Система избирательных комиссий

Становление института избирательных комиссий в Российской Федерации
Правовой статус, порядок формирования и функции избирательных комиссий

Становление института избирательных комиссий в Российской Федерации

Важнейшей гарантией обеспечения демократического развития избирательного процесса и реализации конституционных избирательных прав и свобод граждан, участников выборов выступает система избирательных комиссий, сформированных на принципиально новых началах, неведомых электоральной практике прошлых лет. Следует отметить, что вопросам функционирования избирательных комиссий как в дореволюционной исследовательской литературе, так и в литературе советского времени уделялось недостаточное внимание. В этом плане из дореволюционных авторов можно выделить лишь отдельные работы И.Д. Беляева, М.Ф. Владимирского - Буданова, В.Н. Латкина, П.Н. Мрочек-Дроздовского, В.И. Сергеевича, А.Х. Кабанова, в которых затрагивались и вопросы организации выборов, в том числе и некоторые замечания по выборным комиссиям.

В настоящее время к институту избирательных комиссий привлечено внимание исследователей как в статьях, докладах, так и на уровне монографических исследований, особенно в трудах А.В. Иванченко.

Некоторые исследователи при характеристике системы избирательных комиссий используют понятие «избирательная власть». Но на сегодня понятие «избирательная власть» не является легальной дефиницией, во всяком случае, в ст. 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав» «Основные термины, используемые в настоящем Федеральном законе» данное понятие отсутствует.

Нормами избирательного права регулируются видовые общественные отношения, связанные с системой избирательных комиссий различного уровня. Они обеспечивают проведение избирательной кампании и формирование представительных органов власти. В самом общем виде эта система закрепляется в главе IV «Избирательные комиссии, комиссии референдума» (ст. 20—31 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав»).

Проведение выборных кампаний обеспечивают Центральная избирательная комиссия, избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, окружные, более 2700 территориальных (районных, городских и других) и более 95 тыс. участковых избирательных комиссий.

Количество членов избирательных комиссий приближается к одному миллиону. Если учесть, что в выборах, например, в Государственную Думу в декабре 1999 г. приняло участие 67 млн избирателей (62% внесенных в избирательные списки), 5800 кандидатов, 89 общероссийских политических общественных объединений, ход избирательной кампании отражали более 3 тыс. телерадиокомпаний и периодических печатных изданий, общественный контроль за выборами осуществляли почти миллион российских и около 1200 иностранных наблюдателей из 58 стран и 105 международных организаций, на всех этапах избирательной кампании применялась система ГАС «Выборы», то можно себе представить объем работы, проведенной в рамках системы избирательных комиссий.

Не менее интенсивно проходили выборы и в последующие годы. Так, в выборах Президента Российской Федерации 14 марта 2004 г. приняло участие 69 млн избирателей на 500 избирательных участках в Москве и Санкт-Петербурге, были использованы 1100 автоматизированных комплексов обработки избирательных бюллетеней. На выборах депутатов Госдумы в 2003 г., только в Информационном центре при ЦИК РФ было аккредитовано более 1300 журналистов, представляющих 67 российских и 152 иностранных средств массовой информации из 41 страны.

2 декабря 2007 г. в голосовании на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации приняли участие 69 млн 537 тыс. человек, или 63,78% общего числа избирателей. Подготовку к выборам депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации осуществляли 86 избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, 2748 территориальных избирательных комиссий, более 95,5 тысячи участковых избирательных комиссий.

В ходе выборов, как отмечал председатель ЦИК Е.А. Чуров, были применены новинки в организации голосования: открыты избирательные участки на железнодорожных вокзалах и в аэропортах, участки для лиц, не имеющих регистрации по месту жительства на территории Российской Федерации; открыты мобильный и интернет-порталы, позволявшие контролировать процесс подведения итогов в масштабе реального времени с помощью мобильного телефона или сети Интернет. Впервые на федеральных выборах применялась система защиты бюллетеней от подделки с помощью специальной марки. Были оборудованы участки для голосования инвалидов, проведена серьезная совместная работа органов внутренних дел и избирательных комиссий по предотвращению распространения противоправной агитации. Впервые в столь широком масштабе проведено информирование избирателей.

Кроме того, стоит отметить, что постоянно проводилась большая нормотворческая работа по совершенствованию правового регулирования выборного процесса. Так, ЦИК России направляет в другие комиссии десятки инструкций, принимает непосредственное участие в инициировании поправок и дополнений в ряд действующих федеральных законов, не без участия ЦИК разрабатывались и принимались новые, например Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и в Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав”» от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ, Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы» от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ, Федеральный закон «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации» от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ. Не без участия ЦИК РФ вносились и последующие изменения в избирательное законодательство, в том числе и 2009 г.

В федеральный межвыборный период избирательные комиссии субъектов Российской Федерации в рамках подготовки к единым дням голосования осуществляли контроль за выполнением требований федерального и регионального законодательства в ходе образования избирательных участков и формирования участковых избирательных комиссий для проведения голосования на выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Например, для подготовки и проведения выборов депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации к 14 марта 2010 г. было образовано 8383 избирательных участка, в том числе:

90 избирательных участков — в местах временного пребывания избирателей (больницах, санаториях и др.);

157 — в труднодоступных или отдаленных местностях;

18 — на территориях воинских частей;

8 — на железнодорожных вокзалах.

13 — в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых.

Специальными приспособлениями для голосования избирателей с нарушениями функций опорно-двигательного аппарата оборудовано 25 избирательных участков.

Для подготовки и проведения выборов глав и депутатов представительных органов муниципальных образований административных центров субъектов Российской Федерации образовано 3480 избирательных участков, в том числе:

84 — в местах временного пребывания избирателей (больницах, санаториях и др.);

10 — в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых;

8 — на железнодорожных вокзалах.

Специальными приспособлениями для голосования избирателей с нарушениями функций опорно-двигательного аппарата оборудовано 35 избирательных участков.

Для подготовки и проведения выборов депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации сформировано 8383 участковые избирательные комиссии, в том числе 3387 — совмещающие полномочия по иным выборам, референдумам. В их состав назначено 75 534 члена избирательных комиссий с правом решающего голоса, из них по предложениям региональных отделений политических партий «Единая Россия» — 8126 человек (10,8%), КПРФ — 6468 человек (8,6%), «Справедливая Россия» — 6352 (8,4%), ЛДПР — 6735 (8,9%), иных политических партий и общественных объединений — 9160 человек (12,1%). 61 326 членов участковых избирательных комиссий (81,2%) имеют соответствующий опыт работы.

Для подготовки и проведения выборов глав и депутатов представительных органов муниципальных образований административных центров субъектов Российской Федерации сформировано 3480 участковых избирательных комиссий, в том числе 525 — совмещающих полномочия по иным выборам, референдумам. В их состав назначено 40 300 членов избирательных комиссий с правом решающего голоса, из них по предложениям региональных отделений политических партий «Единая Россия» — 3457 человек (8,6%), КПРФ — 3102 человека (7,7%), «Справедливая Россия» — 2586 (6,4%), ЛДПР — 2671 (6,6%), иных политических партий и общественных объединений — 2282 человека (5,7%). 30 721 член участковых избирательных комиссий (76,2%) имеют соответствующий опыт работы.

Всего на территории Российской Федерации для подготовки и проведения выборов всех уровней, назначенных на единый день голосования, 14 марта 2010 г., сформировано около 31 тысячи участковых избирательных комиссий, из них более чем на 9200 участковых избирательных комиссий возложены полномочия по проведению иных выборов, референдумов.

