Финансово-правовые основы государственных и муниципальных расходов

Понятие и система государственных и муниципальных расходов

Выражение «государственные (и муниципальные) расходы» можно понимать в разных аспектах. Например, как конкретные суммы затрат государства и муниципальных образований, произведенных ими в целях выполнения своих функций и задач. Эти расходы имеют публичный характер.

Вместе с тем данная категория имеет организационный и юридический аспекты, выступая в качестве составной части финансовой деятельности государства и муниципальных образований, а именно деятельности по использованию находящихся в их собственности и распоряжении денежных средств. присущи все общие особенности финансовой деятельности государства и муниципальных образований при наличии специфических черт, свойственных данному ее этапу. Особенно следует отметить, что такое финансовой деятельности находится во взаимозависимости с другими ее направлениями: образованием денежных фондов, их распределением; неотъемлемым ее элементом также должен быть финансовый контроль.

В процессе деятельности по осуществлению государственных и муниципальных расходов широкий круг отношений, регулируемых финансовым правом, а в связи с ней и другими отраслями права — гражданским, административным и др. В финансовых правоотношениях в данном случае участвуют госу-дарственные и муниципальные предприятия, организации, учреждения, их вышестоящие органы, а также банки, через которые производится выдача средств. В таких правоотношениях могут участвовать и негосударственные или немуниципальные организации, если государственные органы власти или органы местного самоуправления примут специальные решения о выделений им государственных или муниципальных средств.

Совокупность финансово-правовых норм, регулирующих упомянутые финансовые отношения, представляет собой раздел Особенной части финансового права, состоящий из ряда финансово-правовых институтов, которые отражают специфику различных правовых режимов государственных и муниципальных расходов.

Таким образом, государственные и муниципальные расходы получают свое выражение в соответствующих финансово-правовых институтах и правоотношениях. Они обладают характерными чертами финансового права и финансовых правоотношений в целом и связанными с ними конкретизирующими особенностями.

Анализируя содержание правовых институтов государственных и муниципальных расходов, следует обратить внимание на их тесную связь с институтами бюджетного права, ных и муниципальных внебюджетных фондов, финансов государственных и муниципальных предприятий: регулируемые этими институтами отношения получают развитие в процессе осуществления государственных и муниципальных расходов как завершающем этапе реализации государственных и местных бюджетов, бюджетов внебюджетных фондов, финансовых планов предприятий. На данном этапе происходит использование выделенных для расходов средств всеми их непосредственными получателями.

Это определяет исключительно важное практическое значение финансово-правовых институтов государственных и муниципальных расходов, четкости составляющих их правовых норм как механизма, способствующего экономному и эффективному использованию государственных и муниципальных денежных средств строго по целевому назначению в соответствии с утвержденными программами, планами и приоритетами.

Государственные и муниципальные расходы представляют в своей совокупности определенную систему и классифицируются по разным основаниям. Прежде всего, в зависимости от форм собственности субъектов, осуществляющих публичные расходы, их следует подразделить на государственные и муниципальные. Такую классификацию развивает подразделение три группы соответственно уровням организации власти в Российской Федерации: федеральные расходы, расходы субъектов Федерации (региональные), которые вместе с федеральными составляют государственные расходы; и расходы местного уровня (муни-ципальные).

Вместе с тем требует уяснения вопрос о составных частях государственных и муниципальныхрасходов, исходя из источников их финансирования: ограничивается ли их содержание только расходами за счет средств бюджетной системы или оно является более широким? В финансово-правовой литературе широко распространенным является мнение о нетождественности понятий «бюджетные и «государственные и муниципальные расходы», о соотношении их как части и целого, что представляется убедительным и практически значимым. Действительно, бюджетные расходы, хотя и являются решающими в составе государственных и муниципальных расходов, тем не менее составляют их часть, не охватывая всех затрат государства (муниципальных образований). Другая часть расходов производится счет средств государственных и муниципальных внебюджетных фондов, которые, как и бюджетные средства, входят в состав соответствующей казны, а также за счет средств, находящихся в распоряжении государственных и муниципальных предприятий, организаций, учреждений, получаемых ими в результате своей деятельности.

Следовательно, в зависимости от источников получения денежных средств, а также порядка их планирования и использования расходы можно подразделить: а) на централизованные, осуществляемые за счет бюджета и государственных (муниципальных) внебюджетных фондов; и б) децентрализованные, осуществляемые государственными и муниципальными организациями за счет тех средств, которые получены ими самими в результате своей деятельности и остаются в их распоряжении.

