Становление конституционного строя; утверждение Республики

Учредительное собрание

Начальный этап политической революции во Франции приобрел вид конституирования самостоятельного народного представительства и параллельного преобразования монархии в конституционную. Народное представительство (изменившие свое значение Генеральные штаты), опираясь на открытое неповиновение массы народа прежнему режиму, взяло на себя всю полноту законодательной власти в стране.

Генеральные штаты собрались 2 мая 1789 г. Для участия в них были избраны 561 депутат от привилегированных сословий (291 от духовенства, которых представляли собственники монастырских и церковных имуществ, и 270 от дворянства, которых традиционно избирали собственники дворянских имений, включая женщин, по бальяжам) и 584 депутата от «третьего сословия». Значительную часть представителей последнего составили адвокаты. В число депутатов дворянства попали многие либерально настроенные дворяне, например известный участием в североамериканской революции Ла-файет. Немало представителей общинного духовенства также склонялись на сторону «третьего сословия».

После «королевского заседания» 5 мая 1789 г., на котором штатам было предложено утвердить около 20 новых налогов, внутри депутатского корпуса, с одной стороны, и между депутатами «третьего сословия» и короной – с другой, произошел конфликт по поводу полномочий и организации работы. «Третье сословие» потребовало общего собрания Штатов (тогда как корона и монархисты настаивали на прежнем порядке голосования отдельно по куриям). Несмотря на давление короны, саботаж большинства депутатов первого и второго сословий, депутаты «третьего сословия» (под руководством новых лидеров – графа Мирабо, аббата Сийеса, Ле Шапелье и др.) организовались в самостоятельное представительство, заявив, что выражают интересы нации. После того как к ним примкнули заколебавшиеся депутаты духовенства и дворянства, 17 июня 1789 г. большинство депутатов провозгласили себя Национальным собранием, которому как народному представительству исключительно принадлежит право решать финансово-бюджетные вопросы. Спустя несколько дней собрание поставило вопрос о конституции. После попыток короны прекратить несанкционированные заседания, объявить решения собрания недействительными депутаты перешли в открытую оппозицию монархии. Король был отчасти вынужден санкционировать воссоединение депутатов и декларировать намерения реформировать администрацию; вновь был приглашен в министры опальный Ж. Неккер. Колебания короны в отношении происходящих политических событий, попытки оказать военное давление на депутатов (стянув надежные войска в Версаль) спровоцировали Парижское восстание 13-14 июля 1789 г., высшим выражением которого стал разгром королевской тюрьмы Бастилии*. В ходе восстания избиратели «третьего сословия» организовали самостоятельное муниципальное самоуправление – Парижскую коммуну (15 июля). Затем было начато формирование Национальной гвардии – обособленных воинских ополчений, подчиненных Национальному собранию; главнокомандующим гвардией был утвержден Лафайет.

*  14 июля стало днем национального праздника Франции.

На общем фоне обострения политических отношений с короной в начале июля была сформирована конституционная комиссия Собрания. Наконец, 9 июля 1789 г. депутаты провозгласили себя Учредительным собранием, беря на себя полноту суверенной учредительной власти в государстве. В политическом отношении революция совершилась, корона не смогла сопротивляться провозглашенным переменам в государстве.

В августе 1789 г. Учредительное собрание серией решений провозгласило отмену феодальных порядков в аграрных отношениях, аннулирование личных и выкуп поземельных повинностей крестьян, ликвидацию сословных привилегий в области налогообложения. Были ликвидированы политические привилегии дворянства и духовенства и признано, что «все граждане без различия происхождения могут быть допущены ко всем должностям и званиям» (декрет 11 августа 1789 г.). Августовские декреты были революцией в социально-правовом отношении.

Юридически строй «старого режима» был надломлен. 11 августа 1789 г. Собрание как бы провозгласило народный суверенитет, от своего имени признав Людовика XVI французским королем и «восстановителем народной свободы». Франция превратилась в конституционную монархию при фактическом и политическом верховенстве народного представительства. В конце августа Собрание приняло «Декларацию прав человека и гражданина», ставшую манифестом нового политического и правового строя.

