Понятие, система и основы правового регулирования государственных и муниципальных доходов

Понятие и основы правового регулирования источников государственных и муниципальных доходов

Для выполнения задач и функций государства и муниципальных образований необходимы финансовые ресурсы. Поэтому в их собственность и распоряжение направляется часть национального дохода страны в виде различных денежных платежей и поступлений, которые становятся соответственно государственными или муниципальными доходами. В процессе формирова-ния этих доходов в распоряжение соответствующих органов привлекается часть чистого дохода, создаваемого в различных областях общественного производства, основанного на разных формах собственности — частной, государственной, муниципальной, общественной. Помимо этого, используется и часть личных доходов граждан, полученных ими в связи с трудовой или предпринимательской деятельностью, от вложения средств в ценные бумаги, от использования имущества и т. д. Источники формирования государственных и муниципальных доходов являются результатом имеющей законодательную основу деятельности юридических и физических лиц в разных областях производства, иных сферах общественной жизни.

В формировании доходов государства и муниципальных образований участвуют все звенья финансовой системы. По материальному содержанию структура государственных и муниципальных доходов представляет совокупность отдельных видов денежных платежей и поступлений, объединенных в определенную систему.

Итак, государственные доходы — это часть национального дохода страны, обращаемая в процессе его распределения и перераспределения через различные виды денежных поступлений в собственность и распоряжение государства с целью создания финансовой базы, необходимой для выполнения его задач по осуществлению социально-экономической политики, обеспечению обороны и безопасности страны, а также для функционирования государственных органов.

Муниципальные (местные) доходы также представляют часть национального дохода и служат созданию финансовой основы местного самоуправления, используются для решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения соответствующей территории.

Государственные доходы зачисляются в различные государственные денежные фонды: федеральный и региональные бюджеты, внебюджетные целевые государственные фонды. Муниципальные (местные) доходы поступают соответственно в муниципальные денежные фонды — местные бюджеты и внебюджетные фонды. Часть доходов остается в распоряжении государственных или муниципальных предприятий.

Законодательством и иными правовыми актами, основанными на конституционных нормах, определяются виды государственных и местных доходов, их система, правовой режим. В связи с преобразованиями в экономике, а также во взаимоотношениях между федеральными органами власти и субъектами Федерации, развитием местного самоуправления произошло обновление этого законодательства: приняты новые норматив-ные акты как общего значения по вопросам государственных и местных доходов, так и по конкретным их видам.

К числу актов общего значения относятся Б К РФ и НК РФ, Закон РФ от 27 декабря 1991 г. «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» (действует до 1 января 2005 г.). БК РФ содержит нормы о распределении бюджетных доходов в бюд-жетной системе, Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федерации» группирует их по видам. Урегулировано привлечение государственными и муниципальными образованиями заемных средств, определены источники финансовых ресурсов, используемые для инвестиций, в том числе предприя- тиями и т. д.

Полномочия субъектов Федерации и органов местного самоуправления по формированию соответствующих финансовых фондов и их источников определены в БК РФ и НК РФ, федеральных законах «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «О финансовых основах местного самоуправления» и др.

Наряду с этим действуют законодательные и другие правовые акты различных видах налогов, сборов, пошлин и иных поступлений, зачисляемых в состав государственных или местных доходов. Помимо федеральных, к ним относятся акты реги-онального и муниципального уровней, принимаемые соответственно разграничению предметов ведения между Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями.

Система государственных и муниципальных доходов

Разнообразные виды государственных и муниципальных доходов объединяются в определенную систему. Система государственных и муниципальных доходов — это совокупностьразличных видов денежных платежей (поступлений), направляемых в собственность ираспоряжение государства и муниципальных образований, основанная на единых основных правовых принципах ее формирования и функционирования и имеющая свою объективно обусловленную структуру.

