Конституционные законы III Республики во Франции

Общая характеристика конституционных законов III Республики во Франции

Ликвидация империи и разгром рабочего движения в 1871 г. поставили страну перед новым выбором, перед необходимостью компромисса между монархистами и республиканцами, левыми и правыми буржуазными партиями, умеренными и радикальными течениями. Этот компромисс выразился в создании своеобразной модели разделения властей - соединении принципов парламентаризма (до этого времени характерных только для конституционных монархий) и республиканского строя.

Национальное собрание обязалось выработать новую конституцию еще в конце 1871 г. Оно состояло в большинстве из консерваторов и монархистов, но на стороне республиканцев было моральное превосходство и поддержка населения. В итоге монархическое большинство согласилось на принятие республиканской Конституции 1875 г.

Решающая битва за утверждение режима, уже установленного 4 сентября 1870 г., произошла по поводу поправки Анри Валлона (установила название должности главы государства - «Президент республики»). Существование республики, в соответствии с его поправкой, выразилось лишь в наименовании, данном главе государства. В результате предложение Валлона получило перевес всего в один голос: 353 - за, 352 - против.

Конституцию 1875 года составляют пять актов. Из них лишь три носят действительно конституционный характер. Это Закон от 24 февраля 1875 года «Об организации Сената», Закон от 25 февраля 1875 года «Об организации государственных властей» и Закон от 16 июля 1875 года «О взаимоотношениях государственных властей». Два других акта названы основными законами, но подчинены режиму обычных законов.

Монархистское большинство собрания хотело предоставить маршалу Мак-Магону максимальную власть и независимость, «даруя республике гарантии конституционной монархии».

Ставка была сделана на контрреволюционный пересмотр государственного строя, путем легальных изменений, которые могли быть внесены в текст конституционных законов при наиболее благоприятном для соответствующей партии раскладе политических сил. Такой порядок, который к тому же не предусматривал участие народа в управлении государством в какой бы то ни было форме, устраивал всех депутатов Национального собрания. Эти особенности Конституции объяснялись желанием различных партий обеспечить себе в случае необходимости наиболее благоприятные условия для внесения существенных изменений в основной закон французского государства. Некоторые, впрочем, весьма незначительные гарантии стабильности создавала сама процедура внесения изменений. Обе палаты должны были согласиться на пересмотр и затем на объединенном заседании принять соответствующие решения. Сенат мыслился при этом монархистами как консервативный противовес Палате депутатов. Аналогичным образом гарантом неизменно консервативного характера республики, недопущения ее сдвига влево была норма статьи 8 Закона «Об организации государственных властей», в соответствии с которой до истечения полномочий президента Мак-Магона пересмотр Конституции был допустим только по предложению Президента республики. С другой стороны, в соединенном заседании депутаты численно в два раза преобладали над сенаторами и последние были вынуждены либо, согласившись на пересмотр, идти вслед за депутатами, либо не давать согласия на пересмотр вовсе. Консервативный в целом, несмотря даже на последующие изменения, Сенат неохотно соглашался на соединенные заседания, поскольку в таком случае мнение его членов могло быть подавлено большинством голосов депутатов.

Конституционные законы 1875 года устанавливали только организацию правительственной власти, но в них отсутствовали декларации о принципе государственного устройства. Конституция III Республики не касалась даже таких важных вопросов, как годовой бюджет, судебная власть. Она ограничивалась тем, что наметила лишь общие контуры государственной власти, в ней очень мало постановлений, ограничивающих функции различных органов.

В Конституционных законах отсутствовал перечень основных прав и свобод, столь характерный для французской конституционной истории.

Основным демократическим институтом Третьей республики являлась избираемая всеобщим голосованием Палата депутатов. Именно от ее деятельности зависела, главным образом, дальнейшая судьба республики.

Порядок формирования и компетенция Сената и Палаты депутатов

Конституция 1875 года в отношении порядка формирования Палаты депутатов и Сената отличалась удивительным лаконизмом. Ст. 1 Закона «Об организации государственных властей» был установлен только принцип формирования нижней палаты, о порядке формирования и составе Сената требовалось принятие особого закона.

В соответствии с Конституционным законом от 24-28 февраля 1875 года, касающимся устройства Сената, численность верхней палаты была определена в 300 человек, из них 225 избиралось департаментами и колониями, а 75 - Национальным собранием.

Система выборов сенаторов давала совершенно непропорциональное представительство населения. Так, в Париже на одного выборщика приходилось 25 тыс. жителей, тогда как в пригородах достаточно было 1500 человек. Марсель выбирал 24 выборщика на 500 тыс. жителей, а остальная часть департамента Бушдю-Рон - 313 выборщиков на 300 тыс. жителей.