Следует отметить, что на действия избирательных комиссий со стороны кандидатов в депутаты и избирателей направлялся не один десяток жалоб в региональные судебные инстанции. Так, в 1999 г. более чем в двадцати субъектах судами были отменены неправомерные решения отдельных избирательных комиссий. Верховный Суд Российской Федерации рассмотрел 50 жалоб на решения и действия ЦИК России, 6 из них были удовлетворены. 130 обращений участников избирательного процесса поступило в Рабочую группу самой ЦИК. По предложению Рабочий группы ЦИК приняла 96 постановлений. Против самих членов избирательных комиссий было возбуждено 6 уголовных дел.

В избирательную кампанию по выборам депутатов Госдумы в 2003 г. судами было рассмотрено 2747 дел. Только прокурорами было возбуждено 337 административных производств и еще около 200 — избирательными комиссиями. Было выявлено около 3 тыс. правонарушений, возбуждено 103 уголовных дела. В президентскую кампанию 2003/04 г. к этому количеству добавилось еще 99 возбужденных прокурорами административных дел.

В последующем мы наблюдаем некоторое сокращение общего числа избирательных споров, рассматриваемых в судебном порядке с вынесением решения об удовлетворении заявленных требований. Так, если взять электоральную практику выборов различного уровня в 2005—2006 гг., то в 2005 г. судами общей юрисдикции было окончено 4681 дело, из них с вынесением решения — 3519, в том числе с удовлетворением заявленных требований — 1143 дела (32,5% рассмотренных с вынесением решения), при этом прекращено производство по 187 делам, а 187 заявлений оставлено без рассмотрения с вынесением 47 частных определений, а в 2006 г. было окончено 1957 дел, из них с вынесением решения — 1467, в том числе с удовлетворением заявленных требований — 456 дел (31,1% рассмотренных с вынесением решения), при этом прекращено производство по 321 делу, а 104 заявления оставлены без рассмотрения с вынесением 151 частного определения.

В последнюю избирательную кампанию по выборам депутатов Госдумы 2007 г. жалобы, которые поступили в день голосования и после него, по «горячим следам», также отразили эту динамику, что являлось важным индикатором для компетентных органов соблюдения требований законодательства о выборах. Так, например, по сообщению члена ЦИК С.В. Вавилова в период с 2 декабря и по 3 декабря поступило всего 126 обращений по поводу нарушения избирательного законодательства. К 38 протоколам, поступившим в ЦИК России, приложено около 150 жалоб. Это в два с лишним раза меньше, чем на выборах в Государственную Думу в 2003 г. Из них 24 обращения касались включения граждан в списки избирателей, 44 — несоблюдения порядка голосования, 16 — подсчета голосов, 5 — обеспечения наблюдения за выборами, 11 — информирования избирателей, 38 — проведения агитации. Всего подтвердилось 17 нарушений, из них 9 — пресечено. Признаны необоснованными 114 жалоб, 19 — дополнительно проверяются.

В условиях усиления политической факторности в избирательном процессе, перевода выборов депутатов Государственной Думы полностью на пропорциональную систему, а также формирования представительных органов власти в субъектах Российской Федерации не менее 50% на пропорциональной основе значительно возросла ответственность политических партий как субъектов избирательного процесса. В целом партии подходят ответственно к участию в выборах, что проявилось и в их участии в избирательных кампаниях по выборам, назначенным в субъектах Российской Федерации на 14 марта 2010 г. Значительно улучшилась подготовка документов, во всех регионах возросло количество членов избирательных комиссий, назначаемых по предложениям политических партий. Однако, как свидетельствуют материалы ЦИК РФ, партии по-прежнему допускают нарушения избирательного законодательства и избирательные комиссии, не делая ни для кого исключений, предъявляют к ним санкции. Например, решением Избирательной комиссии Калужской области от 7 февраля 2010 г. региональному отделению «Яблоко» было отказано в регистрации списка кандидатов, выдвинутого им по единому избирательному округу, в связи с недостаточным количеством подписей избирателей, представленных в Комиссию для регистрации списка. Данное решение Избирательной комиссии Калужской области обжаловано 11 февраля 2010 г. избирательным объединением в Калужский областной суд, который отказал в удовлетворении заявления. Верховный Суд Российской Федерации в порядке кассации 9 марта 2010 г. оставил решение областного суда в силе.

9 февраля 2010 г. Избирательной комиссией Свердловской области отказано в регистрации списка кандидатов в депутаты областной Думы Законодательного собрания Свердловской области, выдвинутого избирательным объединением «Свердловское региональное отделение политической партии Российская объединенная демократическая партия “Яблоко”». Указанное избирательное объединение обратилось в Свердловский областной суд с требованием признать незаконным и отменить указанное решение Комиссии. Решением областного суда от 25 февраля 2010 г. заявителю в удовлетворении требований отказано. Указанным избирательным объединением на решение Свердловского областного суда была подана кассационная жалоба в Верховный Суд Российской Федерации.

Избирательной комиссией той же Свердловской области совместно с привлеченными специалистами в результате проверки на предмет достоверности сведений об избирателях, указанных в подписных листах, и подписей избирателей в поддержку выдвижения списка кандидатов в депутаты областной Думы Законодательного собрания Свердловской области, выдвинутого региональным отделением в Свердловской области Всероссийской политической партии «Правое дело», установлено, что число недействительных и недостоверных подписей составило 80,2% общего количества подписей избирателей, отобранных для проверки (3663 случая, когда подписи избирателей и даты не внесены избирателями собственноручно, что свидетельствует о большом количестве их подделки неустановленными лицами).

Избирательная комиссия Ямало-Ненецкого автономного округа в ходе проверки подписных листов с подписями избирателей, представленных в поддержку выдвижения Тюменским региональным отделением политической партии «Патриоты России» списка кандидатов по единому избирательному округу, выявила ряд неточностей и недостатков в оформлении подписных листов. Указанный список кандидатов зарегистрирован Комиссией после устранения имеющихся недостатков.

По информации избирательной комиссии г. Астрахани, при выдвижении списка кандидатов в депутаты городской Думы муниципального образования «Город Астрахань» по одномандатным избирательным округам местным отделением политической партии «Справедливая Россия» в Астрахани допущено нарушение порядка выдвижения кандидатов, установленного законодательством, согласно которому кандидат не может дать согласие на выдвижение на одних и тех же выборах более чем одному инициатору выдвижения. Комиссией было установлено, что выдвинутые местным отделением политической партии «Справедливая Россия» кандидаты по одномандатным избирательным округам № 12, 13, 16, 31, 33 ранее выдвинули свои кандидатуры в депутаты городской Думы муниципального образования «Город Астрахань» по тем же одномандатным избирательным округам в порядке самовыдвижения.

В ЦИК России поступила жалоба от председателя Совета регионального отделения политической партии «Справедливая Россия» в Свердловской области А.Л. Буркова на постановление избирательной комиссии Свердловской области от 1 марта 2010 г. «О нарушении порядка и правил предвыборной агитации избирательным объединением «Региональное отделение политической партии «Справедливая Россия» в Свердловской области», которым указанному избирательному объединению вынесено предупреждение за нарушение законодательства о выборах при изготовлении и распространении агитационного печатного материала «ХВАТИТ!». Согласно постановлению Комиссией было направлено представление в ГУВД по Свердловской области о пресечении противоправной агитационной деятельности избирательного объединения по распространению указанного агитационного материала, а также составлен протокол об административном правонарушении.

