Развитие общественного самоуправления в феодальной Европе

Государство и самоуправление

Государственная организация эпохи феодализма не исчерпывала полностью потребности обществ в административном и даже политическом регулировании: для этого она была еще слишком неразвита. Только с формированием абсолютных монархий государство поглощает все другие, полезные для своего времени и уровня культуры, формы управления коллективами людей. На протяжении тысячелетий многие, не только чисто духовные и религиозные, дела находились в ведении церкви, которая также управляла людьми, но в формах, отличных от государственных. Наряду с государственной организацией и церковью в обществе эпохи феодализма сформировались и институты общественного самоуправления – на уровне отдельных территорий, центров, коллективов, объединенных социальным положением или производственно-профессиональной деятельностью.

Самоуправление – это право и возможность управлять общественными делами самими людьми помимо государственных учреждений; делают они это непосредственно или через особых представителей или учреждения, но обязательно на основе общегосударственных законов. Если люди какой-то местности или производственного коллектива приобрели возможность самим не только управлять, но и устанавливать правила и порядки, заменяющие общегосударственное право, тогда можно говорить об автономии этого объединения или коллектива. Самоуправление в истории общества нередко перерастало в автономию. Но чаще оно уживалось с общегосударственной администрацией или сосуществуя с нею, занимаясь каждое своими делами, или государство санкционировало самоуправление, превращая его в особым образом построенное местное управление. Самоуправление проистекало из естественного объединения людей в целях самоорганизации своих дел. В феодальном обществе стремление к такой самоорганизации усугублялось многочисленными иерархиями, наличием сословных, профессиональных классов, обособленностью отдельных территорий. Поэтому именно с эпохой феодализма сформировалось большинство известных в истории видов самоуправления – начиная с исходного, общинного (касавшегося основной массы населения любого государства – крестьянства), затем территориального и до сословного и профессионального. Некоторые виды исторически воспринимали традиции самоуправления, сложившиеся в античном обществе. Но многие развились лишь в эту эпоху. В разных странах эти виды формировались и проявлялись по-разному. В Англии упрочилось земское, территориальное самоуправление. В странах Центральной и Восточной Европы большое значение приобрело самоуправление высших сословий. Но в целом самоуправление составляет важную часть не только государственной организации, но и шире – политической системы общества.

Общинное самоуправление

Самоуправление населения в пределах особо организованной территории – соседской общины – существовало в большинстве европейских государств. Наибольшее развитие оно получило в Германии в силу исторической укорененности общинного строя в укладе жизни еще франкской эпохи.

Ко времени ленной монархии в Германии (X – XI вв.) установилась стабильная общинная самоорганизация, примерно одинаковая и в свободных крестьянских общинах (подчиненных только государственным местным властям – графам),  и в расположенных на частных владениях. Хотя сельская община была исторической преемницей общины – марки франкской эпохи, многое в ее новой организации было плодами особых действий государственной власти по использованию общины в целях финансового, полицейского и административного контроля за основной массой населения.

Единицей общинной самоорганизации была марка. Она, как правило, не совпадала с единичным селением, но объединяла несколько деревень или хуторов. Полноправные общинники (такими могли быть только самостоятельные хозяева, имевшие дом и полевой надел, главы семейств и соответствующего возраста) и образовывали собственно общину в административных, хозяйственных, финансовых и полицейских целях. Во главе такой общины стоял старшина (с VIII в. известен титул старосты,  или шульдгейса, традиционным наименованием был и сотник). Его определяло собрание общины сроком на один год. Иногда вместе со старостой дополнительно избирались лица со специальными полномочиями по надзору за лесными или полевыми угодьями.

Все выборные чины были только представителями общины. Полнота возможной власти оставалась в руках общинников. Большинство действий старосты требовало согласия общины или хотя бы ссылки на такое согласие (например, продажа общинных угодий, сдача их в аренду, передача каких-то дел на откуп приезжим). Общинные чины должны были представлять на решение собрания порученные им вопросы, а также контролировать исполнение общинных постановлений.

Собрания общины проводились в произвольные сроки, право на созыв принадлежало старосте-старшине. Важнейшие решения, которые обязывали исполнять принудительно, должны были быть единогласными. (На практике это требование, конечно, зависело от общественного «веса» голосовавших либо приводило к частым потасовкам в собраниях.)

