Образование Второй Германской империи

Объединение Германии

Поражение объединительных тенденций в революции 1848 года и укрепление политической реакции в большинстве германских государств первоначально вернули Германию к уровню прежних внутренних взаимоотношений времени Союза 1815 г. Интересы Австрийской империи подтолкнули к возрождению конгресса и несколько обновленных межправительственных институтов. Чтобы противодействовать новому доминированию Австрии, прусская монархия организовала под своей эгидой союз северных небольших германских государств – Прусский союз (1850). Его конституция строилась по образцу общегерманской 1849 г. В противовес этому большинство южных германских государств сформировали свою межполитическую организацию. Во главе ее стоял конфедеративный конгресс с равным числом делегатов от стран-участниц и директория из 7 уполномоченных. В течение некоторого времени германские государства разделились на Малую Германию во главе с Пруссией и Великую Германию – с Австрией. Скоро союзники Пруссии покинули ее, Прусский союз был распущен. Австрия восстановила прежний конгресс (с 1851 г.). Развитие событий предопределило последующую борьбу Австрии и Пруссии за лидерство в объединении.

Одновременно Пруссия начала активную политику хозяйственного и экономического объединения Германии. В 1853 г. был возобновлен еще на 12 лет Таможенный союз большинства германских государств, которым по сути было осуществлено их торговое объединение (и отчуждение от союза Австрии).

Послереволюционное общественное и политическое затишье в Германии сменилось периодом активизации национально-объединительных стремлений (1859-1866 гг.). Оживилась политическая деятельность ландтагов, сформировался даже Национальный союз (1859) из деятелей бывшего Франкфуртского национального собрания. Параллельно общегерманским объединительным в Пруссии укрепились стремления к лидерству в бывшей империи. Была проведена важная военная реформа (1856-1862), в итоге которой значительно выросла численность войск (до 300 тыс., с учетом запаса – до 440 тыс.), реорганизовано ополчение (т. н. ландвер), усилена боеготовность армии.

Поворотным событием общегерманского значения стал приход в 1862 г. на пост председателя прусского кабинета и министра иностранных дел О. Бисмарка (1815-1898). Весь последующий процесс объединения Германии был связан с его деятельностью. В кратчайшее время Бисмарку удалось подавить конституционными средствами конфликт между либеральным ландтагом и новым королем Пруссии Вильгельмом I, получить свободу рук для правительства в военной реформе и сформировать удачную дипломатическую ситуацию для расширения влияния Пруссии. Бисмарк осознанно поставил на военный путь решения исторических проблем. Говоря об общенациональных задачах Пруссии в своей первой речи в ландтаге (30 сентября 1862 г.), он подытожил: «Германия считается не с либерализмом Пруссии, а с ее силой... Не речами и постановлениями большинства будут решены великие вопросы современности – это было огромной ошибкой 1848 и 1849 гг. – а железом и кровью». Еще ранее он заметил, что ненормальность отношений между Пруссией и Австрией придется лечить «железом и огнем».

Реальное объединение Германии под господством Пруссии стало возможным именно в результате нескольких последовательных войн, инициированных Бисмарком. Первой стала война с Данией (1864), после которой Пруссия получила значительную часть бывшего герцогства Шлезвиг-Гольштейн. Второй была война с Австрией (1866) и коалицией большинства южных германских государств (Баварии, Саксонии, Бадена и др.). Война сопровождалась распадом Германского союза и полной утратой конгрессом своего влияния. Поражение Австрии изменило расстановку политических сил среди германских государств. Несомненным стало преобладание Пруссии. И только крупные южные монархии пытались сохранить самостоятельность. Согласно Пражскому мирному договору 1866 г. (и предварительным соглашениям к нему), Австрия признала объединение Германии без нее. В итоге сложился Северо-Германский союз во главе с Пруссией, основанный уже не только на экономических, но и государственно-политических связях.

Северо-Германский союз (конституированный в 1867 г.) был уже не союзом государств, а союзным государством. В него вошли почти все государства Германии за исключением 4 крупных южных монархий. Члены союза сохранили свои государственные системы, правительства, но они стали подчинены союзным властям и передали этим властям важные полномочия.

