Формирование конституции Соединенных Штатов Америки

«Статьи Конфедерации»

Одновременно с провозглашением «Декларации независимости» Второй Континентальный конгресс принял основополагающие решения о принципах образования межгосударственного союза штатов. Союз этот в ходе Войны за независимость уже сложился фактически: существовал объединенный законодательный орган в лице Конгресса, штаты совместно установили дипломатические отношения с Францией, Франция всем вместе предоставила денежную помощь для войны с Англией, образовалась единая армия с единым командованием и единым финансированием. Конституирование этого союза как особого государственного объединения представлялось закономерным.

План формирования такого союза впервые был предложен Б. Франклином в июле 1775 г. Однако ход он смог получить только с мая 1776 г., когда представители штатов в целом одобрили и идею провозглашения независимости, и создание межгосударственного союза в качестве единого политического организма. Тогда же было принято, что объединение должно принять характер конфедерации. Никаких содержательных характеристик в этот термин тогда не вкладывалось. Единственным образцом подобного объединения для колоний (как и в планах XVII в.) были Нидерланды, и организация власти Объединенных провинций объективно повлияла на конституирование конфедерации (в частности, равенство голосов штатов в общем законодательном собрании при разном составе депутаций, отсутствие общей исполнительной власти). В отношении смысла предложенного союза и соответственно содержания конституционного акта единства мнений между представителями штатов и между лидерами Конгресса не было. Франклин и Д. Адаме выступали за тесное единство с сильной единой правительственной властью. Представители южных штатов – за конфедерацию, которая предполагала бы более координацию действий, чем единое государство. К сентябрю 1777 г. согласованный проект был выработан (не без давления унитариста Д. Вашингтона) и направлен на одобрение штатов. К ноябрю 1779 г. его ратифицировали законодательные ассамблеи 12 штатов, к 1781 г. под давлением внешнеполитических обстоятельств – и Мэриленд. 1 марта 1781 г. Второй Континентальный конгресс объявил о вступлении в силу «Статей конфедерации и вечного союза» (11 статей), которые стали первой конституцией североамериканского государства.

Несмотря на слабость полномочий создаваемых общих органов власти и управления, «Статьи» провозглашали бесповоротное создание общего государства. За штатами не предусматривалось права выйти из союза. Решение большинства членов союза имело принудительную силу для других штатов. Формировалась сфера исключительных полномочий союзного государства. В остальном сохранялся незыблемым суверенитет штатов, поскольку он не был ограничен конкретными нормами «Статей»: «Каждый штат сохраняет свое верховенство, свою свободу и независимость, равно как всю власть, всю юрисдикцию и все права, которые не предоставлены этой конфедерацией Соединенным Штатам, собравшимся на конгресс» (ст. 2). Для согласования этого внешнего противоречия в интересах полноправного населения штатов вводился институт всеобщего межгражданства: жители одного штата, не переставая быть гражданами только штата, пользовались впредь привилегиями и льготами в других штатах наравне с их жителями в отношении права передвижения, торговой и финансовой деятельности, собственности. Штаты должны были «оказывать доверие» к юрисдикции других членов союза.

Для решения общих дел конфедерации создавался конгресс штатов. Представителей в него (числом от двух до семи) избирали в штатах соответственно собственным правилам, на один год. Штат сохранял право отзыва или замены в любое время своих представителей. На конгрессе каждому штату принадлежал только один голос. За конгрессом закреплялись полномочия, переданные в исключительное ведение Соединенных Штатов: решение вопросов войны и мира, дипломатические сношения и международные договоры, регулирование монетного обращения, мер и весов, торговли, почтовое дело, установление военных порядков и назначение высших воинских чинов. Для решения всех этих вопросов требовалось согласие большинства – т. е. 9 штатов. Специально оговаривалось, что без их одобрения все перечисленные полномочия недействительны. Тем самым создавалось важнейшее впоследствии правило конституционных порядков североамериканского государства: в  важных вопросах предполагается политическое согласование с субъектами союза.

