Парламент и политические партии Великобритании

Парламент

Парламент XVIII-XIX вв. полностью воспринял организацию исторического английского парламента, но в деятельности его сложились много новых конституционных обычаев – в особенности связанных с законодательством и взаимоотношениями с короной. Конституционные обычаи стали играть важнейшую роль среди источников  парламентского права.

Парламент стал более многочисленным и представительным органом. В состав верхней Палаты лордов к середине XIX в. входило 465 светских и духовных аристократов (в т. ч. 207 епископов). В XVII в. членство в Палате лордов допускалось для наследственных аристократов с 16 лет, в XIX в. установился возрастной ценз в 21 год (тождественный гражданской правоспособности). Члены верхней палаты имели значительные государственные привилегии: судиться только в самой палате, не подлежали аресту за долги. Любой билль, касающийся статуса Палаты лордов и ее прав, обязательно вначале обсуждался в ней. Несмотря на значительный количественный состав, традиционно для принятия решения достаточно было присутствия трех лордов.

Палата общин избиралась на 7 лет (с 1714 г.) населением королевства по избирательным округам и особым корпорациям на основе избирательного права, существенные изменения в котором произошли только к середине XIX в. К XVIII в. количественный состав палаты был постоянным (в 558 мест), в XIX в. он вырос до 658 за счет Ирландии. В середине XIX в. 656 депутатов представляли 1.250 тыс. избирателей (на всего 29 млн населения королевства). Членство в Палате общин предполагало более высокий имущественный ценз (в 600 фунтов для графств, 300 – местечек) и статус free holder'a в течение всей жизни. Только в начале XIX в. в парламент получили доступ католики. В 1858 г. избран первый еврей – барон Ротшильд. С 1858 г. любой избиратель старше 21 года и отвечавший избирательным ограничениям мог и быть избранным в палату (т. е.  активное и пассивное избирательное право отождествились). Не могли быть избранными в палату иностранцы, судьи высших судов, духовенство, находящиеся под следствием, чиновники графств, лица, получавшие жалованье от короны и даже пенсии от нее (с 1718 г.).

Палата общин самостоятельно выбирала своего спикера; кроме него, был и секретарь палаты – чиновник, ведавший протоколами и актами. В XVII-XVIII вв. содержание парламентских дискуссий формально оглашению не подлежало, и парламент нередко возбуждал преследования по обвинению в клевете против высказывавшихся о его деятельности. С 1771 г. вошло в практику печатание отчетов о заседаниях палат. Текущая деятельность палат определялась конституционными обычаями и статутами, многие из которых восходили к XIV в. К 1854 г. был кодифицирован и опубликован Регламент Палаты общин. Заседания первоначально проходили с 8 час. утра, в XIX в. – вечером (с 5 час. вечера для Палаты лордов, с 4 час. 15 мин. – для Палаты общин).

Полномочия парламента определялись конституционным принципом его абсолютного верховенства и охватывали практически любые вопросы: «Парламент, имеет суверенную и неподконтрольную власть создавать законы, распространять их или ограничивать, отменять, отзывать и оживлять. Эта законодательная власть применяется ко всем объектам духовным и временным, гражданским и военным, подлежащим морскому или уголовному праву. Парламент есть место, которое британской конституцией помечено как место власти абсолютной, даже деспотической, отчасти должной существовать во всяком государстве с необходимостью. Парламент может менять конституцию империи, обновлять ее, так же как и пересоздавать самого себя на иной основе. Он может любую не невозможную вещь, и то, что делает парламент, не может делать никакая земная власть». Крупнейший английский правовед XVIII в. У. Блэкстон здесь выделил важнейшие качественные характеристики власти парламента: суверенность, неограниченность, неподконтрольность, сочетание текущей законодательной и конституционной власти. Вместе с тем считалось, что постановления и билли парламента не должны противоречить справедливости – в той форме, которая была зафиксирована правом.

