Конституционное развитие Германии в первой половине XIX в.

Ликвидация империи и создание Германского союза

К началу XIX в. многочисленные германские государства номинально составляли Священную Римскую империю. Реально империя распадалась на почти 300 монархий и автономных политических образований, среди которых уже с XVII в. главенствующее место заняли Австрия, Пруссия и Бавария. Государственно-политические и административные институты империи также существовали только номинально: райхстаг из средневековых курий князей (духовных и светских), городов и рыцарей, армия, численность которой не могла превышать 40 тыс., имперский суд, передача обжалований в который останавливалась перед высочайшим порогом стоимости иска в 1.500 золотых талеров. Поражение Прусско-Австрийского союза в войне с Францией (Люневильский мир 1801 г.) стало ускорителем распада империи и преобразования ее политического устройства.

Специальная имперская комиссия, работавшая под прямым давлением французских уполномоченных, подготовила целый комплекс преобразований, которые были направлены на централизацию Германии и одновременно на подчинение ее французскому диктату. В прямое управление Франции были переданы обширные области по левому берегу Рейна, которые полностью потеряли самостоятельность. Были ликвидированы институты владетельных имперских рыцарей, исчезли духовные княжества, количество вольных городов с 51 сократилось до 6 (остальные были «розданы» другим германским монархиям), некоторые княжества преобразовались в королевства. Число самостоятельных государств сократилось с 300 до 38. Большинство государств Южной Германии подпали под политическое влияние Франции. Предвидя конец империи, австрийский 1 король провозгласил свою державу империей, а себя – императором Австрийским (14 августа 1804 г.).

Попытка крупнейших германских государств в союзе с Россией противостоять Наполеону окончилась поражением (Пресбургскиймир 1805 г.). Поражение привело к полному преобразованию империи. Бавария и Вюртемберг стали полностью самостоятельными королевствами, Австрия и Пруссия потерпели территориальные убытки. Большинство германских южных государств образовали Рейнский союз (12-25 июля 1806 г.) под эгидой Франции. Согласно акту об образовании союза, германские государства (Бавария, Вюртемберг, Баден и др. – всего 16) подразделялись на 2 рода. Первые, наиболее крупные, обладали всеми государственными правами (законодательством, юрисдикцией, полицией, армией). Вторые – только сеньориальными правами т.н. медиатизированных князей (усредненных), которые стояли под покровительством государств союза. Членами союза считались только первые. Это быстро привело к их укрупнению. 1 августа 1806 г. Наполеон провозгласил ликвидацию Священной Римской империи Германской нации, признав «полный и неограниченный суверенитет каждого из государей, составляющих Германию».

Новое государственно-политическое устройство Германии было установлено решениями Венского конгресса 1815 г., где была закреплена юридически и политически ситуация в Европе после разгрома Наполеона коалицией держав (Англией, Россией, Австрией и Пруссией), а также установлен новый европейский международный порядок. В соответствии с Союзным актом (10 июля 1815 г.), дополненным Заключительным актом Конгресса (15 июня 1820 г.), все германские государства, включая Австрию, Пруссию и возвращенные леворейнские области, объединялись в Германский союз. Это было во всех отношениях принципиально новое политическое образование.

Германский союз составили первоначально 38 государств (к 1866 г. в нем остались 35 членов). Все они (Австрийская империя, пять королевств, 7 великих и 8 простых герцогств и т. д.) вполне сохраняли свой государственный суверенитет. Это было международное объединение государств для поддержания своей внешней и внутренней безопасности. Однако было принято правило нераздельности объединения: отдельное государство не могло покинуть союз по своей воле (ст. 5). Вместе с тем территория союза обладала только международной цельностью, не создавая прав территориального верховенства для какого-либо государства.

