Правовой режим целевых государственных и муниципальных денежных фондов

Понятие, значение, классификация и основы правового регулирования целевых государственных и муниципальных денежных фондов

Целевые денежные фонды — это особая форма образования, распределения и использования денежных средств целевого назначения для обеспечения финансирования конкретных ме-роприятий государства, муниципальных образований и различных ведомств. Основными среди них являются целевые бюджетные и внебюджетные фонды, целевые фонды Правительства РФ и правительств субъектов РФ, а также отраслевые (ведомственные) фонды. Общими для всех целевых фондов являются следующие черты: а) они имеют строго определенную цель создания и функционирования; б) их вправе создавать только компетентные государственные и муниципальные органы; в) их правовое положение регулируется (помимо БК РФ) либо Положением о конкретном фонде, либо основным финансово-плановым актом соответствующего уровня (законом; решением о бюджете на текущий финансовый год).

Указанные фонды могут быть классифицированы по различным основаниям: 1) по территориальному уровню функционирования — на федеральные, субъектов Федерации, местные (муниципальные); 2) по форме собственности — на государственные (федеральные и региональные) и муниципальные; 3) по времени функционирования — на постоянные и временные; 4) по целевому назначению — на экономические, научно-исследовательские, природоохранительные, социальные и т. д.; 5) по органам, их создающим и (или) осуществляющим контроль за их деятельностью, — на образование представительными или исполнительными органами власти; 6) по связи с бюджетом — на бюджетные (в составе бюджета) и внебюджетные (за рамками бюджета, имеющие самостоятельный орган управления); 7) по правовой основе образования — образованные на основе федеральных законов, указов Президента РФ, законов субъектов РФ, подзаконных актов субъектов РФ, решений органов местного самоуправления.

Правовой режим целевых бюджетных фондов

Целевые бюджетные фонды — это централизованные денежные фонды, образуемые ежегодно в рамках государственного и местного бюджетов, средства которых используются строго вым назначением. Срок действия указанных целевых фондов может быть пролонгирован, но для этого они должны быть включены в бюджет следующего года. Поэтому основным источником правового регулирования целевых бюджетных фондов является ежегодно принимаемый закон (или решение органа местного самоуправления) о бюджете на текущий год. Однако деятельность некоторых из них регламентируется также положением о соот-ветствующем фонде, утверждаемым исполнительным органом власти. Это, как правило, касается тех бюджетных фондов, которые создаются в рамках бюджета на протяжении нескольких лет.

Особенностями целевых бюджетных фондов, как правило, являются: краткосрочность функционирования (финансовый год); создание рамках бюджета соответствующего уровня; образование за счет общеобязательных платежей юридических и физических лиц (налоговых и неналоговых); использование средств на строго определенные цели, закрепленные в законе (решении) о бюджете на текущий год (как правило, на поддержку государственно- и социально-значимых сфер жизнедеятельности, отраслей экономики, хозяйства и т.д.).

Для федерального бюджета России в условиях рыночных отношений эти фонды стали характерными, начиная с 1993 г. В рамках федерального бюджета 1993 г. были образованы такие целевые бюджетные фонды, как Фонд социальной поддержки северян; Фонд поддержки предпринимательства и др. Кроме того, были образованы резервные фонды и фонды финансовой поддержки и др. Указанные фонды, хотя и не имеют отраслевого характера, но условно также относятся (так как созданы в рамках бюджета) к бюджетным целевым фондам. Эти фонды, в соответствии со ст. 81, 82 БК РФ, предназначены для финансирования непредвиденных расходов в финансовом году.

Особенностями бюджетных целевых фондов, сформированных в период с 1995 по 2000 г., явилось то, что большинство этих фондов ранее имели статус внебюджетных. Процесс консолидации (включения) внебюджетных фондов бюджет был обусловлен задачами устранения распыленности государственных и муниципальных средств по многочисленным внебюджетным фондам в условиях хронического бюджетного дефицита, усиления контроля за расходованием государственных (муниципальных) средств и включением их в состав бюджетных доходов и расходов, используемых на общегосударственные нужды. В эти годы в бюджеты разных уровней были консолидированы такие крупные внебюджетные фонды, как экологические, дорожные, фонды борьбы с преступностью и т. д.

В 2004 г. в соответствии с Федеральным законом от 23 декабря 2003 г. «О федеральном бюджете на 2004 год» сформированы следующие целевые бюджетные фонды: целевой бюджетный фонд Министерства РФ по атомной энергии (ст. 6); Фонд компенсаций (ст. 46); Фонд софинансирования (ст. 46, 51); Фонд социальных расходов (ст. 46); Фонд регионального развития (ст. 48); Фонд реформирования региональных финансов (ст. 50).