Основной формой деятельности парламента было законодательство. С середины XVIII в. принималось в среднем по 250 биллей в год. В законодательной процедуре первое место принадлежало Палате общин. В частности, только она могла инициировать финансовые билли (связанные с налогообложением и расходованием государственных средств). В остальном процедура различалась в зависимости от того, относился ли законопроект к категории частных или публичных биллей.

Частный (Private) билль  был самым многочисленным типом закона. Предложение о таком мог ввести любой избиратель, заручившийся поддержкой хотя бы одного (своего) депутата. Он касался местных дел, требующих государственного вмешательства. Частный билль представлялся в виде петиции (и был как бы продолжением этого права) и далее обсуждался в трех по-особому составленных комитетах: постоянном из 11 депутатов, комитете отбора из 6 депутатов, прохождения. Затем он вносился на усмотрение Палаты общин и голосовался, как правило, без детальных прений.

Публичный (Public) билль представлял, собственно, в широком смысле закон. Его вносило правительство. Предварительное обсуждение проводили специально созданные депутатские комиссии – как правило, по 5 депутатов. Каждый билль должен был пройти  три чтения – разного значения и определенности. Первое было формальным и не имело содержательного значения, т. е. палата просто извещалась о проекте. Второе было концепционным, и после него отпечатанный проект (до 1849 г. – переписанный на пергаменте – !) направлялся в комиссию. Только в третьем чтении собственно утверждался или отклонялся законопроект. Публичные билли должны были пройти рассмотрение обязательно в каждой палате парламента в течение одной сессии. Голосование в Палате общин проводилось по принципу «Да» – «Нет», в Палате лордов – «Согласны» – «Не согласны». Затем законопроект поступал через канцлера на утверждение монарху.

Со второй половины XIX в. правительство стало оказывать все более определяющее воздействие на законодательную процедуру. С 1881 г. вошло в обиход (в 1882 г. закреплено в Регламенте) «правило спешности», согласно которому премьер-министр был вправе предложить Палате общин обсудить билль вне установленной очередности в силу особой государственной важности. Депутаты получили право требовать прекращения прений (с 1887 г.), и такая резолюция должна была обязательно голосоваться. До этого ход прений никак не регламентировался, и их продолжительность была произвольной. Говорить депутаты парламента могли только без каких-либо записок. Тогда же вошло в практику правило «гильотины»: на обсуждение законопроекта заранее отводилось определенное время, и если билль не был обсужден полностью, необсужденные части ставились на голосование без дальнейших прений.

Помимо законодательной деятельности, депутаты парламента имели полномочия запроса к правительству. С начала XVIII в. они были формальны и сводились к праву задавать вопросы несодержательного свойства члену кабинета (т. е. известно ли происшествие или явление правительству). С 1783 г. оно было признано официально. Однако за членами кабинета также было признано право отвечать или не отвечать на запросы. Только в 1869 г. право парламентского запроса стало важным конституционном обычаем, и судьба запроса была взаимосвязана с доверием членам кабинета или всему правительству.

Развитие избирательного права

Парламент конституционной монархии унаследовал исторические принципы избирательного права, сложившиеся еще в период сословной монархии. По существу, право посылать депутатов в Палату общин принадлежало не гражданам, а их корпорациям – территориальным (сельским), городам, университетам. Такое архаичное избирательное право приводило к значительному неравенству даже между теми категориями граждан, которым это право вообще было предоставлено. Такое несоответствие рассматривалось как важный изъян избирательной системы уже в XVII в. «Следование обычаю, когда смысла в нем уже нет... одно лишь название города, от которого ничего не осталось, кроме руин, где почти что нет никаких строений, кроме овчарни, и нет жителей, кроме пастуха, а этот город посылает  столько же представителей в великое собрание законодателей, как и целое графство, густонаселенное и обладающее большими богатствами».