В государственном смысле центральной власти в союзе не было. Каждое из государств (правительств) было представлено уполномоченными (в том числе четырех участников представляли Дания и Голландия). Органом общих решений был конгресс союза, местопребыванием которого был Франкфурт-на-Майне. Степень участия государств в конгрессе была различной. Одни государства (11 крупнейших) имели самостоятельные голоса, другие – составляли т. н. собирательные голоса (всего 6). Со временем возражения со стороны мелких княжеств и городов против этой практики безусловного неравенства субъектов заставили изменить систему принятия решений. Решения стали приниматься в тесном совете по старому порядку и в пленарном, где каждый из субъектов имел не менее одного голоса (но зато 6 крупных государств имели по 4 голоса). Только в пленарном порядке могли изменяться законы союза, приниматься новые члены, учреждаться новые органы союза, причем эти вопросы должны были решаться единогласно. Объявление войны, заключение договоров от имени союза решались на пленуме по большинству голосов. Важным полномочием союзного конгресса было право союзной экзекуции – принуждения государства-сочлена к выполнению решений союза, а также гарантий частных прав. Другим правом союза было создание аустрегального (третейского) суда для решения споров между сочленами. Однако никаких исполнительных органов для выполнения общих решений не предполагалось. Конгресс назначал державу (из числа крупных), ответственную за экзекуцию. Это создавало объективные юридические предпосылки для доминирования более крупных государств. Реально же в союзе, особенно до 1840-х гг., первенство принадлежало Австрии. Другое крупнейшее из германских государств – Пруссия – стремилось стать во главе экономически-хозяйственного объединения. В 1833 г. под эгидой Пруссии был заключен Таможенный союз, куда вошли Пруссия, Бавария, Саксония и другие государства.

Становление конституционных монархий

Союзные акты сохраняли неприкосновенным историческое внутреннее устройство германских государств. Единственным новшеством, и то высказанным в форме политического пожелания, было указание на скорейшее введение во всех государствах – членах союза «земско-сословного устройства» (ст. 13). Соответственно духу времени и господствующим политическим настроениям под этим понималось учреждение представительных совещательных органов, которые бы соучаствовали с монархами в политической власти и права которых были бы конституционно закреплены. Таким образом, наполеоновские войны в Европе, разгром наполеоновской монархии и союзные акты подтолкнули назревший исторический процесс преобразования абсолютных монархий в Германии в конституционные.

Период 1815–1848 гг. (так называемый Предмартовский – Vormarz) в Германии был временем важных социально-политических сдвигов. Под влиянием внутренних социальных процессов, а также серий реформ в отдельных государствах (например, в Пруссии реформ Штайна-Гарденберга 1806–1813 гг.), практически были ликвидированы остатки крепостничества, разрушен цеховой строй в городе, восстановлено городское самоуправление. Произошло частичное выравнивание сословных прав и ликвидация наиболее архаичных дворянских привилегий. Возросло общественное значение новых социальных сил, до известной степени противостоящих дворянству. Важным фактором обновления, причем общеевропейского значения, стали романтические либеральные настроения среди германской интеллигенции, в особенности студентов. Нередко эти настроения приобретали характер направленных политико-революционных движений, тайных обществ, даже заговоров против монархий. Создавая нередко обоснованные реакционные правительственные настроения, эти общественные движения были объективной социальной опорой для эволюции монархической государственности. Конкретные предпосылки эволюции в сторону конституционализма в различных германских государствах были различными, порой определялись совершенно случайными обстоятельствами (например, в небольшом герцогстве Саксен-Ваймар – личными настроениями правителя, литератора и либерала).

На протяжении Предмартовского периода в 24 германских государствах установился конституционный строй. Самая первая конституция появилась в герцогстве Нассау (1814) еще до оформления Германского союза. Но в основном процесс начался с 1816 г. Одними из первых конституционные преобразования провели крупные монархии Южной Германии, где были более выражены стремления социального и политического обновления: Бавария (1818), Баден (1818), Вюртемберг (1819), Гессен (1820). На возникновение этих конституций и на самые их принципы несомненное воздействие оказала Конституционная хартия Франции 1814 г. Под влиянием французских революционных событий 1830 г. новая волна конституционализма захватила и восточные германские государства: Брауншвейг (1830), Саксонию (1831) – а также север: Шлезвиг-Гольштейн (1834).

Все германские конституции этого времени были октроированными (т. е. дарованными монархом). Поэтому монархия сохранялась основой государственно-политического устройства. Значительные государственные права (в области внешней политики, военного устройства, управления администрацией, внутренняя полиция, законодательство) сохранялись за наследственным монархом.