Прокуратурой Республики Бурятия установлены нарушения процедуры выдвижения кандидатов Бурятским региональным отделением ЛДПР на выборах в органы местного самоуправления, назначенных на 14 марта 2010 г. Указанные нарушения выразились в том, что региональным отделением ЛДПР в ряде районов республики не проводились собрания местных отделений партии, делегаты не выдвигались и, соответственно, участия в Конференции БРО ЛДПР 12 января 2010 г. они не принимали, документов Конференции партии не подписывали. В связи с этим прокурорами Заиграев- ского, Мухоршибирского и Закаменского районов в адрес избирательных комиссий, зарегистрировавших кандидатов, вынесены представления об устранении нарушений законодательства о выборах. Избирательные комиссии соответствующих муниципальных образований, в свою очередь, обратились с заявлениями об отмене регистрации кандидатов, выдвинутых Бурятским региональным отделением ЛДПР, в районные суды. 6 и 7 марта 2010 г. соответствующими районными судами приняты решения об отмене регистрации кандидата А.В. Кайдалова на выборах главы муниципального образования «Усть-Брянское» Заиграевского района, кандидата Б.Б. Черных на выборах главы муниципального образования «Барское» Мухоршибирского района и кандидата П.В. Гаськова на дополнительных выборах в депутаты Совета депутатов городского поселения «Город Закаменск» Закаменского района Республики Бурятия. Кроме того, Следственным управлением Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации по Республике Бурятия проводилась проверка по признакам состава преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 142 Уголовного кодекса Российской Федерации — фальсификация избирательных документов.

В ходе проверки документов, представленных Свердловским региональным отделением ЛДПР для регистрации списка кандидатов в депутаты областной Думы Законодательного собрания Свердловской области, Избирательная комиссия Свердловской области выявила факт представления поддельного диплома о высшем образовании кандидатом К.В. Барановым.

В ходе проверки документов, представленных избирательным объединением «Свердловское областное отделение политической партии “Коммунистическая партия Российской Федерации”» для регистрации списка кандидатов в депутаты областной Думы Законодательного собрания Свердловской области, Избирательная комиссия Свердловской области выявила факты представления поддельных дипломов о высшем образовании кандидатами Т.И. Кине- вой и В.И. Кириченко.

В Краснодарском крае решением избирательной комиссии муниципального образования «город Новороссийск» от 27 февраля 2010 г. 31 зарегистрированному кандидату в депутаты городской Думы муниципального образования «город Новороссийск», выдвинутому избирательным объединением «Новороссийское местное отделение партии “Единая Россия”», вынесено предупреждение за нарушение требований законодательства о выборах, связанных с проведением агитации.

Имеющиеся жалобы своевременно рассматривались в избирательных комиссиях, решения судов по избирательным спорам неукоснительно вступали в силу, что соответствует принципам демократического правового государства.

Таким образом, суммируя вышесказанное, мы можем констатировать факт, что в целом благодаря деятельности избирательных комиссий в стране за последние 16 лет (начиная с 1993 г.) успешно формировались высшие представительные органы власти, четырежды прошли выборы Президента РФ, пять раз депутатов Госдумы, один раз депутатов Совета Федерации, а после введения в действие Федерального закона в декабре 1995 г. формирование Совета Федерации происходило постоянно с учетом действия закона. Кроме того, до января 2005 г. без срывов проводились выборы глав администраций в субъектах Российской Федерации. Сейчас губернаторский корпус формируется на основе назначения глав администраций субъектов Российской Федерации Президентом России. В это же время бесперебойно формировались законодательные органы соответствующих субъектов Российской Федерации. Активная избирательная практика характеризовала образование органов местного самоуправления, что закрепляло демократические приоритеты в развитии страны.

Эти и другие факты позволяют сделать вывод, что система избирательных комиссий оказалась эффективной и мы имеем качественно новый характер электорально-правовой культуры. В этом плане вряд ли можно согласиться с оценкой некоторых исследователей, что реально организацией и проведением выборов в России занимается администрация, а «Избирательные комиссии играют роль декораций». Конечно, проблемы в функционировании системы избирательных комиссий имеются, о чем идет речь и в данном учебнике, но такая абсолютная и безапелляционная оценка известного исследователя, знающего проблему не понаслышке, вряд ли приемлема и, более того, в значительной части может дезориентировать читателя.

Ныне избирательные комиссии — это система постоянно действующих органов избирательной власти (за исключением низших звеньев), многоуровневых и многофункциональных, действующих на профессиональной основе, с самостоятельными источниками финансирования и статусом юридического лица. Юридически, финансово-материально и организационно-технически они независимы от монополизма какой-либо политической партии, государственных органов и их должностных лиц, располагают необходимым кадровым потенциалом, способным проводить избирательные кампании на уровне мировых демократических стандартов.

Именно такая система избирательных комиссий, как показывает практика, способна обеспечить свободное волеизъявление граждан в ходе периодического проведения свободных и политически конкурентных выборов.

Безусловно, в данной системе избирательных комиссий основным звеном является участковая избирательная комиссия. Именно на плечи участковых избирательных комиссий ложится основная тяжесть по организации и проведению выборов, по работе с избирателями и кандидатами в представительные органы власти, проведению избирательной кампании, подсчету и определению результатов голосования. В участковых избирательных комиссиях фактически задействовано более 1 млн человек, а с учетом актива, в том числе различных кандидатов, избирательных объединений, и того больше. Однако знакомство с деятельностью участковых избирательных комиссий, их правовым статусом, формированием, функциональными характеристиками, анализ взаимосвязи с вышестоящими избирательными комиссиями, с административными государственными органами, а также органами местного самоуправления показывают, что их место в системе органов избирательной власти требует значительного совершенствования.

Для дальнейшего рассмотрения проблемы требуется уточнить статус самой системы избирательных комиссий, ответить на вопрос, насколько оправданны были ее конституирование и реализация избирательного процесса через систему их профессионализации и самостоятельного правового статуса как юридического лица. Как известно, проведение выборов в советский период в соответствии со ст. 97 Конституцией РСФСР 1978 г.1 обеспечивали избирательные комиссии, которые образовывались из представителей от общественных организаций, трудовых коллективов и собраний военнослужащих по воинским частям, но организация самих комиссий осуществлялась Советами (ст. 22, ст. 24 и др. Закона СССР «О выборах народных депутатов СССР» 1988 г.).

Ныне подготовку и проведение выборов обеспечивают избирательные комиссии, имеющие, за исключением участковых, иной статус. Наиболее полная система избирательных комиссий действует при выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ. Это Центральная избирательная комиссия (ЦИК), избирательные комиссии субъектов Федерации, окружные (до 2007 г.), территориальные и участковые комиссии. При проведении президентских выборов образуются и действуют те же избирательные комиссии, за исключением окружных, поскольку выборы Президента РФ проводятся по единому федеральному избирательному округу и такой вид комиссий не образуется.

Все избирательные комиссии действуют как единая система избирательных органов, во главе которой находится ЦИК, являющийся вышестоящим для других избирательных комиссий органом. Решения вышестоящей комиссии, принятые в пределах ее полномочий, являются обязательными для нижестоящих избирательных комиссий. Но представляется, что механическое деление комиссий на «вышестоящие» и «нижестоящие» является не совсем корректным, поскольку, например, при выборах в законодательные собрания субъектов Федерации комиссии субъектов Федерации даже по закону не могут быть «нижестоящими» по отношению к Центральной избирательной комиссии, а при выборах в муниципальных образованиях таким же статусом независимых комиссий обладают избирательные комиссии муниципальных образований по отношению к избирательным комиссиям субъектов Российской Федерации. Здесь налицо коллизия норм избирательного законодательства.