Президентом (председателем) союза считался прусский король. Его представителем был канцлер, назначаемый по собственному усмотрению. За президентом закреплялись вполне права по управлению внешнеполитической и военной деятельностью союза, а также право военной экзекуции (перешедшее от союза 1815 г.).

Интересы членов союза были представлены двухпалатным парламентом. Верхняя палата – Союзный совет – была составлена из уполномоченных от правительств земель, членов союза; из 43 голосов 17 было закреплено за Пруссией, 4 – за Саксонией. Тем самым никакие существенные перемены в конституции были невозможны без одобрения Пруссии. Нижняя – райхстаг – избиралась населением (297 депутатов из расчета 1 депутат на 100 тыс. населения) на основах всеобщего избирательного права. На введении всеобщего и равного избирательного права настоял Бисмарк, обоснованно увидев в нем гарантию укрепления авторитаризма и преобладания Пруссии. Райхстаг и Союзный совет обладали законодательными правами в сферах полномочий союза. Такими сферами была организация вооруженных сил, международные отношения, торговля и промышленность, финансы, связь, санитарное законодательство. Во всех государствах армия должна была быть перестроена по прусскому образцу. Общие расходы осуществлялись за счет общего бюджета, который складывался из таможенных доходов, почтовых сборов, взносов государств и особого военного налога-сбора.

После образования Союза правительство инициировало дальнейшее объединение путем унитаристского законодательства. В течение 1867-1870 гг. были введены единые вес и меры, уничтожена паспортная система разных государств, сняты ограничения на межгосударственные браки, изданы единые положения об акционерных обществах, ликвидации цехов и свободе предпринимательства, единый Торговый кодекс (1869).

Воспользовавшись удачной для Северо-Германского союза войной с Францией (1870) и разгромом монархии Наполеона III (см. § 63), Пруссия провозгласила образование Второй Германской империи (18 января 1871 г.), декларация намеренно была сделана в Версале (под Парижем). Под впечатлением поражения Франции южно-германские государства вступили в конце 1870 г. в Союз, правда, выговорив себе некоторые особые права. Франкфуртский мир с Францией (20 мая 1871 г.) присоединил к Германии Эльзас-Лотарингию в качестве новой имперской провинции.

Объединение Германии было завершено, опираясь на военно-политическое влияние Пруссии, и означало распространение преобладающего влияния прусских государственных институтов на всю страну.

Конституция 1871 года

Организация новой империи была закреплена в конституции, принятой учредительным райхстагом 22 апреля 1871 г.; с 4 мая того же года она вступила в силу. Союз государств был юридически преобразован в империю, не переставая быть особо организованным государственным союзом.

Конституция 1871 года (78 ст.) оформила создание своеобразного государственно-политического единства. В одном отношении это была федерация государств и земель, передавших наиболее политически важные полномочия союзным властям, но сохранивших свою правительственную и законодательную автономию. В другом – все земли и государства были сами по себе монархиями (кроме трех), и единая власть также была организована монархически; в условиях монархии и выраженного стремления к унитаризму автономия могла быть только условной. Поэтому однозначно определить своеобразное государственно-политическое устройство Второй Германской империи трудно.

Конституция заявила о новом государстве как о преемнике Северо-Германского союза. На организацию власти прямо повлияли главные принципы Конституции 1867 г., а также некоторые начала Общегерманской конституции 1849 г. Такая преемственность прямо входила в цели прусского правительства и Бисмарка. Это в том числе обеспечивало не только реальное, но и политико-юридическое преобладание Пруссии в новой империи.

Император был главным элементом государственной организации. По конституции, главой империи наследственно считался прусский король. Тем самым Вторая империя стала монархией Гогенцоллернов (см. § 29.2). Император представлял империю в международных отношениях, объявлял от имени империи войну, заключал мир и другие договоры, руководил дипломатией. Ему принадлежала вся полнота военной власти и командование вооруженными силами. В сфере законодательства император издавал принятые представительным органом законы, обладал решающим словом в законодательных коллизиях. Юридически главе империи принадлежала вся полнота правительственной власти. Он направлял внешнюю и внутреннюю политику, созывал и распускал имперское представительство, назначал канцлера, чиновников, обладал административным контролем. Кроме того, он напрямую управлял имперскими провинциями. фактически исполнительная власть принадлежала назначенному императором канцлеру, который единолично представлял правительство. Канцлер не мог быть депутатом райхстага.

