4018);
• использование в целях проведения избирательной кампании кандидатом, зарегистрированным кандидатом, избирательным объединением, избирательным блоком помимо средств избирательного фонда материальной поддержки, оказанной гражданами, юридическими лицами, их филиалами, представительствами и иными подразделениями, а также анонимной материальной поддержки (ст. 4019);
• оказание финансовой или иной материальной поддержки избирательной кампании кандидата, зарегистрированного кандидата, избирательного объединения, избирательного блока помимо их избирательных фондов (ст. 4020);
• перечисление с нарушением установленных законом сроков федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления, наделенными соответствующими полномочиями на перечисление средств, кредитным учреждением, отделением связи, избирательной комиссией средств избирательным комиссиям, кандидатам, зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам (ст. 4021).

Кроме того, как уже отмечалось, в конце 1990-х годов Федеральным законом «Об административной ответственности юридических лиц за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах» была установлена административная ответственность юридических лиц, связанная с нарушением финансирования выборов. Она применялась к юридическим лицам за следующие правонарушения:

• нарушение предусмотренных законодательством Российской Федерации о выборах условий рекламирования коммерческой деятельности кандидатов, зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, иных лиц и организаций, на рекламирование коммерческой деятельности которых распространяются требования и ограничения, предусмотренные указанным законодательством (ст. 5);
• изготовление или распространение в период подготовки и проведения выборов агитационных печатных или аудиовизуальных материалов без письменного подтверждения согласия соответствующего зарегистрированного кандидата, избирательного объединения, избирательного блока, общественного объединения, а также агитационных печатных или аудиовизуальных материалов, не содержащих установленной законом информации об их тираже и о дате выпуска, о наименовании и об адресе организации либо о фамилии, об имени, отчестве, о месте жительства лица, изготовившего агитационные печатные или аудиовизуальные материалы, о наименовании организации либо о фамилии, об имени, отчестве лица, заказавшего изготовление этих материалов, а равно изготовление агитационных печатных или аудиовизуальных материалов, в которых перечисленные данные указаны неверно либо неполно; подкуп избирателей, осуществляемый юридическими лицами, прямо или косвенно участвующими в предвыборной агитации (вручение в ходе избирательной кампании избирателям денежных средств, подарков и иных материальных ценностей, вознаграждение избирателей, осуществлявших организационную работу, в зависимости от итогов голосования, проведение льготной распродажи товаров, бесплатное распространение любых товаров, за исключением разрешенных законом, предоставление услуг безвозмездно или на льготных условиях, равно как и воздействие на избирателей обещаниями передачи им денежных средств, ценных бумаг, в том числе по итогам голосования, и других материальных благ, предоставления услуг иначе, чем на основе принимаемых в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами решений органов государственной власти и органов местного самоуправления) (ст. 8);
• осуществление благотворительной деятельности с нарушением законодательства Российской Федерации о выборах (ст. 8);
• оказание финансовой или иной материальной поддержки избирательной кампании кандидата, зарегистрированного кандидата, избирательного объединения, избирательного блока помимо их избирательных фондов либо связанное с проведением выборов бесплатное или по необоснованно заниженным расценкам выполнение организациями работ, оказание услуг, реализация товаров (ст. 9).

Теперь обратимся к составам административных правонарушений в сфере финансирования выборов по действующему законодательству.

Наличие состава административного правонарушения в том или ином деянии, как следует из теории административного права, является единственным основанием наступления административной ответственности за его совершение. При рассмотрении обозначенной проблемы необходимо учитывать, что общественные отношения, выступающие как объект административного правонарушения, регулируются не только нормами административного права, но в ряде случаев и нормами других отраслей права, в том числе и избирательного.

Административная ответственность в КоАП РФ закрепляется нормами ст. 5.16—5.21, 5.50. Обратимся к составу, связанному с подкупом избирателей. Вначале отметим, что подкуп избирателей как способ привлечения их на сторону того или иного кандидата был известен еще с древности. Об одном из первых фактов такого подкупа поведал нам, как отмечалось выше, исследователь З.М. Черниловский, указав в своем учебнике на факт выделения значительных сумм Афинского морского союза, которые были пущены именно на «подкуп афинских граждан» еще в V в. до н.э.

В Древнем Риме Цицерону удалось провести закон против интриг и подкупа при выборах. В отечественной истории государства и права упоминание о подкупах также встречается рано. Так, известный исследователь древнего новгородского общества академик В.Л. Янин, рассматривая факт убийства новгородского посадника Дмитра Мирошкинича в 1209 г., заключает, что князь Всеволод был заинтересован в устранении этого посадника и не только санкционировал расправу над ним, но «и провоцирует, и покупает ее, одаривая новгородцев и подстрекая их к казни».

Квалификация состава подкупа как правового института формировалась в рамках уголовного права и довольно рано прослеживается в памятниках права. Уже Псковская судная грамота, судебники намечают, а Соборное Уложение, Артикулы Петра I — формируют этот состав преступления. Применительно к избирательному законодательству его квалификация завершается в XIX в., что нашло закрепление в ст. 1425 Уложения о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. Уголовная ответственность по данной статье применялась к лицам, «кто, при выборах земских, дворянских, сельских или же городских, общественных или сословных, будет, через подкуп, подарки, обещания или угрозы, склонять кого-либо к поданию голоса в его пользу, или в пользу или против другого лица». Соответствующие составы были введены и в Положение о выборах в Учредительное собрание 1917 г. (ст. 108, 109).

В действующем КоАП РФ, введенном в действие в 2002 г., правонарушение квалифицировалось как административный проступок (ст. 5.16). В июле 2003 г. оно подверглась существенной редакции и теперь рассматривается как подкуп избирателей, участников референдума либо осуществление в период избирательной кампании, кампании референдума благотворительной деятельности с нарушением законодательства о выборах и референдумах, если эти действия не содержат уголовно наказуемого деяния. Поскольку в УК РФ существует смежный состав (п. «а» ч. 2 ст. 141), закрепляющий наличие в криминальном деянии признаков подкупа, в данной статье (ст. 5.16 КоАП РФ) понятие «подкуп избирателей» не раскрывается законодателем.

Общим объектом правонарушения выступают общественные отношения, связанные с формированием представительных органов власти, выбором высших должностных лиц и проведением референдумов. Непосредственным объектом правонарушения выступают общественные отношения, возникающие при проведении агитации в ходе выборов и проведении референдума.

В статье законодателем сформулированы два состава административных правонарушений:

1. подкуп избирателей, участников референдума;
2. осуществление благотворительной деятельности с нарушением законодательства о выборах и референдумах.

Вопросы проведения предвыборной агитации регулируются избирательным законодательством довольно расширенно и, надо отметить, жестко. Запрету подвергается и благотворительная деятельность субъектов предвыборной агитации.

Составы по конструкции формальные, не связанные с наступившими общественно вредными последствиями в результате противоправного деяния соответствующих субъектов правонарушения.

Объективная сторона подкупа избирателей, участников референдума выражается в совершении противоправных действий путем предоставления различных имущественных или иных благ избирателям в целях привлечения их на сторону своего кандидата или склонения избирателя к голосованию в желательном для субъекта правонарушения варианте (или не принимать участия в голосовании). Объективная же сторона проведения благотворительной деятельности характеризуется противоправными действиями физических и юридических лиц, которые по просьбе или по поручению заинтересованных лиц и организаций, представляющих интересы одной из сторон (кандидата, политической партии, избирательного объединения или блока) в ходе избирательной кампании, при проведении референдума, занимаются благотворительной деятельностью, которая, в конце концов, призвана создать положительный имидж определенного субъекта избирательного процесса, тем самым нарушая законодательство о выборах и референдумах.

Субъектами подкупа избирателей, участников референдума и субъектами неправомерной благотворительной деятельности при проведении выборов и референдума являются как физические лица — общий субъект, так и специальный субъект, т.е. кандидаты, избирательные объединения и их доверенные лица, уполномоченные представители, инициативные группы по проведению референдума, иные группы участников референдума и их уполномоченные представители, иные лица и организации при проведении ими предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума. Субъективная сторона правонарушений характеризуется умыслом, т.е. противоправное деяние может быть совершено умышленно, при втором составе — неправомерной благотворительной деятельностью, возможна и неосторожность.

Протоколы о правонарушениях вправе составлять члены избирательной комиссии, комиссии референдума с правом решающего голоса, уполномоченные на то данными комиссиями (ч. 5 ст. 28.3 КоАП РФ), а также должностные лица органов внутренних дел (милиции) (п. 1 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ). Дела об административных правонарушениях рассматриваются в пятидневный срок мировыми судьями, а если по ним проводилось административное расследование — судьями районных судов (ст. 23.1 КоАП РФ).

Ответственность за данные правонарушения наступает только при осуществлении их на этапе избирательной кампании. В соответствии с санкцией ст. 5.16 КоАП РФ она влечет наложение административного штрафа:

1. на граждан — в размере от 2500 руб.;
2. на должностных лиц — от 3000 до 4000 руб.;
3. на юридических лиц — от 30 тыс. до 50 тыс. руб.

Электоральная практика конца 1980-х годов и первой половины 1990-х годов поставила вопрос о контроле и отчетности за расходование средств кандидатами и избирательными объединениями на подготовку и проведение выборов. Это был новый институт в избирательном праве России, поскольку ранее участие кандидатов в выборах финансировалось исключительно на бюджетной основе и кандидат в депутаты не имел своего избирательного фонда.