В 2004 г. впервые образован Стабилизационный фонд, который представляет собой часть средств федерального бюджета, образующихся за счет превышения цены на нефть над базовой и подлежащих обособленному учету, управлению и использованию в целях обеспечения сбалансированности федерального бюджета при снижении цены на нефть ниже базовой. Как и резервные фонды, этот фонд условно можно отнести к бюджетным целевым фондам. В настоящее время его деятельность подробно регламентируется новой главой БК РФ (131), вступившей в силу с 1 января 2004 г., а также постановлением Правительства РФ от 23 января 2004 г. «Об утверждении Правил перечисления в Стабилизационный фонд Российской Федерации дополнительных доходов федерального бюджета, остатков средств федерального бюджета на начало финансового года и доходов от размещения средств Стабилизационного фонда Российской Федерации».

В 2005 г. в соответствии с изменениями, внесенными в БК РФ, впервые создаются следующие постоянные бюджетные фонды: федеральный фонд компенсаций — для предоставления субвенций на исполнение расходных обязательств субъектов РФ и (или) муниципальных образований в случаях, когда их финансовое обеспечение осуществляется в соответствии с законом за счет субвенций из федерального бюджета (ст. 133 БК РФ); региональный фонд финансовой поддержки поселений (ст. 137Б К РФ); региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) (ст. 138 БК РФ); кроме того, в целях финансового обеспечения исполнения органами местного са-моуправления отдельных государственных полномочий создается региональный фонд компенсаций (ст. 140 БК РФ).

Правовой режим государственных и местных внебюджетных фондов

В структуре российской финансовой системы государствен-ные и муниципальные внебюджетные целевые денежные фонды являются ее самостоятельным звеном. Впервые они стали формироваться в начале 90-х гг. еще в СССР, воспринимая зарубежный опыт. В России названные фонды формируются как представительными, так и исполнительными органами власти. Целевые внебюджетные фонды используются для реализации финансовой политики государства и муниципальных образований. Они представляют собой обособленные по целевому использованию финансовыересурсы государства и муниципальных образований, используемые для решения их задач и функций. Источниками их формирования являются обязательные платежи (налоги, страховые взносы), добровольные платежи, а в случаях, прямо предусмотренных законом, — ассигнования из бюджета и пр. Следует отметить противоречивость норм БК РФ, определяющих государственные социальные фонды как часть бюджетной системы.

Единого нормативного акта, регулирующего правовой статус целевых государственных и муниципальных фондов, в РФ не принято. Отсутствует и какой-либо акт, содержащий перечень государственных и муниципальных внебюджетных фондов. К основным правовым источникам, регулирующим деятельность государственных и муниципальных внебюджетных фондов, относятся: Конституция РФ, Б К РФ. Кроме того, действуют федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (следует иметь в виду, что с 1 января 2006 г. эти федеральные законы утрачивают силу в связи с вступлением в силу Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), а также положения о конкретных внебюджетных фондах.

В БК РФ (ст. 143—150) закреплены принципы формирования, расходования, управления внебюджетными фондами, порядок составления, утверждения их бюджетов, а также составления и утверждения отчетов об их исполнении. Эти нормы распространяются на государственные социальные внебюджетные фонды (Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования).

Пенсионный фонд РФ (далее — ПФР) образован в соответствии с Законом РФ от 20 ноября 1990 г. «О государственных пенсиях в Российской Федерации» в целях государственного управления финансами пенсионного обеспечения. К основным правовым актам, регулирующим деятельность ПФР, относятся, помимо БК РФ, федеральные законы, регулирующие пенсионное обеспече-ние и страхование (см. гл. 19 учебника), а также Положение о Пенсионном фонде Российской Федерации, утвержденное постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. ПФР является самостоятельным финансово-кредитным учреждением и имеет статус юридического лица. Денежные средства ПФР находятся в государственной собственности РФ, не входят в состав бюджетов, других фондов и изъятию не подлежат.

На ПФР возложена обязанность по организации и ведению индивидуального (персонифицированного) учета застрахованных лиц в соответствии с Федеральным законом от 1 апреля 1996 г. «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования». ПФР осуществляет межгосударственное и международное сотрудничество России по вопросам, относящимся к его компетенции, участвует в разработке и реализации международных договоров и соглашений по вопросам пенсий и пособий и т. п.