Основные полномочия общины были хозяйственными: до XII – XIII вв. это были в главном пределы пахотных земель, позднее – совместное использование лесов, лугов, водных угодий, а также управление общим имуществом (например, коллективно построенной мельницей). Главной гарантией прав общины было традиционное согласие на прием новых переселенцев и вытекающее из него право изгнать провинившегося из состава общины. Тем самым для членов общины собрание было и судебной инстанцией. Другим важным направлением прав и обязанностей общины были финансовые дела: в собрании утверждалась раскладка государственных или феодальных податей, натуральных работ и повинностей. Общинники были обязаны участвовать в местном суде округа, а представители общины – и в вышестоящем суде графа, где разбирались более важные дела. Отказ от участия в судебных или административных делах влек отягощение при раскладке податей, а позднее – и обычные штрафы. Такое участие было не столько правом, гарантирующим некоторые свободы, сколько обязанностью, и отяготительной: общинники должны были помогать судам и графу своими лошадьми, повозками, ловить преступников своими силами. Из этого вытекало, что общинам принадлежали и некоторые полицейские полномочия.

С углублением феодализации германского общества, традиционная марка сохранилась только на вольных землях. В общинах на королевской или церковной земле во главе общины стояли 2 или 4 служки, подчиненные вотчинному главноуправляющему – фохту. Для полицейских или административных дел фохт или служки привлекали совет марки, заменявший постепенно собрания. В общинах на частных землях полномочия собрания переходили к феодалу-вотчиннику, который по собственному усмотрению назначал (на основе патримониального права) старосту.

Внутренние принципы организации и правопорядка в общинах закреплялись в обычном праве или обычаях, которые с XIII в. стали регулярно записываться (Weisthümer). Отношения феодальных вотчинников с подвластными общинами определялись особыми соглашениями – инвентарями.

В XVI в. после реакции, наступившей за Реформацией и Крестьянской войной, вольные общины потеряли свои права и организацию. Все полномочия переходили к вотчинникам. К XVII в., исключая южные области Германии, земские общины полностью подпали под власть феодалов. Государственная власть специально укрепляла эту зависимость, создавая особые вотчинные округа из десятков общин, даже не входивших прямо в частные владения одного феодала, но административно и полицейски подчиненные ему. Право вотчинной власти могло принадлежать не любому феодальному владельцу, но только обладавшему особым титулом и имперским статусом (обладателю рыцарского имения). Вотчинник распределял повинности, налоги, осуществлял (сам или через назначенного старосту) хозяйственные дела, полицейский надзор, изгонял бродяг и нищих, организовывал поиск преступников по указанию высшей власти, сам решал мелкие уголовные и гражданские дела, назначая телесные наказания или штрафы, подвергая домашнему аресту; ему принадлежало право изгнания из общины. В XVII – XVIII вв. в сферу вотчинного управления были включены контроль за соблюдением благочиния, организация призрения бедных и сирот, попечение над церковью. Объем и содержание полномочий вотчинника регулировалось земским правом. Впоследствии общинно-вотчинное управление закономерно стало перерастать в общее территориальное самоуправление, касавшееся уже вообще всего населения.

Становление земского самоуправления

В Англии уже в средние века земское (территориальное) самоуправление получило наибольшее распространение. К началу эпохи Нового времени в Английском государстве большинство функций местного государственного управления осуществлялось учреждениями, сформированными населением той или иной территории на основе общих государственных установлений. Это придало особый облик английской государственности в целом и стало одной из предпосылок ее дальнейшего развития в условиях новых социальных отношений.

Развитое местное самоуправление в Англии сформировалось путем постепенной передачи центральной администрацией своих функций на места – в графства, которые были историческими единицами территориального деления еще с англосаксонских времен. С середины XIII в. графства сделались центрами военного дела в стране: армию Англии составляли собираемые по графствам ополчения, содержать которые должны были сами жители графств (в течение 40 дней в году). Это увеличивало полномочия местных должностных лиц – шерифов. В условиях сословной монархии, постоянного напоминания короне о сословных вольностях и Великой хартии 1215 г. на протяжении XIII в. неоднократно делались попытки сделать должность шерифа выборной населением графства (свободными землевладельцами и рыцарством), но с тем, чтоб он оставался и под контролем казначейства. После организации милиции (ополчения) графств местным властям были переданы полицейские полномочия по расследованию дел, связанных с созывом ополчений, нарушениями по службе, а затем и в связи с бродяжничеством. Все это никак не соответствовало полномочиям прежних шерифов и местных собраний графств, существовавших до того.