Когда средства на участие в избирательной кампании должны были изыскивать сами кандидаты, законодатель ввел соответствующую статью в первый, 1994 г., Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав», об избирательных фондах и порядке их создания (ст. 28), а также ст. 29 — о порядке расходования средств избирательных фондов. Но, обобщая опыт избирательной кампании 1993 г., в ходе которой были выявлены многочисленные нарушения, и опыт, который дала судебная практика по рассмотрению споров, связанных с порядком расходования средств, законодатель в апреле 1995 г. ввел административную ответственность за непредставление или неопубликование отчета о расходовании средств на подготовку и проведение выборов (референдума) — ст. 4011 КоАП РСФСР. Данная статья затем вошла в новый КоАП РФ (ст. 5.17), а в июле 2003 г. в нее внесены незначительные уточнения в части переченя субъектов административной ответственности.

В соответствии с ней непредставление кандидатом, лицом, являвшимся кандидатом, лицом, избранным депутатом или на иную выборную должность, либо избирательным объединением, инициативной группой по проведению референдума, иной группой участников референдума, кредитной организацией в установленный законом срок отчета, сведений об источниках и о размерах средств, перечисленных в избирательный фонд, фонд референдума, и обо всех произведенных затратах на проведение избирательной кампании, кампании референдума, неполное представление в соответствии с законом таких сведений либо представление недостоверных отчета, сведений влечет наложение административного штрафа на кандидата, на лицо, являвшееся кандидатом, на лицо, избранное депутатом или на иную выборную должность, на уполномоченного представителя по финансовым вопросам избирательного объединения, инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума, на должностное лицо кредитной организации в размере от 2000 до 2500 руб.

Непредставление, неполное представление либо несвоевременное представление председателем избирательной комиссии, комиссии референдума в средства массовой информации для опубликования сведений о поступлении и расходовании средств избирательных фондов, фондов референдума либо финансовых отчетов кандидатов, зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, влекут наложение административного штрафа в размере от 1000 до 2000 руб.

Общим объектом правонарушений являются общественные отношения по проведению выборов и референдумов. Непосредственным объектом административного правонарушения выступают общественные отношения, связанные с информированием избирательных комиссий (комиссий референдума) и избирателей (участников референдума) о размерах финансирования избирательной кампании (референдума). В действующем избирательном законодательстве эти вопросы регулируются как рамочным Законом «Об основных гарантиях избирательных прав» (ст. 57—59), так и отдельными законами, регулирующими различные виды выборов, например Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы» (гл. 9).

Статья 5.17 многосоставная, включающая шесть составов административных правонарушений, которые по ч. 1 и 2 характеризуются как:

1. непредставление кандидатом в установленный законом срок отчета, сведений об источниках и о размерах средств, перечисленных в избирательный фонд, фонд референдума;
2. непредставление кандидатом в установленный законом срок отчета, сведений обо всех произведенных затратах на проведение избирательной кампании, кампании референдума;
3. неполное представление кандидатом в соответствии с законом таких сведений либо представление недостоверных отчета, сведений;
4. непредставление председателем избирательной комиссии, комиссии референдума в средства массовой информации для опубликования сведений о поступлении и расходовании средств избирательных фондов, фондов референдума либо финансовых отчетов кандидатов, зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений;
5. неполное предоставление председателем избирательной комиссии, комиссии референдума указанной выше информации;
6. несвоевременное предоставление председателем избирательной комиссии, комиссии референдума обозначенной в ч. 2 диспозиции нормы информации.

Все перечисленные составы по конструкции формальные. Порядок и сроки предоставления соответствующей информации предусматриваются избирательным законодательством. Объективная сторона правонарушения, предусмотренного по части первой статьи, представляет собой бездействие (реже действие) и выражается в нарушении установленного порядка и сроков представления отчетной финансовой информации.

При проведении выборов в федеральные органы государственной власти порядок открытия и ведения счетов избирательных фондов, учета и отчетности по средствам этих фондов устанавливается Центральной избирательной комиссией РФ по согласованию с Центральным банком РФ. Кандидаты, политические партии представляют в соответствующую избирательную комиссию свои финансовые отчеты со следующей периодичностью:

1. первый финансовый отчет — одновременно с представлением документов, необходимых для регистрации, в соответствующую избирательную комиссию; в отчет включаются сведения по состоянию на дату, которая на пять дней предшествует дате сдачи отчета;
2. итоговый финансовый отчет — не позднее чем через 30 дней после официального опубликования результатов выборов. К итоговому финансовому отчету прилагаются первичные финансовые документы, подтверждающие поступление и расходование средств избирательного фонда, и другие документы финансовой отчетности, как то: справки об оставшихся средствах и о закрытии указанного счета и другие предусмотренные ч. 5 ст. 61 Закона (ч. 2 ст. 68 Закона «О выборах депутатов Государственной Думы»).

Филиалы Сберегательного банка РФ не реже одного раза в неделю, а менее чем за десять дней до дня голосования — не реже одного раза в три операционных дня представляют соответствующей избирательной комиссии сведения о поступлении и расходовании средств на специальных избирательных счетах кандидатов, политических партий. Нарушение данной нормы должностными лицами филиалов Сбербанка России также влечет ответственность на основании ч. 1 ст. 5.17 КоАП РФ. При этом может использоваться ГАС «Выборы».

Субъект правонарушения — специальный: кандидат, лицо, являвшиеся кандидатом, лицо, избранное депутатом или на иную выборную должность, уполномоченный представитель избирательного объединения, инициативной группы, должностное лицо кредитной организации. Субъективная сторона характеризуется умышленными или неосторожными деяниями.

По части второй ст. 5.17 объективной стороной выступает бездействие (реже действие) председателя избирательной комиссии, который не предоставляет, или не полностью предоставляет, или несвоевременно предоставляет указанную в диспозиции ч. 2 ст. 5.17 информацию. Субъект административного правонарушения — специальный, прямо поименованный в диспозиции нормы — председатель избирательной комиссии, комиссии референдума. Отсюда другое лицо, другой член избирательной комиссии и даже лицо, исполняющее временно обязанности председателя комиссии или замещающее его, не может быть по диспозиции данной статьи привлечено к ответственности. Представляется, что таким образом законодатель несколько сузил возможный субъектный состав правонарушителей по данной диспозиции, соответствующую ответственность необходимо было предусмотреть и для других членов избирательной комиссии, тем более что в избирательных комиссиях за финансовые функции и за функции по связи с средствами массовой информации отвечают, как правило, специально уполномоченные для этого члены избирательной комиссии. Поэтому целесообразно было бы внести в ч. 2 ст. 5.17 соответствующее дополнение.

Субъективная сторона правонарушения представлена виной в форме умысла или неосторожности.

Протоколы об административных правонарушениях по ст. 5.17 КоАП РФ составляют члены избирательной комиссии, комиссии референдума с правом решающего голоса, уполномоченные на то указанными комиссиями (ч. 5 ст. 28.3 КоАП РФ). Дела о данных правонарушениях рассматриваются в пятидневный срок (ч. 3 ст. 29.6 КоАП РФ) мировыми судьями, а если по ним проводилось административное расследование — судьями районных судов (ст. 23.1 КоАП).

Статья 5.18, как и предыдущая, характеризует нарушения в сфере финансирования выборов, незаконное использование денежных средств при финансировании избирательной кампании кандидата, избирательного объединения, деятельности инициативной группы по проведению референдума, иной группой участников референдума.

Диспозиция статьи определяет состав правонарушения в следующих параметрах. Это использование кандидатом, избирательным объединением, инициативной группой по проведению референдума, иной группой участников референдума при финансировании своей избирательной кампании или кампании референдума денежных средств помимо средств собственного избирательного фонда, фонда референдума, если эти действия не содержат уголовно наказуемого деяния, либо превышение установленных законом предельных размеров расходования средств избирательного фонда, фонда референдума, либо расходование денежных средств избирательного фонда, фонда референдума на не предусмотренные законом цели, а равно использование денежных средств, поступивших в избирательный фонд, фонд референдума с нарушением законодательства о выборах и референдумах.

Вопрос о незаконном использовании финансовых средств был поставлен также в середине 90-х годов XX в. (ст. 4012 КоАП РСФСР)1, но она касалась только незаконного принятия пожертвований кандидатом либо избирательным объединением (избирательным блоком). Действующий КоАП РФ значительно расширил содержание соответствующей диспозиции, кроме того, ст. 5.18 прошла редакцию в июле 2003 г., изменения коснулись уточнения перечня субъектов правонарушений, и значительно был повышен размер административного штрафа в отношении юридических лиц.

Общим объектом правонарушения являются общественные отношения, связанные с проведением выборов и референдумов, непосредственный объект отношения по финансированию избирательных кампаний кандидатов, избирательных объединений, инициативных групп по проведению референдума, иных групп участников референдума. Эти вопросы регулируются избирательным законодательством, хотя, надо отметить, что, учитывая важность данного института, тот объем средств, который задействован в ходе выборов, сложность вопросов финансирования, значительный массив отношений, который пока остается неурегулированным, а также злоупотребления и правонарушения, связанные с финансированием, необходимым становится разработка специального закона, объектом правового регулирования которого стали бы отношения, связанные с проведением выборов, а предметом — сам механизм финансирования избирательных кампаний.