Союзным представительством государств империи был Союзный совет (Bundesrat). Империю составили 25 германских государств, которые делегировали 58 уполномоченных от правительств в Совет. Из 58 голосов Пруссии принадлежало 17, Баварии – 6, Вюртембергу и Саксонии – по 4, остальным – от 1 до 3 голосов. В компетенцию бундесрата входило законодательство, бюджетно-финансовые дела, заключение договоров от имени империи, отношения между членами союза. Совет имел право издавать распоряжения во исполнение законов, административные указания ведомствам, пользовался правом законодательного и конституционного контроля. В необходимых случаях здесь принимались решения об имперской экзекуции в отношении какой-либо территории, а также решались споры между членами федерации. Бундесрат санкционировал роспуск райхстага. Решения в нем принимались простым большинством голосов, причем голос председателя – им был канцлер – имел решающее значение (с 1911 г. канцлер распоряжался уже 4 голосами, включая делегированные от имперских земель). В бундесрате сложилось до 10 постоянных комиссий.

Общенациональным   представительством   был   райхстаг (Reichstag). Райхстаг избирался населением на 3 года (с 1888 г. – на 5 лет) по избирательным округам соответственно примерной численности населения. Избирательными правами обладали мужчины старше 25 лет. Лишались прав избирать и быть избранными также военнослужащие, получающие государственные пособия по бедности, несостоятельные должники, лишенные дееспособности. Выборы проходили на основании избирательных списков, которые велись в общинах (участки охватывали до 3,5 тыс. жителей). Однако реально избирательные округа устанавливались законом на длительное время, что приводило к объективному значительному неравенству при голосовании, особенно в городах. Так, в городе Шаумбурге депутат представлял 45 тыс. жителей, в Гамбурге – 291 тыс., в Берлине – в среднем 340 тыс. Причем в столице даже внутри города было значительное неравенство: в богатых районах округ вбирал около 82 тыс. жителей, в рабочих – до 700 тыс.

Райхстагу принадлежали права законодательства по вопросам, отнесенным к сфере компетенции империи: положения о гражданстве, иностранцах и полицейском надзоре, торговое и хозяйственно-финансовое законодательство, регулирование изобретательских, авторских и т. п. прав, связь и пути сообщения, военное строительство и флот, законодательство о правах граждан, прессе, союзах и т. д. Райхстаг работал сессионно (1-2 сессии в год по 1-4 месяца). Составляли его 397 депутатов (в т. ч. от Пруссии – 235, Баварии – 48). Депутаты считались представителями народа, не могли быть отозваны; они не получали за депутатство никакого вознаграждения*. Кроме законодательных, райхстаг имел еще право запроса к правительству (подписанное не менее чем 30 депутатами и переданное через бундесрат).

* В 1906 г. было установлено жалованье депутатам в 3 тыс. марок в год. За отсутствие на сессии производились вычеты – 20 м. в день.

Законодательная процедура была довольно сложной. Инициатива могла исходить и от Союзного совета, и от райхстага; в последнем случае принятый законопроект передавался для утверждения через канцлера. Законопроект проходил три чтения: в первом велись общие прения и назначалась комиссия для выработки текста, во втором – вносились все поправки и делался им свод, в третьем – обсуждались лишь те поправки, за которые высказывались не менее 30 депутатов. Голосование было открытое (обычно – вставанием). Законодательная инициатива райхстага должна быть основана на согласии не менее 15 депутатов.

Деятельность райхстага (и равно бундесрата) регулировалась «Основами распорядка» (приняты 21 марта 1871 г.). Заседания могли быть как публичными, так и закрытыми (по специальному решению депутатов). Со временем сформировались постоянные комиссии райхстага: по рассмотрению петиций, торговли и ремесел, финансовая, юстиции, бюджетная и др. Полномочия депутатов и порядок их избрания проверялся мандатной комиссией, также постоянной.

Государственность автономий

Все государства, образовавшие Германскую империю, сохранили условную государственную самостоятельность и собственный конституционный строй. В действии остались конституции, принятые в первой половине XIX в. (иногда – с изменениями, которые были сделаны в 1852-1854 гг.). Государственные системы подавляющего большинства германских государств были поэтому несколько более архаичными, чем общеимперская конституция (в правах парламентарных органов, в принципах избирательного права и т. п.). Это создавало особый политический фон для возобладания значимости общеимперских государственных институтов.