Сенаторы, которые назначались Национальным собранием, избирались по общему списку абсолютным большинством голосов. Закон 24-28 февраля ввел также институт несменяемых сенаторов. В случае освобождения вакансии вследствие смерти, отставки или других причин, замещение ее в течение двух месяцев должно было осуществляться самим Сенатом. Обычным Законом от 22 декабря 1884 года был уничтожен пост пожизненных сенаторов и расширена избирательная коллегия, выбирающая Сенат. Освобождавшиеся места распределялись в пользу департаментов, наименее представленных в Сенате.

Срок полномочий остальных 225 сенаторов был установлен со всей щедростью - 9 лет с возобновлением состава по третям каждые три года, и не менялся за все время существования Третьей республики. Сенату принцип частичного обновления его состава давал, таким образом, гарантию преемственности и стабильности.

Формирование первого состава Сената началось в конце 1875 г.

9 декабря 1875 года Национальное собрание приступило к выборам сенаторов. Компромисс умеренных республиканцев с орлеанистами, который давал республиканцам 30 мест, а монархистам - 45, не состоялся. И тогда «противоестественное» соглашение Гамбет- ты (лидер «умеренных республиканцев», критиковавший систему выборов) с легитимистами позволило получить республиканцам 55 мест сенаторов из 75 пожизненных. Выборы в Сенат в департаментах 30 января 1876 г. дали перевес консерваторам - 134 монархиста против 91 республиканца. В итоге консерваторы и республиканцы получили примерно равное представительство (при некотором преимуществе консерваторов) в Сенате.

Сенат поэтому, несмотря на его постоянную, устойчивую консервативность, не стал, тем не менее, оплотом монархистов, не стал тем органом, который вместе с президентом смог бы решительно настоять на реставрации монархии.

Разработчики Конституционных законов специально оговорили и время начала выборов сенаторов, и время начала его деятельности, приурочив эти даты к сложению полномочий Национальным собранием.

Закон 25 февраля 1875 года в ст. 1 ограничивался указанием, что «палата депутатов избирается всеобщим голосованием в соответствии с избирательным законом», т.е. органическим Законом 30 ноября 1875 года.

Избирательный корпус оставался в целом таким же, каким был сформирован в 1848 г. и каким функционировал при Второй республике и Второй империи. Под всеобщим избирательным правом понималось участие в выборах не всего населения, а лишь французов мужского пола, дееспособных и не лишенных права голоса в связи с недостойным поведением. Женщины, несмотря на ряд благоприятных вотумов Палаты, по-прежнему не допускались к голосованию, т.к. Сенат долго и упорно сопротивлялся такому расширению избирательного корпуса.

Таким образом, избирательный корпус не только не приобрел новых прав, но по отношению к общей численности населения даже сократился, так как осуществление права военнослужащих участвовать в выборах было приостановлено.

Однако правительство могло созвать парламент на чрезвычайную сессию. Оно имело в таком случае право открыть и закрыть эту сессию тогда, когда само считает нужным. Чрезвычайная сессия в III Республике стала вполне обычным явлением и имела место ежегодно.

Парламент III Республики разделялся аж на двенадцать групп, различные оттенки которых часто неуловимы и не соответствуют никакой действительно существующей среди избирателей политической организации.

В Сенате республиканцы были представлены «левым центром», «левыми республиканцами», «республиканским союзом».

Каждая из партий имела самостоятельную организацию, президента, секретаря и исполком. Никто не обладал большинством в Палате депутатов.

В начале 80-х гг. XIX столетия положение еще более ухудшилось. Партийная дисциплина никогда не была строга, решения партийных совещаний по вопросам, выносимым на обсуждение в Палате депутатов, не были обязательны для всех, и члены группы редко голосовали единообразно. Но недисциплинированность все возрастала. Группы все более дробились и делались многочисленнее, переставая выражать какие-либо интересы, кроме своих собственных. Все более росло убеждение в ответственности этих групп за плохую работу правительства. Недовольство фракционностью привело даже к тому, что после выборов 1885 года многие депутаты отказались присоединиться к какой- либо из групп. До буланжистского кризиса правые в Палате депутатов делились на монархистов (лидер - де Брольи) и буланжистов (лидер - Дерулед), в центре находились республиканцы-оппортунисты (лидеры - Ферри, Греви), слева - радикалы (глава - Клемансо).