В зависимости от характера участия в общественном производстве и деятельности выделяются расходы на финансирование: а) оборотных средств (текущихрасходов); б) основных фондов (капитальных вложений); в) создания резервов.

Существенное значение для характеристики целевых направлений государственных и муниципальных расходов имеет классификация их по функциональному признаку. Законодательная основа такой классификации заложена Федеральным законом «О бюджетной классификации Российской Федерации». Хотя Закон установил ее только в отношении бюджетов, в определенной части она применима к государственным и муниципальным расходам в целом. Так, в составе последних можно выделить направления расходов на: а) отрасли экономики — промышленность, строительство сельское хозяйство и т.д.; б) социально-культурную сферу и науку; в) охрану природной среды; г) оборону; д) правоохранительную деятельность, обеспечение безопасности, функционирование судебной системы; е) международную деятельность; ж) государственное управление и местное самоуправление, включая функционирование представительных и исполнительных власти; з) создание запасов и резервов; и) прочие

Понятиям государственных (муниципальных) расходов и доходов свойственен ряд общих характеристик: расходы, как и доходы, подразделяются на централизованные и децентрализованные, а также на федеральные, субъектов Федерации (региональные) и местные (муниципальные) или более — на государственные и местные (муниципальные).

Государственные (муниципальные) расходы и государственные (муниципальные) доходы — тесно взаимосвязанные категории. Объем расходов находится в прямой зависимости от объема доходов. При их несоответствии наступают негативные последствия — бюджетный дефицит, инфляция национальной валюты в связи с покрытием недостатка средств эмиссией денежных знаков, введение дополнительных налогов, использование внутренних и внешних займов в больших размерах, чем может выдержать экономика, и пр., которые могут перерасти в глубокий финансовый кризис.

Понятие и правовые принципы финансирования государственных и муниципальных расходов

Государственные и муниципальные расходы осуществляются путем финансирования. Финансирование государственных или муниципальных расходов — это урегулированное правовыми нормами выделение (отпуск) государственных или муниципальных денежных средств, как правило, на безвозмездной и безвозвратной основе (за исключением установленных законодательством условий возвратности и возмездности), для деятельности иразвития предприятий, организаций иучреждений соответственно их задачам и функциям. Но нередко термин «финансирование» применяется, в том числе и в законодательстве, в широком смысле, в частности, банковское кредитование, когда имеется в виду не правовой режим получения средств, а их общий объем, независимо от источников (см., например, ст. 24 Закона РФ от июля 1998 г. «О государственном регулировании обеспечения плодо-родия земель сельскохозяйственного назначения»). Однако в данном случае такое выражение является условным, поскольку речь идет о кредитных ресурсах выдаваемых на основе кредитного договора. Что касается финансирования, то банк не вправе распоряжаться средствами, направленными на банковские счета организаций в таком порядке.

В порядке финансирования государственных (муниципальных) расходов в связи с преобразованиями экономики появились новые черты: расширился круг источников финансирования государственных и муниципальных расходов (однако это не свидетельствует о достаточности средств), появились новые организационно-правовые формы финансирования.

В настоящее время источниками финансирования государственных и муниципальных расходов выступают средства: а) государственных и муниципальных бюджетов, причем на основании специально принятых решений они могут быть выделены на срочной, возвратной, платной основе (см. ст. 6 БК РФ, законы о федеральных бюджетах); б) государственных (муниципальных) внебюджетных фондов; в) отраслей экономики — централизованные фонды министерств, ведомств, собственные финансовые ресурсы предприятий, учреждений.

В последнее время в формировании средств, необходимых для финансирования государственных и муниципальных расходов, усилилось значение заемных и привлеченных средств. Придается большое значение привлечению иностранных инвестиций.

В расходах многих государственных социально-культурных бюджетных учреждений стало занимать довольно существенное место использование полученных ими в результате своей деятельности дополнительных, помимо ассигнований из бюджета, — внебюджетных доходов.

Что касается хозяйствующих субъектов (коммерческих организаций), то переход к рыночным отношениям повлек сокращение бюджетных средств, выделяемых в отрасли экономики, и переход предприятий в основном на самофинансирование.

Среди новых организационно-правовых форм финансирования государственных и муниципальных расходов следует отметить такие, как финансирование объектов (программ) на конкурсной основе; выделение грантов (единовременных безвозмездных и безвозвратных пособий с условием соблюдения определенных требований) обычно образовательным учреждениям, научным и творческим коллективам и т. п., как правило, также в порядке конкурса или другой системы отбора.