События в Париже вызвали оппозиционное монархии народное движение по стране – т. н. муниципальную революцию. К осени 1789 г. во многих городах были ликвидированы прежние институты администрации, возникли выборные органы самоуправления. Начались восстания в деревне, сопровождавшиеся разгромами имений и захватами земель. Учредительному собранию пришлось принять законодательные меры по наведению полицейского порядка в стране, однако силы для этого были расшатаны. Королевская армия постепенно разлагалась. Размах народного движения и революционной стихии вызвал начало эмиграции из страны – сначала придворной аристократии, затем дворянства и католического духовенства, в отношении которых с осени 1789 г. стали предприниматься притеснительные меры. Тем самым сложились предпосылки для развернувшейся вскоре во Франции гражданской войны, которая существенно деформировала начальный ход революции и государственно-политические преобразования. Среди депутатов Собрания, и особенно вокруг лидеров коммунального движения Парижа, сложилось леворадикальное движение (Робеспьер, Марат, Дантон), стремившееся к более демократическим преобразованиям.

Декларация прав человека и гражданина

Одним из важнейших решений Учредительного собрания стала «Декларация прав человека и гражданина» (26 августа 1789 г.). В этом документе были провозглашены принципы утверждаемого революцией общественного государства, а также правовой идеал нового правопорядка вообще – свобода и равенство.

Создание Декларации как особого документа было взаимосвязано с работой Конституционного комитета Учредительного собрания. В конце июля 1789 г. комитет предложил Собранию до выработки общего текста провозгласить будущие принципы конституции, обратив главное внимание на положения о правах гражданина, свободе и равенстве всех. Идея вызвала не только поддержку, но и резкие возражения: например, Барнав заявил, что поскольку реально люди пребывают в очевидном неравенстве, то провозглашение равных прав будет обманом. В целом идея была одобрена, и для написания декларации был сформирован комитет, куда вошли Лафайет, Мирабо, аббат Сийес, Мунье и Дюпор. 17 августа они представили предварительный проект (из 24 статей) на рассмотрение Собрания. В ходе обсуждения многие правоположения были существенно видоизменены в сторону большей свободы и либерально-политического толкования (например, было решено не подвергать свободу печати никаким ограничениям). В итоге Декларация включила в себя 17 статей. Идейное влияние на ее содержание оказали американская Декларация прав штата Виргиния 1776 г., ремонстрации парламента времени кризиса «старого режима», представления Генеральных штатов.

Декларация не была документом собственно юридического значения. Это был манифест принципов, причем всеобщего характера – важных и рациональных не только для Франции. В отношении французской политико-правовой традиции она была поворотным, революционным актом: в качестве основ государства и гарантий правопорядка в ней предлагались не исторические фундаментальные законы, а неотъемлемые права граждан, вытекающие из их свободного естественного состояния.

Декларация последовательно обосновала концепцию общественного государства, главное новшество политической идеологии Просвещения: «Цель всякого государственного союза состоит в обеспечении естественных и неотъемлемых прав человека; таковыми являются свобода, собственность, безопасность и сопротивление угнетению» (ст. 2). С этой основополагающей идеей взаимосвязана была идея национального суверенитета, которая должна быть воплощена в конституционном устройстве государства: никакая корпорация, никакой индивид не может располагать в нем властью, во-первых, не предоставленной ему нацией, во-вторых, совпадающей по объему с властью нации или уравновешивающей ее.

Такое новое общественное государство должно быть иначе, нежели прежде, организовано – с тем чтобы неизменно сохраняло свой характер. (1) Оно должно иметь представительную организацию законодательной власти: все граждане лично или через своих представителей имеют право участвовать в формировании законов (ст. 3). Одной из самых важных функций представительной власти объявлялось установление налогов и контролирование обложения населения (ст. 14). (2) Государство должно быть построено по принципу разделения властей – в этом не только гарантия соблюдения гражданских прав, но и собственно выражение государственности: «Общество, в котором... не проведено разделение властей, не имеет конституции» (ст. 16). Наконец, (3) общество сохраняет за собой право контроля за исполнительной властью и ее организацией, включая подчинение обществу вооруженных сил, а также право требовать отчета у должностных лиц государства «по вверенной им части управления» (ст. 12, 15).