Объективную сторону правонарушения составляют действия:

а) по использованию денежных средств помимо средств собственного избирательного фонда, фонда референдума;

б) выразившиеся в превышении установленных законом предельных размеров расходования денежных средств из избирательного фонда, фонда референдума;

в) по расходованию денежных средств избирательного фонда, фонда референдума на не предусмотренные законом цели;

г) по использованию денежных средств, поступивших в избирательный фонд, фонд референдума с нарушением законодательства о выборах и референдумах.

Использование денежных средств, поступивших в избирательный фонд субъекта избирательных правоотношений, с нарушением установленных правил считается незаконным. Средства избирательных фондов (фонда референдума) имеют целевое назначение. Они могут использоваться только на покрытие расходов, связанных с проведением избирательной кампании (кампании референдума). Законодатель допускает лишь частичное нецелевое использование средств, допустим, на приобретение оборудования и товаров для личных целей кандидата и некоторые другие.

Законодатель ввел и предельные размеры расходования денежных средств из избирательного фонда. Так, при проведении выборов в Госдуму в соответствии с п. 3 ст. 66 ранее действовавшего Закона «О выборах депутатов Государственной Думы» (от 20 декабря 2002 г.) предельный размер всех расходов кандидата из средств его избирательного фонда не мог превышать 6 млн руб. Для избирательного объединения в соответствии с п. 5 той же статьи — 250 млн руб. При проведении выборов Президента РФ предельная сумма всех расходов из средств его избирательного фонда в соответствии с п. 3 ст. 58 Закона «О выборах Президента Российской Федерации» не может превышать 40 млн руб.

Сейчас по действующему Закону «О выборах депутатов Государственной Думы» предельная сумма всех расходов из средств избирательного фонда политической партии не может превышать 400 млн руб. В указанную сумму не включаются расходы из средств избирательных фондов региональных отделений политической партии.

Предельная сумма всех расходов из средств избирательного фонда регионального отделения политической партии не может превышать:

1) 6 млн руб., если на территории субъекта Российской Федерации, которому соответствует региональная группа кандидатов, зарегистрировано не более 100 тыс. избирателей;

2) 10 млн руб., если на территории субъекта Российской Федерации, которому соответствует региональная группа кандидатов, зарегистрировано свыше 100 тыс., но не более 500 тыс. избирателей;

3) 14 млн руб., если на территории субъекта Российской Федерации, которому соответствует региональная группа кандидатов, зарегистрировано свыше 500 тыс., но не более 1 млн избирателей;

4) 20 млн руб., если на территории субъекта Российской Федерации, которому соответствует региональная группа кандидатов либо всем частям территории которого соответствуют региональные группы кандидатов, зарегистрировано свыше 1 млн, но не более 3 млн избирателей;

5) 30 млн руб., если на территории субъекта Российской Федерации, всем частям территории которого соответствуют региональные группы кандидатов, зарегистрировано свыше 3 млн избирателей.

Если региональные группы кандидатов федерального списка кандидатов соответствуют частям территории субъекта Российской Федерации, включающим не все части территории субъекта Российской Федерации, предельная сумма всех расходов из средств избирательного фонда соответствующего регионального отделения политической партии не может превышать:

1. произведения числа частей территории субъекта Российской Федерации, включенных в часть (части) территории субъекта Российской Федерации, которой соответствует (которым соответствуют) региональная группа (региональные группы) федерального списка кандидатов в этом субъекте Российской Федерации, и числа, полученного в результате деления 20 млн руб. на число частей территории этого субъекта Российской Федерации, если на территории этого субъекта Российской Федерации зарегистрировано свыше 1 млн, но не более 3 млн избирателей;
2. произведения числа частей территории субъекта Российской Федерации и включенных в часть (части) территории субъекта Российской Федерации, которой соответствует (которым соответствуют) региональная группа (региональные группы) федерального списка кандидатов в этом субъекте Российской Федерации, и числа, полученного в результате деления 30 млн руб. на число частей территории субъекта Российской Федерации, если на территории этого субъекта Российской Федерации зарегистрировано свыше 3 млн избирателей.

Субъект правонарушения — специальный: лица, являвшиеся кандидатами; лица, избранные депутатами; уполномоченные представители по финансовым вопросам инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума; кроме этого, называется и коллективный субъект — избирательные объединения.

Субъективная сторона характеризуется противоправными деяниями, которые могут быть совершены с умыслом или по неосторожности.

Данное административное правонарушение влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 2000 до 2500 руб.; на юридических лиц — от 30 тыс. до 100 тыс. руб.

Протоколы о правонарушениях по ст. 5.18 КоАП РФ вправе составлять члены избирательной комиссии, комиссии референдума с правом решающего голоса, уполномоченные этими комиссиями (ч. 5 ст. 28.3 КоАП РФ). Дела о правонарушениях рассматриваются в пятидневный срок (ч. 3 ст. 29.6 КоАП РФ) мировыми судьями, а если по ним проводилось административное расследование — судьями районных судов (ст. 23.1 КоАП РФ).

Статья 5.19. КоАП РФ вводит квалифицирующие признаки состава административного правонарушения за использование незаконной материальной поддержки при финансировании избирательной кампании, кампании референдума.

Использование в ходе проведения избирательной кампании, подготовки и проведения референдума кандидатом, зарегистрированным кандидатом, избирательным объединением, инициативной группой по проведению референдума помимо средств избирательного фонда, фонда для участия в референдуме материальной поддержки, оказанной гражданами, юридическими лицами, их филиалами, представительствами и иными подразделениями юридических лиц, а также анонимной материальной поддержки влечет наложение административного штрафа на кандидата, лицо, являющееся кандидатом, уполномоченного представителя по финансовым вопросам кандидата, избирательного объединения, инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума в размере от 2000 до 2500 руб. с конфискацией предмета административного правонарушения; на избирательное объединение — от 10 тыс. до 20 тыс. руб. с конфискацией предмета административного правонарушения.

По сравнению со ст. 4019 КоАП РСФСР данная статья устанавливала ответственность избирательных объединений как юридических лиц. Редакции в 2003 г. статья не подверглась, это было сделано в 2005 г. И на сегодня формально, исходя из буквы закона, ответственность по ней не может быть распространена на такое юридическое лицо, каковым является основной коллективный субъект избирательных правоотношений — партия, поскольку она не поименована в соответствующей статье. Поэтому в ст. 5.19, как и в некоторые другие, следует внести соответствующее дополнение. Санкция ст. 5.19 предусматривает дополнительное административное наказание в виде конфискации предмета правонарушения, которое является единственной мерой такого характера в блоке санкций за нарушение прав граждан и других субъектов избирательных правоотношений.

Объектом правонарушения являются общественные отношения, связанные с проведением выборов и референдумов (общий объект). В качестве непосредственного объекта выступают отношения по финансированию избирательной кампании и кампании референдума, материальной поддержке субъектов избирательных правоотношений.

Кроме того, для данной статьи важно установить и предмет правонарушения, которым, как отмечалось в литературе, являются любые материальные ценности, пригодные для использования при проведении выборов и референдумов (компьютерная техника, оргтехника, канцелярские товары, бумага, бензин и другие горючесмазочные материалы, запасные части к транспортным средствам и др.). Предмет правонарушения подлежит обязательной административной конфискации.

Объективную сторону правонарушения характеризуют действия (бездействия) поименованных в статье субъектов правонарушения по незаконной материальной поддержке помимо средств избирательного фонда, в том числе и анонимной материальной поддержке. Как отмечает С.В. Маньшина, следует отграничивать рассматриваемое правонарушение от предусмотренного ст. 5.18, которая устанавливает ответственность за незаконное использование денежных средств помимо средств избирательного фонда (фонда референдума). Подобная материальная поддержка связана прежде всего с выполнением работ, реализацией товаров, оказанием платных услуг и т.п. Если незаконная материальная поддержка использована в крупных размерах, такое деяние квалифицируется как преступление, предусмотренное ч. 2 ст. 1411 УК РФ. Квалифицирующим признаком по данному составу выступает время, поскольку правонарушение может быть совершенно только в период избирательной кампании кандидата.

Субъект административного правонарушения — специальный, поименованный в статье: кандидат; зарегистрированный кандидат; лицо, избранное депутатом, уполномоченный представитель по финансовым вопросам инициативной группы по проведению референдума. Кроме того, в статье назван и коллективный субъект: избирательное объединение.

В диспозиции нормы в качестве субъекта правонарушения названа и инициативная группа, но в санкции нормы ответственность ее не прописывается, законодатель отмечает лишь ответственность лица, которое является уполномоченным представителем по финансовым вопросам инициативной группы по проведению референдума. Не устанавливается ответственность и для некоторых других коллективных субъектов правонарушения, поименованных в диспозиции. Не устанавливается ответственность и для граждан (общий субъект), которые оказывают незаконную материальную поддержку. Конечно, противоправные действия данных лиц не остаются безнаказанными, но их деяния квалифицируются по другим составам административных правонарушений, и они не подпадают под действие санкции ст. 5.19. Тем не менее представляется, что санкцией рассматриваемой нормы можно было бы предусмотреть наказания и для данной группы субъектов правонарушений.

Субъективная сторона правонарушения характеризуется наличием вины в форме умысла или неосторожности.

Статья 5.20 КоАП РФ предусматривает ответственность за незаконное финансирование избирательной кампании, кампании референдума, оказание запрещенной законом материальной поддержки, связанной с проведением выборов, референдума, выполнением работ, оказанием услуг, реализацию товаров бесплатно или по необоснованно заниженным (завышенным) расценкам.