Действующей в Российской Федерации системе государ-ственных и муниципальных (местных) доходов свойствен принцип единства. Оно выражается в том, что в федеральном законодательстве определяются виды государственных и местных доходов, принципы их распределения между Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями. Поэтому при наличии соответствующих источников в стране повсеместно используются одни и те же виды денежных поступлений. Федеральным законодательством предусмотрено и распределение до-ходов по уровням — федеральному, субъектов Федерации и местному. Оно же определяет основы правового режима доходов субъектов Федерации и муниципальных образований. В связи с этим правовая основа образования государственных и местных доходов помимо законодательства РФ включает и правовые акты государственных органов субъектов Федерации, а также органов местного самоуправления. Исходной основой всех этих нормативных актов служит Конституция РФ.

Источники и виды государственных доходов, а также значение каждого из них зависят от экономической системы страны. Основополагающими для формирования состава государственных и местных доходов выступают нормы Конституции РФ (ст. 8, 35), закрепляющие как основу экономической системы разнообразие форм собственности, обеспечение им со государства равной защиты, гарантий собственности граждан, создаваемой в результате их участия в общественном производстве, ведения собственного хозяйства, получения иных доходов на условиях, не противоречащих законодательству.

Составляя единую систему, государственные и местные доходы классифицируются по группам. Так, классификация доходов государства по социально-экономическому признаку дает наиболее полное представление об их источниках, о связи доходов с различными формами собственности, об эффективности последних в формировании доходов государства. В соответствии с этим признаком в системе доходов государства и муниципальных образований можно выделить поступления: а) от государственного или муниципального хозяйства, образующиеся глав-ным образом в результате производственной деятельности государственных или муниципальных предприятий, а также от использования имущества и природных ресурсов государства или муниципальных образований (при этом получаемые доходы (прибыль) частично зачисляются в бюджетную систему и вместе с тем остаются в распоряжении предприятий); б) от совместных предприятий, от иностранных предприятий и организаций, дей-ствующих на территории РФ; в) от личных граждан.

По территориальному уровню доходы подразделяются на федеральные; региональные (субъектов Федерации); местные (муниципальных образований).

В зависимости от юридических особенностей и юридической формы государства и муниципальных образований выделяются налоговые и неналоговые доходы. Налогам свойственны призна-ки обязательности и индивидуальной безвозмездности по юридической форме, регулярности поступления от определенного налогооблагаемого объекта. Они имеют решающее значение в формировании доходов бюджетной системы РФ. Близкими к ним по форме являются сборы (ст. 8 НК РФ). При всей многочисленности налогов более разнообразными по формам и методам взимания являются неналоговые платежи и поступления.

По методам аккумуляции среди доходов государства и муниципальных образований выделяются обязательные и добровольные платежи и поступления. Основная часть доходов поступает в распоряжение государства и органов местного самоуправления в обязательном порядке: это налоги, сборы, пошлины и т. п., штрафы разного рода и финансовые санкции и т. д. На добровольной основе в государственные и местные доходы привлекаются средства организаций и граждан путем проведения займов, выпуска акций, использования пожертвований и т. д.

С учетом отношений собственности можно говорить о доходах государства и муниципальных образований в собственном смысле слова (собственные доходы) и о финансовых ресурсах, которые используются ими временно и подлежат возврату (заемные средства). Полученные таким путем средства возврату и потому не являются доходами государства и муници-пальных образований в собственном смысле слова. Тем не менее им принадлежит важная роль. Они способствуют снятию напряженности в финансовом положении государства или муниципального образования при недостаточности поступления их собственных доходов, а также более полному использованию денежной массы в стране и включению ее в обслуживание потребностей общества.

Учитывая порядок образования и использования государственных и муниципальных (местных) доходов, их можно разделить на две группы: централизованные и децентрализованные доходы. Децентрализованные государственные (и местные) доходы — это доходы государственных (и муниципальных) предприятий, других организаций, которые после уплаты налогов и выполнения других обязательств остаются в их непосредственном распо-ряжении и используются ими самостоятельно на производственные и социальные нужды. Главным образом это часть прибыли предприятий. К централизованным (в разных территориальных масштабах) относятся доходы, сосредоточенные в государственных и местных бюджетах и таких же внебюджетных фондах. Именно эти доходы законодательство (ГК РФ) относит к государственной казне РФ и субъектов РФ, муниципальной казне, отграничивает их от средств, закрепленных за государственными и муниципальными предприятиями, другими организациями.