Для выполнения новых административных и полицейских задач в 1360 г. был учрежден мировой суд в графствах. Задачей его провозглашалось обеспечение «спокойствия подданных» и общественного порядка. Суд был представлен лордом, назначенным короной, выборными 3 – 4 «достойными людьми» из местных, а также несколькими законоведами. В 1361 г. весь состав суда стал полностью выборным: кандидатами становились, как правило, крупные землевладельцы (был установлен имущественный ценз), но окончательное утверждение осталось за лордом-канцлером.

Основной задачей суда вначале было задерживать «подозрительных лиц», бродяг, а также решать дела, связанные со сбором и содержанием ополчения. Позднее полномочия мирового суда расширились. Им было вменено в обязанность контролировать соблюдение цен на продукты на рынках, следить за соблюдением единства мер и весов, правил найма рабочих. В XVI в., когда Ремесленным уставом Елизаветы I было введено обязательное обучение рабочих в цехах, все споры между хозяевами и рабочими вообще были отданы в мировой суд. Мировые судьи должны были контролировать и пропорциональность обложения налогами, следить за их сбором. С началом Реформации и формирования англиканской церкви на мировые суды была возложена обязанность следить за соблюдением населением правил веры и церковных обрядов, преследовать еретиков в графстве.

Вначале мировые суды осуществляли свою деятельность при помощи только старост и десятских по общинам. Для раскладки налогов организовывались также особые местечки (к XV в. таких насчитывалось уже до 200). В XVI в. в качестве низшей единицы самоуправления закрепился церковный приход.

Со становлением англиканской церкви утвердился порядок выборности местных священнослужителей членами церковной общины. Это привело к реальной самоорганизации общин: к 1520 г. по Англии насчитывалось уже 940 приходов-общин. Приходское собрание (в котором участвовали полноправные жители поселений вокруг церкви) определяло себе пастора, его заместителя - викария из священнослужителей, а также двух церковных старост из мирян для финансовых и хозяйственных дел. Содержание церкви и жалованье священнослужителям находились в ведении собрания. В XVII в. государство возложило на приходы обязанность содержания и призрения бедных. Для этого вводился местный налог, за сбором и использованием которого также следили сами жители. Их суду были подведомственны мелкие проступки, связанные с несоблюдением общественной морали и церковных правил, они следили за сохранностью церковного имущества. Затем к ведению приходов была отнесена и дорожная полиция. Приход следил за общей раскладкой налогов. Общий контроль за полицейскими делами в общине остался за мировым судом. Тем самым мировой суд и приход составили законченную двухзвенную систему местного самоуправления, к XVII в. распространившуюся по всей Англии.

Английский вариант местного самоуправления был общесословным (хотя на деле участвовать в нем могли лишь имущие и с особым традиционным статусом своей недвижимости). В других странах Европы сложилось чисто сословное земское самоуправление. Законченный вид оно приобрело в Венгрии в период сословной монархии, в XVI – XVII в.

Дворянство провинции образовывало комитатское дворянское собрание. В собрании принимались местные законы, решались дела управления. С XVI в. здесь же проводились выборы депутатов от провинции в Государственное сословное представительство, составлялись наказы им. При собрании существовал и дворянский суд (седрия). Теоретически в собрание могли приехать все дворяне, но реально был введен имущественный ценз (владение не менее чем 1 крепостным с землей, двумя – без земли или уплата особых налогов). Однодворцы посылали своих представителей. В своих решениях собрания должны были подчиняться государственным законам и постановлениям Государственного представительства.

Главой самоуправления был назначаемый королем ишпан – из баронов провинции. Иногда его должность была даже наследственной. Он же считался председателем дворянского суда, начальником дворянского местного ополчения. У него был помощник – алишпан, который выполнял уже чисто государственно-административные функции.

