Система бюджетного устройства Российской Федерации

Понятие и роль государственного и местного бюджетов

Общепризнана колоссальная роль бюджета для перспектив экономики и других сфер общества. Бюджет — основной финансовый рычаг, с помощью которого государство может эффективно воздействовать на все социально-экономические процессы в обществе. Перед государством в настоящее время стоит задача оздоровления финансовой системы и повышения эффективности ее функционирования. Решение данной задачи невозможно без наведения порядка в бюджетной системе.

Более десяти лет бюджетная система страны находится в стадии перманентного реформирования и столько же времени — в кризисном положении. Решение задач первостепенной важности по наведению порядка в денежно-кредитной политике и налаживанию контроля за исполнением бюджетной дисциплины всеми участниками бюджетных правоотношений потребует реальных действий, направленных на постепенное вытеснение сложившейся практики использования бюджетных средств не по назначению, неисполнения бюджетных предписаний всеми уровнями органов власти, приводящей к недофинансированию и задержкам финансирования ряда важных направлений, и т.п. Практика функционирования бюджетной системы свидетельствует о многочисленных случаях злоупотребления в сфере бюджетной деятельности. Отсутствует правовая, а также имущественная защита субъекта, получающего бюджетные средства, при нанесении ему ущерба из-за неполного финансирования либо его задержки.

Бюджет, будучи одним из атрибутов государства, служит основным источником финансового покрытия материальных потребностей государства. Как экономическая категория он представляет собой денежные отношения, возникающие по поводу перераспределения национального дохода. К числу таких отношений относятся отношения по формированию доходов и осуществлению расходов. В связи с этим можно считать идентичными понятия «бюджет» и «бюджетные отношения»

В результате функционирования бюджета образуется главный фонд денежных средств государства, который является централизованным. Государство, представленное федеральным и региональными уровнями, имеет соответственно два уровня бюджетов. Органы местного самоуправления имеют свои бюджеты.

В организационном плане бюджет — это способ финансового обеспечения функций государства. Он позволяет учитывать поступающие в адрес государства и муниципалитетов деньги и распределять их между структурными звеньями данного государства и другими получателями денежных средств. Через бюджет происходит перераспределение части валового национального продукта путем аккумуляции и мобилизации средств, выделения и использования финансовых ресурсов.

Некоторые люди ошибочно представляют бюджет как некое денежное хранилище. На самом деле бюджет можно представить как форму оперативного направления денежных средств на определенные цели. Причем это форма, которой придали статус закона. О бюджете как форме образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и органов местного самоуправления, говорится в ст. 6 Бюджетного кодекса РФ.

Бюджет реализуется в документе, финансовом плане (можно сказать, бюджетном плане), что по сути является раскладкой, росписью, распределением денежных доходов и расходов государства на определенный период времени. Данный финансовый план формирования и расходования денежных средств государства ежегодно разрабатывается и утверждается законом. При этом он носит комплексный характер, поскольку включает практически все виды доходов и расходов государства, за исключением денежных средств, входящих во внебюджетные фонды.

Довольно часто в официальных документах и обыденной практике термин «бюджет» применяется для обозначения финансовых планов внебюджетных фондов, а также юридических лиц. Конечно, это не совсем корректное употребление данного термина. В указанных случаях следовало бы говорить о финансовых планах этих субъектов.

С помощью бюджета, как и остальных финансов, государство обеспечивает выполнение распределительной (сметной) и контролирующей целевых задач. Конкретно бюджеты всех уровней обеспечивают распределение собранных в бюджетах средств и реализуют функцию контроля по отношению к их получателям, а также ко всей цепочке распределительного процесса.

Вместе с тем бюджет является средством воздействия на другие группы общественных отношений и в этом аспекте является способом управления общественными отношениями. В целом государство в форме бюджета имеет мощное средство (не всегда, правда, эффективно используемое) воздействия на экономические, социальные и даже политические процессы. Бюджет более всего позволяет реализовывать публичные дела государства, все то, что направлено на обеспечение общих интересов и потребностей населения.

