Бюджетная компетенция (права) Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований

Понятие и общая характеристика бюджетной компетенции (прав) Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований

В российском законодательстве, а также в юридической литературе часто встречается термин «бюджетные права» для характеристики компетенции государства, его территориальных подразделений и соответствующих органов власти (или самоуправления) в области бюджета. Однако этот термин не следует понимать буквально. Он является условным, поскольку в данном случае речь идет о правах особого содержания: бюджетные права по своим юридическим свойствам во многих случаях сливаются с обязанностями в едином полномочии (например, право утверждать бюджет, право распределять бюджетные средства по основным направлениям расходов и т. д.). Но существуют и «раздельные» их права и обязанности (например, право направлять субсидию или кредит в бюджет другого уровня, право дополнительных расходов на социальные мероприятия). Следовательно, термин «бюджетные права» можно толковать как полномочия или компетенцию соответствующих субъектов. Применение его в определенной мере обусловлено традицией, которая вытекает из особенностей субъектов бюджетного права — государственных и муниципальных образований, их органов власти или местного самоуправления. прав в этом случае как бы предостерегает вышестоящих субъектов от вторжения в компетенцию нижестоящих, а последних ориентирует на активную деятельность. Следует заметить, что БК РФ применительно к данной области первоначально использовал термин «компетенция» в отношении органов государственной власти РФ, субъектов РФ и органов местного изменив его впоследствии на «полномочия» (гл. 2). Однако в литературе наряду с названным термином продолжает приме - няться выражение «бюджетные права».

Бюджетные права, или компетенция, определяют бюджетно- правовой статус государства и его территориальных подразделений. Основа этого статуса — право на самостоятельный бюджет. Такое право принадлежит именно этим субъектам, а не тем или иным органам государственной власти или местного самоуправления. Из него вытекает широкий круг бюджетных прав (пол-номочий) материального и процессуального содержания, посредством использования которых и осуществляется право на самостоятельный бюджет. Это права на получение определенных доходов, распределение и использование их на нужды соответствующей территории, а также права по регулированию бюджетных отношений в рамках установленной компетенции. Основы разграничения бюджетной компетенции установлены Конституцией РФ.

Таким образом, бюджетная компетенция Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований — это принадлежащие им в области бюджета полномочия в лице соответствующих государственных органов власти или местного самоуправления по формированию и реализации собственного бюджета и регулированию бюджетных отношений на своей территории в определенных законодательством пределах.

Обобщенно основное содержание бюджетной компетенции Российской Федерации, ее субъектов муниципальных образований составляют следующие полномочия: а) формировать собственный бюджет и самостоятельно его использовать; б) получать предусмотренные законодательством доходы для включения их в данный бюджет; в) использовать средства собственного бюджета для осуществления задач функций соответствующего государственного или муниципального уровня; г) самостоятельно определять направления расходов собственных бюджетов; д) распределять собственные бюджетные доходы между бюджетами данной территории; е) формировать и использовать в рамках собственного бюджета целевые и резервные фонды; ж) объединять средства своего бюджета со средствами других бюджетов и иными финансовыми ресурсами; з) привлекать в бюджеты заемные средства (выпуск облигаций федеральных займов, займов субъектов Федерации и муниципальных займов, использование банковского кредита и др.); и) оказывать финансовую поддержку нижестоящим бюджетам; к) получать компенсацию за счет средств вышестоящего бюджета в случае уменьшения доходов или увеличения расходов, возникающих вследствие решений вышестоящих органов государственной власти после утверждения бюджета; л) самостоятельно распоряжаться дополнительно выявленными или сэкономленными средствами (свободными остатками средств); м) осуществлять правовое регулирование отношений, касающихся собственного бюджета, и в установленных пределах — межбюджетных отношений; н) защищать свои бюджетные права в судебном порядке.