Статья 5.20, как и предыдущие, также закрепляет составы правонарушений, связанные с нарушениями условий и порядка финансового обеспечения выборов. Эти проблемы проявились остро в середине 1990-х годов, тогда же в КоАП РСФСР появились и первые соответствующие нормы (ст. 4011, 4012)1. Их развитием стали поправки, внесенные в конце 1990-х — начале 2000 г., которые нашли закрепление и в новом КоАП РФ (ст. 5.17 — ст. 5.21). Что касается ст. 5.20, то она подверглась в 2003 г. новой редакции, в нее введен новый состав правонарушения, связанный с внесением пожертвований в соответствующие фонды через подставных лиц. Кроме того, ст. 5.20 содержит еще два состава административных правонарушений:

1. оказание финансовой (материальной) поддержки избирательной кампании кандидата, зарегистрированного кандидата, избирательного объединения, деятельности инициативной группы по проведению референдума помимо их избирательных фондов, фондов референдума;
2. бесплатное или по необоснованно заниженным расценкам выполнение юридическими лицами работ, оказание услуг, реализация товаров, связанных с проведением выборов, референдума. Все составы по конструкции формальные, считаются законченной объективной стороной в силу факта совершения деяния независимо от наступления последствий противоправного деяния.

Общим объектом правонарушений выступают общественные отношения по проведению выборов в представительные органы власти и высших должностных лиц, а также по проведению референдумов. Непосредственным объектом выступают отношения, связанные с финансированием избирательной кампании, кампании референдума. Предметом правонарушения являются денежные средства и материальные ценности, пригодные для использования в решении тех или иных задач проведения избирательной кампании (кампании референдума). Предмет правонарушения подлежит конфискации. Общий порядок финансирования регулируется избирательным законодательством, в частности рамочным Законом «Об основных гарантиях избирательных прав» (ст. 57—59).

Объективную сторону первого состава правонарушения образуют действия по оказанию финансовой или иной материальной поддержки избирательной кампании кандидата, зарегистрированного кандидата, избирательного объединения, деятельности инициативной группы по проведению референдума помимо их избирательных фондов, фондов референдума.

Здесь, однако, необходимо сделать некоторое уточнение, связанное с понятием «избирательная кампания». Дело в том, что данная статья (5.20) содержит в себе неточность, поскольку речь в названии статьи идет об «избирательной кампании», тогда как содержание и смысл статьи раскрывается через понятие «избирательная кампания кандидата», но в избирательном законодательстве это разные понятия, которые имеют различное содержание и различное исчисление сроков. Отсюда и путаница у исследователей. Так, допустим, В.В. Игнатенко раскрывает понятие по названию статьи, т.е. течение срока избирательной кампании рассматривается им как период избирательной кампании (кампании референдума), со дня официального опубликования решения о назначении выборов (референдума) и до дня представления комиссией, организующей проведение выборов (референдума), отчета о расходовании средств соответствующего бюджета, выделенных на подготовку и проведение выборов (референдума).

Но в статье речь идет об избирательной кампании кандидата, а здесь в соответствии с п. 20 ст. 2 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав» срок исчисляется по другому — со дня выдвижения кандидата, списка кандидатов до дня представления итогового финансового отчета кандидатом, избирательным объединением, а также уполномоченными лицами. Ошибочно «до дня официального опубликования результатов выборов (референдума)».

Представляется, что в связи с этим в ст. 5.20 КоАП РФ необходимо внести соответствующее изменение или в название статьи, или в ее содержание, уточняющее позицию законодателя, о чем идет речь, об «избирательной кампании» или об «избирательной кампании кандидата». По смыслу статьи — о втором, но это надо формализовать.

Объективную сторону второго состава образуют действия, связанные с проведением избирательной кампании кандидата, избирательного объединения, деятельности инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума, по бесплатным или по необоснованно заниженным расценкам выполнения юридическими лицами работ, оказанием услуг, реализации товаров. Объективную сторону третьего состава образуют действия по внесению пожертвований в избирательный фонд, фонд референдума через подставных лиц, если эти действия не содержат уголовно наказуемого деяния (ст. 1411 УК РФ). Пожертвования, внесенные через подставных лиц, подлежат конфискации как предметы административного правонарушения.

В литературе в связи с этим отмечалось, что при разграничении составов, предусмотренных ст. 5.18, 5.19 и 5.20 КоАП РФ, следует иметь в виду, что при одном и том же объекте посягательства в ст. 5.18 и 5.19 речь идет об использовании незаконной финансовой и материальной поддержки, тогда как в ст. 5.20 — об оказании такой незаконной поддержки. Соответственно различаются и субъекты ответственности за эти правонарушения.

Субъектами административных правонарушений по ст. 5.20 КоАП РФ выступают граждане (общий субъект), должностные лица (специальный субъект) и юридические лица (коллективный субъект).

Субъективная сторона правонарушений характеризуется виной в форме умысла или неосторожностью.

Санкция нормы предусматривает, что данное правонарушение влечет наложение административного штрафа:

1. на граждан — в размере от 1 тыс. до 1500 руб.;
2. на должностных лиц — от 2 тыс. до 3 тыс. руб.;
3. на юридических лиц — от 20 тыс. до 30 тыс. руб.;
4. в качестве дополнительного административного наказания предусмотрена конфискация предмета административного правонарушения.

Статья о несвоевременном перечислении средств избирательным комиссиям, комиссиям референдума, кандидатам, избирательным объединениям, инициативным группам по проведению референдума, иным группам участников референдума довольно поздно появилась в Кодексе об административных правонарушениях (ст. 4021 КоАП РСФСР) и стала результатом обобщения электоральной практики второй половины 1990-х годов. Данная статья была включена и в новый КоАП РФ, а в июле 2003 г. она подверглась редакции, уточняющей ее диспозицию, путем расширения субъектного состава. В соответствии с новой редакцией ст. 5.21 устанавливает административную ответственность за неперечисление, а равно перечисление средств с нарушением установленных законом сроков органом исполнительной власти, органом местного самоуправления, наделенными соответствующими полномочиями по перечислению средств, кредитной организацией, отделением связи средств избирательным комиссиям, комиссиям референдума, кандидатам, избирательным объединениям, инициативным группам по проведению референдума, иным группам участников референдума.

Общим объектом правонарушения являются общественные отношения по проведению выборов и референдумов. Непосредственным объектом выступают отношения по финансированию организаторов и участников выборов (референдумов): избирательных комиссий, комиссий референдума, кандидатов, избирательных объединений, инициативных и иных групп по проведению референдума. Данные вопросы регулируются избирательным законодательством, например ст. 46 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации», ст. 57 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав», ст. 63 Закона «О выборах депутатов Государственной Думы», в соответствии с которыми расходы избирательных комиссий (комиссий референдума) по подготовке и проведению выборов (референдума) соответствующего уровня производятся за счет средств, выделяемых Правительством РФ, и из соответствующего бюджета. Порядок перечисления денежных средств устанавливается Центральной избирательной комиссией по согласованию с Центральным банком РФ и предполагает их целевое использование.

Объективная сторона правонарушения выражается в совершении действий (бездействия) ответственного должностного лица соответствующего органа по перечислению в определенные законом сроки необходимых средств субъектам избирательного процесса, поименованным в диспозиции нормы, в нарушении этих сроков, допустим, с опозданием или неперечислением в установленный срок. Поскольку в диспозиции обозначен срок, т.е. временной отрезок, в который происходит противоправное деяние, он выступает в качестве обязательного квалифицирующего признака объективной стороны и учитывается при квалификации состава административного правонарушения.

Сроки и порядок перечисления средств организаторам и участникам выборов (референдумов) определяются соответствующими федеральными и региональными законами применительно к конкретному виду выборов (референдума). Поэтому для квалификации правонарушения необходим учет предписаний указанных законов. При этом неперечислением средств признается отсутствие соответствующих средств в определенной законом о бюджете (или иным документом о назначении финансирования) сумме на счете комиссии, избирательного фонда (фонда для участия в референдуме) по истечении установленного законом срока на перечисление этих средств, подтвержденное документом кредитной организации получателя средств. Перечислением же средств с нарушением сроков является перечисление средств уполномоченными органами (организациями) на счет комиссии, избирательного фонда (фонда для участия в референдуме) по истечении установленных законом сроков на такое перечисление, подтвержденное документом кредитной организации получателя средств.

Субъектами административного правонарушения могут быть только должностные лица (специальный субъект). Поскольку законодатель не поясняет в диспозиции нормы, кто именно эти лица, можно представить себе, что ими могут быть различные должностные уполномоченные, ответственные за перечисление соответствующих денежных средств на конкретных этапах избирательного процесса.

Вместе с тем по смыслу данной статьи ответственность должны нести не только должностные лица, допустившие противоправные действия (бездействия), но и сами юридические лица (коллективный субъект), допустившие несвоевременность в перечислении или, следуя букве статьи, даже «неперечисление» средств, указанных в диспозиции, кандидатам, комиссиям, объединениям. Как представляется, таким коллективным субъектом ответственности, кстати поименованным в диспозиции нормы, выступают: а) органы исполнительной власти; б) органы местного самоуправления, наделенные соответствующими полномочиями по перечислению средств; в) кредитная организация; г) отделение связи.

Субъективная сторона правонарушения характеризуется виной в форме умысла или неосторожности. Санкцией правовой нормы предусматривается за данное правонарушение наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 3 тыс. до 5 тыс. руб. Протоколы о правонарушениях по ст. 5.21 КоАП РФ могут составлять инспекторы Счетной палаты Российской Федерации (ч. 5 ст. 28.3 КоАП РФ). Возбуждение дела осуществляется прокурором, который обязан вынести мотивированное постановление (ст. 28.4 КоАП РФ), а сами дела о правонарушениях рассматриваются в течение пятидневного срока (ч. 3 ст. 29.6 КоАП РФ) мировыми судьями, если по ним проводилось административное расследование — судьями районных судов (ст. 23.1 КоАП).