Центральная избирательная комиссия РФ является государственным органом, организующим подготовку и проведение выборов, референдумов в России в соответствии с компетенцией, установленной федеральным избирательным законодательством. Компетенция избирательных комиссий складывается из предметов их ведения и полномочий (прав и обязанностей), закрепленных за ними избирательным законодательством.

В исключительном ведении избирательных комиссий находится официальное информирование избирателей о сроках и порядке осуществления избирательных действий, о ходе избирательной кампании, а также о кандидатах, избирательных объединениях, выдвинувших кандидатов, списки кандидатов. Государственные и муниципальные организации, осуществляющие телерадиовещание, и редакции периодических печатных изданий обязаны предоставлять комиссиям бесплатное эфирное время, печатную площадь на указанные цели, а также для опубликования (обнародования) их решений, размещения иной информации.

Индивидуальные полномочия комиссии каждого уровня многообразны и очень обширны. Они установлены в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав», а также в конкретных законах федерального и регионального уровней применительно к выборам соответствующих органов государственной власти и местного самоуправления. Полномочия избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, кроме того, регламентированы в отдельных законах субъектов Федерации, принятых на основе модельного закона, разработанного и рекомендованного региональным органам власти Центральной избирательной комиссией России.

Например, Федеральный закон о выборах Президента РФ среди полномочий ЦИК называет:

осуществление контроля за соблюдением избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ;
оказание правовой, методической, организационно-технической помощи избирательным комиссиям;
осуществление руководства деятельностью избирательных комиссий по единообразному использованию государственной автоматизированной информационной системы, ее отдельных технических средств, в том числе технических средств подсчета голосов;
регистрация уполномоченных представителей политических партий, групп избирателей, созданных для поддержки самовыдвижения кандидатов, доверенных лиц кандидатов;
регистрация кандидатов, выдача им удостоверений установленного образца;
обеспечение для всех участников избирательного процесса установленных законом условий предвыборной деятельности;
распределение средств, выделенных из государственного бюджета на финансовое обеспечение подготовки и проведения выборов, деятельности избирательных комиссий и осуществления их полномочий, осуществление контроля за использованием указанных средств и средств, поступивших в избирательные фонды кандидатов, избирательных объединений;
обеспечение информирования избирателей о сроках и порядке осуществления избирательных действий, кандидатах, избирательных объединениях, о ходе избирательной кампании;
рассмотрение жалоб (заявлений) на решения и действия нижестоящих избирательных комиссий и их должностных лиц, принятие по жалобам мотивированных решений;
определение результатов выборов и осуществление их официального опубликования, выдача избранным лицам удостоверений об избрании;
организация повторных голосований, повторных выборов и многие другие полномочия.

Теперь для сравнения рассмотрим систему избирательных комиссий, которая функционировала в последний советский период. В соответствии со ст. 21 Закона СССР «О выборах народных депутатов СССР» от 1 декабря 1988 г. для проведения выборов народных депутатов СССР образовывались следующие избирательные комиссии.

Центральная избирательная комиссия по выборам народных депутатов СССР.
Окружные избирательные комиссии по выборам народных депутатов СССР от территориальных избирательных округов.
Окружные избирательные комиссии по выборам народных депутатов СССР от национально-территориальных избирательных округов.
Участковые избирательные комиссии.
Избирательные комиссии по выборам народных депутатов СССР от общественных организаций.

Если внимательно посмотреть полномочия избирательных комиссий, то они были явно недостаточными, особенно это относилось к полномочиям участковой избирательной комиссии (ст. 27). Они в значительной части являлись урезанными и не в полной мере соответствовали их реальной функциональной деятельности, хотя перечень их и носил не исчерпывающий, а открытый характер. Так, например, участковая избирательная комиссия:

составляет списки избирателей по участку;
проводит ознакомление избирателей со списком избирателей, принимает и рассматривает заявления о неправильностях в списке и решает вопрос о внесении в него соответствующих изменений;
выдает избирателям удостоверения на право голосования;
оповещает население о дне выборов и месте голосования;
обеспечивает подготовку помещения для голосования и избирательных ящиков;
организует на избирательном участке голосование в день выборов;
проводит подсчет голосов, поданных на избирательном участке;
рассматривает заявления и жалобы по вопросам подготовки выборов и организации голосования и принимает по ним решения;
осуществляет другие полномочия в соответствии с законом.

Но в данном перечне полномочий мы не найдем ответов на вопросы о финансировании участковых избирательных комиссий, о материально-техническом обеспечении, о привлечении необходимых работников и заключении договорных отношений для выполнения отдельных видов работ (плотников, художников, уборщиц, дежурных «на буквах» в день голосования и т.д.), о предоставлении транспортных средств в день голосования. Перечень этот можно продолжить.

Однако следует отметить, что и полномочия, содержащиеся в приведенном нами перечне, не могли быть реализованы силами самой избирательной комиссии. Как правило, комиссию возглавлял председатель на общественных началах, в распоряжении которого находился технический секретарь, кстати, финансируемый за счет основной работы, по месту нахождения избирательного участка, и дежурные члены комиссии. Естественно, в таком составе комиссия не могла решить самостоятельно те задачи, которые определялись законодательством о выборах. Поэтому с самого начала работы участковой комиссии к организации выборов активно подключались райисполкомы, а также предприятия и учреждения, на территории которых создавался избирательный участок, и, естественно, участковая избирательная комиссия.

Вся работа участковых избирательных комиссий направлялась райкомами партии и парткомами на местах. Затраты на подготовку и проведение выборов несли в первую очередь сами предприятия и учреждения на безвозмездной основе. Организационная сторона проведения выборов полностью ложилась на плечи райисполкомов и общих отделов или отделов по работе с советами облисполкомов. В этом плане заявление о том, что советское законодательство о выборах традиционно возлагало на комиссии главную миссию в обеспечении избирательного процесса, вряд ли соответствует действительности.

К этому можно добавить и тот факт, что и сама Центральная избирательная комиссия имела временный характер и создавалась на период выборов в соответствии со ст. 22 «не позднее чем за четыре месяца до выборов». Несмотря на то что срок полномочий Центральной избирательной комиссии устанавливался в пять лет (в отличие от ранних советских положений о выборах, где такие сроки вообще не устанавливались), в законе отсутствовали нормы о постоянной работе избирательных комиссий на профессиональной основе.

Таким образом, усеченные функции избирательных комиссий, особенно минимизированные функции участковых избирательных комиссий и еще меньшие возможности их реализации, естественно, не только допускали вмешательство и помощь партийных и государственных органов в дела избирательных комиссий (без этой помощи избирательные комиссии просто были бы несостоятельны), но и предполагали ее. Конечно, тем самым партийные и государственные органы не только оказывали значительное влияние на избирательный процесс, но и полностью ставили под контроль партгосноменклатуры формирование представительского (законодательного) корпуса страны.

Кампания 1989/90 г. со всей остротой поставила вопрос и о соблюдении законности самими избирательными комиссиями, о формировании надежного механизма контроля за их деятельностью. Как показал опыт, пути воздействия на избирательные комиссии оказались довольно ограниченными. В литературе высказывалась точка зрения о необходимости учреждения специальных, не входящих в систему избирательных комиссий органов, осуществляющих контроль за их деятельностью, однако это предложение не нашло поддержки.

Контроль за деятельностью избирательных комиссий реализовывался на уровне административных решений и был связан с отменой решения нижестоящей комиссии вышестоящей или реализацией решения Совета соответствующего уровня об освобождении члена избирательной комиссии, в том числе председателя, его заместителя или секретаря, от обязанностей по данной комиссии в связи с фактом злоупотребления должностным положением или по другим обстоятельствам, связанным с нарушением избирательного законодательства и прав избирателей, кандидатов в депутаты и других участников выборного процесса. Однако делалось это не в рамках юридической ответственности, а по имеющейся практике кадровой политики освобождения по личному заявлению или в связи с переходом на другую работу. Судебная практика по данному виду нарушений отсутствовала.