«Статьи» формулировали не только делегированные полномочия союза, но и запретительные, т.е. которые налагали ограничения на суверенитет штатов (такой прием также стал важной чертой американской конституции). Штатам запрещалось вести собственную внешнюю политику во всех проявлениях без согласования с другими штатами, создавать значительные вооруженные силы.

Во время прекращения заседаний конгресса действовал комитет из делегатов (по одному от каждого штата). Это был коллективный правительственный орган. Он вправе был назначать должностных лиц, вести текущую финансовую политику, устанавливать размер общей армии. Во избежание возможных злоупотреблений специально вводились ограничения на превращение комитета в полноценный исполнительный орган: ему не могли быть переданы полномочия конгресса и наиболее важные государственные дела.

Мертвой буквой осталась заключительная статья, которой определялся порядок принятия в союз новых штатов (и только для предполагавшегося присоединения Канады заранее давалось полное согласие).

Союз, созданный конституцией 1781 г., был декларативным и преимущественно военно-политическим. Финансовые, торговые полномочия конгресса и правительственных органов союза были весьма условными (например, конгресс вправе был делать займы, но никак не предусматривалось, чем и на основании чего будет расплачиваться). Полное равенство штатов также далеко не соответствовало реальному весу крупнейших колоний и их вкладу в борьбу за независимость. Принятие «Статей» было объективным компромиссом. Его значение заключалось в том, чтобы придать временные правовые рамки формирующемуся политическому организму. Политические лидеры штатов так и расценивали первую конституцию: «Настоящее настроение штатов благоприятствует учреждению прочного союза, – отмечал Д. Вашингтон в 1781 г. – Нужно пользоваться случаем».

Создание федеративной конституция

Ближайший ход событий и государственного развития штатов обнаружил или полную излишность созданной конституции, или ее очевидную недостаточность для регулирования действительных интересов союза. Самой острой стала проблема финансов, в том числе финансирования армии при помощи налогов штатов. Выпуск бумажных денег при отсутствии единого руководства, как и следовало ожидать, завершился быстрым их обесцениванием и финансовым крахом. Встал вопрос о судьбе французских кредитов: без централизованного правительства возврат их был проблематичным. Сохранение каждым штатом собственных торговых пошлин вызвало анархию в торговле при внешней видимости единства. После 1782 г. началось активное освоение новых земель к западу. Их использование, разделы также стали составлять важную политическую проблему. Конфедерация доказала свою жизненность в разрешении конфликтов между штатами, но перед лицом более острых противоречий (в 1786 г. на общем фоне народных волнений из-за долгов и финансового кризиса разразилось значительное по размаху фермерское восстание под руководством Д. Шейса) оказывалась пассивной. Это ставило под вопрос провозглашенные конституционные гарантии: «Если не хватит силы, чтобы справиться с ними, – писал Вашингтон Мэдисону, – какая гарантия, что человеку обеспечены жизнь, свобода и собственность».

Вопросы о торговле и финансовой политике стали побудительным поводом к пересмотру «Статей» 1781 г. В августе 1786 г. в Континентальный конгресс были внесены проекты поправок, на основании которых предполагалось установить права союзных властей регулировать торговлю и, главное, собирать налоги. Одновременно по инициативе отдельных штатов был созван специальный Аннаполи-сский конгресс по вопросам торговли. Конгресс не состоялся из-за отсутствия представителей большинства штатов. В этих условиях Мэдисон и Гамильтон составили воззвание, в котором пригласили представителей всех штатов собраться в мае 1787 г. в Филадельфии на специальный конвент для выработки новой конституции Североамериканских соединенных штатов.