В конце XVII – начале XIX в. избирательное право по-прежнему регулировалось законом 1414 (!) г. Правом посылать представителя в Палату общин располагали свободные земельные держатели (рыцари) с доходом не менее 40 шиллингов в год (подтверждено в 1746 г.) и проживающие в графстве к моменту обнародования указа (writ) о выборах. Аналогичные требования касались и городских избирателей. Но города пользовались правом посылать депутатов  только по мере пожалования им статуса bourg (местечка) от короны. Списки избирателей составлялись шерифами, которым за возможные злоупотребления закон угрожал наказаниями в виде штрафа и года тюремного заключения.

На основании архаичного избирательного права в Палату общин избирались 558 депутатов, в том числе 45 – от Шотландии (с 1801 г. добавились еще 100 депутатов от Ирландии). Значительную часть составляли представители городов (467 депутатов), затем от графств (186); 5 депутатов избирали университеты Кембриджа и Оксфорда. Однако на деле наиболее экономически и социально значимое в Британии к XIX в. население городов обладало ничтожным представительством. Такие крупные города, как Бирмингем, Манчестер, вообще не посылали депутатов. Значительную часть избирали жители т.н. «местечек», которым по тем или иным причинам эти привилегии были предоставлены еще в Средневековье. В конце XVIII в. реальные 154 избирателя посылали в Палату общин 307 депутатов. Для большинства и факт избрания был неочевидным: их просто назначали по принципу личной преданности земельные магнаты, которым принадлежали эти местечки на правах ленд-лордов (так, 84 магната назначали до 150 депутатов; герцог Норфолк, обладавший владениями в разных графствах, таким образом назначал 11 депутатов, прочие герцоги – по 6-7). Полуанекдотической была ситуация с местечками Гатон и Олд Сарум, в каждом из которых один избиратель посылал двух депутатов. Однако и такой простоты нередко не хватало для полного состава Палаты: в конце XVIII в. нередки были газетные объявления о приглашении стать депутатом за 2 тыс. фунтов (вступление в Палату общин, помимо всего, требовало уплаты значительного взноса – от 2 до 5 тысяч фунтов, к тому же депутаты не получали жалованья; это делало их еще более зависимыми от денежного мешка ленд-лордов или корпораций).

Правительство объявило о необходимости реформы избирательного права еще в 1782 г. Однако только спустя пятьдесят лет под давлением обстоятельств и в интересах более широких слоев имущего населения королевства реформа была проведена.

Избирательная реформа 1832 г. отказалась от представительства корпораций и перешла к территориальному представительству населения; депутатские места стали предоставляться в примерной зависимости от количества населения, проживавшего в городах. Общее количество мест в Палате общин осталось прежним, но было сделано перераспределение: 56 т. н. «гнилых местечек» были полностью лишены представительства, еще для 72 оно было сокращено или изменено. Некоторым значительным городам места в Палате общин были предоставлены заново в зависимости от количества жителей. Вводились новые избирательные цензы: достижение гражданского совершеннолетия, уплата налога для бедных. Был приведен в соответствие с финансовой деятельностью исходный имущественный ценз: правом избирать обладали впредь собственники земли или недвижимости в городах, приносящей доход не менее 10 фунтов в год (200 шиллингов). Впервые предоставлялось избирательное право и держателям земли - копигольдерам (арендаторам), но с более высоким имущественным цензом – в 50 фунтов. В итоге реформы количество избирателей возросло в полтора раза, но все равно значительная часть предпринимателей, служащих, интеллигенции, а также рабочего класса (ставшего заметной социальной силой страны после промышленного переворота) были лишены парламентского представительства и влияния на политику.

