Юридическая ответственность за нарушение избирательного законодательства

Юридическая ответственность как разновидность социальной ответственности

Обращаясь к проблеме юридической ответственности, отметим, что более широким понятием является сама категория «ответственность» как философско-социологическое понятие, отражающее объективный, исторически конкретный характер взаимоотношений между личностью и обществом или его частью, выражающейся в сознательном осуществлении предъявляемых к ним взаимных требований. У индивидуума ответственность формируется как результат тех внешних требований, которые предъявляет к нему общество. Воспринятые им, они становятся основой мотивации его поведения (ответственного поведения).

Таким образом, ответственность выступает широкой социальной категорией — социальная ответственность, которая связана с формированием личности и воспитанием у нее чувства ответственности, и по мере становления личности это «чувство ответственности» становится ее свойством. Не случайно в словарях ответственность связывается с необходимостью и обязанностью отвечать за свои действия, поступки, «быть ответственным за них» в прошлом, настоящем и будущем. При этом ответственность может быть понята лишь с учетом общесистемных признаков, присущих юридической и социальной ответственности в целом.

Ответственность — социальный феномен, имеющий двойственную природу, выступающий как социальное отношение и как качество личности. Будучи с необходимостью опосредованной государством и правом, она получает политические и правовые признаки.

Соотношение социальной и юридической ответственности неоднозначно. Некоторые исследователи считают, что это соотношение можно представить как диалектическую связь общего и целого. В большинстве исследований социальная ответственность предстает как общественное отношение между субъектами ответственности и контролирующей инстанцией, возникающее на основе социальных норм, предписаний, требований по поводу уровня реализации соответствующих требований и возможностей. Внешняя структура ответственности образует систему: субъект (кто отвечает) — объект (за что отвечает) — контролирующая инстанция (перед кем отвечает).

Авторы «Юридической энциклопедии» считают юридическую ответственность видом социальной ответственности. Н.В. Витрук при этом различает понятия «правовая ответственность» и «юридическая ответственность». В литературе по теории государства и права обычно понятие «юридическая ответственность» в основном рассматривается как совокупность признаков, которые в целом сводятся к пониманию юридической ответственности как меры государственного принуждения, предусмотренной санкцией правовой нормы, основанной на государственном осуждении виновного в правонарушении и выражающейся в форме лишений личного, организационного или имущественного характера. Конечно, такое распространенное понятие нуждается в уточнении.

В первую очередь необходимо отметить, что в любом случае юридическая ответственность несет в себе сущностные характеристики социальной ответственности и вместе с тем основы добровольной реализации. Исследователи отмечают, что юридическая ответственность едина. Она целостное явление, которое имеет различные формы реализации, реально существующие связи субъекта с правовыми предписаниями, обязанностями, выражающимися в поведении субъекта и юридически значимых последствиях этого поведения (поощрение, одобрение или наказание, осуждение, судимость). Таким образом, форма предстает как тождественный содержанию способ выражения (реализации). Вместе с тем в литературе обращалось внимание на некорректность такой формулировки, поскольку юридическая ответственность не есть форма реализации юридической ответственности. Понятие «форма реализации» относится к праву в целом, выступает одним из важнейших его институтов. Поэтому корректнее говорить не о «формах реализации», а о реализации юридической ответственности или проблемах этой реализации.

В данном случае речь идет о так называемой статутной ответственности, устанавливающей управомоченное и обязанное поведение, запреты или веления совершать деяния или нет. Статутная ответственность выступает объективно обусловленной, установленной законом и охраняемой государством необходимостью (обязанностью) осознанного и добровольного выполнения правовых предписаний участниками правоотношений. Она выполняет конструктивно-регулятивную функцию, является образцом действительного ответственного и должного поведения.

По отношению к статутной ответственности различаются позитивные и негативные формы юридической ответственности. Еще в советское время исследователи отмечали, что, «имея специфические особенности в различных отраслях права, ответственность в ее позитивном и негативном аспектах вместе с тем есть категория общей теории и социологии государства и права, общей теории социального управления и как таковая заслуживает более глубокого анализа». Специалисты подчеркивают, что наиболее конструктивным и оправданным с точки зрения единства теории и практики представляется понимание юридической ответственности как имеющей сложную структуру, включающую в себя два аспекта: ретроспективный (ответственность за «неправомерное прошлое»), а также позитивный (ответственность «наперед»).

Обратимся вначале к проблемам позитивной ответственности. Несмотря на то что в теоретической литературе эти проблемы разрабатываются более 40 лет, она до сегодняшнего дня является наиболее спорной формой юридической ответственности.

Позитивная (перспективная), или добровольная, форма ответственности включает в себя ответственность за будущее поведение, тогда как негативная (ретроспективная), или государственнопринудительная, ответственность устанавливает юридическую ответственность за прошлое противоправное поведение.