На основе нового, естественно-правового понимания свободы в Декларации провозглашались общественное и гражданское понимание Закона: «Свобода состоит в возможности делать все то, что не приносит вреда другому» (ст. 4). Интересы другого гражданина, а также общества – но не отвлеченный интерес государства (!) – определяют для человека, что он может, а чего не может делать. В Декларации впервые прозвучал принцип позитивной законности нового правопорядка: «Все, что не воспрещено законом, то дозволено...» (ст. 5). Законами можно определять лишь вредное для общества, а не вообще предписывать границы человеческому поведению. «Закон есть выражение общей воли» (ст. 6). Особое внимание, ввиду важности этой сферы, было уделено взаимоотношениям гражданина и уголовного закона. Эти отношения должны строиться на строгой законности (никто не может быть наказан иначе как в силу надлежащего закона с запрещением обратного его применения) и на презумпции невиновности («каждый предполагается невиновным, пока не установлено обратное» – ст. ст. 7-9).

В сфере взаимоотношений государства и гражданина Декларация прямо провозглашала обязательными некоторые социальные и политические права человека, связанные с его индивидуальной свободой. Следуя началу политического равенства, за каждым гражданином признавалось (1) право участия в управлении государством, включая доступ ко всем общественным должностям по пригодности. Законом должна быть гарантирована всем (2) личная неприкосновенность, хотя и неразрывная с обязанностью подчиняться велениям государства. В новом государстве все должны пользоваться (3) свободой мнений и вероисповедания и (4) правом на свободу мысли и печати. В качестве одной из важнейших гарантий прав человека провозглашался (5) священный и неприкосновенный характер его собственности.

Декларация ограничилась в основном сферой государственно-политических интересов общества. Это было закономерно, поскольку все ее принципы были как бы предпосылкой к конституции власти в стране.

Конституция 1791 года

Юридическое изменение прежнего государственного уклада завершилось принятием первой в истории Франции Конституции 1791 г.*. В ней был закреплен новый строй конституционной монархии.

*  В настоящее время государственный строй Франции основывается на 16-й по общему счету конституции.

Первый проект будущей конституции был представлен Учредительному собранию в июле 1789 г. депутатом Мунье. При его разработке возник вопрос о первоопределении политического строя. Ранее аббат Сийес внес предложение отставить короля от власти, а затем снова его утвердить как бы от имени Собрания в качестве нового монарха. Развивая мысль о неизбежности согласования воли нации с существующей традицией, Мунье высказался за модернизацию монархии и о невозможности строить государство «на пустом месте» (что выглядело как своеобразная отповедь идеалу Руссо) : «Не забудем, что французы не новый народ, недавно вышедший из чащи лесов, чтобы основать сообщество». По разным причинам проект Мунье был отвергнут, и Собрание сформировало новую комиссию из 8 депутатов (Мунье, Сийес, Талейран, Ле Шапелье. Type и др.). Постепенно по предложениям комиссии Собрание решало главные вопросы будущего конституционного устройства: о принятии королевской санкции на законы, об однопалатной структуре национальной ассамблеи. После смены состава комиссии руководство работами перешло к Сийесу и Type. В ходе нового этапа конституционных работ были разрешены вопросы об ответственности и назначении министров, об Организации выборов (в декабре 1789 г. Собрание приняло новые законы об учреждении цензового избирательного мужского права). В 1790 г. одним из наиболее острых стал вопрос о гражданском статусе духовенства, и принятие законодательных решений по нему стимулировало начало возрастающей оппозиции короля к конституции. В условиях лево-радикальной политической волны конституционалисты в Собрании стимулировали принятие конституции, которая, по общей мысли, должна была «остановить революцию». 3-18 сентября 1791 г. конституция была принята Собранием, утверждена королем и обнародована.

Первый из семи разделов Конституции был своеобразной преамбулой, в которой воспроизводились и развивались основные положения «Декларации прав человека и гражданина». Здесь заключались и новые положения о гражданских правах, которых не было в Декларации: гарантировалась свобода передвижения, свобода собраний и петиций, государство брало на себя заботу о начальном бесплатном образовании всех. Более определенно провозглашалась свобода печати: с запретом предварительной цензуры. Принципиально важными стали правоположения о новых отношениях государства и церкви: с одной стороны, прямо провозглашалась уже свобода отправления культов, с другой – изъятие имущества у церкви и права граждан выбирать или назначать служителей культа (что прямо говорило о падении значения католической церкви).