Широко распространенной стала многоканальная система финансирования государственных программ с использованием средств бюджетов разных уровней и внебюджетных источников (см. Федеральную целевую программу «Интеграция науки и высшего образования России на 2002—2006 годы», утвержденную постановлением Правительства РФ от 5 сентября 2001 г.). При этом финансирование планируется на разные сроки: помимо годового, оно может быть среднесрочным и долгосрочным.

Взамен непосредственного финансирования отдельных объектов (программ) в качестве меры их государственной поддержки применяется предоставление гарантий и поручительств коммерческим банкам за счет средств федерального бюджета как условие выдачи кредита. Эти гарантии и поручительства могут преобразоваться в государственные расходы за счет федерального бюджета в случае нарушения обязательств по возврату кредита его получателем.

Все формы финансирования нуждаются в совершенствовании их правового регулирования. Финансирование осуществляется на основании определенных принципов. Названные принципы находят отражение в действующем законодательстве, хотя и недостаточное. Можно назвать следующие общие принципы финансирования государственных и муниципальных расходов (действующие независимо от источников финансирования): а) плановость; согласно этому принципу расходы должны планироваться на основе государственных или муниципальных планов и программ; в финансовых планах необходимо отражение потребностей в средствах и определение источников их удовлетворения; финансирование должно осуществляться в меру выполнения плановых заданий с учетом освоения ранее выданных сумм, в связи с чем важное значение имеет разбивка годовых назначений на периоды; б) соответствие планируемых расходов объему государственных или муниципальных доходов; в) целевое направление средств, что означает помимо указания общей суммы средств, выделяемых получателям, определения конкретных мероприятий и целей, на которые они должны быть использованы; г) соответствие финансируемых расходов охраняемым законом правам и интересам граждан, организаций, государства (Российской Федерации и ее субъектов), муниципальных образований; д) соответствие финансируемых расходов требованиям экологических, санитарно- гигиенических и других установленных законом и в соответствии с ним норм; е) безвозвратность и безвозмездность выделения средств (за исключением случаев, установленных в соответствии с законодательством); ж) контроль за использованием государственных и муниципальных средств и ответствен-ность за правонарушения в этой области.

Порядок финансирования государственных и муниципальных расходов различается в зависимости от разных факторов, например, от источников финансирования, от предметно-целевого направления средств (различают порядок финансирования капитальных вложений, прироста оборотных средств, текущих расходов и др.).

Вместе с тем можно выделить два основных правовых режима финансирования в зависимости от особенностей использования средств субъектами: а) финансирование государственных или муниципальных коммерческих организаций, за которыми имущество закрепляется на праве хозяйственного ведения; б) финансирование государственных или муниципальных учреждений, состоящих на бюджете и относящихся к некоммерческим организациям, действующим на праве оперативного управления имуществом, т. е. сметно-бюджетное финансирование. Промежуточным между ними, обладающим чертами первого и второго режимов, является финансирование казенных предприятий, действующих на праве оперативного управления имуществом. Эти предприятия в сравнении с другими государственными (муниципальными) предприятиями имеют особенности в порядке планирования и использования средств.

В названных правовых режимах находят отражение правовые режимы финансирования, которые выделяются по другим нованиям, например, по предметно-целевому направлению средств. Поэтому их можно было бы обозначить именно как основные правовые режимы финансирования.

Между этими основными правовыми режимами имеются различия по следующим признакам: а) источникам вания; б) содержанию и порядку утверждения финансовых планов, на основании которых производится финансирование; в) направлению средств; г) содержанию прав и обязанностей коммерческих организаций и бюджетных учреждений, осуществляющих государственные или муниципальные расходы. Эти различия отражают особенности задач и сфер деятельности предприятий и учреждений, специфику государственного регулирования и управления в этих сферах.

Правовые основы финансирования капитальных вложений

Решающая роль в развитии общественного производства, его темпов, эффективности и в конечном счете в степени удовлетворения потребностей общества принадлежит капитальным вложениям, т. е. затратам на воспроизводство основных фондов. Недостаточность капитальных вложений губительно сказывается на экономике страны, ведет к негативным последствиям со-циальных отношениях, разрушению их устойчивости. Поэтому правовое регулирование порядка осуществления государственных и муниципальных расходов на капитальные вложения занимает особое место в системе финансово-правовых норм. Эти расходы, как и текущие затраты, в связи со сложностями процесса перехода к новому типу экономики и финансовыми трудностями в стране резко сократились. Износ оборудования во многих отраслях достиг критического уровня. На предприятиях текстильной и легкой промышленности он составляет от 40 до 70% и выше.