В большинстве конституций сословный строй сохранялся только в качестве формальных категорий гражданства. Закреплялась ликвидация крепостного права. Дворянство лишалось вотчинных прав и особой юрисдикции. Однако в ряде государств конституционно за дворянством признавались некоторые личные и имущественные привилегии, в том числе особые права на участие в политическом представительстве.

Представительные органы имели разный вид и разные полномочия. В северогерманских государствах было закреплено существование старых «земских чинов» в виде исторических ландтагов. Составлялись они в основном из дворянства, а полномочия сводились к подаче сословных петиций. В некоторых небольших государствах, в частности Саксеи-Ваймаре, однопалатному ландтагу было полностью передано право утверждения бюджета. Согласно конституции Гессена ландтаг считался даже «равноправным фактором» государственного управления наравне с монархом. Представительству было отдано право контроля за деятельностью министров и даже за истолкованием законов. Ландтаги были как одно-, так и двухпалатными. Разделение шло посословно (например, в Ганновере: дворянская и недворянская палаты). Преимуществовали везде дворяне и представители городских верхов, а также чиновничество. Члены верхних палат обыкновенно назначались монархами персонально, либо места в них занимались по наследству. Представительно-выборными органами были только нижние палаты. Избирательными правами пользовались лица с высоким имущественным цензом и другими ограничениями.

Большинство конституций специально закрепили создание в странах местного самоуправления – на основе передачи полномочий общегосударственного характера выборным местным собраниям и окружным (провинциальным) советникам, бургомистрам и т. п. Полномочия эти главным образом касались социальных вопросов, образования, попечения о церкви, низшей полиции и т. п.

Наиболее важной правовой чертой германских конституций стало закрепление в них гражданских прав и свобод. В большинстве конституций содержались специальные разделы об «общих правах и обязанностях» (например, в баварской или баденской).

Конституции узаконивали равенство граждан перед законом (хотя за вотчинниками сохранялись права на особую патримониальную юстицию и независимость от обыкновенной гражданской юстиции), свободу вероисповедания и свободу мнений, свободу печати (включая книгоиздательство и книжную торговлю), свободу собственности и профессиональных занятий. В Баденской конституции 1818 г. особо оговаривались обязанности государства по охране прав граждан, в Баварской 1818 г. гарантировалась населению «неприкосновенность личности, имущества и прав» (IV-8). Была декларирована свобода передвижения. В Саксонской конституции 1831 г., помимо привычных и общераспространенных прав и свобод, были провозглашены также свобода выбора профессии и занятия, право гражданина на выход из подданства и также право каждого обжаловать действия правительственных учреждений. Наиболее ограниченной была сфера политических прав (собраний, петиций, участия в представительных органах). Это стало одной из предпосылок нарастания общественной оппозиции по отношению даже к наиболее либеральным конституционным хартиям Предмартовского периода.

Революция 1848 года

Общеевропейское революционное движение 1848-1850 гг. по-особому охватило Германию, вызвав в ней противоречивые по последствиям политические процессы. Внутренние предпосылки революционного взрыва в большинстве германских государств (исключая Австрию и Пруссию) были незначительными. В основном они были связаны с нарастанием национально-либеральных движений, которые стремились преодолеть несовершенства «предмартовских» конституций и ввести действительные начала народного представительства и гражданской свободы. Особым фактором в обострении политического кризиса в Германии конца 1840-х гг. стали леворадикальное и коммунистическое движения; последнее даже сформировалось в особую революционную силу международного характера, заявив о себе «Коммунистическим Манифестом» (1848) К. Маркса и Ф. Энгельса. В Германии это движение сыграло особо провокационную роль, организовав в ходе общих революционных событий вооруженное выступление, чуть не повлекшее масштабной гражданской войны под неясными и утопическими лозунгами. В главном политический кризис был вызван стремлением к национальному объединению, которое национал-либералам представлялось главным условием гражданской свободы и которое не находило поддержки только среди крайне реакционных германских правительств. Объединение имело еще одну скрытую, но подразумеваемую почти всеми цель: высвобождение из-под доминирования Австрии среди германских государств; империя представлялась (и небезосновательно, имея в виду политику ее правительственного лидера князя Меттерниха) средоточием реакционных устремлений и антиконституционного режима. Конкретному нарастанию политической напряженности способствовали реакционные меры, принятые, начиная с 1840 г., рядом германских монархий в ответ на оживление либеральных движений.