С принятием Конституции 1871 г. сформировалось как бы деление сфер конституционного регулирования между империей и ее субъектами. Вопросы прав и свобод граждан были закреплены только в земельных конституциях. Это оставалось прерогативой законодательства земельных ландтагов и в их судебном контроле. То же касалось судоустройства и, что особенно важно, организации самоуправления, которое было признано обязательным институтом политической системы.

Большинство автономных образований в империи были конституционными монархиями, три (города Гамбург, Бремен и Любек) – республиками (по сути, городское самоуправление в них развилось до значения автономий). Представительные органы были представлены традиционными ландтагами; в шести крупных монархиях они были двухпалатными, в остальных – в большинстве однопалатными. Организация ландтагов сохраняла старые сословные основы и была далека даже от общеимперской демократии. Верхние палаты составлялись из сословных депутатов, значительная часть которых назначалась монархами (в Пруссии, например, из 227 членов верхней палаты 117 занимали места наследственно, в Саксонии все члены верхней палаты назначались из знати, деятелей католической и протестантской церквей, делегатов университетов и 8 бургомистров крупнейших городов). Нижние палаты избирались населением по правилам, установленным конституциями до объединения. Только в Вюртемберге было введено всеобщее избирательное право (с 1868 г.). В Пруссии сохранялась старая куриальная система (см. § 68), причем неравенство представительства еще более возросло (к 1913 г. из 443 депутатов ландтага депутаты первой курии представляли 4% населения, второй – 16%, третьей – 80%).

Полномочия и государственный статус автономий были в основном одинаковыми. Только Бавария и Вюртемберг выговорили себе дополнительные права. Бавария сохранила свою армию под собственным командованием, некоторые законодательные полномочия, свою почту, свой акциз, свои представительства за границей. Вюртембергская армия также была обособлена в отдельный корпус. Исполнительные полномочия почти во всех монархиях находились в руках первого министра (или министра-президента), который по-своему организовывал правительство. Монархи сохраняли значительные законодательные права; почти везде конституции предусматривали (кроме Баварии) легкость издания исполнительных указов самого широкого содержания.

Местное управление регулировалось также конституциями автономий. Типичным стала прусская организация, перенятая большинством государств после реформ в Пруссии 1870-1872 гг. В провинции управлял назначенный обер-президент и выборный совет, в округе – назначенный ландрат и выборный комитет из 6 членов, в районе – президент-управитель и полувыборный комитет. Города сохраняли самоуправление в виде городских советов и бургомистров. Только в южных государствах местное управление было ближе к французской системе. Особенностью органов самоуправления (выборных) было то, что их полномочия всецело определялись задачами общегосударственного управления.

Развитие общегосударственной администрации

По Конституции 1871 г. исполнительная власть империи реально осуществлялась канцлером. Его контрасигнатура на исполнительные указы монарха считалась обязательным условием их действительности, и канцлер тем самым принимал на себя ответственность за деятельность правительства. Правительственный аппарат поначалу исчерпывался канцелярией, которой канцлер располагал как прусский министр-президент.

Прусские административные учреждения (военные комитеты, Счетная палата, почтовые, таможенные и другие управления) первоначально выполняли функции общегерманских административных ведомств. Только с конца 1870-х гг. стала формироваться, в том числе за счет преобразования прусских ведомств, имперская правительственная администрация.

Основополагающим актом в формировании имперского правительства стал закон 17 марта 1878 г., согласно которому канцлер во всех правительственных делах мог иметь заместителей, которым бы вручал управление определенной областью (оставаясь при этом единственно ответственным за деятельность правительства в целом перед монархом). Заместители получили звание статс-секретарей – по внутренним делам, иностранным, финансам, юстиции и др. По этому же закону появилась должность вице-канцлера, которым считался имперский секретарь по внутренним делам.