Упрощенную характеристику позитивной ответственности можно встретить в учебной литературе — это ответственность, когда на какой-то орган или должностное лицо возлагается какая-то функция, он призывается к выполнению определенной задачи и при этом подчеркивается важность задачи, необходимость внимательного отношения к ее решению, а также и то, что только этот орган или должностное лицо выполняют данную функцию во всем объеме, не перекладывая организационных обременений на других лиц. Далее авторы учебника дают определение: «Позитивная ответственность означает понимание ее субъектом того груза, который он несет на своих плечах, понимание того, что придется нести определенные лишения, если он не справится с возложенной задачей».

Во-первых, не совсем верно отожествлять позитивную ответственность только с обязанностью, хотя это и важный элемент ее содержания. Во-вторых, обязанность необходимо понимать не просто как работу, а как правомерное действие с соблюдением требований правовых норм и предписаний. В-третьих, позитивная ответственность вместе с юридической обязанностью — это и осознание долга, воспитание чувства личной ответственности, а не страха, что будет то-то, если не сделаю того-то. В-четвертых, позитивная ответственность — это и реальное правомерное поведение субъекта на основе правовой нормы и юридического факта, в данном случае — юридического факта правомерного поведения. В-пятых, мы уже подчеркивали добросовестность и добровольность в реализации позитивной ответственности. В-шестых, позитивная ответственность имеет поощрительный характер, и в этом плане она может реализовываться в различных отраслях права, в том числе и избирательного.

Более того, большинство норм, устанавливающих позитивную ответственность в избирательном праве, связаны с фактами именно правомерного поведения, чувством долга, добросовестного действия и добровольности в реализации субъективного права на волеизъявление и реализацию выборного процесса. Здесь не только наличествует обязанность соблюдения правовых норм и закона в целом, это требование, адресованное всем членам общества. Позитивная ответственность отнюдь не тождественна обязанности. Прежде всего, юридической обязанности ответственного субъекта корреспондирует его право на государственное содействие, поддержку и охрану той деятельности, которая ему поручена и которую он правомерно и добросовестно выполняет. Кроме того, позитивная ответственность имеет субъективную сторону: знание (понимание) лицом предъявленных к нему требований; принятие их к исполнению; стремление успешно выполнить порученное дело, обеспечить достижение общественно полезных результатов. Объективное содержание такой ответственности составляет определенного рода деятельность — соблюдение социальных требований и следование общественным ожиданиям. В нравственном аспекте позитивная ответственность характеризуется как осознание долга перед обществом и государством.

Поэтому в позитивной ответственности наблюдается не только взаимосвязь соответствующих прав и обязанностей граждан и государства в ходе формирования представительных органов власти, выборов высших должностных лиц различных уровней, а также реализации права на волеизъявление соответствующего воле участника референдума. Здесь в первую очередь речь идет именно об ответственном, юридически ответственном поведении субъектов избирательных правоотношений. Один лишь ретроспективный подход еще не раскрывает объективной необходимости ответственности как средства укрепления законности. И не случайно в правовых позициях Конституционного Суда Российской Федерации находит отражение признание ответственности в правомерном поведении, т.е. позитивной (положительной) юридической ответственности.

Поскольку позитивная ответственность в данном случае формируется избирательной правовой нормой, в которой заложена определенная юридическая конструкция и поведенческая модель, связанная с мерами правовой свободы и мерами правового ограничения, задающих параметры ответственности избирателя, постольку у избирателя определяется должное (ответственное) поведение, корреспондирующее обязанности, сформулированной в избирательной норме. В этом плане мы говорим о субъективном праве и юридической обязанности субъектов избирательных правоотношений в рамках позитивной ответственности, которая не может существовать за пределами пространства правовой нормы. Реализация позитивной ответственности характеризуется конкретными действиями субъектов избирательных правоотношений, которые связаны с переводом параметров статики нормативной юридической ответственности в плоскость ее динамики, что и воплощается в юридически значимых правомерных поведенческих действиях.

Однако не все исследователи воспринимают такую классификацию юридической ответственности и вообще наличие данной ответственности в праве или отдельных ее проявлений. Так, например, Н.С. Маленин считает, что при таком подходе смешиваются два качественно различных явления, это приводит к такому положению, когда позитивная ответственность утрачивает конкретность и по существу сливается с самим понятием права. Представляется, что это не так, поскольку нормы, устанавливающие юридическую ответственность, отличаются от других и предметом, и методом регулирования, и содержанием регулятивного воздействия на общественные отношения.

По отношению к позитивной ответственности отрицательную позицию занимает и Н.П. Колдаева, которая считает, что теория позитивной ответственности не зашла дальше споров вокруг ее понятия, связанных с ретроспективной, перспективной, конституционной, функциональной, персональной, наказательной, активно позитивной ответственностью. Но стоит отметить, что дискуссии, которые ведутся по этим вопросам, свидетельствуют не об отсутствии позитивной ответственности как таковой, а о более глубоком ее содержании, уточнении содержательных характеристик, регулятивных факторов воздействия и особенностях функционирования.