Собрание избирало дворянских судей и присяжных (до 12) в уездные суды. Эти суды занимались полицейскими делами, а также контролировали сбор налогов. Дворянство имело право выбирать и самих сборщиков налогов. Для проверки финансовых дел, отчетов при собрании создавались временные комиссии. Таким образом, практически все функции не только управления, но и контроля за управлением на местах сосредоточивалось в местных дворянских органах.

Городское самоуправление

Рождение городского самоуправления исторически было связано с сословным и политическим обособлением горожан от других классов феодального общества и с превращением городов в особые общественные организмы, а не только в простые административные центры. Закономерно, что наиболее развитые формы городское самоуправление получило в тех странах, где наибольшее развитие получил сам городской уклад жизни – в Германии, Франции, Испании. В Италии расцвет городов был настолько значимым, что самоуправление большинства из них превратилось в автономию и даже особые города-государства (см. § 30).

Внутреннее городское управление в странах Западной Европы, связанных с государственными традициями Римской империи, в начале средних веков традиционно воспроизводило основные институты античного Рима. В городах существовали совещательные советы (из местной аристократии, привилегированных граждан, городского патрициата) и избираемые, иногда пожизненно, консулы, которые обладали исполнительной властью. В древних городах Италии советы нередко носили название Сената. С укреплением к Х – XI вв. феодальной государственности города в подавляющем большинстве подпадали под прямую власть сеньоров: епископов, герцогов, королей. Представительные органы и учреждения практически исчезли, а консулы (или другие должностные лица) превратились в официалов сеньора, хотя назначались главным образом из горожан. Воля сеньора определяла наличие (или отсутствие) особых прав, привилегий горожан, а главное – их подсудность.

На волне расцвета городской жизни в XI – XIII вв. по всей Европе, когда города становятся центрами торговой и экономической жизни своих стран, горожане начали борьбу с феодальными сеньорами за свои права и самостоятельность. В результате сеньоры, чаще всего епископы и короли, предоставляли городам отдельные вольности и привилегии, закрепленные в особых хартиях (первые появились в начале XI в.). Более упорная борьба, иногда вооруженная, привела к тому, что многие города стали признаваться коммунами – самостоятельными общинами с особыми правами своих жителей и своей административной и судебной организацией. Города-коммуны освобождались от повинностей в пользу бывших сеньоров. Взамен этого они обязывались выплачивать ежегодную ренту-налог и предоставлять военную помощь. Город становился как бы коллективным вассалом. Нередко города сами стали выступать в роли феодала по отношению к окрестному крестьянству: приобретать земельные владения, обязывать деревенское население повинностями.

Необходимость самостоятельно решать внутренние военные, административные и финансовые дела приводила коммуны к образованию учреждений самоуправления. Первоначально установилась выборность традиционных должностных лиц – консулов. Их было от 5 до 24 в разных городах, и выбирали их по разной системе сроком на год. Они командовали местной милицией-ополчением, контролировали рынки, правила ремесла и торговли, вершили суд. Иногда стал образовываться специальный городской суд. С усилением влияния внутри городов торгово-ремесленного населения и падением положения городского патрициата, собственнической аристократии в городах возросло значение народных собраний: городских, поквартальных, профессиональных; появились и представительства – городские советы.

В Германии представительные советы выросли из городских судов, которые ранее составляли совет общины при сеньоре, участвовавший по феодальным правилам в господском суде. В конце XII – начале XIII в. такие советы появились в Базеле, Страсбурге, Утрехте, Любеке. К XIII в. городской совет стал основным органом управления, взяв на себя выполнение всех прежних сеньориальных функций. Члены совета стали зваться городскими советниками (впервые такой чин зафиксирован в Любеке). В одних городах советники назначались пожизненно, в других избирались на год (процедура избрания известна с XIII в.) особой коллегией выборщиков от профессиональных или территориальных объединений. Такой городской совет стал исторически первым органом городского самоуправления в новых условиях.

Позднее в городах появилась должность бургомистра (во Франции и Англии – мэры); Иногда он был как бы председателем городского совета. Иногда рядом с ним был особый председатель, а мэр-бургомистр играл роль старшего городского администратора. В малых городах (с населением до 1 – 2 тыс. граждан) существовали только советы.