Более радикальной стала избирательная реформа 1867 г. На ее проведение значительное влияние оказало чартистское движение 1830 – 1840 гг., в программах и хартиях которого важное место занимало требование всеобщего мужского избирательного права. В ходе реформы еще 38 местечек были лишены представительства и, напротив, увеличены квоты для крупных городов. В графствах вводились избирательные округа, которые пользовались правом на собственную квоту депутатских мест. Был снижен имущественный ценз до 5 фунтов для собственников или арендаторов земли, а также предоставлено избирательное право собственникам или арендаторам жилых домов, нанимателям квартир определенного имущественного качества. Сохранились цензы оседлости (проживания в течение года) и необходимость уплаты налога для бедных. Однако в целом количество избирателей было существенно увеличено. В социальном отношении право представительства получили отныне не только земельные собственники, но и предприниматели, зажиточные служащие, интеллигенция, рабочие, городские торговцы. По университетским округам избирательное право предоставлялось имевшим ученые звания («master»).

В итоге избирательной реформы 1884 г. было сделано окончательное продвижение по пути признания всеобщего мужского избирательного права. Право голосовать за депутатов было предоставлено всем собственникам земли или другой недвижимости (с доходом от них не менее 10 фунтов) и практически всем квартиронанимателям (сохраняющиеся ограничения касались возможностей служебной подчиненности или использования офисов под жилье). По реформе избирательное право распространилось в равной степени и на жителей графств и городов.

Уравнение в правах населения городов и графств довершилось совершенствованиями  избирательной системы в 1885 г. Были сформированы избирательные округа с представительством строго пропорционально численности населения: типовой округ – от 15 до 65 тыс. жителей – посылал двух депутатов, большой – свыше 65 тыс. – трех. Одновременно частично был ограничен принцип «двойного голосования» (существовавший ранее и весьма показательный): избиратель, владеющий собственностью в городе, не мог голосовать в графствах. Принцип сохранился только для университетов.

Победившие на выборах депутаты от округа определялись теперь по  мажоритарной   системе: мандаты доставались кандидатам, набравшим относительное большинство голосов, хотя бы это большинство было далеко от большинства вообще избирателей и даже от числа участвовавших в голосовании. В 1872 г. в связи с утверждением принципа обязательного начального образования в стране сложилась возможность для перехода к системе тайной подачи голосов (бюллетенями), что, конечно же, в большей степени отвечало идее свободной демократии. До этого голосование было открытым и письменным. Хотя применение бюллетеней и закрытость голосования одновременно открывали дорогу большим фальсификациям, пришедшим на место открытого давления на избирателей.

Институализация политических партий

На протяжении второй половины XVIII – первой половины XIX в. в Англии завершилось становление политических партий – нового, не известного государственно-политическому строю Средневековья элемента политической системы. Партийная система выражения идейно-политических интересов основных общественных групп стала важнейшим организующим фактором нового парламентаризма, она в значительной степени способствовала возрастанию влияния парламента на практическую деятельность правительства и государственной администрации.

С конца XVII в. английская политическая жизнь характеризовалась наличием двух стабильных политических направлений – консерваторов (тори) и либералов (виги), – сложившихся ещё до переворота 1688 г. (см. § 52). Это были чисто аристократические, придворные и парламентские партии, объединявшие близких по взглядам членов Палаты общин. Известную стабильность и значимость с XVIII в. партиям придавало то, что формирование кабинета стало происходить во многом по партийной принадлежности и в зависимости от наличия соответствующего партийного большинства в Палате общин. Это постепенно направило интересы партийных верхов к партийному влиянию на низовую избирательную кампанию, поддержку «своих» кандидатов, в т. ч. материальную.

До середины XVIII в. правительственную и парламентскую деятельность определяла в основном партия вигов, возглавлявшаяся лидером кабинета Р. Уолполом. С 1780-х годов парламентское и правительственное лидерство перешло к партии консерваторов – более влиятельной в аристократических и финансово-торговых кругах и более многочисленной. Партия тори несколько освежила свои идейно-политические позиции, перестала поддерживать католическую церковь и стала на позиции англиканства, отказалась от абсолютистских теорий монархии. Большую роль в возобладании тори и тогда, и позднее сыграло то, что партия была  прокоролевской, безусловно поддерживающей институт монархии.