Такую же позицию по проблемам позитивной ответственности занимает и О.Э. Лейст, считая, что наиболее уязвимым звеном идеи правовой позитивной ответственности является невозможность определить ее юридические свойства и качества, чем-либо отличающиеся от известных понятий «обязанность», «правомерное поведение», «правосубъектность», «деликтоспособность», «выполнение обязательств». Примерно такой же подход и у В.В. Мальцева. Здесь речь идет о разных институтах. Позитивная ответственность — это добровольная форма реализации юридической ответственности, способ закрепления юридических обязанностей соблюдения требования правовых норм, реализующегося в правомерном поведении субъектов юридической ответственности, одобряемых или поощряемых государством. Естественно, ни к правосубъектности, ни к деликтоспособности понятие добровольности неприменимо.

Более разработанными, хотя и не менее дискуссионными, являются вопросы юридической ответственности за правонарушения, т.е. ретроспективные, негативные формы юридической ответственности. Именно в таких формах она закрепляется в большинстве учебников и учебных пособиях как государственно-принудительная форма реализации юридической ответственности. В этом смысле юридическая ответственность рассматривается как реакция общества на правонарушение, оценка деятельности правонарушителя, как мера государственного принуждения, как реализация санкции, наказание, как обязанность принудительного исполнения, в том числе претерпевать лишения, отвечать за деяния, нарушающие нормы права.

На сегодня являются дискуссионными вопросы соотношения ответственности и обязанности. Конечно, эти категории не взаимоисключающие, но и не видеть в них различие также неправильно. Нельзя рассматривать юридическую ответственность как исполнение обязанности на основе государственного или общественного принуждения, в том числе и вопреки его воле, в случае ее добровольного неисполнения и видеть сущность позитивной юридической ответственности в обязанности соблюдать предписания правовых норм, которая должна реализовываться в реальном правомерном поведении.

Конечно, обязанность — важный элемент, как мы уже отмечали, присутствует налицо в любой форме реализации ответственности. Ответственность и обязанность как юридические категории тесно переплетены, но не тождественны. Являясь по существу более широким, чем обязанность, понятием, ответственность представляет собой правоотношение, «состоящее из нескольких элементов, а всякое правоотношение имеет по меньшей мере двух субъектов, права и обязанности которых обычно корреспондируются друг другу».

Собственно, это утверждение корреспондировало точке зрения, высказанной в свое время С.С. Алексеевым, который рассматривал содержание правоотношения ответственности как установление правовой обязанности претерпевать воздействие государственнопринудительного характера и исполнение, реализацию этой обязанности по правоотношению. В другом случае он рассматривает юридическую ответственность с позиции ее осуществления в рамках особого охранительного правового отношения.

Таким образом, еще в советское время исследователи отмечали, что юридическая ответственность представляет собой специфический вид общественных отношений, которые являются правоотношением, в данном случае «правоотношением ответственности», «карательным правоотношением».

Таких же позиций придерживался и авторский коллектив Института государства и права РАН, отмечая, что юридическая ответственность относится к охранительным правоотношениям, возникающим в случае нарушения права или неисполнения обязанности, когда интересы участников правоотношений или всего общества нуждаются в правовой защите.

Но в то же время не все исследователи разделяли эту точку зрения. Многие из них не считали ответственность правоотношением, хотя и рассматривали его таковым с момента возникновением обязанности. Но если данное правоотношение свести только к обязанностям, то тогда правоотношение становится «усеченным», «неполным».

Является дискуссионной и проблема соотношения юридической ответственности и санкции. Большинство исследователей рассматривают их в неразрывной связи. Наиболее сфокусировано эти позиции, например, выразил в свое время Л. С. Явич, отметив, что юридическая ответственность — это применение соответствующей санкции нарушенной правовой нормы.

В то же время высказывалась и другая точка зрения, по которой реализация санкций имеет более широкую сферу применения в сравнении со сферой реализации мер ответственности. Рассматривая ответственность как последствие правонарушения, В.В. Ровный, например, отмечает, что санкция — более широкое понятие, поскольку применение санкций не всегда является следствием правонарушения, то соответственно далеко не все санкции являются в то же время и мерами ответственности, и меры ответственности по общему правилу связываются с виновными правонарушениями и с созданием для правонарушителя отрицательных последствий, достаточная серьезность которых производна от виновности.

Противоположную позицию по этому вопросу занимает Д.А. Липинский, считая, что «понятие юридической ответственности шире, чем понятие наказания и реализации санкции», поскольку юридическая ответственность не сводится к наказанию или реализации санкции, а вот наказание и реализация санкции всегда основываются на ответственности и не могут существовать без нее.