Ускорителем общественно-политического кризиса стали французские события февраля 1848 г., завершившиеся революцией (см. § 62).

С конца февраля по начало марта 1848 г. в южных германских государствах (революционные события начались 27 февраля в Бадене) под давлением либеральных общественных движений были сформированы новые правительства, которые гарантировали расширение гражданских свобод и обеспечение их подконтрольности земским представительствам. 18-29 марта под давлением открытого народного восстания либеральное правительство было сформировано даже в Пруссии, не имевшей конституции. Большинство монархий довольно вяло реагировало на общественную оппозицию, которая принимала нередко нелепые формы на волне общего воодушевления: «От нас уже требовали все, что только возможно, – писал в разгар мартовских событий герцог Саксен-Кобургский, – вплоть до доброго здоровья и долголетия».

На волне революционно-либерального обновления оживилось объединительное движение. По инициативе комитета из 51 представителя национально-либеральных объединений был созван Предпарламент (31 марта – 17 мая 1848 г.). Он был составлен из лиц, заседавших в качестве депутатов в каком-нибудь из германских государств, главным образом южних (всего до 600 чел.).

Предпарламент собрался во Франкфурте, где продолжал заседать и общенемецкий конгресс; представители государств в нем были заменены своими правительствами на национал-либералов. Под давлением Предпарламента конгресс принял объединительные решения. Утвердил в качестве национального флага Германии черно-красно-золотое знамя, постановил созвать учредительное собрание на основе всеобщего избирательного права. Работа Предпарламента осложнилась выступлением левых радикалов, которые предложили ему объявить себя верховной властью, а потерпев неудачу, развернули вооруженное восстание (разгромленное к середине мая со значительными жертвами).

Избранное в качестве учредительного Франкфуртское Национальное собрание (18 мая 1848 – 18 июня 1849) представляло подавляющее большинство германских государств и территорий; только Богемия отказалась послать депутатов. После длительных дискуссий Собрание постановило организовать общегерманскую исполнительную временную власть, избрав на должность имперского правителя австрийского эрцгерцога Иоанна. Эрцгерцог организовал министерство из 6 министров, которое стало управлять под контролем парламента. Само Собрание начало дифференцироваться на политические партии – на умеренных и радикальных республиканцев, на правых, делившихся по религиозному признаку. Одновременно сложил свои полномочия конгресс Германского союза (12 июля 1848 г.).

Национальное собрание располагало, однако, преимущественно моральным авторитетом. Уже к лету 1848 г. обозначились политические противоречия – главным образом между Пруссией и Австрией по поводу лидерства в германском единстве. Революция в Австрии (преодоленная только с помощью вмешательства русских войск), низложение императора Фердинанда I изменили расстановку политических сил. В Собрании сформировалась мощная партия в поддержку объединения Германии без Австрии. Левые круги, удовлетворенные демократическими принципами разработанной в Собрании конституции, примкнули к национал-либералам. 28 марта 1849 г. Собрание большинством голосов (290 из 586 депутатов) избрало всегерманским монархом прусского короля Фридриха-Вильгельма IV. От имени Собрания ему было предложено принять корону и подготовленную конституцию империи.

Общегерманская конституция 1849 года

Проект конституции начал разрабатываться с открытием Национального собрания – 24 мая 1848 г. Этим занялся особый комитет из 30 депутатов. Из-за политических противоречий между либералами-монархистами и республиканцами в комитете было решено вначале утвердить проект «основных прав немецкого народа» как не вызывавший особых разногласий. В июле Собрание (независимо от комитета) сформировало исполнительную власть, практически высказавшись за конституционную монархию. В декабре 1848 г. Собрание утвердило «Основные права германского народа» (в 60 ст.), а также приняло резолюции о введении всеобщего избирательного права, о чисто условных законодательных правах монарха и др. На основе этих решений 27 марта 1849 г. была принята первая общегерманская конституция.