В целом на основании практики избирательной кампании 1989/90 г. мы можем констатировать, что именно в этот период происходило качественное реформирование системы избирательного права России, что сразу же высветило множество проблем, решать которые предстояло законодателю в последующем.

Законодатель стремился на основе практики выборного процесса урегулировать многие негативные моменты избирательных кампаний, которые выявлялись в новых, альтернативных условиях проведения выборов. Например, более детальную проработку получали вопросы формирования избирательных комиссий, выдвижения и регистрации кандидатов в депутаты, уточнения их правового статуса, освобождения от обязанностей по основной работе членов избирательных комиссий на время их работы по организации и проведению выборов; начинали осваивать и подводить правовую основу для функционирования непривычного для нас института избирательного права — сбора подписей избирателей, работы с подписными листами, их приема, проверки. Сняты были многие вопросы о проведении предвыборных собраний, дезавуировались нормы, устанавливающие ответственность за призывы голосовать против кандидатов и к бойкоту выборов. Были приняты дополнительные меры по правовой регламентации проведения инициативных митингов, шествий, пикетов с явными оппозиционными целями. Были поставлены вопросы, хотя и не до конца урегулированные, связанные с институтом доверенного лица, с наблюдателями на участках во время выборов, в том числе иностранцев, досрочного голосования, открепительного талона, голосования не на участке (с выездом на дом) и т.д.

В то же время важные проблемы, хотя и обозначенные в ходе данных избирательных кампаний, оставались явно не обеспеченными нормативной базой. Это в первую очередь касалось финансирования выборов, проведения агитации в СМИ, а также независимости самих избирательных комиссий. По-прежнему они создавались по территориальному принципу, привязывались к конкретным предприятиям, учреждениям, которые и несли львиную долю неучтенных расходов по организации и проведению выборов. Жесткая опека со стороны администраций и парткомов данных предприятий и учреждений и не менее жесткое курирование со стороны местных райисполкомов и облисполкомов — вот характерные черты деятельности избирательных комиссий, которые даже не имели своих банковских счетов (например, окружные комиссии на выборах народных депутатов РСФСР в 1990 г.), а незначительные средства, которые переводились им Центральной избирательной комиссией, шли на счета райисполкомов особой строкой.

Справедливости ради надо отметить и тот факт, что кураторство со стороны райисполкомов и облисполкомов не носило характера мелочной опеки. Как правило, это были разумные, партнерские отношения с должным пониманием того факта, что основная тяжесть по организации и проведению выборов ложилась все-таки на плечи райисполкомов и облисполкомов, штатных сотрудников районной и областной исполнительной власти, а не самих избирательных комиссий, которые работали на непостоянной основе, собирались от случая к случаю, иногда только для подписания протоколов результатов голосований.

При более деятельных председателях комиссий и при нормальных отношениях, которые складывались, например, между окружными избирательными комиссиями (которые к тому же и располагались, как правило, в помещениях райисполкомов) и райисполкомами, комиссии все же осуществляли некоторые, в основном надзорные и организационно-инструктивные, функции в своих округах совместно с сотрудниками райисполкомов, на плечах которых, как уже отмечалось, была не только основная доля комплексных мероприятий по организации, обеспечению и проведению выборов, но и фактически лежала полная ответственность за всю предвыборную кампанию.

Как это ни странно, но члены избирательных комиссий, да и комиссии в целом, находились вне поля юридической ответственности, за исключением предусмотренных Уголовным кодексом составов преступлений да нескольких внесенных 2 января 1990 г. составов правонарушений в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях, но они относились к более широкому кругу субъектов правонарушений. Членов же избирательной комиссии могли «пожурить» по основному месту работы, использовать по отношению к ним меры партийной ответственности, не больше. Тогда как за срыв или сбой в предвыборной кампании работники райисполкомов и облисполкомов несли дисциплинарную и административную ответственность в соответствии со своим правовым статусом, это могло им стоить и номенклатурной карьеры.

При такой ситуации, безусловно, райисполкомы (естественно, и вышестоящие инстанции) не только организовывали, но и контролировали реализацию как пассивного, так и активного избирательного права. С одной стороны, используя потенциал и опыт советского администрирования, уже на избирательных участках они добивались желаемого результата, а корректировался необходимый результат на следующем этапе, когда участковые комиссии сдавали протоколы счетчикам в окружной комиссии.

Счетчики, как правило, опытные, штатные работники финансовых, плановых, бухгалтерских отделов тех же райисполкомов или привлеченные с тех же отделов райкомов партии, некоторых предприятий, «колдовали» с цифрами, находя ошибки в протоколах участковых комиссий, заставляя их порой по несколько раз переписывать, составляли таблицу сводных по округу результатов голосований. Вторгаться в работу счетчиков никто не имел права, вход в комнату, где они работали, был свободен только для ответственного работника райисполкома, в принципе к ним мог зайти и председатель окружной избирательной комиссии, но он таким правом, как правило, не пользовался, а если и заходил, то все равно не мог разобраться в этом обилии цифр и позиций, тем более внести коррективы или как-то проконтролировать этот процесс. Впрочем, ни у кого никогда не возникало сомнения в предвзятой работе счетчиков. Окружная комиссия во главе с председателем рассматривала уже готовый протокол, обменивалась мнениями и утверждала данные протокола. После этого сводный протокол передавался в соответствующие структуры облисполкома и обкома партии, откуда и переправлялся в Москву, в Центральную избирательную комиссию.

Конечно, данная выборная модель доживала свои последние дни. Преобразования начала 1990-х годов способствовали созданию новых структур, например системы президентской власти, разрушению монопартийной культуры, переходу к принципам многопартийности, становлению и развитию плюралистических начал в идеологии, созданию системы представителей президента в субъектах Федерации, поиску новых принципов российского федерализма и т.д. Советская власть с ее не очень эффективной двухуровневой системой высших законодательных органов также не вписывалась в новые веяния перехода к демократическим и рыночным отношениям.

Естественно, тот правовой статус избирательных комиссий, который существовал до 1993 г., не мог устраивать демократическую общественность страны в условиях альтернативных выборов, значительного увеличения объема деятельности избирательных комиссий и реформирования избирательной системы в целом. Поэтому Президент Российской Федерации постарался вывести избирательные комиссии из-под влияния госчиновников и партийных лидеров, определив особый правовой статус избирательных комиссий, их независимость от государственных органов в решении вопросов, связанных с подготовкой и проведением выборов. Вначале это было закреплено в Положении о Центральной избирательной комиссии по выборам в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации от 29 сентября 1993 г. (ст. 7), затем в указе Президента РФ «О мерах по совершенствованию избирательной системы в Российской Федерации» от 20 декабря 1993 г. (абз. 2 п. 4).

В этом указе также закреплялась норма, что ЦИК возглавляет систему избирательных комиссий и действует на постоянной основе (п. 2), а в республиканском бюджете правительство должно предусматривать отдельной строкой денежные средства для ЦИК (п. 6). Окончательно правовой статус избирательных комиссий закреплялся в рамочном Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» от 26 октября 1994 г. (ст. 11—16) и был уточнен в рамочном Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ст. 21—27). В ныне действующем Законе «Об основных гарантиях избирательных прав» полномочия избирательных комиссий представлены наиболее широко.