К началу XX в. сформировались 9 общеимперских правительственных ведомств. Центральным была Имперская канцелярия (1878), которая была координирующим органом для всех министерств и ведомств и одновременно непосредственно правительственным учреждением власти канцлера. Существование такого органа было существенной особенностью германской правительственной администрации. В ведении Имперского   ведомства внутренних дел (1867-1879) были статистика, здравоохранение, почта, вопросы гражданства и натурализации, а также надзор за органами городского и земского самоуправления. Имперское ведомство внешних дел (1870), помимо внешнеполитических обычных задач, занималось отношениями с автономиями. Имперское морское ведомство (1889), кроме организационных, выполняло задачи по командованию военным флотом; его глава одновременно был генерал-адмиралом. Роль военного министерства выполнял Генеральный штаб, или Верховное военное командование. Кроме этих важнейших, были Почтовое ведомство (1880), Ведомство юстиции (1876), выделившееся из Имперской канцелярии и занимавшееся в том числе подготовкой законов. Ведомство железных дорог (1870), Ведомство финансов (1879). В начале XX в. из Ведомства иностранных дел выделилось особое Ведомство колоний (1907). В годы Первой мировой войны в связи с ростом экономически регулирующей роли государства возникли центральные: Ведомство продовольствия (1916), Ведомство по делам хозяйства (1917), Ведомство труда (1918).

Основой центральных правительственных полномочий была общеимперская конституция. Но в первые годы империи канцлер Бисмарк постарался серией законов и особых мероприятий еще более укрепить централизацию империи. В 1873 г. была установлена единая валюта с золотым эквивалентом (райхсмарка). В 1875 г. был создан Имперский банк. С 1877 г. были приняты новые законы о гражданском и уголовном судопроизводстве, по делам о несостоятельности и др., которые также увеличили пространство общеимперской правительственной деятельности.

Усилению влияния центральной администрации империи на вопросы образования, культуры, даже регулирования гражданских прав послужила длительная борьба правительства Бисмарка с оппозиционной политикой католической церкви, получившая название культуркампфа. Создание империи и откровенно светская секуляризационная политика правительства Бисмарка возбудили сильные оппозиционные настроения в католических кругах. Эта оппозиция была подкреплена нарастанием антипрусских настроений в южных государствах (которые в большинстве были католическими странами). После непростой борьбы в райхстаге, где католические партии располагали значимым числом депутатов, правительство провело серию законов 1872-1875 гг. Государство взяло под свой контроль подготовку и назначение духовных лиц, включая епископов (что до того было в руках римской курии). Церковная юрисдикция была ограничена чисто церковно-религиозными вопросами, особенно после принятия в 1875 г. закона о гражданском браке. Дисциплинарные наказания внутри церкви могли налагать только германские подданные (что также было направлено против Рима). Предельно упрощен был процесс перехода в другое вероисповедание – всего лишь через отказ перед местным судьей. Запрещена была деятельность Ордена иезуитов. Правда, после активизации католических кругов и римской курии законами 1882-1887 гг. были несколько изменены постановления предыдущих, в частности возвращено совместное влияние на назначение священнослужителей. Но в целом культуркампф был одним из наиболее значимых поворотных явлений во взаимоотношениях церкви и нового государства.

Политические партии

Чисто  монархическая  организация правительственной власти по Конституции 1871 г. и тем более по конституциям отдельных автономий изначально сокращала реальное влияние политических партий, которые стали активно формироваться со второй половины XIX в. в Германии. Не могло идти и речи о конституционном взаимодействии партий и правительства в каком-то институте, сходном с ответственным правительством. Поэтому ареной деятельности политических партий в Германии была только парламентская оппозиция и предвыборная избирательная кампания.

В Германии впервые появился специальный закон о политических партиях (1869) как объединениях, призванных участвовать в выборах в райхстаг. В этих целях предоставлялась свобода объединений (хотя вообще свободы союзов еще не было признано), а также право собраний в закрытых помещениях для предвыборной агитации. Единый закон о любых общественных союзах появился только в 1908 г.

Первой оформленной политической силой общегерманского значения стала Немецкая консервативная партия (1866). Она была преемницей прежних чисто прусской аристократической и право-лютеранской партий. Ее программа заключалась в укреплении существующего порядка: королевской власти, привилегий армии, сохранении административных вотчинных прав землевладельцев. Очень важным мотивом деятельности партии после формирования империи стало противодействие стремлениям растворить Пруссию в Германии: «Прусская монархия должна быть центром и прибежищем немецкого единства и свободы». Эта партия была практически полновластной в верхних палатах Пруссии и ряда северогерманских государств.