В процессе реализации этой компетенции возникают разнообразные бюджетные отношения, в частности, отношения по распределению доходов и расходов между бюджетами разных уровней в целях финансового обеспечения осуществления пол- органов государственной власти и местного самоуправления. БК РФ называет их межбюджетными отношениями, устанавливает принципы этих отношений, отмечая равенство бюджетных прав субъектов РФ и равенство бюджетных прав муниципальных образований (ст. 31).

Разграничение бюджетной компетенции между названными субъектами основано на принципах федерализма и местного самоуправления и вытекающих из них принципах единства бюджетной системы РФ и бюджета каждого уровня, закрепленных в Конституции РФ и российском законодательстве. Исходя из конституционных положений, Федеральный закон от 4 июля 2003 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» конкретизировали и уточнили разграничение полномочий между федеральными, региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления в целом, а также в сфере бюджета. Так, Федеральный закон от 4 июля 2003 г. предписывает субъектам Федерации самостоятельное финансовое обеспечение полномочий, относящихся к предметам их ведения, за счет средств своих бюджетов (ст. 262). В то же время для осуществления полномочий субъекта Федерации, относящихся к предметам совместного ведения, могут быть дополнительно выделены средства из федерального бюджета в установленном федеральным законодательством порядке (ст. Подобный подход определен и в отношении бюджетной компетенции муниципальных образований (ст. 18 Феде-рального закона от 6 октября 2003 г.).

Естественно, что на каждом уровне бюджетные полномочия имеют свои особенности и различия по содержанию, порождают отношения, свойственные субъектам именно данного уровня. Поэтому помимо общей характеристики бюджетных прав (компетенции), необходимо их рассмотрение с целью выявления особенностей применительно к конкретным видам субъектов бюджетного права.

Задачи развития бюджетных полномочий нацелены на со-вершенствование межбюджетных отношений и достижение сбалансированности интересов всех участников данных отношений, на объективно обусловленное и прозрачное перераспределение средств между бюджетами, которое обеспечило бы реальную самостоятельность субъектов РФ и муниципальных образований в рамках установленного разграничения полномочий и ответственности в этой сфере между органами власти разных уровней.

Особенности бюджетной компетенции Российской Федерации

Содержание бюджетной компетенции РФ обусловлено ее суверенитетом, распространяющимся согласно Конституции РФ (ст. 4) на всю территорию России. Принадлежность бюджетных полномочий суверенному государству придает им особый характер, отличает их от полномочий других субъектов.

Роль бюджетных полномочий РФ заключается в том, что они обеспечивают создание финансовой базы, без которой невозможно действительное осуществление государственного суверенитета РФ и полномочий по предметам ее С помощью бюджетных полномочий в распоряжении федеральных органов власти образуется государственный (федеральный) бюджет, необходимый для функционирования России в качестве суверенного государства и для выполнения им своих внутренних и внешних задач, проводится единая бюджетно-финансовая политика на территории всей страны и в конечном счете — единая социально-экономическая политика. Кроме того, они создают финансовые возможности для координации и объединенных действий России в рамках СНГ, а также для выполнения международных обязательств иного масштаба.

Бюджетные полномочия РФ закреплены в ряде статей Конституции РФ, а также в БК РФ, других правовых актах, в частности, в принимаемых ежегодно федеральных законах о федеральном бюджете, в указах Президента РФ и постановлениях Правительства РФ. Статья 7 БК РФ содержит перечень полномочий, входящих в компетенцию органов государственной власти РФ в области регулирования бюджетных отношений. Они конкретизируются в других соответствующих нормах Кодекса. В основном, в компетенцию Российской Федерации входят следующие бюджетные полномочия.

Право регулировать бюджетные отношения на территории страны в целом. Федеральное законодательство содержит действующие на всей территории России нормы о бюджетном устройстве и бюджетном процессе, бюджетной классификации (группировке доходов и расходов бюджетов всех уровней), об организации бюджетной отчетности и др.

Право на самостоятельный федеральный бюджет.