В обстановке реального кризиса власти и управляемости государственного объединения идея образования нового союза сосредоточилась на формировании сильной правительственной (или исполнительной) власти. Именно этим предполагалось преодолеть господствовавшие в ходе Войны за независимость «мечтания о всестороннем самоуправлении». «Мы должны исправить у себя много ошибок, – отмечал Вашингтон. – Составляя свою конфедерацию, мы, может быть, имели слишком хорошее мнение о человеческой природе. Опыт показывает, что без вмешательства принудительной власти люди не усваивают и не исполняют мер, даже наиболее выгодных для них самих». Еще одним важным мотивом провозглашалось преодоление «эксцессов демократии»: «Народ возбудим и непостоянен, редко способен рассуждать и верно решать» (Р. Шерман).

Собравшийся в Филадельфии Конституционный конвент (25 мая – 17 сентября 1787 г.) носил учредительный характер. Для участия в нем были избраны представители от всех штатов. Некоторые не смогли прибыть, часть отказались, и в итоге в работе конвента принимали участие 55 «отцов-основателей» (как их стали называть впоследствии). Все они принадлежали к верхам сложившегося американского общества, большинство стали и политическими лидерами в ходе войны за независимость.

Несмотря на результаты государственно-политического определения штатов и итоги Войны за независимость, в конвенте был поставлен вопрос о будущей форме государственного устройства. А. Гамильтон выступил с обоснованием выгод, которые принесла бы с собой монархическая организация по британскому образцу, оцененная им как «лучшая модель, когда-либо созданная в мире». Однако вполне очевидно было, что американское общество не располагает никакими традициями для учреждения монархии. Закономерно выбор был сделан в пользу республики. Обсуждение ее учреждений велось на основе т. и. «виргинского плана», составленного под руководством Д. Мэдисона и Э. Рэндольфа. В плане особенно подчеркивалось значение учреждения сильной центральной власти. В дискуссиях все более и более конструировался обобщенный образ властвования и правления, на основе конституций штатов, в том числе путем закрепления принципа разделения законодательной и исполнительной власти. Важный компромисс в организации законодательной власти был достигнут по предложению Б. Франклина: двухпалатное законодательное собрание, причем одна из палат была бы представительством штатов. На уступки представителям южных штатов пришлось пойти и в вопросе о сохранении рабства. 17 сентября 1787 г. новая конституция была одобрена депутатами (хотя и не всеми).

С декабря 1788 г. началось обсуждение и утверждение конституции в законодательных собраниях штатов. Оно шло с большими затруднениями. Преодолению их способствовала активная публицистическая деятельность Гамильтона, Мэдисона и других в политическом журнале «Федералист». К августу 1788 г. конституцию одобрили все 13 штатов. С декабря 1788 г. начались выборы президента Соединенных штатов, а затем и законодательного конгресса. К апрелю 1789 г. необходимое число депутатов нового законодательного собрания были избраны. Прежний, Второй Континентальный конгресс самораспустился. В апреле 1789 г. открылась 1-я сессия 1-го конгресса США, а 30 апреля вступил в должность первый президент Д. Вашингтон.

Конституция 1787 г. Общие принципы

Конституция 1787 г. сформировала новое государственное единство североамериканских штатов и, по сути, впервые – единую государственную организацию. Принципом конституционного устройства провозглашалась республиканская форма правления – как для общего государства, так и для отдельных штатов, причем республика (в развитие английской традиции парламентской монархии), основанная на безусловном верховенстве представителей законодательной власти (соответственно господствующему воззрению XVIII в., именно законодательная власть считалась определяющей в жизни государства). Конституция практически не затрагивала вопросов внутреннего политического и административного устройства штатов, кроме как в определении полномочий общегосударственных органов и указания ограничений, которым впредь подлежал условный суверенитет штатов, – т. е. закреплялся принцип федеративного государственного устройства, основанного на признании высокой степени самостоятельности штатов. Решение территориальных и наиболее весомых политических вопросов подразумевало согласование действий общефедеральных властей с позицией штатов.