Условно-католической партией было объединение Центр. Сформировалась она в райхстаге после провозглашения империи в 1870 г. и была консервативно-монархической. Центр не имел всесторонней политической программы. Самым важным мотивом его политической и парламентской деятельности было противодействие культуркампфу правительства и сохранение позиций папской власти.

Национал-либералы были политическим объединением, сформировавшимся из самых разных групп, боровшихся конституционным путем за объединение германских государств еще в революции 1848-1849 гг. Заявили они о себе как о единой политической силе в 1866 г. Объединение стремилось поддерживать централизаторские усилия Бисмарка, однако выдвигая перспективные требования ответственного правительства, реформирования местной администрации в духе полного общинного самоуправления.

Близкими к национал-либералам социально и политически были движения прогрессистов (с 1848 г.) и демократическая партия, которая объединяла преимущественно средний класс южногерманских государств. При всей близости национал-либералам прогрессисты были оппозиционны правительству, в особенности открытому росту милитаристских настроений в политике, чрезмерному усилению армии. Около 1881 г. партия раскололась, и из нее выделились т. и. сецессионисты (отошедшие), ставшие в особенности выразителями настроений населения больших городов.

Одной из наиболее организационно оформленных политических сил была партия социал-демократов. Ее зарождение было связано еще с деятельностью рабочих и социалистических кружков времени революции 1848 г. и неразрывно с распространением в Европе идей марксизма. Организационная основа была заложена Всегерманским рабочим союзом (май 1863 г.), сформированным под руководством известного социалиста и литератора Ф. Лассаля. Параллельно сложилась Саксонская рабочая партия под руководством А. Бебеля и В. Либкнехта; это была партия рабочих-радикалов и чисто марксистская по направленности программы. В 1875 г. оба движения (вследствие преждевременной гибели Лассаля на дуэли) объединились в Социалистическую рабочую партию Германии (1875). Программа предусматривала движение к социалистической революции путем парламентской борьбы и использования всех форм конституционализма для «освобождения рабочего класса». Уступки либерализму и т. и. «лассальянству» вызвали резкую критику программы со стороны К. Маркса, к тому времени потерявшему реальные связи с германским рабочим движением. Вначале партия использовала выборы только как форму пропаганды своей программы. Антиправительственные настроения большинства сторонников социалистов спровоцировали несколько террористических актов, направленных против императора. Следствием этого стало принятие в 1878 г. особого закона против социалистов. Это был также первый закон такого рода в конституционной практике. Согласно с законом запрещались «все союзы, которые преследуют социал-демократические и коммунистические цели и подрывают существующий государственный и общественный порядок». Запрещению подвергались средства пропаганды коммунизма, и в этих целях устанавливались ограничения общего плана на конституционные свободы слова, печати и собраний. Имущество партий предполагалось вначале конфисковывать, но затем это было отменено. Закон устанавливал ограничения на двухлетний срок, предоставляя правительству возможность его продления. Такое продление реализовывалось несколько раз, и до 1890 г. социал-демократия была запрещена. Это позволило укрепиться конституционному строю в единой Германии и предотвратить разжигание классовой борьбы под лозунгом утопии. Сокращение роли социал-демократической партии, отстаивавшей интересы рабочего и беднейшего населения, стало возможным только при параллельном проведении Бисмарком курса т. и. «социальной монархии» (варианта государственного социализма): «Государство – учреждение не только необходимое, но и творящее добро». Благодаря этому правительственному курсу в Германии, одной из первых стран Европы, были осуществлены последовательные мероприятия по узаконению социальных гарантий рабочих и охране их экономических прав.

Объединение Германии вокруг Пруссии с ее особенно сильными традициями правительствующей монархии и осуществленное военным путем привели довольно быстро к возрастанию значения в правительственной политике единой империи военного милитаризма, к стремлениям к росту государственного значения Германии за счет других соседних стран. Это стало предпосылкой агрессивной внешней политики Германии в Европе, в итоге подтолкнувшей Первую мировую войну. В ходе этой войны Вторая Германская империя потерпела поражение и распалась.