Источниками формирования средств ПФР являются обязательные и добровольные платежи. С 1 января 2001 г. взносы, зачисляемые в ПФР, уплачивались в составе единого социального налога.

С 1 января 2002 г. введены страховые взносы на обязательное пенсионное страхование. Средства ПФР используются на выплату государственных пенсий; на выплату в соответствии с действующим на территории России законодательством, межгосударственными и международными договорами государственных пенсий, в том числе гражданам, выезжающим за пределы РФ; выплату пособий по уходу за ребенком в возрасте старше полутора лет.

За счет средств ПФР осуществляется материально-техническое обеспечение текущей деятельности ПФР и его органов и другие мероприятия, связанные с деятельностью ПФР. Руководство ПФР осуществляется правлением ПФР и его постоянно действующим исполнительным органом — исполнительной дирекцией. Правление ПФР утверждает бюджет, сметы расходов ПФР и его органов, отчеты об их исполнении, а также его структуру и штаты, издает в пределах своей компетенции нормативные акты по вопросам, относящимся к деятельности ПФР, и несет ответственность за выполнение функций, относящихся к компетенции ПФР. Для осуществления контроля деятельности исполнительной дирекции ПФР и его региональных органов образуется ревизионная комиссия ПФР.

Фонд социального страхования РФ до 90-х гг. находился в ведении профсоюзов. В соответствии с Указом Президента РФ от 7 августа 1992 г. он приобрел статус специализированного финансово-кредитного учреждения при Правительстве РФ. Источниками правового регулирования его деятельности в настоящее время являются: Б К РФ, федеральные законы о социальном страховании (см. гл. 19 учебника), а также Положение о фонде социального страхования Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства РФ 12 февраля 1994 г. Цель его создания — обеспечение государственных гарантий в системе социального страхования и повышение контроля за правильностью и эффективностью расходования средств. Фонд осуществляет управление средствами государственного социального страхования.

Источниками формирования средств Фонда социального страхования являются обязательные и добровольные платежи и иные поступления. К обязательным платежам относится единый социальный налог в части, подлежащей зачислению в указанный фонд, а также страховые взносы на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. К добровольным — пожертвования и добровольные взносы физических и юридических лиц. К иным поступлениям — доходы от использования временно свободных финансовых ресурсов фонда, а также средства из федерального бюджета на покрытие расходов, связанных с предоставлением льгот лицам, пострадавшим вследствие Чернобыльской катастрофы, и др. Средства данного фонда используются на выплату га-рантированных пособий по временной нетрудоспособности, беременности и родам, по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет, на погребение, санаторно-курортное лечение и оздоровление работников и членов их семей.

Деятельностью Фонда социального страхования руководит председатель, назначаемый Правительством РФ, и правление. Правление фонда определяет приоритетные задачи его деятельности, направления совершенствования государственного социального страхования и др. Руководство региональными и отраслевыми отделениями фонда возложено на их управляющих.

Федеральный и'территориальные фонды обязательного медицинского страхования созданы в соответствии с Законом РФ от 28июня 1991г. «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации». Они действуют на основе положений Устава Федерального фонда обязательного медицинского страхования, утвержденного постановлением Правительства РФ от 29 июля 1998г. и Положения о территориальном фонде обязательного медицинского страхования, утвержденного постановлением Верховного Совета РФ от 24февраля 1993 г. Цель их создания — аккумулирование финансовых средств для обеспечения стабильности государственной системы обязательного медицинского страхования. Фонды созданы на двух уровнях: федеральном и региональном (субъектов РФ). Это осуществлено в целях выравнивания условий по обеспечению финансирования программ обязательного медицинского страхования.

Финансовые средства фондов находятся в государственной собственности РФ, не входят в состав бюджетов, других фондов и изъятию не подлежат. Источниками средств фондов обязательного медицинского страхования выступают: единый социальный налог в части, подлежащей зачислению в Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования; средства из федерального бюджета на выполнение федеральных программ обязательного медицинского страхования; добровольные взносы физических и юридических лиц; доходы от использования временно свободных средств Федерального фонда и т. п.

Деятельностью фондов руководит правление и его постоянно действующий орган — исполнительная дирекция, возглавляемая исполнительным директором. Основными функциями правления Федерального фонда медицинского страхования являются: определение перспективных задач деятельности фонда, разработка проектов нормативных актов по совершенствованию системы обязательного медицинского страхования и т. д. На территориальные фонды возложены функции по определению перспектив деятельности указанных подразделений Фонда, согласование территориальных программ обязательного медицинского страхования граждан с органами исполнительной власти и другими организациями. Контроль за деятельностью фондов возложен на ревизионные комиссии фондов. Кроме того, ежегодно по инициативе правлений указанных фондов назначаются аудиторские проверки. Отчеты о результатах проверок представляются соответствующим органам представительной и исполнительной власти.