Однако разложение групп не привело к образованию больших партий. Произошло худшее. Образовались бесчисленные группировки вокруг определенных лиц фракций, политические взгляды которых были часто очень неопределённы. Крепкие организованные партии так и не образовались. Можно сказать, что Третья республика не знала партий в прямом смысле этого слова до начала XX века. Она знала группы, фракции, составленные исходя из идеологических воззрений или общности интересов. Это были не партии, а, скорее, политические движения. Движения, которые являлись посредником между избирателем и властью - представительным органом. Или, если иметь в виду привязанность к фигуре лидера, их, как уже отмечалось, можно назвать клиентами. Не только избиратели, но и специалисты затруднились бы провести четкую градацию партий (движений), определить разницу, например, между радикалами, которые подразделялись на умеренных радикалов и радикалов-социалистов, или между Республиканским союзом и Демократическим республиканским альянсом (и те и другие - умеренные республиканцы).

Около 1900 года положение несколько изменилось. Возникли различные объединения, часть которых избегала называть себя партиями. Вместе с тем они были малочисленными и организационно слабыми. Наиболее сплоченная из них - Объединенная французская социалистическая партия (СФИО), собравшая на выборах до двух миллионов голосов, насчитывала всего 125 тыс. членов.

В начале XX века на правых позициях находились объединенные консерваторы республики и бывшие республиканцы (оппортунисты). В центре находились умеренные республиканцы (Пуанкаре) и радикалы с Клемансо. Слева уже оказались социалисты СФИО.

Партийная дисциплина была не так строга, как в Англии. В редких случаях признанным руководителем являлось одно лицо; различные уклоны постоянно соперничали друг с другом. Это влекло частые исключения из партии и многочисленные расколы. Не только внутрипартийная, но и внепартийная деятельность не отличалась большой активностью. Как правило, партии не могли предоставить намеченным кандидатам надежный избирательный округ. В Палате депутатов соблюдение партийной дисциплины при голосовании никогда не было обеспечено - каждый депутат был свободен в своем решении, а в Сенате она вовсе не существовала.

К этому следует добавить еще склонность партий подразделяться на множество парламентских групп, которые еще более дробили парламент. Так, в 1919 г. Национальный блок республиканцев делился на четыре группы: Демократическое республиканское левое крыло, левые республиканцы, Социальное и республиканское действие, Демократическое республиканское соглашение.

В конце выборной кампании 1932 г. образовалось не менее семи парламентских групп справа: Левые республиканцы, Независимые радикалы, Разные правые, Народная демократическая партия, Группа республиканской федерации, Социальная республиканская группа и Республиканский центр.

По сложившейся традиции консервативные группы располагались по правую руку от председателя палаты, либеральные группы - по левую руку. Между этими двумя крайними группами располагались представители всех прочих оттенков «парламентской радуги».

В III Республики во Франции была реализована британская модель разделения властей, основанная на верховенстве законодательной ветви власти. Первенство и верховенство Сената и Палаты депутатов логически вытекало из идеи народного суверенитета.

Принципиально важным конституционным положением было требование согласия обеих палат при принятии законов. Внесение изменений в Конституционные законы могло также быть осуществлено по инициативе палат.

Избрание Президента осуществлялось не всеобщим голосованием, что обеспечило бы его большую независимость, а самим парламентом, причем абсолютным большинством голосов Сената и Палаты депутатов, соединенных в Национальное собрание. Если должность Президента неожиданно становилась вакантной, например, в случае смерти или по другой причине, обе палаты соединяются и немедленно приступают к избранию нового Президента. В промежутке исполнительная власть поручается Совету министров.

Президент Республики не был ответственен перед парламентом. Только по обвинению в государственной измене, то есть за совершение тяжкого уголовного преступления, он мог быть привлечен к ответственности.

Президент Республики мог быть предан суду только Палатой депутатов, а судить его мог только Сенат.

Палата депутатов возбуждала преследование против министров за преступления по должности. В этом случае их судил Сенат.

Помимо этого Сенат мог выполнять судебные функции, рассматривая дела о покушениях на безопасность государства. Сенат в таких случаях обращался в суд декретом Президента Республики, изданным в Совете министров, чтобы судить всякое лицо, обвиненное в покушении на безопасность государства. Состав этого суда никогда так и не был определен.

Сенат III Республики обладал не традиционным правом отправлять в отставку правительство.

Конституционный статус Президента III Республики

В соответствии с Конституционными законами избрание Президента осуществлялось не населением, а самим Национальным собранием. Статьей 2 «Закона об организации государственных властей» было установлено: «Президент республики избирается абсолютным большинством голосов Сената и Палаты депутатов, соединенных в Национальное собрание».

Срок полномочий президента в семь лет был установлен на основе компромисса 20 ноября 1873 года между позицией вице- президента де Брольи (10 лет) и комиссии (5 лет). Конституционный закон лишь закрепил эту норму в качестве конституционной.