Одновременно бюджет — часть фискального механизма государства. Он позволяет перераспределять часть национального дохода, например, в тех пропорциях и направлениях, которые соответствуют складывающейся парадигме государственного воздействия на процессы в обществе. При этом государство не может не учитывать объективных потребностей развития общества, степень его политической устойчивости, расстановку сил на политической арене и т.п.

Таким образом, по материальному содержанию бюджет — это фонд централизованных финансовых ресурсов, по экономической роли — регулятор производства и потребления в обществе, по социальной природе — система денежных и иных общественных отношений между государством, физическими и юридическими лицами. Он выполняет целый ряд функций в общественном организме. В частности, обеспечивает перераспределение внутреннего валового продукта (ВВП), является средством государственного регулирования экономики и стимулирования экономической деятельности, финансирования социальных задач и т.д.

Бюджетное право и бюджетные правоотношения. Источники бюджетного права

Нормы права, регулирующие отношения, связанные с бюджетом и внебюджетными фондами, занимают центральное место в системе финансового права. Как подотрасль финансового права, бюджетное право есть совокупность правовых норм, регулирующих финансовые отношения по поводу формирования, распределения и использования федерального, региональных и местных бюджетов. В свое время на этом ставили точку. Бюджетный кодекс расширил прежнее понимание предмета бюджетного права и совершенно справедливо включил в него комплекс отношений по поводу формирования и расходования средств из государственных и муниципальных внебюджетных фондов.

Конкретно нормы бюджетного права устанавливают:

• основы бюджетного устройства;
• структуру бюджетной системы Российской Федерации;
• роль и компетенцию каждого структурного звена этой системы;
• объемы бюджетов и внебюджетных фондов на всех уровнях;
• перечень, порядок и принципы формирования доходов и осуществления расходов, порядок их распределения между звеньями бюджетной системы;
• правовое положение субъектов бюджетного права.

Кроме того, данные нормы определяют бюджетный процесс, а именно — порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов, а также составления и утверждения отчетов об их исполнении. Таким образом, бюджетное право имеет сложное строение и выступает как система, состоящая из множества институтов — групп правовых норм.

В рамках бюджетного права можно также выделить материальные нормы права, содержащие количественные параметры прав и обязанностей субъектов бюджетных правоотношений, и процессуальные нормы права, определяющие порядок бюджетного процесса. Материальные нормы бюджетного права определяют в стоимостной форме состав доходов и направления расходов каждого из уровней бюджета, механизм взаимоотношении между бюджетами и т.п. Велика роль в бюджетном праве процессуальных норм. Эта категория определяет формы организации работы с бюджетом. И именно она чаще всего оказывается без должной проработки, вследствие чего проблематичным становится достижение бюджетных целей. Возможно, поэтому нормы Бюджетного кодекса РФ детально регламентируют все стадии бюджетного процесса.

В процессе образования и расходования бюджетных средств у государства, субъектов Федерации, органов местного самоуправления с физическими и юридическими лицами складываются определенные финансовые отношения, получившие название бюджетных правоотношений.

Бюджетные правоотношения реализуются в процессе бюджетной деятельности субъектов и представляют собой урегулированные нормами права отношения между субъектами по поводу формирования бюджетных доходов, последующего распределения и расходования средств из бюджетов, а также внебюджетных фондов федерального, регионального и муниципального уровней. Это — отношения по поводу функционирования всей бюджетной системы, определения бюджетного устройства, установления порядка взаимоотношения между бюджетами различных уровней, а также бюджетного процесса и контроля за исполнением бюджета. Они относятся к категории ежегодно возобновляемых, поскольку реализуются в рамках финансового года вместе с бюджетом.

Бюджетный кодекс выделяет несколько групп бюджетных правоотношений. В частности, отношения по поводу доходов и расходов бюджетов и внебюджетных фондов всех уровней, а также отношения по поводу государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга. Отдельный блок образуют отношения между субъектами по поводу составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы, а также исполнения указанных бюджетов и контроля за исполнением.