Знаменательным было положение преамбулы о вышестоящем характере гражданских прав: «Законодательная власть не может издавать законов, препятствующих осуществлению естественных и гражданских прав, обеспеченных конституцией, или нарушать эти права». В очередной раз, по-видимому, оказал влияние североамериканский опыт Билля о правах.

Организация государственной власти по Конституции основывалась на двух принципах: (1) национального суверенитета, который провозглашался «единым, неделимым и неотчуждаемым», непередаваемым никакому иному органу или лицу; (2) разделении властей, т.е. закреплении за отдельным, по-своему формируемым государственным институтом собственных полномочий.

Законодательная власть вверялась представительному однопалатному Законодательному собранию. В его исключительные полномочия входили законодательная инициатива и утверждение законов, установление налогов, государственного бюджета и контроль за ним, контроль за деятельностью должностных лиц государства, управление национальными имуществами, а также ратификация внешнеполитических соглашений. Законодательный корпус провозглашался самостоятельным в определении времени, места, продолжительности и т. п. своей деятельности.

Законодательное собрание состояло из 745 депутатов. Их избирало население путем двухстепенных выборов (первичные собрания активных граждан – собрания выборщиков) на основе цензового избирательного права. Конституция закрепила установленные законами 3 ноября и 22 декабря 1789 г. ограничения в правах: избирать могли только мужчины-граждане, старше 25 лет, прожившие в местности более года, уплачивающие налог в размере не менее трехдневной платы рабочего и не состоящие в услужении. Соответственно идеалам свободы и собственности, избирательное право закреплялось за имущим населением. Однако степень демократизма этого права была высокой: право участвовать в первичной организации законодательной власти получили в то время 4,3 млн. чел. (из 26 млн. населения страны), что для своей эпохи было значительным прогрессом.

Высшая исполнительная власть вручалась королю. Власть короля определялась как неделимая и наследственная, но вместе с тем как подзаконная. При вступлении на престол монарх обязан был принести присягу на верность нации и закону; пренебрежение интересами нации, вооруженное выступление против народа считались в Конституции равными отречению от престола.

Исполнительная власть, передававшаяся королю, была условной, поскольку он лишен был права издавать какие-либо правовые акты (кроме распоряжений об исполнении законов), и все должностные лица подлежали ответственности перед Собранием. Король был в большей степени главой государства, ему принадлежало главное командование армией и флотом, он вел дипломатические сношения. Единственным значимым его полномочием было право отлагательного вето на принятые Собранием законы. Королевское вето могло значительно затруднить прохождение закона – максимум на 6 лет. Однако оно не действовало в случае налоговых законов, которые не представлялись на утверждение монарху.

Положение правительства осталось в Конституции не проясненным. Должностные лица считались «агентами народа», избранными на срок и подлежащими ответственности, в том числе уголовной, перед законодателями.

В сфере юстиции Конституция определила независимость судебной власти, а в качестве главного ее организационного принципа – выборность судей народом. Специально отмечалось, что суд не может вмешиваться во власть законодательную, т. е. никаких конституционно-контролирующих полномочий за юстицией не предполагалось.

Предполагая единственно возможное воплощение политического разума, творцы конституции стремились сделать ее неподвижной. Порядок изменения конституции был очень сложным, предусматривал согласие нескольких последовательных ассамблей и мог опираться только на особую учредительную власть народа, отличающуюся от обычной законодательной.

Несмотря на провозглашенное в ней разделение властей, Конституция 1791 г. очевидно выразила стремление закрепить за народным представительством политическое верховенство. В этом, в том числе, содержалась одна из важных предпосылок скорого политического кризиса.

Территориальное управление

Революция сломала старое административное деление и местные институты управления, основав новое унифицированное местное самоуправление. Одним из декретов (1789 г.) было установлено единообразие административного деления страны и территориального управления. Создавалась трехуровневая система административных территорий с преимущественно выборными институтами. Организация местного управления и новое административное деление страны были установлены декретом 22 декабря 1789 г. Конституция 1791 г. сохранила общие принципы организации местной администрации.