Нормативным актом, закрепляющим основные положения о деятельности в данной сфере, является Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений». Соответственно названному закон у капитальные вложения — это инвестиции в основной капитал (основные средства), в том числе затраты на новое строительство, расширение, реконструкцию и техническое перевооружение действующих предприятий, приобретение машин, оборудования, инструмента, инвентаря, проектно-изыскательские работы и другие затраты.

Объектами капитальных вложений являются различные виды вновь создаваемого или модернизируемого имущества, в том числе находящиеся в государственной или муниципальной собственности. Если создание или использование каких-либо объектов не соответствует законодательству РФ и утвержденным стандартам, то капитальные вложения в них запрещаются.

Источниками финансирования капитальных вложений являются собственные и (или) привлеченные средства инвесторов. Инвесторами, т. е. лицами, осуществляющими капитальные вложения, могут быть государственные органы, органы местного самоуправления, а также физические и юридические лица, в том числе иностранные субъекты предпринимательской деятельности.

Государство осуществляет регулирование капитальных вложений в стране. Это проявляется в том, что законодательство определяет формы и методы государственного регулирования капитальных вложений: во-первых, путем создания благоприятных условий для развития такой инвестиционной деятельности (совершенствования системы налогов, механизма и использования амортизационных отчислений, принятия антимонопольных мер и др.) и, во-вторых, путем прямого участия государства в данной инвестиционной деятельности (формирования перечня строек, осуществляемых за счет средств федерального бюджета для государственных нужд, предоставления по проектам на конкурсной основе гарантий за счет бюджетных средств, размещения бюджетных средств для финансирования проектов на конкурсной основе, утверждения стандартов и осуществления контроля за их соблюдением и др.).

Размещение средств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ осуществляется на возвратной, срочной и возмездной основах. Размер взимаемых при этом процентов за пользова-ние средствами определяется законами о бюджетах на соответствующий год. Применяются и другие формы возврата бюджетных средств.

Выделение средств для капитальных вложений из федерального бюджета производить через входящий в него в качестве составной части Бюджет развития, правовые основы формирования и расходования установлены Законом РФ от 26 ноября 1998 г. «О Бюджете развития Российской Федерации» (в настоящее время его действие приостановлено). Источниками формирования средств Бюджета развития определены: внутренние и внешние заимствования часть доходов от использования и продажи, а также приватизации федерального имущества; доходы от бюджетных инвестиционных ассигнований на условиях возвратности, платности и срочности и др. Использование средств Бюджета развития должно осуществляться на конкурсной основе на условиях возвратности, платности, срочности.

Порядок финансирования инвестиционных проектов счет средств федерального бюджета определяется Правительством РФ. Аналогична компетенция органов исполнительной власти субъектов РФ в отношении порядка финансирования за счет средств региональных бюджетов. Федеральное законодательство закрепляет также основы регулирования капитальных вложений органами местного самоуправления. Предусмотрены аналогичные государственным формы и методы регулирования (соответственно компетенции органов местного самоуправления) как путем создания в муниципальных образованиях благоприятных условий для капитальных вложений, так и путем прямого участия органов местного самоуправления в этих инве-стициях. Органы местного самоуправления могут в финансировании проектов, осуществляемых Российской Федерацией и ее субъектами. Утверждение таких проектов производится по согласованию с органами местного самоуправления.

В целях повышения эффективности инвестиций, создания условий для широкого привлечения финансовых ресурсов, в том числе от иностранных инвесторов, Указом Президента РФ от 15 марта 1993 г. и постановлением Правительства РФ от 17 апреля 1993 г. была создана новая государственная структура — Российская финансовая корпорация. Российская финансовая корпорация как государственное предприятие наделена функциями агента Правительства РФ по финансированию инвестиционных проектов на возвратной, платной и конкурсной основе за счет централизованных финансовых и кредитных ресурсов. Ее финансовая деятельность заключается в организации финансирования капитальных вложений в приоритетные проекты. В распоряжении Российской финансовой корпорации находится инвестиционный фонд. Финансово-инвестиционные корпорации создаются также органами власти субъектов РФ.