После реформ 1830-х годов, в т. ч. избирательной, процесс становления партий уже не только как парламентских групп, но как национальных общественных организаций ускорился. Для укрепления работы среди количественно увеличившихся избирателей консерваторы первыми учредили специальный Карлтон-клуб, который выполнил роль координатора политической и организационной деятельности. В 1836 г. аналогичное учреждение организовала и либеральная партия.

Лидеры либерального крыла Д. Чемберлен, Ф. Шендхерст инициировали образование национальной избирательной партийной структуры – «кокуса». Появились первые профессиональные политические организаторы. С помощью «кокуса» и клубов в трудных условиях общественной борьбы либералам удалось переломить мнения избирателей в свою пользу и победить сначала на местных выборах, затем, в 1868 г., – на парламентских. «Кокусы» и клубы довершили перерастание политических парламентских группировок в политические партии. В 1861 г. состоялся первый национальный конвент Либеральной партии, придавший её политическому и экономическому либерализму организационное значение. В 1867 г. официально провозгласила свое образование Консервативная партия (сформировавшая ранее, в 1833 г., Национальный союз консервативных и конституционных организаций).

Главную опору Либеральной партии составляли промышленные предприниматели, рабочие, английская интеллигенция. Партия занимала весьма своеобразную позицию в вопросе о политическом единстве Англии и Ирландии. Колебания между разными позициями по ирландскому вопросу привели партию в 1880-е гг. к расколу, а затем и полному политическому ослаблению. Консервативная партия сохраняла свой электорат и свою социальную опору в слоях земельных собственников, финансистов, многочисленных рантье и аристократии, привлекая к себе внимание в т. ч. выраженной национальной позицией и защитой монархии.

В период борьбы между направлениями Либеральной партии в политическую систему страны вошла новая – Социалистическая партия (1892). Её корнями были два частных общества, сложившихся в 1880-е годы, выступавшие за конфискацию земельной собственности и национализацию, в том числе одно специально националистическое, шотландское.

В 1880 г. образовалась социал-демократическая федерация, которая в духе марксизма повела пропаганду среди рабочих. Значительную поддержку социалистическим настроениям оказали английские профсоюзы (тред-юнионы), разрешённые в первой половине XIX века. В 1868 г. образовалась Британская конфедерация-конгресс тред-юнионов как общенациональная организация. В борьбе за законы, улучшившие бы положение рабочих на промышленных предприятиях, за другие социальные реформы образовались более последовательные социалистические организации. Это, в свою очередь, вызвало раскол в профсоюзах на старые (объединявшие преимущественно квалифицированных рабочих по отраслям) и новые, включившие необученных рабочих, главным образом докеров, железнодорожников и т. п., более подверженных социалистической агитации. К концу 1888 г. сложилась Рабочая партия с социалистической программой в Шотландии, а затем и общенациональная. В 1892 г. на выборах в Палату общин впервые прошли два социалиста, это было реальное заявление о существовании третьей общественной силы.

К концу XIX в. реформистские социалистические организации и рабочие ассоциации образовали национальный Комитет рабочих ассоциаций. Вскоре он развился в Лейбористскую (трудовую) партию, которая поставила своей программой идеи социального реформизма и государственного регулирования экономики. Со временем Лейбористская партия завоевала симпатии слоев, ранее бывших опорой Либеральной (последний взлет которой пришёлся на начало XX в., и затем она сошла с политической арены).

Развитие государственно-политического строя Великобритании в XVIII-XIX вв. в итоге сформировало наиболее классический образец системы парламентаризма (хотя и в рамках конституционной монархии) с ответственным парламентским правительством и парламентскими партиями, характерный вообще для политической системы Нового времени. Этот парламентаризм обеспечил Великобритании стабильное реформирование разных областей социальной и политической жизни, решение многих острых экономических и политических, в т.ч. внешнеполитических, проблем в интересах социального мира. К началу XX в. Великобритания представляла наиболее свободную в политическом и правовом смысле страну, наиболее мошное государство всего западного мира, центр огромной колониальной империи, существование которой также обеспечивало политическую стабильность в стране.