Право устанавливать налоги, сборы, неналоговые источники доходов, подлежащие зачислению в бюджетную систему. При этом в непосредственном ведении РФ находятся те налоги и сборы, которые отнесены к федеральным. В то же время установление общих принципов налогообложения является предметом совместного ведения РФ и субъектов Федерации.

Полномочия по разграничению (распределению) бюджетных доходов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации. Перечень доходов федерального бюджета, включающий не только налоговые, но и неналоговые доходы, содержит БК РФ (ст. 50—51). Отнесение налогов к федеральному, региональному или местному уровням закреплено в РФ.

Установление основ разграничения расходов между бюджетами соответственно разграничению имущества и компетенции между органами государственной власти РФ и ее субъектов, а также органами местного самоуправления.

Регулирование соотношения доходов и расходов бюджетов субъектов Федерации путем передачи в них отчислений от налогов и других источников доходов, а также выделения дотаций, субвенций, оказания финансовой поддержки из федерального бюджета в других формах.

Право образовывать в федеральном бюджете резервные и целевые в том числе фонды финансовой поддержки субъектов РФ.

Контроль за использованием субъектами РФ и муниципальными образованиями средств, выделенных им из федерального бюджета.

В случае неисполнения субъектом РФ бюджетных обязательств Правительство РФ вправе ходатайствовать о введении временной финансовой администрации для осуществления полно - мочий субъекта РФ (гл. БК РФ).

В рассмотренном перечне бюджетных прав РФ можно выделить следующие группы полномочий: в отношении бюджетной системы РФ в целом; б) в отношении федерального бюджета; в) в отношении бюджетов субъектов Федерации; г) в отношении местных бюджетов.

В этом проявляется важная координирующая роль федеральных органов власти в функционировании бюджетной системы страны.

Особенности бюджетной компетенции субъектов Российской Федерации

Бюджетные права (компетенция) РФ и бюджетные права ее субъектов между собой тесно связаны и взаимообусловлены. Конституция РФ (ст. установила предметы ведения РФ в области бюджета и предметы ее совместного ведения с субъектами Федерации, вне пределов которых субъекты Федерации самостоятельны. Обладая всей полнотой государственной власти, они осуществляют собственное правовое регулирование бюджетных отношений, принимают законы и иные нормативные правовые акты. Важной стороной в характеристике бюджетно-правового статуса субъектов РФ выступает ихравноправие (ст. 311 БК РФ).

Правовой основой компетенции субъектов РФ, помимо норм Конституции РФ, являются БК РФ, иные правовые акты РФ, а также законодательство самих субъектов РФ: их конституции или уставы и специальное бюджетное законодательство.

В БК (ст. 8) перечислены полномочия, входящие в компетенцию органов государственной власти субъектов РФ в области регулирования бюджетных отношений, комплексно опре- виды доходов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов РФ (ст. 56, 57), содержание расходных обязательств этих бюджетов (ст. 85).

Бюджетные полномочия субъектов РФ отражают связи последних по линии бюджета в трех направлениях: а) с федеральными органами власти; б) с органами власти других субъектов Федерации; в) с органами местного самоуправления. Они состоят в основном в следующем.

Законодательное регулирование бюджетной системы, бюджетного устройства и бюджетного процесса на соответствующей территории, исходя из основ, установленных законодательством РФ. При этом учитываются особенности системы муни-ципальных образований и административно-территориального устройства каждого субъекта Федерации, системы его органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Определение, исходя из законодательства РФ, бюджетных прав муниципальных образований (в составе соответствующих субъектов РФ) в лице их органов местного самоуправления.

Право каждого субъекта РФ на самостоятельный бюджет — республиканский, краевой, областной и т. д., утверждаемый соот-ветствующим представительным (законодательным) органом власти. Этот бюджет обеспечивает денежными средствами деятельность органов государственной власти субъекта Федерации, выполнение социально-экономических планов и программ по обеспечению жизнедеятельности соответствующего государственного образования и удовлетворению потребностей его населения.