В 2003 г. в КоАП РФ была введена новая ст. 5.50 «Нарушение правил перечисления средств, внесенных в избирательный фонд, фонд референдума». Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ в ст. 5.50 были внесены изменения. В данной редакции невозврат жертвователю в установленный законодательством о выборах и референдумах срок пожертвований (их части), перечисленных в избирательный фонд, фонд референдума с нарушением требований законодательства о выборах и референдумах, неперечисление в указанный срок в доход соответствующего бюджета пожертвований, внесенных анонимными жертвователями, а равно невозврат неиспользованных средств, предназначенных для внесения избирательного залога, влекут наложение административного штрафа на кандидата, на лицо, являвшееся кандидатом, на лицо, избранное депутатом, на уполномоченного представителя по финансовым вопросам инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума в размере от 1 тыс. до 2 тыс. руб.; на избирательное объединение — от 10 тыс. до 30 тыс. руб.

Объектом по данной статье являются общественные отношения, связанные с финансированием выборов. В соответствии с избирательным законодательством пожертвования или их часть, превышающая установленным законом максимальный размер, подлежат возврату жертвователям, а пожертвования, внесенные анонимными жертвователями (в соответствии с подп. «н» п. 6 ст. 58 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав» им запрещено вносить пожертвования в избирательные фонды кандидатов и избирательных объединений), — перечислению в доход соответствующего бюджета (п. 9 ст. 58).

Для возврата пожертвований законодательно устанавливаются определенные сроки (ст. 67 Закона «О выборах депутатов Государственной Думы»). Так, в соответствии с ч. 5 ст. 67 пожертвования, внесенные в избирательный фонд анонимными жертвователями, не позднее чем через 10 дней со дня поступления на специальный избирательный счет должны перечисляться в доход федерального бюджета. По другим возвратам также устанавливается десятидневный срок, например, если пожертвование внесено в размере, превышающем максимальный размер такого пожертвования, политическая партия, ее региональное отделение обязаны не позднее чем через 10 дней со дня поступления пожертвования на соответствующий специальный избирательный счет возвратить его жертвователю в полном объеме или ту его часть, которая превышает установленный максимальный размер пожертвования (за вычетом расходов на пересылку), с указанием причины возврата (ч. 4 ст. 67).

Объективная сторона правонарушения заключается в бездействии лиц, которое выражается:

• в невозврате жертвователю в установленный законодательством о выборах и референдумах срок пожертвований (их части), перечисленных в избирательный фонд, фонд референдума с нарушением требований законодательства о выборах и референдумах;
• в неперечислении в указанный срок в доход соответствующего бюджета пожертвований, внесенных анонимными жертвователями;
• в невозврате неиспользованных средств, предназначенных для внесения избирательного залога.

Субъектами правонарушения являются: кандидат, лицо, избранное депутатом, уполномоченный представитель по финансовым вопросам инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума, избирательное объединение.

Субъективная сторона правонарушения характеризуется прямым или косвенным умыслом.

Уголовная ответственность за нарушение избирательных прав

Проблемы обеспечения конституционной законности в реализации избирательных прав граждан, установленного порядка выборов, защиты от преступных посягательств, выстраивание уголовного законодательства в соответствии с конституционными принципами являются постоянной составляющей уголовной политики, в том числе связанной с уголовной ответственностью за преступления против конституционных прав и свобод человека и гражданина, в части защиты избирательных прав субъектов избирательных правоотношений. Перед учеными-юристами и правоприменителем стоит задача с учетом электорального опыта функционирующей модели выборов и тех изменений, которые были внесены за последнее время в нормативно-правовые акты о выборах и уголовное законодательство, продолжить исследования реализации демократического, общегуманитарного потенциала нашего Основного Закона применительно к важнейшим конституционным правам человека и гражданина Российской Федерации.

В связи с этим стоит отметить, что при реализации уголовной ответственности за нарушение избирательного законодательства и избирательных прав граждан, при квалификации соответствующих преступлений законодатель исходил из общих фундаментальных понятий и смысла всего уголовного законодательства, принципов уголовного права и в первую очередь руководствовался конституционным принципом, что уголовная ответственность может быть применена только при наличии вины (ст. 5 УК РФ).

Российское уголовное законодательство, по мнению отдельных исследователей, располагает определенными традициями в обеспечении защиты избирательных прав, восходящих к середине XVIII столетия. Здесь автор, наверное, имел в виду формализацию правовых норм, появление их в нормативно-правовых актах. Сама же ответственность за нарушение прав участвующих в выборах имеет, конечно же, более глубокие и древние начала.

В свое время к понятию «преступление» обращались многие известные юристы. Так, например, В. Спасович считал, что преступление есть деяние, запрещаемое законом под страхом нарушения закона уголовного. Профессор А.Ф. Кистяковский отмечал, что преступление есть нарушение закона, установленного для ограждения безопасности и благосостояния граждан. Н.С. Таганцев считал, что преступление раскрывается через деяние, посягающее на юридическую норму в ее реальном бытии или на охраненный нормой интерес жизни. Давая характеристику существенных признаков преступного деяния, Н.С. Таганцев отмечал, что как посягательство на норму права в ее реальном бытии, на правоохранный интерес жизни преступное деяние является известным жизненным отношением, возникающим между посягающим и предметом посягательства, совмещающим в себе своеобразные черты или признаки, на основании которых оно входит в группу юридических отношений, и притом занимает в этой группе самостоятельное место как уголовно наказуемая неправда.

Легальная дефиниция современного понятия «преступление» дана в ч. 1 ст. 14 УК РФ, по которой: «Преступлением признается виновно совершенное общественно опасное деяние, запрещенное настоящим Кодексом под угрозой наказания». Как представляется, законодатель несколько ограничил понятие «преступление». В литературе корректно указывается на это. Например, А.В. Наумов в соответствующем комментарии отмечает, что понятие «преступление», данное в Кодексе, является более лаконичным, конкретным и, далее, материальный признак в нем выражен крайне лаконично, номинально, без раскрытия его содержания. Как бы продолжая эту мысль, Ю.И. Ляпунов, касаясь признаков преступления, отмечает, что они нормативно определены в законе, а частично уточняются путем доктринального и судебного толкования. Н.И. Ветров рассматривает преступление как социальное и правовое явление.

Итак, одним из публично-правовых средств защиты избирательных правоотношений выступает уголовная ответственность. УК РСФСР 1960 г.1 содержал две статьи: воспрепятствование осуществлению избирательного права (ст. 132) и подлог избирательных документов или неправильный подсчет голосов (ст. 133), которые, правда, периодически корректировались. По итогам избирательных кампаний конца 1980-х и начала 1990-х годов в УК РСФСР 1960 г., Законом РСФСР от 16 октября 1990 г. была введена статья о нарушении законодательства о референдуме (ст. 1331). Статья включала, собственно, два состава: воспрепятствование (ч. 1) и подлог (ч. 2). При этом воспрепятствование (ч. 1 ст. 1331) осуществлению этого права, если подобные действия совершались с применением насилия, обмана, угрозы или подкупа, наказывалось лишением свободы на срок до трех лет или исправительными работами на срок до двух лет. Субъектом преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 13 31, могло быть любое лицо, достигшее 16-летнего возраста.

Преступление, квалифицированное как подлог (ч. 2 ст. 1331), совершенное должностными лицами государственных и общественных органов и организаций, членами инициативных групп, предусматривало довольно жесткую санкцию в виде лишения свободы на срок до пяти лет или исправительными работами на срок до двух лет либо влекло наложение штрафа до двадцати трех минимальных месячных размеров оплаты труда. С субъективной стороны данное преступление могло быть совершено только с прямым умыслом.

К сожалению, ст. 1331 не вошла в новый УК РФ. Уже последняя редакция этой статьи сделала переакцентировку в названии и содержании. Вместо названия «Нарушение законодательства о референдуме» появилось наименование статьи о нарушении избирательного законодательства, в том числе, в скобках, и законодательства о референдуме, причем не должностным лицом, т.е. специальным субъектом, а всего лишь лицом, ранее (в течение года) подвергавшимся административному взысканию. Таким образом, в общем-то необходимая статья, довольно определенная, отражающая реально существующую в избирательном праве проблему, была редакциями законодателя сведена на нет. Естественно, и санкция в этом случае была другая — лишение свободы на срок от шести месяцев до двух лет или штраф до двухсот минимальных размеров оплаты труда.

Вместе с тем следует отметить, что законодатель как в УК РСФСР 1960 г., так и в новом, принятом в 1990-е годы Уголовном кодексе Российской Федерации (УК РФ 1996 г.)1 не дал легального определения основной категории уголовного права — «уголовная ответственность». Этот пробел восполняли исследователи, делая акцент на различных характеристиках уголовной ответственности.

Уголовная ответственность, естественно, рассматривалась как крайняя мера борьбы с правонарушениями в сфере организации и проведения выборов, которые причиняют наибольший вред общественным отношениям, возникающим при реализации избирательных прав граждан Российской Федерации. Но, несмотря на распространенный характер нарушений законодательства о выборах, как показывала практика 1990-х годов, уголовно-правовые санкции применялись все-таки не так часто.