Основной и типовой административной единицей Франции стал департамент. Департаменты устанавливались заново и примерно равными по территории (75-85 лье в окружности); такой условный арифметический подход был формальным и не всегда целесообразным, но считался наиболее рациональным в новой административной доктрине. Реально в стране сформировались 83 департамента. Каждый подразделялся на 3-9 уездов в зависимости от численности населения. Самая низшая единица – кантон – создавалась условно (в ней не было своей администрации), а только как избирательный и судебный округ.

Администрация департамента формировалась по принципу самоуправления, хотя и незавершенного, поскольку не было установившейся компетенции. Департаментский совет (в составе 36 чел.) избирался гражданами на 4 года с обновлением на 1/2 каждые два года. В выборах принимали участие активные граждане с повышенным налоговым цензом. На сессиях совета должны были решаться местные дела и контролироваться исполнение решений. В главном совет должен был заниматься раскладкой налогов – т. е. повторял функции прежних провинциальных штатов. Совет избирал Директорию департамента из 6 членов с обновлением 1/2 в два года. Как исполнительный орган, директория занималась общим управлением, сбором налогов, административной юстицией, управлением национальными имуществами – т. е. в известном смысле наследовала функции дореволюционных интендантов. Теоретически решения директорий были подконтрольны королю, но поскольку центральная власть не имела на местах административных агентов, сделать это практически было невозможно. Еще одним институтом была должность прокурора, который должен был выступать защитником «общественной пользы»; но юридически его полномочия и роль не были детализированы.

Администрация уезда практически повторяла департаментскую: совет из 12 членов, директория – из 4, генерал-прокурор, подчиненный департаменту. Функции и полномочия также были аналогичными.

Кардинально перестроена была система городского управления, имевшего во Франции еще средневековые корни. Законом 14 декабря 1789 г. были отменены все прежние институты, и законом 21 мая 1790 г. сформировано также единое муниципальное управление. В каждом городе избирались 1) муниципальный совет из 3-20 членов прямым голосованием на 2 года с обновлением на 1/2 ежегодно; совет был основным органом текущего управления, организации полиции и общественных работ; 2) генеральный совет из 6-40 членов (вдвое против первого) на 1 год; это был как бы представительный орган горожан, контролирующий важнейшие вопросы управления городскими имуществами и распределения налогов; 3) мэр – прямым голосованием горожан из числа членов генерального совета; ему принадлежала исполнительная власть в городе, которую он разделял с муниципальным советом, – вместе они составляли городское Бюро; 4) прокурор.

По-особому было устроено новое городское управление Парижа (на основании законов 21 мая и 27 июня 1790 г.). Его особость была связана не только с размерами столицы, но и с активной самоорганизацией парижан в первые месяцы революции. Город разделен был на 48 секций. В каждой избирались по 16 комиссаров (и еще один комиссар полиции). Собрание комиссаров считалось комитетом, который собирался раз в неделю и определял своего сменного президента. У секции была своя компетенция в общегородских делах. Общегородское управление было представлено (1) Генеральным советом – из 145 делегированных членов, (2) мэром, которого избирали горожане на 2 года, и бюро в составе 16 администраторов. Кроме этого, был еще (3) муниципальный совет, представлявший не менее 2/3 секций, а также выборные синдик и прокуроры. Все они считались администрацией коммуны города и подчинялись только королю и закону. На деле Парижская коммуна в первые революционные годы благодаря радикальной ориентации ее лидеров заняла самостоятельное положение даже в отношении Учредительного, а затем и Законодательного собраний.

Падение монархии и установление республики

После обнародования Конституции Учредительное собрание по предложению депутата Робеспьера постановило не избирать своих членов в будущий законодательный корпус (30 сентября 1791 г.). Это романтическое решение предопределило значительное полевение избранного Законодательного собрания. Другой предпосылкой нового политического процесса стала развернувшаяся с 1790 г. в Париже особенно, а затем и по стране, деятельность политических клубов, зародышей политических течений и партий. Наиболее влиятельными были Клуб кордельеров, объединивший левых радикалов во главе с Дантоном и Камиллом Демуленом, лидерами Парижской коммуны, и Клуб якобинцев (по монастырю св. Якоба, где он заседал), сформированный в основном революционной частью Учредительного собрания. В 1790 г. Клуб якобинцев раскололся. Из него вышли умеренные либералы (Мирабо, Байи, Ле Шапелье), образовавшие «Общество 1789 года». Затем из клуба вышла еще одна часть конституционно настроенных депутатов во главе с Барнавом, образовавшими течение фейянов (названных по монашескому ордену). Политическое размежевание в столице и в стране отражало разные представления либералов и народной массы о достигнутых целях революции и стало влиятельным фоном для конституционного кризиса.