Представляется, что здесь, несмотря на разность позиций, каждый по-своему прав. Если рассматривать данную проблему с точки зрения института санкций, то, разумеется, санкции не ограничиваются полем юридической ответственности и воздействуют на различные предметы правового регулирования. Поэтому нельзя отождествлять юридическую ответственность только с принуждением, далеко не все меры государственного принуждения осуществляются по отношению к правонарушителям и в связи с правонарушением. Различные принудительные действия могут никак не быть связанными с юридической ответственностью. Например, принудительные меры, применяемые в условиях чрезвычайного положения. Принуждение есть лишь один из методов реализации юридической ответственности и не исчерпывает ее содержания.

Но если рассматривать эту проблему с точки зрения объема понятия самой юридической ответственности, то он действительно шире, поскольку ответственность включает, кроме санкций, и институты квалификации правонарушения, выяснение объективной истины по делу, применение мер обеспечения (пресечения), права обвиняемого лица, основания освобождения от ответственности или наказуемости при реализации штрафных, карательных санкций и т.д.

Юридическая ответственность в избирательном праве

Проблемы ответственности за нарушение избирательных прав известны правоприменительной практике с давних времен. Постоянно совершенствовались средства правовой защиты и реализации ответственности за нарушение прав участвующих в выборах лиц и выборных производств. Санкции законодателя по отношению к лицам, нарушающим «выбор», получили значительное развитие в XVIII в. В XIX в. мы наблюдаем закрепление специальных составов преступления за нарушение выборных производств, например в ст. 1425, 1434, 14341, 1440, 14411 Уложения о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г., в ст. 39, 391 Устава о наказаниях, налагаемых Мировыми Судьями. Кроме того, практика XIX в. представила нам отдельные составы преступления и проступки, например влекущие за собой лишение или ограничение прав состояния либо исключение из службы ст. 169—177 того же Устава о наказаниях, налагаемых Мировыми Судьями, которые являлись основаниями лишения права участвовать в выборах (ст. 33 Городового положения 1890 г.).

Начало XX в. значительно расширило диапазон юридической ответственности в избирательном праве. Так, в соответствии со ст. 20, 238 Положения о выборах 1907 г.1 преступные деяния, совершенные при производстве выборов в Государственную думу, подлежали преследованию и наказанию на основании примечания 5 (по Прод. 1906 г.) к ст. 158 и 3281—328 (по Прод. 1906 г.) Уложения о наказаниях, примечания (по Прод. 1906 г.) к ст. 204, 11011 (по Прод. 1906 г.) и примечания (по Прод. 1906 г.) к ст. 1260 Устава Уголовного судопроизводства. Дела о преступных деяниях, предусмотренных ст. 3281—3287 а позднее и ст. 3288, 3289 (по Прод. 1906 г.) Уложения о наказаниях, также возбуждались в общем порядке судопроизводства в соответствии с Продолжениями к Уставу уголовного судопроизводства начала XX в.

Подсудность и производство в отдельных регионах Российской империи также устанавливались Уставом уголовного судопроизводства и включали порядок рассмотрения дел по нарушениям выборного процесса. Так, порядок производства выборов в Кавказском крае и губерниях Варшавского судебного округа и Прибалтийских, а также Олонецкой, Оренбургской и Уфимской в соответствии с примечанием к ст. 1260 (прим.) по продолжению 1906 г. устанавливал, что к ведению окружных судов подлежат также: 1) дела о преступных деяниях, предусмотренных ст. 13593—135910 (по Род.) Уложения о наказаниях (а); 2) дела, означенные в ст. 3842 (ч. 2) Уложения о наказаниях (по прод.) (б); 3) дела о преступных деяниях, предусмотренных ст. 124 Высочайше утвержденного 22 марта 1903 г. Уголовного уложения (в редакции закона 4 марта 1906 г., Собр. узак., 308) (в); 4) дела о преступных деяниях, предусмотренных ст. 3281—3289 (по Прод.) Уложения о наказаниях, за исключением дел о должностных лицах, которые подчиняются правилам о подсудности преступлений должности.

В Положении о выборах в Учредительное собрание все составы правонарушений были введены в текст самого Положения (ст. 96— 113), нормы, предусматривающие дополнительную ответственность, а также подсудность, устанавливались ст. 114—118, квалификация составов преступлений проводилась с учетом Общей части Уголовного уложения.

Кроме того, в продолжение вышеупомянутых санкций законодатель специальными составами предусматривал особые санкции для военнослужащих в виде лишения их избирательных прав. Так, лишались избирательных прав военнослужащие, самовольно оставившие ряды войск; в соответствии со ст. 6 Положении о выборах в Учредительное собрание военнослужащие лишались права участия в выборах, когда вступившими в законную силу приговорами они признаны виновными в преступных деяниях, предусмотренных ч. 3 ст. 162 и ст. 163 Воинского устава о наказаниях и ч. 3 ст. 162 и ст. 163 Военно-морского устава о наказаниях, а также в соответствующих деяниях, предусмотренных ст. 1651 Воинского устава о наказаниях и прим. к ст. 165 Военно-морского устава о наказаниях, если только виновным добровольно не пополнено растраченное и промотанное им, а также если со дня отбытия ими наказания не прошло трех лет.