Представительные органы власти субъектов РФ самостоятельно утверждают бюджет и контролируют его исполнение. Исполнительные органы государственной власти субъектов

Федерации организуют исполнение соответствующего регионального бюджета.

Право объединять бюджетные ресурсы субъектов Федерации со средствами других бюджетов на договорной основе. Такое объединение может быть произведено также со средствами предприятий, организаций и граждан для финансирования экономических, природоохранных и социальных программ, в том числе совместных и межрегиональных.

Право вводить на своей территории в соответствии с зако-нодательством РФ региональные налоги, сборы, другие платежи, подлежащие зачислению в бюджет субъекта Федерации, а также определять их размеры, льготы и т. п.

Право на получение закрепленных за бюджетом субъекта РФ налогов и других доходных источников, в том числе отчислений от федеральных налогов. Виды доходов бюджетов субъектов РФ предусмотрены в БК РФ (ст. 56, 57), налоговом и другом федеральном законодательстве.

Право распределения доходов между бюджетом субъекта Федерации и местными бюджетами соответствующей территории. При этом субъект Федерации вправе установить нормативы отчислений (единые и дополнительные) в местные бюджеты от находящихся в их распоряжении федеральных и региональных доходов, выделять местным бюджетам дотации, субвенции, кредиты (ст. 58 БК РФ).

Право образовывать в рамках своего бюджета резервные и целевые фонды, фонды финансовой поддержки муниципальных образований.

Право контролировать использование средств муници-пальными образованиями, выделенными им из бюджетов субъектов Федерации, а также соблюдение органами местного самоуправления бюджетного законодательства; при неисполнении ими бюджетных обязательств ходатайствовать о введении временной финансовой администрации (гл. 19' БК РФ).

Право самостоятельно использовать доходы, дополнительно полученные при исполнении бюджета сверх утвержденных, а также суммы превышения доходов над расходами, обра-зующиеся в результате увеличения поступлений в бюджет или экономии в расходах (ст. 232 БК РФ).

Право на компенсацию за счет средств федерального бюджета потерь в доходах бюджета субъекта Федерации или увеличение его расходов в том случае, если они обусловлены принятием решений органа федеральной власти в ходе исполнения утвержденного бюджета.

Бюджетные права субъектов Федерации гарантируются су-дебной защитой.

Особенности бюджетной компетенции, муниципальных образований

Все муниципальные образования в лице органов местного самоуправления обладают бюджетной компетенцией. Посредством входящих в нее полномочий создается финансовая база, необходимая для решения органами местного самоуправления своих социально-экономических и других вопросов местного значения, а также для осуществления финансирования отдель-ных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления. Указанные права также обеспечивают возможность местного самоуправления в пределах их компетенции регулировать на своей территории бюджетные отношения с учетом местных особенностей.

Основы бюджетных прав муниципальных образований в лице органов местного самоуправления закреплены в Конституции РФ (гл. 8), в БК РФ, федеральных законах (в их числе Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера- ции», Федеральный закон от 6 октября 2003 г. с таким же наименованием (основные положения его в силу с 1 января 2006 г.), Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. «О финансовых основах местного самоуправления» ). БК РФ обобщенно определяет круг полномочий, отнесенных к компетенции органов местного самоуправления в области регулирования бюджетных отношений (ст. 9).

Положения федерального законодательства конкретизируются в законодательстве субъектов РФ и нормативных актах самих органов местного самоуправления. Вместе с тем Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления» предписывает органам государственной власти РФ и органам государственной власти субъектов РФ содействовать развитию местных финансов, участвовать в решении вопросов местного значения путем выполнения целевых федеральных и региональных программ. При этом названный Закон закрепляет право контроля со стороны этих органов государственной власти за соблюдением органами местного самоуправления бюджетного и налогового законодательства РФ и субъектов РФ.