Законодательное собрание, открывшееся 1 октября 1791 г., по своему составу отразило новое общественное размежевание. В нем практически не было открытых роялистов, значительная часть депутатов (264) принадлежала к течению фейянов, левые были представлены якобинцами (136), большинство которых были делегатами провинции Жиронда; почти половина депутатов (345) не имела точной политической ориентации («болото»). Постепенно под давлением обстоятельств лидерство все более захватывали жирондисты-республиканцы.

Конституция 1791 г., и особенно ее реализация, сами по себе таили опасность скорого провала. Разделение властей в ней было условным, отошедшим от умеренной конструкции Просвещения в более радикальную сторону верховенства законодательной власти. Политическая организация власти по Конституции прошла при значительной оппозиции короны, права и статус которой конституционалисты пытались всемерно сохранить: Людовик XVI пытался бежать за границу, чтобы сомкнуться с эмиграцией, и только после принудительного возвращения согласился с конституцией. Законодательная деятельность Учредительного, а потом и Законодательного собраний способствовала росту общественной напряженности и появлению мощного реакционного движения, сплотившегося вокруг короны. Открытую оппозицию короля вызвали решения о секуляризации земель церкви, придании гражданского статуса духовенству и о введении обязательной присяги священнослужителей на верность конституции и народу.

Обострилось внешнеполитическое положение Франции. В августе 1791 г. Австрия и Пруссия обнародовали Пильницкую декларацию, где осуждалось умаление королевской власти во Франции и объявлялось о необходимости вмешательства извне во французские события. В феврале 1792 г. Австрия и Пруссия заключили военный союз, ставший началом внешней монархической интервенции.

Неурегулированность реальных взаимоотношений Собрания и короля, который ощущал себя отчасти пленником в столице, отразилась на кризисе правительства. Организация правительственной администрации сохранилась от «старого режима»: к прежним министрам (иностранных, военных, морских дел) добавились новые, как бы поделившие сферу деятельности генерального контролера финансов (внутренних дел и общественных доходов), а также юстиции (ведомство бывшего канцлера). В начале 1791 г. ликвидировался Королевский совет. Вместо него по законам 27 апреля – 25 мая 1791 г. был образован Государственный совет, но без определенного значения. Отсутствовало какое-то правительственное организационное единство. Единство правительственной деятельности обеспечивалось политически: в марте 1792 г. король назначил на должности министров в основном жирондистов.

20 апреля 1792 г. король объявил войну Австрии. Несмотря на некоторые мобилизационные меры, французская армия практически разложилась, частью заняв выжидательную позицию из-за роялистских симпатий офицерства. Осуществление декретов о национализации церковных имуществ и секуляризации вызвало новые проблемы во взаимоотношениях с королем: Людовик XVI желал изменения Конституции в сторону усиления монархии. В условиях военных поражений и правительственного кризиса, желая воспользоваться ими для конституционной реставрации, король уволил правительство жирондистов.

Жирондисты подняли народные массы на политическую борьбу, организовав антимонархический митинг 20 июня 1792 г. 11 июля Законодательное собрание издало декрет «Отечество в опасности», которым было постановлено организовать новую армию на основе всеобщей повинности. В начале августа в Париже стал известен манифест главнокомандующего армией интервентов о задачах войны: «восстановить законную власть короля». Парижские секции 5 августа потребовали низложения короля и организации новой власти. Попытки жирондистов и Собрания в целом сохранить Конституцию сыграли только провокационную роль для нарастающего леворадикального движения. В ночь с 9 на 10 августа Парижская коммуна организовала восстание, результатом которого стало свержение монархии и аннулирование Конституции 1791 г.