Таким образом, преобразования в 1993—1994 гг. привели к появлению нового института в избирательном праве а именно самостоятельной системы избирательных комиссий. Здесь надо отметить, что в целом появление такой системы избирательных комиссий и их профессионализация — фактор больше положительный, чем отрицательный. Хотя нельзя не заметить, что во многих разви- тых демократических странах такая система отсутствует и даже нет централизованной системы избирательных комиссий, а выборы часто курируются, организуются государственными органами, далекими по своей сути от избирательного права, например, в Англии выборы проводятся структурами МВД.

Кстати, и у нас отдельные авторы предлагали отбросить ненужный лжедемократизм и вменить организацию и проведение выборов райисполкомам или органам местного самоуправления, поскольку именно они de fado и так, как отмечалось выше, были главными организаторами выборного процесса. Но эти голоса не были услышаны. Законодатель пошел по другому пути — создания мощной независимой от органов государственной власти, функционирующей на постоянной основе структуры. Но создание такой структуры предполагает ее действительную самостоятельность и независимость. Однако анализ функционирования отдельных подразделений так называемой избирательной власти показывает, что это далеко не так и значительную функциональную (организационную, материальную, финансовую) нагрузку по организации и проведению выборов по-прежнему, как и в советские времена, несут органы местного самоуправления (раньше местного управления — райисполкомы) и конкретные предприятия и учреждения. Особенно это касается деятельности участковых избирательных комиссий.

Нормативные акты, обеспечивающие их правовое регулирование, содержат значительное количество норм о безвозмездности, бесплатности, об обязательности оказывать поддержку и т.д. Обращает на себя внимание и факт значительного количества нормативных актов органов исполнительной власти по организации выборного процесса и деятельности избирательных комиссий. Так, например, нормативная база по проведению выборов в г. Москве в 2001 г. составляла более 70 актов. Из них: 17 — распоряжения мэра г. Москвы; 13 — законы г. Москвы; 12 — постановления и решения Правительства г. Москвы; 4 — решения и приказы других ведомств.

Ясно, что без нормативных актов исполнительной власти г. Москвы выборы были бы просто невозможны. Вот содержание некоторых из них: «О предоставлении нежилых помещений для размещения избирательных комиссий (Распоряжение Правительства от 08.02.2001); «Об организационном и материально-техническом обеспечении выборов депутатов...» (Распоряжение Мэра от 05.05.2000); «Об организационном и материально-техническом обеспечении выборов Президента.» (Распоряжение Мэра от 26.03.2000); «О работе городских служб и территориальных органов исполнительной власти по организационному и материально-техническому обеспечению выборов.» (Постановление Правительства Москвы от 07.12.1999); «О подготовке и выполнении медицинского обеспечения выборов.» (Приказ Комитета здравоохранения от 18.11.1999); «О мерах по подготовке к торговому обслуживанию в день выборов.» (Распоряжение Правительства Москвы от 03.11.1999) и др.

Таким образом, даже этот перечень свидетельствует о большой помощи участковым избирательным комиссиям и несовершенстве их правового статуса в системе избирательных комиссий. Фактически ни одного вопроса, связанного с организацией и проведением выборов, ни одна участковая комиссия самостоятельно, без исполнительной власти или власти местного самоуправления, решить не может. Мы имеем все тот же рецидив провозглашения самостоятельности избирательных комиссий и их полной зависимости на деле от органов исполнительной власти. Но на данные факты принято как-то стыдливо закрывать глаза. Все это заставляет задуматься о правовом статусе важнейшего звена избирательной системы — участковой избирательной комиссии и о статусе самой системы избирательных комиссий. Не лучше ли все привести к реальной практике и возложить законодательно избирательные функции на исполнительные органы государственной власти и органы местного самоуправления, сохранив избирательные комиссии на общественных началах только на день выборов и определения результатов голосования. Впрочем, как отмечалось выше, данное предложение не было услышано соответствующими органами, в том числе и законодателем.

Правовой статус, порядок формирования и функции избирательных комиссий

Тем не менее по существующему законодательству избирательные комиссии — это органы, организующие проведение выборов Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы, в иные федеральные государственные органы, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и избираемые непосредственно гражданами Российской Федерации в соответствии с федеральными законами, проведение выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и в органы местного самоуправления. Избирательные комиссии в Российской Федерации обеспечивают реализацию и защиту избирательных прав граждан.

Подготовку и проведение выборов в Российской Федерации осуществляют: Центральная избирательная комиссия Российской Федерации; избирательные комиссии субъектов Российской Федерации; окружные избирательные комиссии; территориальные (районные, городские и другие) избирательные комиссии, участковые избирательные комиссии.

В соответствии с Законом «Об основных гарантиях избирательных прав» Центральная избирательная комиссия Российской Федерации действует на постоянной основе и является юридическим лицом. Она осуществляет руководство деятельностью избирательных комиссий по выборам Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы, в иные федеральные государственные органы, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и избираемые непосредственно гражданами в соответствии с федеральными законами, а также по проведению референдумов Российской Федерации.

Срок полномочий Центральной избирательной комиссии — четыре года. Она состоит из 15 членов. Пять из них назначаются Государственной Думой из числа кандидатур, предложенных фракциями, иными депутатскими объединениями в Государственной Думе, а также депутатами. При этом от одного депутатского объединения в Госдуме может быть назначено не более одного представителя.

Пять членов ЦИК назначаются Советом Федерации из числа кандидатур, предлагаемых законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Остальные пять членов назначаются Президентом Российской Федерации (п. 4 ст. 21).

Таким образом, ни у одного из органов государственной власти нет монополии на формирование ЦИК. Председатель ЦИК, его заместитель и секретарь комиссии избираются тайным голосованием членами ЦИК из своего состава.

Члены Центральной избирательной комиссии должны иметь высшее профессиональное образование. Ранее, до января 2007 г., требовалось иметь высшее юридическое образование или ученую степень в области права. Но затем поправками в п. 5 ст. 21 это требование было отменено. Они избирают из своего состава тайным голосованием Председателя, заместителя Председателя и секретаря. Члены Центральной избирательной комиссии могут быть освобождены от занимаемой должности до истечения срока полномочий по решению назначившего их органа в случаях: письменного заявления члена комиссии о сложении своих полномочий; утраты членом комиссии гражданства Российской Федерации; вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отношении члена комиссии; признания члена комиссии решением суда, вступившим в законную силу, недееспособным, ограниченно дееспособным или умершим; смерти члена комиссии; признания члена комиссии решением суда, вступившим в законную силу, систематически не выполняющим обязанности.

Центральная избирательная комиссия совместно с избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации организует разработку нормативов технологического оборудования, необходимого для работы избирательных комиссий, утверждает указанные нормативы и осуществляет контроль за их соблюдением; обеспечивает реализацию федеральных целевых программ, связанных с подготовкой и проведением выборов, развитием избирательной системы в Российской Федерации, правовым обучением избирателей, профессиональной подготовкой членов избирательных комиссий; осуществляет меры по организации системы финансирования выборов, единого порядка распределения эфирного времени между зарегистрированными кандидатами, избирательными объединениями для проведения предвыборной агитации, установления итогов голосования, определения результатов выборов и порядка опубликования итогов голосования и результатов выборов.

Центральная избирательная комиссия распределяет выделенные из федерального бюджета средства на финансовое обеспечение подготовки и проведения выборов, контролирует их целевое использование; оказывает правовую, методическую, организационнотехническую помощь избирательным комиссиям. ЦИК заслушивает сообщения федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления по вопросам, связанным с подготовкой и проведением выборов; устанавливает нормативы изготовления (включая степень защищенности) избирательного бюллетеня, списка избирателей и других избирательных документов; рассматривает жалобы (заявления) на решения и действия (бездействие) нижестоящих избирательных комиссий и принимает по жалобам (заявлениям) мотивированные решения; осуществляет иные полномочия в соответствии с действующим законодательством.