К основным бюджетным полномочиям муниципальных образований относятся следующие.

Право каждого муниципального образования на самосто-ятельный местный бюджет, утверждаемый представительным органом местного самоуправления. Принцип такой независимости органов местного самоуправления в отношении подведомственного бюджета закреплен в Конституции РФ (ст. и названных федеральных законах.

Право выделять в качестве составной части местного бюджета сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, городских районов, не являющихся муниципальными образованиями (п. 3 ст. 9 БК РФ). Новый федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления 6 октября 2003 г., предусматривающий возможность организации двухуровневых муниципальных образований (ст. 2), содержит нормы о соответствующих межмуниципалъных бюджетных отношениях (п. 4 ст. 53).

Право регулировать в соответствии с федеральным и реги-ональным межбюджетные отношения в случае вхождения в состав данного муниципального образования других муниципальных образований и поселений.

Право на получение закрепленных федеральным и региональным законодательством за местными бюджетами доходов, а также отчислений от регулирующих источников доходов (ст. 7 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления»). При недостаточности средств для сбалансирования местных бюджетов им передаются из бюджетов субъектов РФ дотации, субсидии, субвенции, кредиты по решению представительных органов власти субъектов Федерации, оказывается помощь фонда финансовой поддержки муниципальных образований (гл. 16 Б К РФ).

Право на получение из вышестоящих бюджетов финансовых ресурсов, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых на муниципальный уровень (гл. 11 БК РФ).

Право самостоятельно расходовать средства местных бюджетов на социально-экономическое развитие муниципального образования, а также на содержание органов местного самоуправления, другие цели.

Органы местного самоуправления вправе увеличивать в пределах имеющихся средств нормы расходов на содержание жилищно-коммунального хозяйства, социально-культурных учреждений, органов милиции и др., определять дополнительные льготы и пособия и т. п.

Право образовывать в местных бюджетах в пределах объемов их доходов резервные и целевые фонды.

Право самостоятельно использовать дополнительно получен-ные в ходе исполнения бюджета средства и суммы превышения доходов над расходами, образующиеся на конец года в результате превышения доходов над расходами или экономии в расходах.

Право объединять на договорной основе средства местного бюджета со средствами иных, бюджетов, а также предприятий, учреждений, организаций для финансирования строительства, ремонта и содержания объектов производственного и непроизводственного назначения.

Право представительного органа местного самоуправления устанавливать и вводить на своей территории в соответствии с законодательством РФ местные налоги, сборы, другие платежи, подлежащие зачислению в местный бюджет, а также право в соответствии с федеральным законодательством определять размеры этих платежей, льготы.

Право на компенсацию увеличившихся расходов или уменьшившихся доходов, возникших в результате решений, принятых вышестоящими органами государственной власти. Это право как важная гарантия стабильности местных бюджетов закреплено в Конституции РФ (ст. 133).

Право регулировать бюджетные отношения на территории соответствующего муниципального образования в соответствии с компетенцией, определяемой законодательством РФ и субъектов Федерации применительно к местным условиям.

Гарантированное Конституцией РФ право местного са-моуправления на судебную защиту (ст. 133), распространяющееся и на область бюджетных отношений.

Выделяется своими особенностями бюджетно-правовой статус закрытых административно-территориальных образований (далее — ЗАТО). ЗАТО — это имеющая органы местного самоуправления административно-территориальная единица с особым правовым режимом, обусловленным необходимостью обеспечения безопасности и охраны государственной тайны. ЗАТО находится в ведении федеральных органов государственной власти по соответствующим вопросам. Это определило особенности и финансово-правового положения ЗАТО. В отличие от иных муниципальных образований, ЗАТО вступает в бюджетные правоотношения непосредственно с федеральными органами власти. Законодательством предусматриваются также особенности организации местного самоуправления в наукоградах и на приграничных территориях (ст. 81 и 82 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), что распространяется и на бюджетные отношения.