Конституция признавалась верховным правом страны (наряду с международными договорами) и имела безусловный приоритет над законами штатов в том, что было подвержено ее регулированию. Как закон особого качества, она обладала высокой степенью стабильности и была выведена из-под обычной законодательной процедуры. Для изменения конституции предусматривалась особая процедура поправок. Они принимались квалифицированным большинством общефедерального законодательного органа (либо специально созванным конституционным конвентом) и затем согласовывались с законодательными органами штатов (либо также особыми собраниями штатов). На утверждение отводилось по нескольку лет.

Организация государственной власти была подчинена принципу разделения властей. Причем в развитие старой доктрины Д. Локка наряду с законодательной и исполнительной властями американская конституция выделила в особое положение и судебную. Она считалась важнейшей в деле обеспечения прав и свобод граждан.

Организация власти и управления

Законодательные полномочия осуществлялись Конгрессом федерации. (Конституция не применяла здесь термин власть, кроме как в отношении законодательствования в особом округе столицы, который предполагалось организовать.) Конгресс состоял из двух самостоятельных палат – Палаты представителей и Сената. Палата представителей избиралась на два года населением штатов соответственно его численности и на основании требований, которые были установлены в самом штате. Членом Палаты представителей мог стать только гражданин штата с необходимым цензом оседлости и старше 25 лет. Сенат составлялся из особых представителей штатов (старше 30 лет и с высоким цензом оседлости) на равных условиях – по 2 сенатора от каждого штата вне зависимости от его величины. Сенаторов избирали законодательные собрания штатов по собственным правилам на 6 лет с обязанностью систематического переизбрания по третям каждые два года.

Полномочия Конгресса ограничивались вопросами, отнесенными Конституцией к сфере общефедеративных: право устанавливать налоги, сборы и пошлины, заключать займы, регулировать торговлю, денежную и единую финансовую систему, армию и флот, политика в области науки и технического совершенствования. Только за федерацией признавалось право заключать международные договоры и в целом вести внешнюю политику. Устанавливалась также неширокая, но особая сфера уголовного законодательства федерации и судебной политики.

Палаты обладали полной организационной самостоятельностью и практически равными правами в сфере законодательства. Но были и исключительные полномочия. Так, только Палата представителей могла выступать инициатором финансовых законов (за Сенатом оставлялось право предлагать поправки), только Палата представителей могла возбуждать дела в порядке импичмента против высших должностных лиц (разбирал обвинения, однако, только Сенат). Сенату был отдан приоритет в делах внешней политики.

Исполнительная власть вручалась президенту. Его избирали на 4 года особой коллегией выборщиков, которую составлял штат специально для данного случая. Президентом мог стать только гражданин штатов, с высоким цензом оседлости и в возрасте свыше 35 лет. Рядом с президентом избирался вице-президент, который не располагал самостоятельной властью, а был как бы его заместителем; вице-президент считался также вторым председателем Сената.

Полномочия президента были весьма значительны. Это соответствовало идее отцов-основателей о том, что централизацию создает только правительственная власть: «Энергия, заключающаяся в исполнительной власти, является главной предпосылкой для установления хорошего управления» (А. Гамильтон). Президент считался главнокомандующим армией и флотом, он руководил деятельностью всех должностных лиц Соединенных Штатов, с согласия Сената был вправе заключать международные договоры, назначал на все установленные законами должности. Президенту принадлежало право законодательного вето на решения Конгресса или любой палаты, преодолеть которое палаты могли только квалифицированным большинством в 2/3 голосов. В его обязанности входило информирование Конгресса о «положении дел в Союзе», созыв заседаний в экстраординарных случаях. Президент выступал также гарантом законности в стране, гарантом ее целостности и безопасности. Конституция ничего не говорила об организации особого правительства. Тем самым президент становился не только главой государства, но и единоличным правительством страны, организуя его соответственно своему усмотрению и принятым законам.