Все это говорило о значительном внимании законодателя к вопросам юридической ответственности. Данные проблемы в избирательном праве в той или иной степени привлекали внимание не только законодателя, но и многих ученых, исследователей, о чем свидетельствуют работы таких авторов, как А.С. Алексеев, В.В. Водовозов, В.М. Гессен, Б.А. Кистяковский, Н.М. Коркунов, Г.Ф. Шершеневич, Б.Н. Чичерин.

В конце XIX и начале XX в. вопросы юридической ответственности в той или иной степени в рамках своих основных курсов рассматривали Н.С. Таганцев, И.Я. Фойницкий, В.В. Есипов. Значительную проработку вопросов юридической ответственности за нарушение выборных производств и «выбора» мы находим в работах М.М. Ковалевского, Ф.Ф. Кокошкина, С.А. Котляревского, В.Д. Набокова, Н.И. Лазаревского и других исследователей.

В данном учебном издании проблемы ответственности за нарушение избирательных прав рассматриваются приоритетно с точки зрения ретроспективной, негативной ее формы. Естественно, в этом плане она имеет многовидовой характер, или, как отмечали исследователи Р.Т. Биктагиров и С.М. Шапиев, юридическая ответственность за нарушение норм избирательного права представляет собой межотраслевой комплексный правовой институт.

Сегодня видовой диапазон ответственности значительно расширен. Если в предшествующем реформированию избирательной системы периоде (до середины 80-х годов XX столетия) шла речь только об административной и уголовной ответственности, то с 1980-х годов все настоятельнее стали говорить и о государственно-правовой, или конституционно-правовой, ответственности, а в 1990-е годы и о разновидности конституционно-правовой — юридической ответственности по избирательному праву. С конца 1990-х годов видовой диапазон опять расширяется, и уже за нарушение избирательных прав граждан России и избирательного законодательства начал ставиться вопрос о дисциплинарной, гражданско-правовой, а в последнее время и международно-правовой ответственности, некоторые авторы выделяют еще нормы «соответствующих отраслей процессуального права», которые участвуют в установлении и реализации юридической ответственности за нарушение избирательного права.

Представляется, что это оправданно и является свидетельством, с одной стороны, большого внимания к этой проблеме общественности страны, государственных органов, законодателя и исследователей, с другой стороны, мы видим явное внимание и к проблемам юридической ответственности в целом, определенных количественных и качественных изменений в видовых и отраслевых ее проявлениях.

Большое внимание в процессе становления избирательного законодательства в 90-е годы XX в. было уделено и принципам юридической ответственности, причем не только на основе имеющегося опыта, но и с учетом формирования новой выборной модели, новых избирательных технологий. Они открывали значительные возможности как для злоупотреблений, так и для незаконного использования значительного спектра отношений, которые еще не охватывались правовым регулированием при формировании представительных органов власти, органов местного самоуправления и выбора высших должностных лиц как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации.

В этот период продолжалась работа по уточнению понятия юридической ответственности применительно к нарушению избирательного законодательства. Как уже отмечалось, именно в 1990-х годах произошло конституирование в отраслевые параметры нормативноправовых актов избирательного права и понятие «избирательное законодательство», хотя и не имеющее унифицированной юридической структуры, а охватывающее особый комплекс норм различной отраслевой принадлежности, прочно вошло в арсенал исследователей. Было акцентировано внимание, что в данном случае юридическая ответственность является публично-правовым средством обеспечения общественного интереса, применяемым юрисдикционными органами при реализации гражданами избирательных прав и права на участие в референдуме.

Именно в 1990-е годы формировались виды юридической ответственности за нарушения избирательного законодательства, уточнялись принципы, способы ее реализации, нормативные и фактические основания, субъектный состав правонарушений; развивались и совершенствовались меры ответственности, что находило отражение и в литературе.

В конце 1990-х годов в Федеральном законе «Об административной ответственности юридических лиц за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах» появилось и легальное понятие нарушения избирательного законодательства, влекущего административную ответственность юридических лиц.

В литературе тех лет отмечалось, что к различным субъектам избирательного права могут быть применены разные виды ответственности. К гражданам, например, — уголовная и административная, к юридическим лицам, в том числе избирательным объединениям, — административная. Именно эти два вида юридической ответственности традиционно поименованы и в ныне действующем Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав» (п. 2 ст. 79)1. Что касается других видов ответственности, то законодатель, к сожалению, ограничился лишь указанием «либо иную».