Так, по данным Организационно-методического управления Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, в ходе избирательной кампании по выборам депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, состоявшихся в 1999 г., было возбуждено только 26 уголовных дел при том, что заявлений о нарушении законодательства, направленных в органы прокуратуры и избирательные комиссии различных уровней, было гораздо больше, а судами общей юрисдикции было рассмотрено 2472 дела. Для сравнения: в 2000—2002 гг., по данным 48 субъектов, было возбуждено 204 уголовных дела, и только 66 дел завершены были расследованием с обвинительным заключением прокурора. Судами признаны виновными и осуждены 73 человека, 65 из них приговорены к лишению свободы, 41 — условно, 23 освобождены от наказания (по акту амнистии), 8 осужденных приговорены к мерам уголовного наказания, не связанным с лишением свободы (7 — к штрафу, 1 — исправительным работам по месту постоянной работы), и только 1 из 73 осужден, приговорен к реальному лишению свободы, но и то по совокупности с другими преступлениями.

В выборную кампанию 2003 г. было возбуждено 103 уголовных дела, а в последующую за ней президентскую избирательную кампанию 2004 г. — 99 уголовных дел, т.е. в целом в избирательную кампанию 2003/04 г. было возбуждено 202 уголовных дела. Таким образом, уголовно-правовые санкции стали задействоваться более часто, правда, трудно ответить на вопрос: говорит ли это о совершенствовании судебной практики и избирательного законодательства или свидетельствует о факте возрастания уровня криминализации избирательного процесса

Анализ судебной практики показывает, что значительная часть преступлений совершалась должностными лицами и членами участковых комиссий, в том числе их руководителями, а эффективность расследования дел по этой категории была весьма низкой. Практика судов по уголовным делам этой категории являлась чрезмерно либеральной, а меры наказания, назначенные судами, были неадекватны общественной опасности совершенных преступлений, дискредитирующих органы государственной власти и местного самоуправления, избирательные комиссии, в целом избирательную систему. Не случайно последними изменениями, внесенными в УК РФ, санкции за данные преступные деяния значительно возросли.

Как известно, в новый УК РФ было введено две статьи, регулирующие ответственность за нарушение избирательных прав и права на участие в референдуме (ст. 141 и 142 УК РФ), в какой-то степени аналоги ст. 132 и 133 УК РСФСР 1960 г. В соответствии с ч. 1 ст. 141 УК РФ уголовно наказуемым являлось воспрепятствование осуществлению гражданином своих избирательных прав или права участвовать в референдуме, а также воспрепятствование работе избирательных комиссий или комиссий по проведению референдума. Данное преступление наказывалось штрафом в размере от пятидесяти до ста минимальных размеров оплаты труда, или в размере заработной платы, или иного дохода осужденного за период до одного месяца, либо обязательными работами на срок от ста двадцати до ста восьмидесяти часов, либо исправительными работами на срок до одного года.

Деяния, ответственность за которые предусматривалась ч. 1 ст. 141 УК РФ и имеющие квалифицирующие признаки, т.е. соединенные с подкупом, обманом, применением насилия либо с угрозой его применения; совершенные лицом с использованием своего служебного положения либо группой лиц по предварительному сговору или организованной группой, наказывались согласно ч. 2 ст. 141 УК РФ штрафом в размере от двухсот до пятисот минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы, или иного дохода осужденного за период от двух до пяти месяцев, либо исправительными работами на срок от одного года до двух лет, либо арестом на срок до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до пяти лет.

Объектом преступления, предусмотренного ст. 141 УК РФ, являлись общественные отношения, обеспечивающие реализацию избирательных прав граждан, а также отношения, опосредующие работу избирательных комиссий и комиссий по проведению референдума. Эти отношения регулировались федеральными конституционными законами, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, а в некоторых, специально оговоренных случаях — федеральным и региональным законодательством, уставами муниципальных образований. По этому составу проф. Н.И. Ветров выделяет и дополнительные объекты — здоровье, телесную неприкосновенность или свободу самого избирателя и его близких.

Субъектом уголовной ответственности и по ч. 1 и по ч. 2 ст. 141 (предусматривающей квалифицированный состав данного преступления) выступало вменяемое физическое лицо, достигшее 16-летнего возраста, кроме п. «б» ч. 2 ст. 41. Объективная сторона выражалась «в разновидности трех действий (бездействия)»,1 связанных с воспрепятствованием осуществлению: 1) гражданином своих избирательных прав; 2) права участвовать в референдуме; 3) работе избирательных комиссий или комиссий по проведению референдума. Состав по конструкции — формальный. Преступление считается оконченным с момента совершения любого из трех указанных в законе деяний. Субъективная сторона характеризовалась прямым умыслом, в том числе и по ч. 2, предусматривающей отягчающие обстоятельства шестью квалифицирующими признаками. Цели и мотивы могли быть различными.

Необходимо отметить, что норма о воспрепятствовании не только была введена в уголовный закон, но и получила довольно профессиональную разработку.

Воспрепятствование осуществлению гражданином своего избирательного права могло иметь место применительно ко всем правомочиям, образующим конституционное право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления. Воспрепятствование осуществлению закрепленных за специфическими субъектами избирательных правоотношений прав также квалифицировалось как посягательство на избирательные права российских граждан.

Воспрепятствование реализации гражданином избирательных прав могло выражаться, как отмечалось в специальной литературе, в активной (действие) и в пассивной (бездействие) формах. Но законодатель при этом не определял способа совершения этого преступления.

В литературе отмечалось, что это могло быть закрытие избирательных участков в день голосования, недопуск на избирательный участок, отказ в выдаче избирательных бюллетеней или открепительных удостоверений для голосования на выборах, референдуме, уничтожение избирательных документов, принуждение к участию в выборах или голосованию за (против) конкретных кандидатов, воспрепятствование осуществлению доверенными лицами своих полномочий и т.д.

Как видим, данный состав сконструирован с использованием явно выраженных оценочных категорий. Законодатель не преследовал цели указать на все уголовно наказуемые способы совершения рассматриваемого преступления. Естественно, на это обратили внимание исследователи, которые подчеркивали, что это обстоятельство вовсе не означает, что воспрепятствование осуществлению избирательных прав может быть совершено любым способом. Так, некоторые авторы отмечали, что способ действия виновного исчерпывающе сформулирован в тексте статьи. Это насилие, обман, угрозы или подкуп. Иные формы воздействия на граждан сами по себе не содержат состава преступления. Однако другие авторы, наоборот, считают, что воспрепятствование может быть осуществлено любым способом. Такой же позиции придерживаются и авторы комментария под редакцией Ю.И. Скуратова и В.М. Лебедева, отмечая, что в ч. 1 ст. 141 УК РФ законодатель не предусматривает способа совершения этого преступления, оно может быть совершено любым способом. Большая же часть авторов просто констатируют, что воспрепятствование может быть осуществлено различными способами, действиями (бездействиями).

В этом плане стоит отметить, что воспрепятствование могло быть осуществлено любым способом. Важно подчеркнуть другое: не всякое воспрепятствование осуществлению избирательных прав являлось уголовно противоправным. Противоправным оно являлось, если создавало преграды для законной реализации права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления и содержало все признаки данного состава преступления. В ином случае оно не являлось преступлением. Поэтому согласно ч. 1 ст. 141 УК РФ не могли повлечь за собой наступление уголовной ответственности действия, направленные, например, на пресечение сбора подписей избирателей в поддержку выдвижения кандидатов лицами, не достигшими 18-летнего возраста; удаление из помещения для голосования наблюдателей, препятствующих работе избирательных комиссий; прекращение иных незаконных избирательных действий при условии, что за них прямо не установлена административная ответственность, аналогичная по своему содержанию административной ответственности за нарушение избирательных прав граждан.

Не были прямо очерчены в законе и уголовно наказуемые способы противодействия работе избирательных комиссий или комиссий по проведению референдума. Это было сделано позже, введением Федерального закона от 4 июля 2003 г., в ст. 141 новой части (ч. 3), которая предусматривала уголовную ответственность за вмешательство с использованием должностного или служебного положения в осуществление избирательной комиссией, комиссией референдума ее полномочий, установленных законодательством о выборах и референдумах, с целью повлиять на ее решения, а именно требование или указание должностного лица по вопросам регистрации кандидатов, списков кандидатов, избирательных блоков, подсчета голосов избирателей, участников референдума и по иным вопросам, относящимся к исключительной компетенции избирательной комиссии, комиссии референдума, а равно неправомерное вмешательство в работу Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы».

Можно отметить, что введение этой части стало результатом обобщения опыта работы избирательных комиссий и избирательного процесса в целом. Конечно, вмешательство с использованием должностного или служебного положения в осуществление избирательной комиссией, комиссией референдума ее полномочий наблюдалось не единожды в течение последних 10 лет, что создавало значительные трудности в работе избирательных комиссий, особенно когда такое вмешательство сопровождалось значительным противодействием работе избирательных комиссий. Правда, надо отметить, что не всегда такое вмешательство было «противодействующим» и избирательные комиссии нередко допускали его сами, учитывая интересы должностных лиц, особенно в исполнительной власти, без которых они не могли реализовать самостоятельно свои, предусмотренные законом полномочия. Но в целом, что такая норма наконец-то появилась в УК РФ, явилось большим подспорьем и повышенной гарантией работы избирательных комиссий, способствующей повышению качества всего избирательного процесса.