Субъекты РФ и муниципальные образования вправе формировать региональные и муниципальные внебюджетные фонды. Их создание должно оформляться решениями соответствующих органов власти и местного самоуправления в порядке и на условиях, установленных законодательством РФ.

Правовой режим целевых фондов Правительства Российской Федерации и правительств (администраций) субъектов Российской Федерации

Целевые фонды Правительства РФ и правительств (администраций) субъектов РФ — это создаваемые во исполнение законов о бюджете и, как правило, за счет бюджетных средств, экономи- ческиеденежныефонды, имеющие целевымназначениемсодействие выполнению задач государства по развитию определенных отрас-лей экономики, малого предпринимательства, фундаментальных научных исследований..

В настоящее время к числу важнейших фондов Правительства РФ относятся:

— Государственный фонд конверсии, созданный на основе постановления Правительства РФ от 16 декабря 1995 г. для финансирования затрат, связанных с переориентацией производственных мощностей, а также научно-технического потенциала и трудовых ресурсов предприятий и организаций оборонной промышленности с военных на гражданские нужды. Основными задачами Фонда являются: содействие государственной в области конверсии оборонной промышленности и научного, технологического и производственного потенциалов для разработки и производства продукции гражданского назначения, а также обеспечение конкурсного отбора конверсионных программ, подлежащих финансированию при поддержке Фонда и контроле за их реализацией;

— Федеральный фонд поддержки малого предпринимательства, созданный во исполнение Федерального закона от 14 июня 1995 г. «О государственной поддержке малого предпринима-тельства в Российской Федерации» на основании постановления Правительства РФ от 4 декабря 1995 г. «О Федеральном фонде поддержки малого предпринимательства». Основной целью деятельности Фонда является финансовое обеспечение Федеральной программы государственной поддержки малого предпринимательства, участие в финансировании региональных (межрегиональных) программ, а также проектов и мероприятий, направленных на поддержку и развитие малого предпринима-тельства. Основными направлениями его деятельности являются: содействие в формировании рыночных отношений на основе государственной поддержки малого предпринимательства и развития конкуренции, реализации целевых программ, проектов и мероприятий в области малого предпринимательства; участие в отборе и реализации федеральных, региональных (межрегиональных), отраслевых (межотраслевых) и муниципальных программ развития и поддержки малого предприниматель-ства; осуществление финансовой поддержки инновационной деятельности предпринимательских структур и т. п.

В настоящее время общий перечень целевых фондов Правительства РФ насчитывает более 10 фондов, в том числе Российский гуманитарный научный фонд, Российский фонд фундаментальных исследований, Федеральный фонд производственных инноваций, Фонд по поддержке соотечественников рубежом «Россияне» и др. На региональном уровне могут создаваться аналогичные целевые фонды правительств (администраций) субъектов РФ.

Правовой режим государственных отраслевых (ведомственных) денежных фондов

Государственные отраслевые (ведомственные) денежные фонды — это фонды министерств и других органов управления федерального и регионального уровней, образованные на основе актов исполнительных органов государственной власти, в целях финансового обеспечения деятельности указанных министерств (ведомств), а также входящих в их систему предприятий, учреждений и организаций. Особенностями указанных фондов являются: создание на основе решения министерств и ведомств по согласованию с входящими в их систему предприятиями, учреждениями и организациями, в соответствии с за-конодательством РФ; использование для их формирования добровольных отчислений, осуществляемых на договорной основе с учреждениями и организациями, находящимися в ведении министерств и ведомств; использование финансовых ресурсов фондов в качестве дополнительного источника финансирования мероприятий внутриотраслевого характера; постоянный (долгосрочный), как правило, характер функционирования.

К числу основных отраслевых фондов относятся: централизованный фонд социального и материального развития Министерства иностранных дел ; фонды федеральных органов исполнительной власти для финансирования научных исследований и экспериментальных разработок и др. Наряду с отраслевыми (ведомственными) фондами могут образовываться и межотрас-левые (межведомственные) фонды. Создание и использование отраслевых фондов регламентируется положениями, разрабатываемыми в соответствии с действующим законодательством РФ, министерствами и ведомствами, в которых создаются внебюджетные фонды.