Судебная власть предоставлялась Верховному суду федерации и нижестоящим судам, созданным по принятым Конгрессом законам. Судей Верховного суда назначал президент с согласия Сената, и все судьи могли оставаться в своей должности «пока ведут себя безупречно». Их власть распространялась на все дела, «которые рассматриваются по общему праву и праву справедливости» и на основании Конституции, законов и международных договоров Соединенных Штатов. Включение в систему национального права международных договоров, или права наций, составило одно из важнейших новшеств американской конституции.

Организация государственной власти, следуя разделению властей, была обставлена в Конституции значительными гарантиями в виде целой системы т. и. «сдержек и противовесов», которые бы не позволили одной власти узурпировать государственную власть в целом. Все ветви власти организовывались по собственному порядку, т. е. имели свой особый источник. Все они имели разные сроки полномочий. Каждая сохраняла известное право влиять на другую: президент – наложить вето на законы Конгресса, Конгресс – преодолеть вето, возбудить против президента обвинение в порядке импичмента, суды обладали правом контроля за деятельностью любой власти.

Федерализм

Конституция отправлялась от принципа федерализма. Он распространялся не только на политическое, но и на правовое устройство. Штаты обладали гарантированным федеральной властью равноправием, в том числе в сфере законодательства и права. Вместе с тем им запрещалось издавать законы, «ограничивающие привилегии или неприкосновенность граждан Соединенных Штатов». От «Статей Конфедерации» сохранился институт всеобщего межгражданства: гражданин одного штата считался и гражданином любого другого, как и всего государства. Суверенитет штатов был ограниченным. Как и ранее, они не обладали правом выхода из федерации или возможностью разорвать правовые связи с ней.

Штаты сохранили права на собственное конституционное устройство, свою организацию власти и управления. Конституции ряда штатов остались неизменными с XVIII в. (например, действующая конституция Массачусетса 1780 г.); другие изменялись до десятка раз. Они были и остаются значительно более детализированными, чем федеральная, и чаще изменяющимися (некоторые – до 450 раз). Во всех безусловно штатах организация внутренней власти была построена по единому с федерацией образцу: законодательные полномочия – двухпалатному собранию (очень редко однопалатному), исполнительные полномочия – губернатору, которого в подавляющем большинстве случаев избирало население штата. В ряде штатов учреждалась и должность лейтенанта губернатора (вице-губернатора). В штатах сохранялась и своя судебная система (см. § 58).

Законодательные полномочия штатов были существенно ограничены как сферой общефедеральной компетенции, так и прямыми запретами в конституции. Кроме этого. Конгресс США сохранял т. н. «подразумеваемые полномочия» по изданию законов, «каковые будут необходимы и уместны», а исполнительная власть – право охранять штат от «беспорядков», что в значительной мере сужало реальные права штатов, не связанные с местными делами.

Билль о правах

В ходе ратификации штатами принятой Конституции был поднят вопрос о необходимости дополнения принятого текста положениями о гражданских правах. Идея всемерной гарантированности гражданских прав и политической свободы в качестве главного государствообразующего принципа восходила к Декларации независимости 1776 г. Конституция 1787 г. содержала лишь общие положения о судебных и общезаконодательных гарантиях статуса и прав гражданина в духе строгой законности: граждане США имели право на законное судебное разбирательство совершенного ими, включая обвинения в государственной измене, при соблюдении требования о суде присяжных и при запрете на придание закону обратной силы, ограничивалось применение конфискации имущества, за ними признавалась привилегия процедуры habeas corpus.

В конституциях штатов гражданские права и свободы были закреплены тогда значительно шире, чем в общефедеральной. В 10 из 13 конституций присутствовал специальный билль о правах, первоначальным образцом которых послужила знаменитая Декларация прав штата Виргиния 1776 г., принятая еще до провозглашения независимости. Наиболее детальными, например, были соответствующие разделы в конституциях Мэриленда и Массачусетса. В конституции Массачусетса 1780 г. декларация прав (ст. 1-30), исходя из провозглашения равенства и естественного права всех людей, провозглашала свободу отправления культов, самоуправления, запрещение привилегий, права контроля за деятельностью властей, судебные гарантии прав, свободу печати, право хранения и ношения оружия, свободу петиций, собраний, закрепление законодательных прав народных представительств.