Как следует из научно-практического комментария к закону, «под иной ответственностью понимается государственно-правовая (отказ в регистрации, снятие с регистрации, ликвидация политической партии по причине ее неучастия в выборах в течение пяти лет подряд (ст. 37 и 41 Федерального закона “О политических партиях”), гражданско-правовая (возврат денежных средств, полученных на участие в выборах) и дисциплинарная ответственность членов избирательных комиссий».

Таким образом, на сегодня мы уже констатируем как проявившийся и во многом устоявшийся факт наличие определенного спектра видовой юридической ответственности за нарушения избирательных прав, избирательного законодательства и порядка проведения выборов в стране, включая конституционно-правовую, административную, уголовно-правовую, дисциплинарную, гражданскоправовую и международно-правовую ответственность. В данном учебном издании акцентируется внимание на конституционноправовой, административной и уголовно-правовой ответственности.

Рассматривая вопросы административной ответственности за нарушение избирательных прав, необходимо отметить, что законодатель формирует ее с учетом конституционных принципов и правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации.

В действующем Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. представлено довольно большое число статей, охватывающих значительный спектр избирательных отношений, которые вошли в главу пятую и открывают самый объемный раздел КоАП РФ, что характеризует значимость этих отношений, подчеркивает их главенствующее положение в структуре Кодекса. Как отмечали в связи с этим Б.Н. Габричидзе и А.Г. Чернявский, «такая оценка места, роли значения данной главы обусловлена в первую очередь тем, что в ней сгруппированы составы тех административных правонарушений, которые имеют конституционную генеалогию и значимость, подчеркивают характер и специфику важнейших конституционных институтов».

Административная ответственность выстраивается на конституционных началах, имеющих в своей основе принципы законности, демократизма, справедливости, гуманности. Доминирование в пятой главе статей, посвященных выборам, их подготовке, проведению, подведению итогов голосования, результатов выборов и др., отнюдь не случайность, поскольку они, как уже отмечалось, относятся к проблематике конституционного (государственного) права, а административная ответственность за правонарушения, посягающие на избирательные права граждан, имеет во многом правозащитный характер.

Рассматривая административную ответственность за нарушения избирательных прав граждан, установленного порядка организации и проведения выборов, обратим внимание на тот факт, что не все имеющиеся ранее составы административных правонарушений вошли в действующий на сегодня КоАП РФ. Здесь мы сталкиваемся и со спецификой применения мер административного воздействия, и общей проблемой «административистов», связанной с тем, что на федеральном уровне существуют нормативно-правовые акты, предусматривающие составы административных правонарушений и ответственность за их совершение, помимо принятого КоАП РФ, причем число их значительно увеличились, что, конечно, находится в противоречии со ст. 1.1 КоАП РФ, по смыслу которой на федеральном уровне не должно быть нормативно-правовых актов, предусматривающих составы административных правонарушений, кроме КоАП РФ. Такие нормы об административной ответственности представлены и в избирательном законодательстве. Например, в соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав» ответственность за нарушения предусмотрена п. 6 ст. 21, п. 1, 8, 18 ст. 29, п. 1 ст. 46, п. 6 ст. 52, п. 8 ст. 56, п. 6 ст. 57, п. 13 ст. 63, п. 12 ст. 64, п. 29 ст. 68, п. 10 ст. 70, ст. 79 и др.

Как известно, административная ответственность распространяется не только на индивидуальных субъектов, но и на коллективных — юридических лиц. В этом смысле исследователями также было обращено внимание на значительное расширение количества административных правонарушений, ответственность за которые возлагается на юридических лиц. При этом ответственность или прямо, адресно применяется в отношении юридических лиц, или в равной мере действует в отношении физических и юридических лиц.

В 1999 г. появился специальный федеральный закон, предусматривающий административную ответственность юридических лиц за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах. С введением в действие нового КоАП РФ составы правонарушения данного закона закреплялись в главе пятой «Административные правонарушения, посягающие на права граждан».

Санкции, предусмотренные КоАП РФ за нарушение законодательства о выборах, как правило, в виде денежного взыскания — административного штрафа. По отдельным составам предусматривается административный штраф с конфискацией предмета административного правонарушения (ст. 5.19, 5.20), который принудительно и безвозмездно обращается в федеральную собственность или в собственность субъекта Российской Федерации, если является не изъятым из оборота вещей. Конфискация назначается судьей (п. 1 ст. 3.7).

Санкции в отношении граждан, в общем соразмерные тяжести совершенного правонарушения, представляются несколько завышенными для должностных лиц, допустим, если применяются в отношении председателя участковой избирательной комиссии, который работает в соответствии с избирательными законами на общественных началах, или члена территориальной комиссии, работающего на постоянной основе. Довольно высоки административные штрафы для юридических лиц, но законодатель счел необходимым еще значительно их усилить, в том числе поправками, внесенными в КоАП РФ 8 декабря 2003 г., 21 июля 2005 г. и 22 июня 2007 г.