Франкфуртская конституция 1849 г. утвердила единство германских государств в общей империи. Земельные правительства и монархи сохраняли свой суверенитет, но делегировали некоторые полномочия общегерманским институтам власти и управления. К этим полномочиям относились внешняя и военная политика, соответственно объявление войны и заключение мира, военное строительство объединенных армии и флота, чеканка монеты, управление и организация путей сообщения. Номинально империя должна была стать конституционной монархией с прусским королем в качестве наследственного императора. Реально же конституция предоставила императору очень ограниченные права – законодательного вето (весьма условного) и государственного представительства. Доминирующим органом власти в империи предполагался райхстаг с законодательными правами. Райхстаг строился по федеративно-представительному принципу и состоял из двух палат: Государственного дома, который образовывали представители правительств земель и уполномоченные местных ландтагов, и Народного дома, избиравшегося населением на началах всеобщего мужского избирательного права из расчета 1 депутат на 100 тыс. жителей. Правительство считалось ответственным перед райхстагом, что также было одним из радикальных политических новшеств в германском конституционализме.

В конституцию полностью были включены принятые ранее «Основные права и обязанности германского народа» (раздел IV, §§ 130-189). Это было также самое детальное и для своего времени демократическое узаконение гражданских прав на основе безусловного равенства и гражданской свободы. Конституция гарантировала единое гражданство в империи, свободу труда и занятий, отмену гражданских ограничений, свободу эмиграции. Провозглашалось уничтожение дворянства и вообще сословного строя. Вводилась всеобщая воинская повинность. Законом гарантировались неприкосновенность личности, отмена смертной казни, неприкосновенность жилища, тайна переписки. Гражданам предоставлялись свобода выражения мнений, печати, собраний, совести и вероисповеданий, петиций в органы власти. Государство брало на себя покровительство в деле воспитания, образования граждан, науки и социального вспомоществования. Заключительные статьи раздела предписывали всем германским государствам установить народные представительства, признать за ними высшие законодательные полномочия и право контролировать деятельность правительств.

Избыточная, не соответствующая политическим реалиям в крупнейших германских государствах демократичность конституции предопределила ее судьбу. Прусский король отклонил предложенное ему главенство в империи и конституцию. Вероятно, основную роль здесь сыграли и международные противоречия между Пруссией и Австрией, а также давление русского императора Николая I. 28 германских государств признали решения парламента, но крупнейшие монархии (Ганновер, Вюртемберг, Саксония и Бавария) встали в оппозицию. 3 мая 1849 г. Собрание призвало германский народ созвать райхстаг, по сути спровоцировав восстание, которое было быстро подавлено (в Бадене, Саксонии; в столице Саксонии – Дрездене – восстание было инициировано европейским союзом анархистов во главе с М. Бакуниным). Восстание вызвало раскол среди национал-либералов. Собрание потеряло часть своих членов, и остатки депутатов были разогнаны 18 июня 1849 г. в Штутгарте. Конституция так и не вступила в силу, и общегерманское революционное движение затухло.

Конституция Пруссии 1850 года

Революционные события 1848 г. привели тем не менее к значительным переменам в конституционном строе многих германских государств. Более чем в 10 германских монархиях были установлены конституционные законы с гарантированными правами народных представительств, в нескольких прежних конституции обновлены в сторону их либерализации. Одним из важных итогов было установление конституционной монархии в Пруссии;

В разгар революционных волнений марта 1848 г. прусский король гарантировал созыв нового ландтага, которому будет поручено выработать своего рода учредительные законы. Созванный 2 апреля ландтаг утвердил несколько основополагающих актов. Важнейшим был избирательный закон 8 апреля 1848 г. Согласно ему вводилось всеобщее мужское избирательное право (активное – с 24 лет, пассивное – с 30 лет). Будущее представительное собрание помимо выработки конституции получало право рассмотрения государственных налогов. Ландтаг признал гражданское равноправие, свободы союзов и собраний.

Учредительное собрание открылось 22 мая 1848 г. Первыми решениями о провозглашении революции в стране оно встало в оппозицию королю. Поэтому выработка конституции была обставлена затруднениями. Проект был разработан комитетом из 24 депутатов под председательством Б. Ф. Вальдека. Обсуждение конституции началось в конце июля 1848 г. и проходило в обстановке нарастания правительственного противодействия. Осенью, после разгрома венского восстания, подавления франкфуртского мятежа, прусское правительство инициировало перевод Собрания в небольшой город Бранденбург; левые депутаты были поставлены перед лицом военного давления. 5 декабря 1848 г. Собрание было распущено, и одновременно король от своего имени октроировал конституцию, в главном основанную на проекте депутатского корпуса. Текст конституции должен был быть пересмотрен и утвержден в новом собрании представительного органа.