ЦИК вправе издавать инструкции по вопросам применения федеральных законов о выборах, обязательные для всех избирательных комиссий в Российской Федерации.

При Центральной избирательной комиссии Российской Федерации действует Федеральный центр информатизации, созданный для комплексного решения вопросов, связанных с деятельностью Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы», и действующий в соответствии с Положением о нем, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 18 августа 1995 г.1 и Федеральным законом о ГАС «Выборы».

Порядок формирования избирательных комиссий по выборам в федеральные органы государственной власти, а также по выборам в органы государственной власти субъектов Федерации определяется соответственно федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Избирательные комиссии субъектов Федерации, а ранее и окружные избирательные комиссии по выборам в федеральные органы государственной власти формируются путем назначения половины их членов законодательным (представительным) органом государственной власти соответствующего субъекта Федерации, а другая половина назначается высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ. При этом государственные и муниципальные служащие не могут составить более 1/2 общего числа членов избирательной комиссии.

Кандидатуры для назначения членами избирательных комиссий субъектов РФ предлагаются политическими партиями, общественными объединениями, представительными органами местного самоуправления, избирательной комиссией субъекта Федерации предыдущего состава, ЦИК РФ. При этом и законодательный орган, и руководитель высшего исполнительного органа обязаны назначить не менее 1/2 назначаемого ими числа членов избирательной комиссии на основе поступивших предложений политических партий, представленных в Государственной Думе, законодательном органе государственной власти субъекта РФ.

Формирование территориальных, окружных избирательных комиссий по выборам в органы государственной власти субъектов Федерации, в органы местного самоуправления, а также участковых избирательных комиссий производится в порядке, установленном Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав», на основе предложений избирательных объединений, общественных объединений, собраний избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы, избирательных комиссий предыдущего состава, а участковых избирательных комиссий — на основе предложений политических партий, общественных объединений, собраний избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы, выборным органом местного самоуправления.

При этом территориальные избирательные комиссии формируются избирательной комиссией субъекта Российской Федерации на основе поступивших предложений в количестве 5—14 членов с правом решающего голоса, они действуют на постоянной основе и им может быть придан статус юридического лица. Полномочия территориальной избирательной комиссии по решению соответствующей избирательной комиссии субъекта Федерации, принятому по согласованию с представительным органом муниципального образования, могут возлагаться на соответствующую избирательную комиссию муниципального образования.

Сравнительно новой в структуре избирательных комиссий является избирательная комиссия муниципального образования (ИКМО). Она создается для подготовки и проведения выборов в органы местного самоуправления и местных референдумов. Впервые они вводятся Законом «Об основных гарантиях избирательных прав», а развернутое определение ИКМО было дано в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. В соответствии со ст. 24 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав» избирательная комиссия муниципального образования является муниципальным органом, но не входит в структуру органов местного самоуправления. Уставом муниципального образования или другим нормативным правовым актом данной комиссии может быть придан статус юридического лица. Формирование ее осуществляется представительным органом муниципального образования. Срок полномочий комиссии — 4 года. Полномочия избирательной комиссии муниципального образования могут возлагаться на территориальную комиссию по решению избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, принятому на основании обращения представительного органа этого муниципального образования.

Представительный орган муниципального образования обязан назначить не менее одной второй от общего числа членов избирательной комиссии муниципального образования на основе поступивших предложений от политических партий, списки кандидатов которых допущены к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе, законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Федерации и в выборном органе местного самоуправления, если выборы проводились по партийным спискам.

Что касается окружных избирательных комиссий, то на федеральном уровне они сейчас не создаются в связи с переходом на пропорциональную систему формирования депутатского корпуса Государственной Думы. Но они могут создаваться на уровне субъектов Федерации и органов местного самоуправления, если соответствующими нормативными актами там предусмотрены выборы по мажоритарной избирательной системе. Их правовой статус, функциональная деятельность, порядок формирования и окончание срока полномочий определяются Законом «Об основных гарантиях избирательных прав» (ст. 25), а также соответствующими актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Полномочия окружных избирательных комиссий могут возлагаться на иные избирательные комиссии.

Участковые комиссии формируются в период избирательной кампании в сроки, установленные законом для обеспечения процесса голосования избирателей. В некоторых случаях комиссия может формироваться и соответствующими должностными лицами, например капитаном корабля, находящегося в плавании, если на судне образован избирательный участок. Срок полномочий участковой комиссии истекает через десять дней со дня официального опубликования результатов выборов. В случае обжалования итогов голосования полномочия участковой комиссии прекращаются со дня принятия вышестоящей комиссией решения либо со дня вступления в законную силу судебного решения по жалобе (заявлению).

Срок полномочий избирательных комиссий (за исключением окружных и участковых) обычно равен сроку полномочий органа, подготовку и проведение выборов в который осуществляют соответствующие комиссии. Закон предъявляет к членам избирательных комиссий следующие требования: они должны быть гражданами РФ, дееспособными и совершеннолетними. Кроме того, члены ЦИК и председатели избирательных комиссий субъектов РФ должны иметь высшее профессиональное образование. Законодателем отменена норма о необходимости для них иметь высшее юридическое образование или ученую степень в области права.

Членами избирательных комиссий с правом решающего голоса не могут быть депутаты законодательных органов государственной власти, органов местного самоуправления, выборные должностные лица государственных и муниципальных органов, судьи, прокуроры, кандидаты, зарегистрированные кандидаты, их уполномоченные представители и доверенные лица, уполномоченные представители и доверенные лица политических партий, инициативных групп по проведению референдума, члены избирательных комиссий с правом совещательного голоса, супруги и близкие родственники кандидатов, лица, которые находятся в непосредственном подчинении у кандидатов, лица, выведенные из состава комиссий по решению суда, а также имеющие непогашенную или неснятую судимость, подвергнутые судом административному наказанию за нарушение законодательства о выборах и референдумах (в течение одного года со дня вступления в законную силу соответствующего решения суда).

Правовой статус членов избирательных комиссий с правом решающего голоса включает следующие элементы: руководители Центральной избирательной комиссии РФ, избирательной комиссии субъекта Российской Федерации (председатель, заместитель, секретарь) работают на соответствующих должностях на постоянной (штатной) основе. Председатель или секретарь иной комиссии, действующей на постоянной основе и являющейся юридическим лицом, работают в соответствующей комиссии также на постоянной (штатной) основе. В силу этого они не могут замещать другие государственные должности, находиться на государственной или муниципальной службе, заниматься предпринимательской и другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной или иной творческой деятельности. Иным членам ЦИК с правом решающего голоса предоставлено право самим решать, на какой основе работать в комиссии — на постоянной (штатной) или на общественных началах. Члену комиссии, работающему на общественных началах, освобожденному в период подготовки и проведения выборов от основной работы, сохраняется основное место работы (должность) и ему выплачивается компенсация за период, в течение которого он был освобожден от основной работы. Возможность работы на постоянной (штатной) основе в иных комиссиях (муниципального образования, территориальной), действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами, других членов комиссий с решающим голосом определяется законами, иными нормативными актами субъектов РФ, а также уставами муниципальных образований, нормативными актами органов местного самоуправления.

Члены избирательной комиссии с правом решающего голоса не могут быть привлечены к уголовной ответственности, подвергнуты мерам административного взыскания, налагаемым в судебном порядке, без согласия прокурора субъекта РФ, а член ЦИК — без согласия Генерального прокурора РФ.