Так, допустим, санкция по ст. 5.8 за нарушения, предусмотренные законодательством о выборах и референдумах, условий проведения предвыборной агитации при проведении референдума предполагала наложение административного штрафа для юридических лиц от 200 до 500 минимальных размеров оплаты труда. В последующей редакции — от 200 до 1 тыс. минимальных размеров оплаты труда. В новой редакции статьи данное правонарушение влечет наложение административного штрафа от 20 тыс. до 100 тыс. руб.1 По ст. 5.18 закреплялся административный штраф от 300 до 500 минимальных размеров оплаты труда, в последующей редакции — от 300 до 1 тыс. минимальных размеров оплаты труда, в новой редакции статьи данное правонарушение влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 2 тыс. до 2500 рублей; на юридических лиц — от 30 тыс. до 100 тыс. руб.

Тем не менее ряд авторов считают, что необходимо еще увеличить размер штрафа за отдельные административные правонарушения, поскольку существующий уровень не обеспечивает достаточной превенции нарушений норм избирательного законодательства. С такой позицией согласиться нельзя. Наращивание штрафного (карательного) потенциала санкций еще не означает обеспечения достаточной превенции нарушенных норм и не всегда способствует совершенствованию избирательных отношений. В данном случае размер штрафов, использованных в виде санкций в КоАП РФ за нарушение избирательного законодательства и прав граждан, находится в доктринальном русле сущности административного наказания и укладывается в параметры наказательной политики КоАП РФ в целом, соответствует принципам разумности, объективности, целесообразности, справедливости, гуманности. Поэтому если вести речь о корректировке размеров штрафов, то только с учетом существующей инфляции.

Среди видов административных наказаний КоАП РФ не используют предупреждение за нарушение избирательного законодательства и вообще за правонарушения, которые возникают в ходе выборного процесса. Ранее такое наказание отсутствовало и в рамочном Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав». Правда, эта норма была введена в специальные федеральные законы, например «О выборах депутатов Госдумы» (п. 8 ст. 18), но отсутствие ее в рамочном Законе о гарантиях препятствовало использованию этой формы реагирования на выборах в субъектах Российской Федерации. Как следовало из записки ЦИК об изменении и дополнении отдельных положений избирательного законодательства, Центральная избирательная комиссия была обеспокоена этим фактом и считала необходимым закрепить возможность вынесения предупреждения избирательной комиссией по ее собственной инициативе, при этом не только при обнаружении нарушений закона в качестве реакции на правонарушение, обнаруженное при рассмотрении поступивших обращений и обязательности обнародования информации о вынесении предупреждения, и предусмотреть определенные санкции к нарушителям, в чей адрес предупреждения были вынесены неоднократно.

В целом, поддерживая такое пожелание ЦИК, тем не менее следует отметить, что действующее законодательство и ранее предусматривало достаточный арсенал средств для принятия необходимых мер по отношению к правонарушителю. Так, в соответствии с п. 23 ст. 38 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав» избирательная комиссия могла отказать в регистрации кандидата или списка кандидатов в соответствии с п. 2, 3, 4 ст. 76 и самостоятельно рассмотреть вопрос об аннулировании регистрации кандидата, списка кандидатов. В соответствии с п. 1 данной статьи это могла сделать вышестоящая комиссия в случае нарушения п. 19 ст. 38. При соответствующих основаниях, указанных, например, в ст. 95 Закона «О выборах депутатов Госдумы» (2002), избирательная комиссия, зарегистрировавшая кандидата в депутаты, могла отменить регистрацию соответствующего кандидата или федерального списка. Это своего рода самая строгая мера наказания, которая содержится в избирательном законодательстве и могла быть применена в отношении субъекта избирательного процесса, зарегистрированного в качестве кандидата (списка кандидатов).

И все же предупреждение является важным фактором в арсенале избирательных комиссий. Необходимо отметить, что законодатель учел это предложение ЦИК и дополнил ст. 20 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав» п. 51, по которому в случае нарушения кандидатом избирательного объединения, инициативной группой по проведению референдума закона соответствующая комиссия вправе вынести этим лицам предупреждение, которое доводится до сведения избирателей, участников референдума через средства массовой информации либо иным способом. Естественно, это предупреждение должно иметь правовые последствия, например, после вынесения, скажем, двухкратного предупреждения кандидату рассмотреть вопрос об отмене его регистрации, допустим, в соответствии с «2» п. 6. ст. 95. Другое дело, что можно в эту статью ввести отдельное положение диспозиции правовой нормы, по которому дважды объявленное предупреждение является основанием для отмены регистрации кандидата. Однако проблема заключается в том, что за правонарушение, допущенное после регистрации, избирательная комиссия не может принять самостоятельное, окончательное решение об отмене регистрации. В соответствии с п. 5 ст. 76 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан» она может только обратиться в суд с соответствующим заявлением, и по этому заявлению избирательной комиссии, зарегистрировавшей кандидата (список кандидатов), суд может отменить регистрацию при наличии оснований, указанных в п. 5 ст. 76. Что касается обнародования информации о вынесении предупреждения (или иного другого решения), то здесь, представляется, необходимо руководствоваться не фактором публичности, исходя из принципа, что о лице, которое идет в публичную политику, необходимо знать все, это все-таки спорная посылка. Обнародование информации о принятых мерах к правонарушителю должно происходить в параметрах процессуального производства, и с учетом этого должны выстраиваться и соответствующие нормы избирательного законодательства.