С XV в. в городах Германии из городского совета стала выделяться особая управа (впервые во Франкфурте-на-Майне). Управа занялась определением своих должностных лиц: по контролю за рынками, мерами и весами, городским арсеналом, промыслами и т. д. Должности эти были почетными и неоплачиваемыми, но нередко их исполняющим предоставлялись льготы по налогам или другие привилегии. Должности были обременительными, тем более что уже с XIII в. сложился принцип обязательности общественного назначения («Никто из избранных коммуной лиц не вправе отказываться от избрания», – гласила одна из хартий). Это стимулировало закрепление должностей за городским патрициатом.

Полномочия советов и управ стали расширяться. В XIII в. в Германии императорскими конституциями и постановлениями райхстага они получили судебную власть в отношении города, а затем и городской округи. С XIV в. получили распространение собственные налоги на городские нужды. Одним из самых первых был налог на евреев за разрешение проживать им в городах (в Испании, в Германии). Городские советы стали заводить собственные печати, крупнейшие города – чеканить свою монету, устанавливать свой герб, утверждавшиеся императором.

Организация и полномочия городского управления фиксировались целостными правовыми актами. Иногда, например в Кельне, такие акты принимали вид внутригородской конституции (Союзная запись 1396 г.). Так стало формироваться целостное городское право (см. § 39). В XII – XIII вв. город в Германии стал особым субъектом права – по отношению к другим имперским или земским властям.

Развитие городского строя и его судебной и административной организации приводило к тому, что городское самоуправление перерастало свои первоначальные рамки. Крупнейшие города становились в полном смысле автономными: Любек, Гамбург, Кельн, Франкфурт. Города, для укрепления своей обособленности от курфюрстов и даже императора, образовывали особые политические союзы. Самыми известными и длительными в Германии были Ганзейский союз во главе с Любеком (с XIII в.), причем органы управления и суда Любека стали как бы правительством для всего союза. Рейнский союз (с 1254 г.), объединивший свыше 100 городов. Швабский союз (с 1376 г.), в составе более 40 городов.

Профессионально-сословное самоуправление

В рамках городской организации сложился еще один вид самоуправления – самоуправление сословно-профессиональных организаций. Иногда оно подстраивалось как бы к городскому, образуя его нижний, второй «уровень». Иногда сословно-профессиональное самоуправление первенствовало в городах, а общегородские учреждения, советы и магистраты, всецело зависели от территориальных или профессиональных объединений в городе.

Еще до становления городов как обособленных коммун, торговцы и ремесленники для охраны своих общих (общинных) интересов стали образовывать союзы – как правило, принимая идейное покровительство кого-либо из святых христианской церкви и получая на это благословение епископов. Такое благословение означало разрешение на некоторые привилегии, главным образом в суде. Первые объединения купцов, ремесленников, крестьян, занимавшихся торговлей, по их профессиональной, а не территориальной принадлежности – гильдии – известны с VIII в. В качестве особых объединений-товариществ с торгово-хозяйственными целями они появились позднее – в Германии (Вестфалия) к XII в. Старейшие уставы гильдий относятся к XI – XII вв. Гильдия представляла своего рода профессионально-церковную общину, где все члены товарищества были равны и равно обязывались признавать власть и покровительство общины, власть ее представителей. Так было положено начало гильдейскому самоуправлению.

Собрание всех членов гильдии управляло делами такой общины, выбирало (и смещало) старшину гильдии. Старшина руководил деятельностью внутригильдейского суда по рассмотрению споров между членами гильдии, а также по претензиям со стороны других лиц к членам общины. Собрание определяло права и обязанности членов гильдии, порядок ведения торговых и хозяйственных операций, нормы сборов со своих членов на нужды общины, а также для общегородских дел. С усилением самостоятельности городов в гильдии стали объединяться преимущественно торговые люди – купцы одного города и даже одного «профиля» (суконщики, занятые морской торговлей, хлеботорговцы и т. п.). Но затем гильдии уступили свое первенствующее место другим, более сложным профессиональным объединениям – цехам.