Доходные источники государственных и местных бюджетов, как правило, не имеют специального целевого назначения. Это позволяет направлять их на наиболее важные, приоритетные в соответствующий период времени потребности общества для финансирования намеченных программ. БК РФ (ст. 28) отразил эту особенность, закрепив в качестве принципа бюджетной системы общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов. Однако некоторые платежи могут составлять исключение, что специально закрепляется законодательством, определяющим их целевое назначение. Например, государственные социальные внебюджетные фонды (Пенсионный фонд, Фонд государственного социального страхования, Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования) формируются за счет специально для них предназначенного платежа — еди-ного социального налога.

Таким образом, понятие государственных и муниципальных доходов может рассматриваться в широком смысле слова, охватывая доходы системы внебюджетных государственных и муниципальных фондов, а также доходы государственных и муниципальных предприятий, остающиеся в их распоряжении.

Возможно применение этого понятия и в узком смысле — как доходов, входящих в государственную и муниципальную казну, т. е. подлежащих зачислению в бюджетную систему и государственные, муниципальные внебюджетные фонды.

Система государственных и муниципальных доходов РФ и регулирующее ее законодательство находятся в сложном процессе становления, обусловленном экономическими и политическими переменами в стране.

Неналоговые государственные и муниципальные доходы

Неналоговые доходы отличаются от налогов особенностями форм платежей и методов привлечения в распоряжение госу-дарства и муниципальных образований, содержанием прав и обязанностей плательщиков, с одной стороны, и органов государственной власти и местного самоуправления — с другой. Неналоговые доходы государства и муниципальных образований — это поступающие в их распоряжение доходы от использования государственного и муниципального имущества и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, платежи эквивалентного и штрафного характера, а также средства, привлеченные на добровольных началах.

В отличие от налогов неналоговые доходы могут быть не только обязательными, но и добровольными платежами. В частности, на добровольных началах проводятся государственные и муниципальные лотереи, служащие источником доходов государства и муниципальных образований, выпуск государственных и муниципальных ценных бумаг, привлечение средств в государственные и муниципальные внебюджетные фонды и учреждения в порядке благотворительной деятельности и др.

Неналоговым платежам обязательного характера в отличие от налогов свойственна определенная поскольку взимание обусловлено предоставлением плательщику права на осуществление какой-либо деятельности или получение юридически значимых услуг (консульский сбор, плата за выдаваемые паспорта, плата за опробование и клеймение изделий из драго-ценных металлов), права на пользование имуществом (арендная плата) и т. п. Причем эти платежи могут иметь целевое назначение, т. е. расходоваться на тот объект, за пользование которым они были уплачены за пользование природными ресурсами). Помимо упомянутых, к неналоговым доходам относятся платежи штрафного характера.

Обобщенно в составе неналоговых доходов можно выделить следующие их группы:

• доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности (доходы от сдачи в аренду государственного или муниципального имущества; дивиденды по акциям, принадлежащим государству и муници-пальным образованиям; проценты, полученные от размещения в банках временно свободных бюджетных средств; доходы от оказания услуг или компенсации затрат государства; перечисление прибыли Центрального банка РФ и др.);
• доходы от продажи имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности (поступления от приватизации организаций; от продажи государством и муниципальными образованиями принадлежащих им земельных участков, производственных и непроизводственных фондов, транспортных средств, иного оборудования, квартир, акций; реализации конфискованного и бесхозяйного имущества, имущества, переходящего в государственную или муниципальную собственность в порядке наследования или дарения, и кладов);
• административные платежи и сборы (исполнительский сбор; сборы, взимаемые Государственной инспекцией безопасности дорожного движения МВД РФ, прочие платежи, взимаемые государственными и муниципальными организациями за выполнение определенных функций);
• штрафные санкции, возмещение ущерба (поступления за выпуск и реализацию продукции, изготовленной с отступлением от стандартов и технических условий; санкции за нарушение порядка применения цен, за нецелевое использование бюджетных средств; административные штрафы; суммы, взыскиваемые с лиц, виновных в совершении преступлений и недостаче материальных ценностей, и др.);
• доходы от внешнеэкономической деятельности (поступления средств от централизованного и прочие поступления
• от внешнеэкономической деятельности; оплата процентов по государственным кредитам, предоставленным правительствам иностранных государств; таможенные пошлины и сборы и др.).