Для того чтобы президент обладал определенной силой, законодатели решили окружить его почетом и пышностью монарха и нагрузить большим количеством функций.

Так, в соответствии с Законом об организации государственных властей от 25 февраля 1875 года: «Президенту республики принадлежит инициатива законов, наравне с членами обеих палат, он опубликовывает законы, когда они вотированы обеими палатами, на нем лежит наблюдение за их исполнением и гарантия их применения». Глава государства также имел общее право издавать постановления и дополнения к законам, в силу своей общей обязанности применять законы. Соответствующие ордонансы (акт главы государства) президента, в которых они содержались, назывались декретами. Иногда президенту давалось специальное полномочие издавать постановления.

Наравне с палатами президент имел право предложить внести изменения в Конституционные законы. Причем подобное изменение до истечения срока полномочий президента Мак-Магона допускалось только по его предложению: «Палаты будут иметь право отдельными постановлениями, принятыми в каждой абсолютным большинством голосов, как по своей инициативе, так и по предложению Президента республики, заявлять, что есть надобность в пересмотре Конституционных законов».

После того как каждая из палат парламента примет такое решение, они соединяются в Национальное собрание, чтобы произвести этот пересмотр.

Постановления относительно полного или частичного пересмотра Конституционных Законов должны быть приняты абсолютным большинством членов, составляющих Национальное собрание.

Однако до истечения срока полномочий, данных законом 20 августа 1873 года маршалу Мак-Магону, такой пересмотр может быть произведен только по предложению Президента республики.

Президент является главой исполнительной власти. В соответствии со ст. 5 Конституционного закона от 25-28 февраля 1875 года президент республики может с согласия Сената распустить Палату депутатов раньше окончания законного срока ее полномочий. Это право роспуска являлось нехарактерным для республик. В этом случае избирательные коллегии созывались для новых выборов в течение трех месяцев.

Президент осуществляет все назначения на гражданские и военные должности. За президентом республики признавалось право отзыва министров. В действительности это право не применялось. Он имел право помилования. Президент призван был олицетворять единство нации.

Вместе с тем ни один акт президента не имел силы, не будучи подписан министром. Конституция твердо установила: «Каждый акт Президента республики должен быть скреплен министром». Эта норма практически сводила все полномочия президента на нет.

Конституционный статус Совета министров III Республики

Совет министров являлся одной из наиболее важных составных частей политического механизма. Конституционные Законы 1875 года очень мало говорили о правительстве. Однако и те нормы, которые были утверждены законодателями, имели принципиальное значение. Конституция не установила правил, регламентирующих деятельность Совета министров. Закон об организации государственных властей от 24-28 февраля 1875 года в ст. 3 оговорил обязанность контрасигнатуры (подписи) в отношении актов президента министром. Ст. 4 установила порядок назначения членов Государственного совета (через Совет министров). Наиболее важной после принципа контрасигнатуры для Кабинета министров была ст. 6 указанного закона. В соответствии с ней «министры коллективно ответственны перед палатами за общее направление политики правительства, и каждый отдельно - за свои индивидуальные действия».

Если судить строго по тексту Конституции, Совет министров представляет собой некий вспомогательный орган при президенте. Но на практике Совет министров приобрел самостоятельное значение.

Конституционные законы не обозначили число министров и министерств. Соответствующие вопросы решались самим правительством. До 1920 г. теоретически число министров устанавливалось президентом республики. В действительности же это зависело от политического деятеля, которому поручалось составить кабинет и который сам устанавливал разделение функций и обязанностей между министрами.

Председатель Совета министров впервые официально появился по Закону 9 марта 1876 года. Председатель Совета министров обычно сам возглавлял одно из министерств.

Должность Председателя Совета министров была необходима для того, чтобы обеспечить единство действий Совета министров.

Глава правительства обязан был председательствовать на собраниях совета кабинета. Он представлял общую политику правительства перед парламентом и отвечал на наиболее важные интерпелляции. Председатель Совета министров выступал от имени правительства перед страной. То есть выполнял типичные функции премьер-министра.

Заседания Совета министров с участием президента проходили в Елисейском дворце под председательством главы Совета министров, а президент, хотя и принимал участие в прениях, голосовать не мог. Протокол заседаний не велся. Руководил прениями и голосованием, предоставлял слово и ставил вопросы Председатель Совета министров. Так, даже при принятии Советом министров решения о назначениях на высшие должности глава государства лишь высказывал свое мнение.

В конце XIX века правительство Франции оказалось заложником парламента. Для такого поворота конституционной истории были предпосылки разного плана: это и особенности самой Конституции и специфическая схема разделения властей III Республики.