Цеховое самоуправление было неотъемлемой чертой всей организации средневекового города. Цехи в качестве объединений-товариществ ремесленников и других профессионалов по их местожительству известны с XI в. (в Германии, например, первыми были союз башмачников в Вюрцбурге 1128 г., союз ткачей в Майнце 1099 г.). К XIII в. они стали основной формой организации профессиональных дел и защиты интересов торговцев, ремесленников и лиц других профессий (в итальянских городах не редкость были цехи юристов и судей, врачей, ювелиров).

В своей внутренней организации цехи уже не были общиной равных. Здесь строго различалось положение мастеров, подмастерьев и прочих работников. Полноправными членами цеха были только мастера, они же одновременно были полноправными членами городской общины. Собрание мастеров во главе со старшиной цеха, избираемым из их числа на очередном годовом цеховом празднике, было высшим распорядительным органом цеха. Здесь определялись требования к вступающим в цех, проводились профессиональные испытания, назначались цеховые взносы, а главное – здесь определялись профессиональные требования к работе: качеству и виду производимых изделий, их количеству и нередко даже общецеховой цене. По всем этим вопросам собрание мастеров обладало абсолютными и принудительными полномочиями. Цех ограждал своих сочленов от конкуренции со стороны чужаков, а впоследствии даже получил право давать согласие на поселение вообще лиц своей профессии в городе. Собрание мастеров обладало и судебными полномочиями в отношении своих членов, вплоть до права уголовных наказаний – телесных и штрафов. Правда, до XV в. наиболее важные постановления цехов подлежали утверждению городскими советами.

Нередко цехи получали настолько большое значение, что общегородские органы самоуправления составлялись только из выборных представителей от цехов (например, в Кельне Большой совет города составлялся из выборных 22 цехов и обществ). В XIV – XV вв. в рамках цеховой организации образовались вторичные, внутренние союзы подмастерьев. Это были своего рода тайные общества с целью защиты своих сочленов от произвола мастеров. Они решали вопросы о соблюдении условий труда (едва ли не главным здесь было требование к мастерам об отдыхе в послепраздничные дни). Эти союзы получали и судебные полномочия в отношении своих членов, нередко отличные от общецеховых.

Еще одним своеобразным вариантом профессионального самоуправления было самоуправление университетов. Университеты появились в Западной Европе в XI – XII вв. (только в Испании появились раньше, но в рамках арабской культуры). Самыми древними были университеты в Павии, Болонье, Палермо, Париже, Оксфорде. Большое распространение получили университеты в Германии: Пражский (1347), Гайдельбергский (1386), Кельнский (1388) и другие. Согласно традиции, университеты получали от своих феодальных покровителей привилегии на освобождение от налогов, собственную юрисдикцию. Исполнение вытекающих из этих привилегий прав и функций и стало основой для университетского самоуправления.

Полноправными членами университетов были (1) профессора и (2) учащиеся. Профессора объединялись в факультеты, собрания которых решали вопросы преподавания, допуска к преподаванию и, главное, присвоения ученых степеней и званий. Делегаты факультетов и объединений учащихся имели право выбирать правителя университета – ректора (ректором мог быть представитель и профессуры, и студенчества). Ректор обладал административной и хозяйственной властью, правом дисциплинарного, уголовного и гражданского суда над всеми «членами и подданными университета», в том числе над населением принадлежащих университетам земель, городских слобод. Так как в избрании ректора принимали участие студенты, его власть не распространялась на научные вопросы и на присуждение ученых степеней, допуск к преподаванию. Высшую власть на факультете представлял совет профессоров во главе с деканом, факультеты имели свой матрикул, печать, свою кассу. Кроме факультетской, в университетах были и другие формы самоуправления: студенты одной нации объединялись в землячества, особые малые коллегии (с собственными уставами) решали вопросы цензуры издаваемой литературы и научных споров.

Профессиональная обусловленность начал университетского самоуправления оказалась важным фактором распространения его на другие виды культурной жизни. В XVII в. во Франции, в Германии начали формироваться первые научные академии, которые также получали права на самоуправление в административных и финансовых вопросах по образцу университетов. Причем в отличие от цехового самоуправления университетское и научное сохранилось даже в периоды абсолютизма.