Конституция 5 декабря 1848 г. оказалась недолговечной. Конец революции и перемены правительственного курса в Пруссии привели к значительным ее изменениям. В итоге 31 января 1850 г. Фридрих-Вильгельм IV октроировал новую Конституционную хартию, которая стала действующим основным законом Прусского королевства.

Хартия 1850 года установила в Пруссии строй конституционной монархии с выборным народным представительством. Однако главенствующей государственной силой была признана традиционная монархия.

Король был не только главой государства. Ему принадлежали значительные законодательные, административные и судебные полномочия, опиравшиеся в том числе на исключительные прерогативы короны. Король сохранил за собой ничем не ограниченное право объявления войны, заключения мира и договоров с иностранными государствами. Только торговые договоры должны были получать одобрение народного представительства. Ему принадлежало командование и управление армией и флотом, включая назначение на все должности. В сфере законодательства король обладал правом законодательной инициативы и, главное, правом абсолютного вето на решения парламента.

Важнейшим постановлением конституции было сохранение правительственной власти за монархическими институтами: «Исполнительная власть принадлежит одному королю; он назначает и отзывает министров; он предписывает обнародование законов и издает распоряжения, необходимые для их исполнения» (ст. 45). Ответственность министров означала только обязанность контрасигнатуры ими указов короля. Кроме всего, правительство сохранило право «в случаях, когда того требует сохранение общественной безопасности и... палаты не заседают» (ст. 63) издавать законы, не противоречащие конституции. Судебная власть отправлялась от имени короля, и судьи также назначались королем – формально пожизненно, но предусматривались значительные возможности их отстранения и «временного удаления».

Представительный орган (ландтаг) получал право законодательной инициативы и принятия законов (которые затем утверждались королем). Ландтаг состоял из двух палат. Палата господ персонально назначалась монархом по традиционным сословным привилегиям и причастности к государственной службе. Вторая палата (в составе 433 депутатов) избиралась населением.

Формально конституция установила всеобщее избирательное право (мужчин, старше 25 лет и обладающих цензом оседлости в общине). Однако право было неравное и осуществлялось по куриальной системе. Система основывалась на двухстепенном порядке голосования и неравенстве распределения голосов выборщиков, которые, собственно, и избирали депутатов. Для избрания выборщиков избиратели «первой степени» делились на три разряда, соответственно сумме уплачиваемых налогов. Каждый разряд избирал свою треть выборщиков (хотя бы полагающуюся для разряда треть налогов общины уплачивал всего один человек). Это создавало огромную диспропорцию между голосами обычных избирателей и богатых собственников. В принципе приемлемое для организации местного самоуправления правило было перенесено на политический орган представительства, что деформировало его социальный состав и политические устремления.

Созывались и распускались палаты королем. Ему же депутаты приносили присягу на верность.

Конституция формально ликвидировала старый сословный строй, провозгласив равенство перед законом и отмену привилегий. Особым разделом конституции были гарантированы свободы личности и религии, неприкосновенность жилища, неприкосновенность собственности и ее неотчуждаемость. Граждане подлежали только обычному суду, наказания могли налагаться только на основании закона; упразднялся институт гражданской смерти, а также конфискация имущества. Наука и обучение ей провозглашались свободными. Декларировались свободы мнений, печати, невооруженных собраний, организации обществ и подачи петиций. Устанавливалась всеобщая , воинская обязанность.

Конституция, однако, предусмотрела возможность приостановления действия постановлений о гражданских правах и свободах в случае войны или угроз общественному порядку. Это подзаконное понимание гражданских прав стало в дальнейшем одной из особенностей германского конституционализма.

Сложившаяся в германских государствах за первую половину XIX в. конституционная монархия сформировала свой особый тип конституционализма с сильной правительственной властью монарха и подчиненным положением народного представительства. Этот тип конституционной монархии формировался не столько вследствие революций, сколько как компромисс и реакция на нее. Несмотря на свои германские корни, такая форма конституционной монархии получила большое распространение в Европе в XIX в. и затем в мире.