Под предлогом отсутствия в Конституции билля о правах граждан некоторые штаты отказывались ратифицировать конституцию. Это вызвало общие опасения федералистов в ее судьбе. Хотя первоначально творцы конституции полагали отнести регулирование гражданских прав и свобод к компетенции штатов, теперь была признана необходимость компромисса. Инициатором выступил Д. Мэдисон. В июне 1789 г. он предложил первому конгрессу федерации проект общегосударственного билля о правах. Проект в особенности поддержал Джефферсон. Закрепление гражданских прав и свобод, в его представлении, было не только необходимым само по себе, но и должно было стать одной из гарантий общего правового строя государства, предупреждением злоупотреблений со стороны законодателя (которое ему представлялось тоща едва  ли не более опасным, чем диктаторские стремления власти исполнительной: «Исполнительная власть правительства – не единственная и даже не главная моя головная боль. Тирания законодателей в настоящем и, наверное, еще на долгие годы – вот главная и самая страшная опасность. Тирания исполнительной власти придет тоже, но в период, более отдаленный от нас»).

Конгресс затянул обсуждение поправок к Конституции до августа 1789 г. Согласованный проект с некоторыми изменениями был одобрен 25 сентября 1789 г. в качестве десяти поправок к основному тексту Конституции. К декабрю 1791 г. они были ратифицированы штатами. Провозглашенные в билле права и гарантии были существенно уже того, что заключалось в конституциях большинства штатов, однако они были всеобщими и создавали высокую для XVIII в. степень общегосударственного демократизма. Поправки имели еще как минимум двойную цель: они создавали сферу общефедерального контроля и законодательства в отношении гражданских прав и свобод, во-вторых, впервые в сфере политического законодательства они были построены как запреты и ограничения, налагавшиеся в том числе и на законодателей.

В Билле о правах были закреплены основные демократические права и свободы политического характера: свобода вероисповедания, слова, печати, собраний и петиций. Народу гарантировалась гражданская и личная неприкосновенность: личности, жилища, бумаг и имуществ, свобода от постоев. Существенной гарантией гражданской свободы должно было стать право ношения оружия, которое признавалось «необходимым для безопасности свободного государства» и не могло ограничиваться властями. Цикл поправок был посвящен судебным и уголовно-правовым гарантиям (наиболее заботившим политическую доктрину европейского и американского Просвещения): гражданам предоставлялось неотъемлемое право на разбирательство в суде присяжных при гарантировании презумпции невиновности (никто не мог понуждаться свидетельствовать против самого себя), без суда никто не мог лишаться жизни, свободы или собственности, обвиняемому обеспечивались права процедуры habeas corpus при запрете на чрезмерные залоги; устанавливалась неотчуждаемость частной собственности для общественных нужд без «справедливого вознаграждения». Особо важное значение имела 9-я поправка, которая провозглашала возможность государственного признания и других гражданских прав, прямо не перечисленных, но как бы вытекающих из общей доктрины естественных и неотчуждаемых прав граждан.

В совокупности с тем, что было провозглашено в Конституции, Билль о правах закрепил на конституционном уровне высокую степень демократизма сформировавшегося американского нового государства.

Сложившаяся в 1787-1791 гг. Конституция Североамериканского государства сохранила свою силу более чем на 200 лет и стала основой последующего государственно-политического развития США. Ее главнейшим началом было всестороннее закрепление представительной демократии, гарантированной организацией власти и управления на основе разделения властей, выборностью самых разных институтов власти в стране – от общегосударственных до органов самоуправления и полицейской деятельности.