Неналоговые доходы подразделяются на три уровня: федеральные, региональные (субъектов РФ) и муниципальные (местные).

Среди неналоговых доходов имеются платежи (сборы, пошлины, платежи за пользование природными ресурсами и т. п.), по некоторым признакам к налогам (обязательность уплаты, зачисление в бюджетную систему, подконтрольность налоговым или в соответствующих случаях таможенным органам). Но они существенно отличаются от налогов свойственным им возмездным характером. Признак же имеет в этих платежах особое проявление — обязанность уплатить их возникает только в связи с обращением к государственным или муниципальным органам за определенной услугой (регистрацией места жительства, разрешением на перевоз товаров через таможенную границу, предоставлением права на определенную деятельность и т. п.).

Учитывая сходство данных платежей с налогами, законодательство объединило их в единую систему платежей, названную НК РФ системой налогов и сборов (гл. 2). Такой же подход принят и в Федеральном законе «О бюджетной классификации Российской Федерации».

Все большее значение приобретает привлечение в распоряжение государства и муниципальных образований средств на договорных, добровольных и возвратных началах. Среди них важная роль принадлежит институтам государственного и муни- ципалъного кредита, в том числе государственным и муниципальным займам (гл. 14 БКРФ).

Также на добровольных началах государство и ные образования привлекают средства путем проведения лотерей. Лотерея — форма добровольного привлечения средств населения путем продажи лотерейных билетов, при которой часть привлеченных средств разыгрывается в виде денежных или вещевых выигрышей и выплачивается владельцам выигравших билетов. Порядок организации и проведения лотерей урегулирован Федеральным законом от 13 ноября 2003 г. «О лотереях». До этого Закона действовали подзаконные акты временного характера. Согласно названному Закону лотерея — это игра, которая проводится в соответствии с договором и в которой одна сторона (организаторлотереи) проводитрозыгрыш призового фонда лотереи, а вторая сторона (участник лотереи) получает право на выигрыш, если она будет признана выигравшей в соответствии с условиями лотереи. В зависимости от территории их проведения лотереи могут быть международными, всероссийскими, региональными и муниципальными. В зависимости от организатора лотереи подразделяются на государственные и негосударственные.

Поскольку лотерейная деятельность связана с получением доходов и распределением их между организаторами лотерей, государством (или муниципальными образованиями) и приобретателями лотерейных билетов, а также затрагивает права и законные интересы граждан, осуществляется государственное регулирование этой деятельности. Государственное регулирование в данном случае включает в себя: выдачу разрешений уполномоченным органом государственной власти или местного самоуправления, ведение реестра лотерей, контроль за их проведением, в том числе за целевым использованием выручки от проведения лотерей. Кроме того, федеральными правовыми актами устанавливаются формы и сроки предоставления отчетности о лотереях, обязательные нормативы лотереи, порядок налогообложения организаторов и участников лотерей.

К обязательным нормативам лотереи относятся: а) размер призового фонда лотереи по отношению к выручке от проведения лотереи должен составлять не менее 50%, но не более 80%; б) размер целевых отчислений от лотереи, ее условиями, должен составлять не менее 10% от выручки. Организатор лотереи обязан ежеквартально осуществлять целевые отчисления, исходя из размера обязательного норматива. Целевые отчислений используются для финансирования социально значимых объектов и мероприятий (по развитию физической культуры и спорта, образования, науки и т. п.), а также осуществления благотворительной деятельности.