В этом плане необходимо рассматривать и впервые предусмотренную уголовную ответственность за неправомерное вмешательство в работу Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы», которая позволила впервые в мировой практике в таком масштабе в течение суток после завершения голосования реализовать задачу опубликования в Интернете данных протоколов всех 95 тыс. участковых избирательных комиссий. Однако оценки и суждения по возможностям и технологии работы ГАС «Выборы» значительно разнятся у исследователей, особенно после модификации системы, которая сейчас называется ГАС «Выборы-М» и которую провели не разработчики исходной системы, а американские специалисты. По заявлению главного конструктора системы Юрия Ломова, он не может утверждать, что есть гарантия защиты информации ГАС «Выборы — М» от того, что в ее аппаратуру не вмонтированы специальные чипы или в ее программное обеспечение не включены какие-то коды, посредством которых можно изменить данные голосования.

Уголовная ответственность, введенная за неправомерное вмешательство в работу Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы», явилась логическим завершением той большой работы, которая проводилась все эти десять лет по созданию уникальной системы.

Противоправные деяния по ч. 3 ст. 141 после редакции УК РФ, Федерального закона от 8 декабря 2003 г. наказываются штрафом в размере от 100 тыс. до 300 тыс. руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до двух лет либо лишением свободы на срок до четырех лет со штрафом в размере до 80 тыс. руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до шести месяцев либо без такового.

Стоит также отметить, что в УК РФ 4 июля 2003 г. путем дополнения была введена и совершенно новая статья, не имевшая аналогов в прошлом, — «Нарушение порядка финансирования избирательной кампании кандидата, избирательного объединения, деятельности инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума» (ст. 141.1).

Общим объектом преступления выступают общественные отношения, связанные с формированием представительных органов, выборов высших должностных лиц и проведением референдума.

Непосредственным объектом рассматриваемого преступления являются общественные отношения, обеспечивающие установленный избирательным законодательством порядок финансирования выборов и проведения референдума.

Как известно, специального закона о финансировании выборов и референдума до сих пор нет, а проблема является важной. Отдельные статьи о финансировании разбросаны по многим законам, но они не создают целостной характеристики важнейшего института избирательного права. Отчасти, правда, проблема решается на подзаконном уровне, особенно благодаря усилиям Центризбиркома и его практической работе в этом направлении, связанной с организацией и контролем за порядком финансирования и финансовой отчетностью субъектов избирательных правоотношений, но реальная практика избирательного процесса и опыт прошедших в последние четырнадцать лет избирательных кампаний со всей очевидностью показывают необходимость закона о правовом регулировании финансирования выборов и референдумов.

Одним анализом финансовых отчетов, в том числе и о расходовании бюджетных средств, эффективностью их целевого использования, допустим, на приобретение технологического оборудования для участковых избирательных комиссий, анализом нецелевых затрат, проведением соответствующих проверок, в том числе с участием Контрольно-ревизионной службой при ЦИК России и даже Счетной палатой Российской Федерации, проблемы не решить.

Поэтому появление в УК РФ соответствующей статьи (ст. 141.1), конечно, является значительным событием в совершенствовании избирательных правоотношений. Правда, и в ч. 1, и в ч. 2 статьи речь идет о нарушениях, связанных с оказанием финансовой (материальной) поддержки в крупных размерах избирательной кампании кандидата, избирательного объединения помимо средств избирательного фонда, а также внесение пожертвований в опять-таки крупных размерах в избирательный фонд, фонд референдума через подставных лиц (ч. 1 ст. 141.1).

Объективную сторону преступления по ч. 1 ст. 141 образуют действия по нарушению порядка финансирования различными субъектами избирательного процесса, которые выражаются:

• передаче кандидату, избирательному объединению в целях достижения определенного результата на выборах денежных средств в крупных размерах, минуя соответствующий избирательный фонд;
• расходовании в целях достижения определенного результата на выборах не перечисленных в избирательные фонды денежных средств в крупных размерах;
• передаче кандидату, избирательному объединению в целях достижения определенного результата на выборах материальных средств в крупных размерах без компенсации за счет средств соответствующего избирательного фонда;
• выполнении оплачиваемых работ, реализации товаров, оказании платных услуг, прямо или косвенно связанных с выборами и направленных на получение определенного результата на выборах, в осуществлении в крупных размерах без оплаты из соответствующего избирательного фонда или с оплатой из соответствующего избирательного фонда по необоснованно заниженным расценкам;
• внесении пожертвования в избирательный фонд через подставных лиц как способа оказания незаконной финансовой (материальной) поддержки. При этом итоговый результат (общая сумма) одной или нескольких финансовых операций, произведенных одним лицом или согласованными действиями группы лиц, должен составлять крупный размер.

Под передачей денежных средств, материальных ценностей понимается непосредственное поступление указанных средств в рублях или иностранной валюте в распоряжение кандидата, избирательного объединения для осуществления избирательной кампании без зачисления в избирательный фонд. Передача может осуществляться в наличной и безналичной форме.

В диспозиции нормы называются лица, совершающие преступные деяния: кандидат, избирательное объединение, инициативная группа. К сожалению, среди субъектов мы не находим указание на политическую партию, которая сейчас является основным субъектом избирательных правоотношений. Законодатель располагал значительным временем (с июля 2001 г.), чтобы привести в соответствие с Законом о политических партиях другие нормативные акты, в том числе и УК РФ, однако до сегодняшнего дня это не сделано.

Преступные деяния по ч. 1 ст. 1411 наказываются штрафом в размере от 100 тыс. до 300 тыс. руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до двух лет, либо обязательными работами на срок до 180 часов, либо исправительными работами на срок до одного года, либо лишением свободы на срок до одного года.

В ч. 2 ст. 1411 предусматривается уголовная ответственность за нарушения, связанные с использованием в крупных размерах помимо средств соответствующего избирательного фонда финансовой (материальной) поддержки для проведения избирательной кампании кандидата, избирательного объединения, кандидатом или его уполномоченным представителем. То же относится и к уполномоченному по финансовым вопросам инициативной группы по проведению референдума или к иной группе участников референдума.

Кроме того, для всех поименованных субъектов правонарушения установлена уголовная ответственность и за расходование в крупных размерах пожертвований, запрещенных законодательством о выборах и референдумах и перечисленных на специальный избирательный счет, специальный счет референдума.

По данной части санкция применяется несколько более жесткая, предусматривается штраф в размере от 100 тыс. до 500 тыс. руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до трех лет, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок от одного года до пяти лет, либо обязательными работами на срок от одного года до пяти лет, либо обязательными работами на срок от 180 до 240 часов, либо исправительными работами на срок от одного года до двух лет, либо лишением свободы на срок до двух лет.

Итак, санкции уголовного права по ч. 1, 2 ст. 1411 применяются за нарушения, связанные с незаконным:

1. оказанием финансовой (материальной) поддержки в крупных размерах;
2. внесением пожертвований в крупных размерах в избирательный фонд через подставных лиц;
3. использованием в крупных размерах помимо средств соответствующего избирательного фонда финансовой (материальной) поддержки;
4. расходованием в крупных размерах пожертвований, запрещенных законодательством.

Очевидно, что эти уголовно наказуемые деяния охватывают важные отношения, связанные с финансированием выборов, однако они не носят исчерпывающего характера, например, не охватывают бюджетную часть фондов и вообще бюджетное финансирование выборов, в том числе и нарушения, связанные с финансированием самих избирательных комиссий, различных фондов и некоммерческих учреждений, функционирующих под их патронажем, или с их участием как учредителей, реализацией различных целевых программ, и в этом плане, представляется, законодателю необходимо продолжить работу.

Состав преступления по ст. 141.1 — материальный. Преступление считается оконченным с момента совершения преступных деяний, предусмотренных диспозицией статьи, независимо от наступивших последствий противоправного деяния. Преступление окончено в момент, когда общая сумма незаконной финансовой (материальной) поддержки, оказанной перечисленными в статье способами, достигла крупного размера. При отсутствии крупного размера может быть применена административная ответственность на основании ст. 5.19, 5.20 КоАП РФ.

Субъективная сторона характеризуется преступлением, совершенным только с прямым умыслом. В диспозиции прямо указана цель. Виновный осознает, что грубо нарушает порядок финансирования избирательной кампании, принимает определенные средства в незаконную поддержку того или иного кандидата и желает совершения указанных действий (ст. 141.1УК РФ). Субъектом преступления выступает физическое лицо, достигшее 16 лет (общий субъект), но в большей степени должностное или уполномоченное лицо (специальный субъект) при осуществлении финансовых операций по материальной поддержке избирательной кампании, т.е. уполномоченный представитель кандидата по финансовым вопросам, уполномоченный представитель по финансовым вопросам избирательного объединения.

Проблемой, которая не миновала уголовное законодательство, является установление уголовной ответственности за фальсификации, которые имеют место в избирательном процессе. Само понятие «фальсификация» (от позднелат. falsifico — подделываю, от лат. falsus — ложный и facio — делаю) пришло из науки и означало один из способов проверки истинности теоретических утверждений, научную процедуру, устанавливающую ложность гипотезы или теории в результате экспериментальной или теоретической проверки. В некоторых школах понятие «фальсификация» рассматривается как подчиненный практике частный способ проверки научных знаний. Но понятие «фальсификация» переросло свои «научные» рамки и широко используется в различных отраслях знания, например в уголовном праве — изменение в сторону ухудшения с корыстной целью состава предметов, предназначенных для сбыта при сохранении внешнего вида. В более широком плане понятие «фальсификация» используется в реальной жизни, где означает подделку, например, документов, сознательное искажение, подмену чего-либо подлинного, настоящего ложным, мнимым.