В действующем КоАП РФ закрепляется норма, делегирующая членам избирательной комиссии право составлять протокол об административном правонарушении. Так, в соответствии с ч. 5 ст. 28.3 КоАП РФ протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 5.2—5.4, 5.6, 5.9—5.16, ч. 1 ст. 5.17, ст. 5.18—5.2, вправе составлять члены избирательной комиссии, комиссии референдума с правом решающего голоса, уполномоченными избирательными комиссиями, комиссиями референдума. Однако избирательные комиссии оказались не совсем готовыми к этому новшеству. Во-первых, право составлять протоколы о правонарушении в соответствии с ч. 5 ст. 28.3 КоАП РФ делегировалось не всем членам избирательных комиссий с правом решающего голоса, а лишь «уполномоченным избирательными комиссиями»; во- вторых, не всем избирательным комиссиям, хотя правом таким обладают все комиссии по КоАП РФ, но в избирательном законодательстве законодатель указал такие полномочия только применительно к участковой комиссии (подп. «л» 5 ст. 27 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан»), в-третьих, именно участковые избирательные комиссии имеют непостоянный статус, создаются на короткий период и являются наименее укомплектованы профессиональными кадрами, а тем более специально подготовленными для оформления протокола, т.е. лицами, обладающими профессиональными знаниями и процессуальными навыками для совершения этого сугубо юридического действия.

Член комиссии, наделенный такими полномочиями, вправе вести расследование административного правонарушения, составлять юридически значимые документы, знать правила технического оформления протокола, определять момент обнаружения административного правонарушения, исчислять срок на составление протокола, формировать доказательную базу, разъяснить нарушителю его права и т.д. Естественно, вышестоящие избирательные комиссии, работающие к тому же на постоянной основе, располагают большими возможностями для привлечения соответствующих профессионально подготовленных лиц для работы в комиссиях и выполнения указанных полномочий, и, конечно, в законе необходимо предусмотреть такую возможность и для комиссий других уровней.

Трудно согласиться с мнением некоторых авторов, что при этом за участковыми комиссиями необходимо оставить только право формировать материалы о нарушениях, т.е. фиксировать факты нарушений и передавать их в правоохранительные органы, уполномоченные в соответствии с КоАП РФ составлять протоколы об административных правонарушениях. На наш взгляд, право составлять протоколы об административных правонарушениях необходимо оставить за участковыми комиссиями и распространить это право и на другие комиссии. Надо учитывать тот факт, что данное право значительно усиливает авторитет комиссий, в первую очередь участковых, и с этим нельзя не согласиться. Сумеют ли участковые комиссии реализовать это право — другой вопрос. За теми комиссиями, которые не смогут реализовать данное право, можно предусмотреть законодательно прописанную возможность обращения в компетентные органы. Необходимо продумать вопрос о том, чтобы в избирательные участковые комиссии включать хотя бы одно лицо с юридическим образованием или сотрудника компетентных органов, имеющего процессуальные навыки данного сугубо юридического действия, включая составление протокола. Нельзя исключать и специальное обучение, но реализовать это предложение в силу неукомплектованности комиссий, их «кадрового голода» и краткосрочности функционирования гораздо труднее.

При рассмотрении дел об административных правонарушениях мы сталкиваемся и с проблемой их правильной квалификации и установления соответствующей адекватной ответственности. Но рассмотрение избирательных споров на практике в судах общей юрисдикции производится судьей по гражданским делам. В условиях неукомплектованности судейского корпуса особенно не хватает судей, которые досконально бы знали избирательное законодательство, тонкости его правоприменения и рассматривали бы только избирательные споры. Безусловно, квалифицированное рассмотрение этих дел невозможно без соответствующей специализации, создания, например, административных судов.

В структуре юридической ответственности за нарушение избирательного законодательства и избирательных прав граждан уголовной ответственности отводится важное место, хотя это всего лишь четыре статьи в Уголовном кодексе Российской Федерации. Важное место в реализации уголовной ответственности играют конституционные принципы, определяющие ее содержание, решения Конституционного Суда, в том числе и его правовые позиции, а также судебная практика судов общей юрисдикции. Естественно, уголовная ответственность за нарушение избирательных прав может рассматриваться только в ретроспективном плане как ответственность лица за совершенное преступление, выражающуюся в принудительном воздействии на него со стороны государства в соответствии с уголовным законом.