Член избирательной комиссии с правом решающего голоса освобождается от обязанностей члена комиссии до истечения срока полномочий по решению органа, его назначившего, в случае: подачи членом избирательной комиссии заявления в письменной форме о сложении своих полномочий; утраты им гражданства Российской Федерации; вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отношении члена избирательной комиссии; признания члена избиркома решением суда, вступившим в законную силу, недееспособным, ограниченно дееспособным, безвестно отсутствующим или умершим; смерти члена избирательной комиссии; признания члена избирательной комиссии на основании заявления соответствующей избирательной комиссии решением суда, вступившего в законную силу, систематически не выполняющим свои обязанности; появления оснований, исключающих возможность быть членом избирательной комиссии с правом решающего голоса.

Полномочия члена избирательной комиссии прекращаются также в случае расформирования избирательной комиссии. Институт расформирования избирательных комиссий любого уровня, включая ЦИК, является одной из юридических гарантий соблюдения прав участников избирательной кампании. Такое расформирование происходит по решению суда общей юрисдикции. Закон формулирует два обстоятельства, которые могут послужить основанием для такого решения. Это, во-первых, нарушение избирательной комиссией избирательных прав граждан, повлекшее признание недействительными итогов голосования либо результатов выборов, а во-вторых, неисполнение комиссией решения суда или ЦИК РФ, избирательной комиссии субъекта РФ, иной вышестоящей комиссии, принятых по жалобам на решения и действия (бездействие) комиссии или ее должностных лиц.

В целях обеспечения избирательных прав граждан и иных субъектов избирательного процесса федеральное и региональное законодательство о выборах закрепляет институт членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса. Кандидат, избирательное объединение, выдвинувшее кандидата, список кандидатов со дня представления документов для регистрации вправе назначить в избирательную комиссию, регистрирующую кандидата, список кандидатов, и в нижестоящие комиссии по одному члену избирательной комиссии с правом совещательного голоса. Для реализации этого права кандидат или избирательное объединение направляют официальные документы в соответствующую избирательную комиссию, председатель которой вносит назначенных лиц в списки членов комиссии с правом совещательного голоса, выдает им удостоверения, знакомит с их статусом.

Они имеют равные права с членами избирательной комиссии с правом решающего голоса по вопросам подготовки и проведения выборов, за исключением права выдачи избирательных бюллетеней, участия в подсчете и погашении бюллетеней, составления протокола об итогах голосования, о результатах выборов, права участия в голосовании при принятии решения по вопросу, отнесенному к компетенции избирательной комиссии, и права подписывать решения избирательной комиссии.

Полномочия членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса в случае, если назначившие их субъекты были избраны (или приняли участие в распределении мандатов), продолжаются до окончания регистрации кандидатов (списков кандидатов) на следующих выборах. Полномочия остальных членов комиссий с правом совещательного голоса прекращаются через 30 дней после официального опубликования результатов выборов. Полномочия указанных членов избиркомов могут быть прекращены по решению лица или органа, их назначившего, и переданы другому лицу.

Членами избирательной комиссии с правом совещательного голоса не могут быть назначены выборные должностные лица, лица, замещающие командные должности в воинских частях, военных организациях и учреждениях, судьи, прокуроры.

Деятельность избирательных комиссий осуществляется гласно и открыто. На заседаниях избирательной комиссии вправе присутствовать члены вышестоящих избирательных комиссий, кандидаты и их доверенные лица, представители избирательных объединений и средств массовой информации.

Решения избирательных комиссий публикуются в печати и передаются в иные средства массовой информации в сроки, установленные соответствующими федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

В день голосования с момента начала работы участковой избирательной комиссии и до получения сообщения о принятии вышестоящей избирательной комиссией протокола об итогах голосования на избирательных участках вправе присутствовать члены вышестоящих избирательных комиссий, кандидаты или их доверенные лица, наблюдатели, направленные общественными и избирательными объединениями, кандидатами, а также иностранные (международные) наблюдатели, которые осуществляют свою деятельность в соответствии с федеральными законами.

Избирательные комиссии действуют на основе коллегиальности. Заседание избирательной комиссии является правомочным, если в нем принимает участие большинство от установленного числа членов избирательной комиссии с правом решающего голоса. Решения избирательных комиссий об избрании председателя, заместителя председателя и секретаря избирательной комиссии, по вопросам финансового обеспечения подготовки и проведения выборов, о регистрации кандидатов (списков кандидатов), об отмене регистрации кандидатов, об итогах голосования или о результатах выборов, о признании выборов несостоявшимися или недействительными принимаются на заседаниях избирательных комиссий большинством голосов установленного числа членов избирательной комиссии с правом решающего голоса. Решения избирательных комиссий по иным вопросам принимаются большинством голосов числа присутствующих членов комиссии с правом решающего голоса.

Решения избирательной комиссии подписываются председателем и секретарем комиссии. Члены избирательной комиссии, не согласные с решением, принятым комиссией, вправе в письменной форме высказать особое мнение, которое должно быть рассмотрено этой комиссией и доведено председателем комиссии до сведения вышестоящей избирательной комиссии не позднее чем в трехдневный срок, а в день голосования и в день, следующий за днем голосования, — незамедлительно.

Решение избирательной комиссии, противоречащее федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации либо принятое избирательной комиссией с превышением установленных полномочий, подлежит отмене вышестоящей избирательной комиссией (соответственно уровню проводимых выборов) или судом.

При подготовке и проведении выборов избирательные комиссии в пределах своей компетенции независимы от государственных органов и органов местного самоуправления.

Акты избирательных комиссий, принятые в пределах их компетенции, установленной федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, обязательны для федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации, государственных учреждений, органов местного самоуправления, кандидатов, зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, общественных объединений, организаций, должностных лиц и избирателей.

Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, избирательные комиссии субъектов Российской Федерации являются юридическими лицами. Избирательным комиссиям муниципальных образований и территориальным может также быть придан нормативными актами субъектов РФ и муниципальных образований статус юридических лиц.

Государственные органы, органы местного самоуправления, учреждения, организации, предприятия с государственным участием, а также их должностные лица обязаны оказывать избирательным комиссиям содействие в реализации их полномочий, в частности предоставлять необходимые помещения, транспорт, средства связи, техническое оборудование, сведения и материалы, давать ответы на обращения избирательных комиссий в срок, установленный федеральными законами и законами субъектов Федерации, а средства массовой информации, учредителями (соучредителями) которых являются государственные или муниципальные органы, организации, учреждения, которые финансируются либо полностью или частично за счет средств соответствующего бюджета или средств органов местного самоуправления, должны предоставлять возможность для размещения печатной информации избирательных комиссий в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов Федерации. Общественные объединения, предприятия, учреждения, организации, указанные средства массовой информации, а также их должностные лица обязаны предоставлять избирательным комиссиям необходимые сведения и материалы, давать ответы на обращения избирательных комиссий в срок, установленный законодательством.

Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, а также избирательных комиссий и их должностных лиц, нарушающие избирательные права граждан, могут быть обжалованы в суд. Решения и действия (бездействие) избирательных комиссий и их должностных лиц, нарушающие избирательные права граждан, могут быть обжалованы в вышестоящую избирательную комиссию (соответственно уровню проводимых выборов). Предварительное обращение в вышестоящие избирательные комиссии не является обязательным условием для обращения в суд. Решения по жалобам, поступившим в ходе выборов, принимаются в пятидневный срок, а в день выборов или в день, следующий за днем голосования, — немедленно. Если факты, содержащиеся в жалобах, требуют дополнительной проверки, решения по ним принимаются не позднее чем в 10-дневный срок.