Понятие «фальсификация» в избирательном праве — результат сравнительно позднего осмысления выборного процесса и используется в переносном (от первоначального) смысле, именно в более широком плане, как неправомерные действия, направленные против закона или в обход его с корыстной целью исказить волеизъявления граждан при формировании представительных органов власти или непосредственно принимаемого решения в ходе референдума, плебисцита или других форм непосредственной демократии. В связи с современной реформой избирательной системы к этой проблеме все больше привлекается внимание исследователей, но материал для исследования проблемы фальсификаций дает не только современность, но еще в более широком плане — история, хотя, как уже отмечалось, исследований в историческом аспекте данной проблемы пока недостаточно.

Можно смело утверждать, что процессы корыстного влияния на ход выборов, попытки исказить волеизъявления избирателей путем фальсификации наблюдались на протяжении всей истории существования института выборности, начиная с самых его примитивных форм.

Понятие «фальсификация», введенное в действующий ныне Уголовный кодекс, понималось как «внесение в документы заведомо ложных данных или полное изготовление их с такими данными, способными исказить результаты выборов, референдума». Статья 142 УК РФ, заменившая ст. 133 УК РСФСР 1960 г., устанавливает ответственность за фальсификацию избирательных документов, документов референдума, заведомо неправильный подсчет голосов либо заведомо неправильное установление результатов выборов, референдума, нарушение тайны голосования. Объектом преступления выступают общественные отношения, характеризующие проведение выборов и референдума. Непосредственным объектом выступают общественные отношения, связанные с реализацией избирательных прав граждан на выборах и референдумах, обеспечивающие тайну голосования и установление адекватных волеизъявлению избирателей результатов выборов.

Объективная сторона преступления характеризовалась активными действиями, прямо предусмотренными статьей. Состав данного преступления формальный, оно признается оконченным с момента любого из действий, предусмотренного диспозицией. Для данного состава характерно наличие специального субъекта преступления. Как известно, в теории уголовного права им признается лицо, которое обладает помимо обязательных признаков (возраст, вменяемость) еще и рядом дополнительных, характеризующих его должностное положение, отношение к воинской службе и пр. Эти признаки могут влиять на квалификацию, если они однозначно определены в уголовно-правовой норме. В рассматриваемом случае — это только член избирательной комиссии, инициативной группы или комиссии по проведению референдума.

Субъективная сторона характеризуется формой вины с прямым умыслом, т.е. виновный осознает преступность своего деяния и желает его наступления. Субъект преступления осознает, что своими действиями (бездействием) фальсифицирует избирательные документы, документы референдума или осуществляет неправильный подсчет голосов.

Таким образом, если эти действия совершены членом избирательной комиссии, инициативной группы или комиссии референдума, то они наказывались штрафом в размере от пятисот до семисот минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от пяти до семи месяцев либо лишением свободы на срок до четырех лет.

Законодатель значительно расширил в ст. 142 границы фальсификации по сравнению с УК РСФСР 1960 г. до итогов голосования в целом. Некоторые уголовно наказуемые деяния по фальсификации могли совершить не только члены избирательных комиссий, но и иные должностные лица, например, аппаратов исполнительной и законодательной власти и компетентных органов, должностные лица органов местного самоуправления, допустим, в части составления списков избирателей, поэтому, как совершенно справедливо отмечалось в литературе, законодатель должен был внести соответствующие изменения и дополнения в ст. 142 УК РФ.

Как известно, соответствующими изменениями и дополнениями от 4 июля 2003 г., а также редакцией УК РФ от 8 декабря 2003 г. эти пожелания частично учтены за счет расширения субъектного состава правонарушения, но должностные лица исполнительной, законодательной власти, органов местного самоуправления в редакции УК так и не были поименованы.

Вместо одной статьи (ст. 142 «Фальсификация избирательных документов, документов референдума или неправильный подсчет голосов») в новой редакции появились две. Законодатель счел необходимым развести нормы о фальсификации избирательных документов и фальсификации итогов голосования. Теперь нормами ст. 142 устанавливается ответственность за фальсификацию избирательных документов, документов референдума (ч. 1), за подделку подписей избирателей в поддержку выдвижения кандидата или заверение заведомо поддельных подписей (ч. 2), за незаконное изготовление, хранение либо перевозку незаконно изготовленных избирательных бюллетеней (ч. 3). Введенная от 4 июля 2003 г. новая ст. 1421 предусматривает уголовную ответственность за фальсификацию итогов голосования.

Необходимо отметить, что законодатель в данной статье значительно расширил основания привлечения к уголовной ответственности за фальсификацию итогов голосования даже по сравнению с перечнем п. 1 ст. 79 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав», где впервые было дано определение фальсификации итогов голосования.

Объектом преступления по статье выступают общественные отношения, связанные с выборами депутатов в представительные органы власти, выборами высших должностных лиц в системе исполнительной власти и проведением референдума. Непосредственным объектом преступления являются общественные отношения, устанавливающие порядок голосования и определение результатов голосования, внесение этих данных в протоколы по итогам выборов и своевременное их представление в необходимой, предусмотренной законом отчетности, а также своевременное их обнародование. Объективная сторона характеризуется противоправными действиями, прямо поименованными в диспозиции нормы: это включение неучтенных бюллетеней в число бюллетеней, использованных при голосовании; представление заведомо неверных сведений об избирателях, участниках референдума; заведомо неправильное составление списков избирателей, участников референдума; фальсификация подписей избирателей, участников референдума в списках избирателей, участников референдума; замена действительных бюллетеней с отметками избирателей, участников референдума; порча бюллетеней, приводящая к невозможности определить волеизъявление избирателей, участников референдума; незаконное уничтожение бюллетеней; заведомо неправильный подсчет голосов избирателей, участников референдума; подписание членами избирательной комиссии, комиссии референдума протокола об итогах голосования до подсчета голосов или установления итогов голосования; заведомо неверное (не соответствующее действительным итогам голосования) составление протокола об итогах голосования; незаконное внесение в протокол об итогах голосования изменений после его заполнения; заведомо неправильное установление итогов голосования, определение результатов выборов, референдума.

Как видим, законодатель и здесь постарался предусмотреть как можно больший круг конкретных противоправных действий, связанных с фальсификациями итогов выборов. Безусловно, этим кругом не исчерпываются способы фальсификации, но уголовно наказуемыми являются именно эти. Такая чрезмерная регламентация, с нашей точки зрения, не оправданна и не совсем увязывается с общепринятыми другими квалификациями составов, закрепленными в Особенной части УК РФ. Конечно же, законодатель должен был найти более общую формулировку понятия «фальсификации итогов голосования» и в содержании диспозиции определить в абстрактной форме противоправность деяния, которая позволила бы при конкретном рассмотрении квалифицировать не только перечисленные деяния, но и исключать иные.

По конструкции представленный состав преступления — формальный, считается оконченным с момента совершения поименованных в диспозиции нормы противоправных деяний независимо от наступивших последствий. Субъект преступления — специальный, лицо, уполномоченное как производить, организовывать само голосование, так и подводить его итоги, а также представлять официальную отчетность по факту состоявшихся выборов. Это в первую очередь члены различных уровней избирательных комиссий с решающим голосом, а также системный организатор, оператор, вводящий в компьютерную сеть необходимую информацию, и т.д. Субъективная сторона характеризуется наличием вины в форме прямого умысла. Виновный сознает характер совершаемых им противоправных действий (хотя бы одного) и желает его совершения. Мотив и цель на квалификацию не влияют.

Санкция предусматривает штраф в размере от 100 тыс. до 300 тыс. руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до двух лет либо лишение свободы на срок до четырех лет.

Все дела по ст. 141, 141.1, 142, 142.1 отнесены к подследственности органов прокуратуры, на которые в соответствии со ст. 151 УПК РФ возложено расследование дел данной категории.

Стоит указать и на тот факт, что ряд исследователей обратили внимание на преступное деяние, направленное против кандидатов в депутаты, выражающееся в клевете и оскорблении по отношению к ним. Но уголовная ответственность за эти преступные деяния совершенно не соответствует ущербу, причиняемому зарегистрированным кандидатам. Как считает в связи с этим А.Д. Исхаков, целесообразно включить в УК РФ дополнительно ст. 129.1 и 130.1, устанавливающие повышенную ответственность за клевету и оскорбления, допущенные в отношении зарегистрированных кандидатов. В то же время Р.Т. Биктагиров и С.М. Шапиев предлагают решить проблему путем установления отдельных составов преступлений о клевете и оскорблении кандидатов в депутаты на выборную должность в рамках существующих ст. 129 и 130 УК РФ. Думается, что обе эти точки зрения имеют право на существование, поскольку зачастую мы сталкиваемся с фактами дискредитации кандидатов в депутаты, построения взаимоотношений определенных заинтересованных сил и самих конкурентов в борьбе за депутатский мандат на аморальных принципах, беззаконии, клевете, лжи, оскорблении, нанесении ущерба доброму имени кандидата. Представляется, что можно соответствующие нормы ввести в блок норм, предусматривающих уголовную ответственность за нарушение избирательных прав, установленного порядка выборов и избирательного законодательства. Причем в этих составах предусмотреть наличие как общего субъекта, так и специального, т.е. должностного лица, который нередко является или заказчиком, или организатором, порой исполнителем грязной кампании клеветы и оскорбления против неугодных ему кандидатов в депутаты.