Среди источников бюджетного права Российской Федерации следует назвать прежде всего Конституцию РФ. В соответствии с п. «з» ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находятся федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития. В совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ находится установление общих принципов налогообложения и сборов. Статьи 104, 106, 114 Конституции РФ устанавливают общие принципы рассмотрения и утверждения федерального бюджета. Статья 132 закрепляет право органов местного самоуправления самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет.

К числу специальных актов, регулирующих бюджетные отношения, относится Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 г. Бюджетный кодекс РФ служит целям финансового регулирования, устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, правовые основы функционирования бюджетной системы, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, порядок регулирования межбюджетных отношений, определяет основы бюджетного процесса, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ.

Бюджетный кодекс содержит весь комплекс мер правового регулирования отношений, связанных с функционированием бюджетной системы страны. Особое значение имеет раздел, определяющий ответственность. Дело в том, что ранее действовавшее законодательство практически не имело норм, содержание которых было бы связано с ответственностью участников бюджетного процесса за неполное или несвоевременное финансирование, нецелевое использование бюджетных средств, невозврат бюджетных ссуд, отказ от введения секвестра и другие бюджетные правонарушения.

Бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из Бюджетного кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год, законов субъектов РФ об их бюджетах на соответствующий год, нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год и иных федеральных законов, законов субъектов РФ и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления, регулирующих бюджетные правоотношения. Законы и иные правовые акты о бюджете, помимо конкретных цифр доходов и расходов, содержат также и общенормативные правила, действующие, правда, только в течение срока, на который был принят бюджет. Как и в целом в финансовом праве, в бюджетном праве признается приоритет международных договоров, если их положения имеют прямое действие на территории Российской Федерации.

К настоящему времени постепенно складывается целостность законодательной базы бюджетной системы страны. Бюджетное законодательство приобретает качества системности, целостности, базирующейся на единых принципах функционирования. Его можно классифицировать на несколько подсистем. Во-первых, это Бюджетный кодекс, который в целом регулирует бюджетные правоотношения. Он заменил Закон РФ от 10 октября 1991 г. «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса». Бюджетный кодекс входит в общую часть бюджетного права.

Во-вторых, следует назвать нормативные акты, определяющие параметры бюджета того или иного уровня на очередной год. Специфика данной группы нормативных актов состоит в том, что они принимаются только на один финансовый год и подлежат опубликованию немедленно после их принятия и подписания в установленном порядке. Эти законодательные акты содержат нормы, входящие в особенную часть бюджетного права. Имеют свою специфику и нормы права, регулирующие межбюджетные отношения. Данную категорию правоотношений, кстати, могут регулировать также отдельные договоры между субъектами бюджетного права.

Что касается вертикального строения бюджетного законодательства, то следует выделить нормативные акты федерального, регионального и муниципального уровней. В свою очередь, на федеральном уровне нормативные акты объединяются в группы по признаку уменьшения или увеличения их юридической силы. В Бюджетном кодексе специально определено место подзаконных актов в системе бюджетного законодательства. Так, в ст. 3 БК РФ говорится, что Президент РФ имеет право издавать указы по всем вопросам бюджетных правоотношений, за исключением вопросов, определяющих правовой статус субъектов бюджетных правоотношений, порядок и условия привлечения к юридической ответственности за нарушения бюджетного законодательства.

Правительство РФ имеет право и одновременно обязанность на основании БК РФ, законов и указов Президента РФ, регулирующих бюджетные правоотношения, принимать нормативные акты по бюджетным отношениям. Другие органы исполнительной власти обладают правомочиями принимать нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, только в случаях, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ и другими актами органов государственной власти общей компетенции. Причем сила этой группы нормативных актов может распространяться только на те отношения, правомочие регулирования которых нормативными актами вышестоящих органов власти было делегировано нижестоящим органам власти, принявшим эти акты.

Как отражение принципа бюджетного федерализма в Бюджетном кодексе РФ содержится положение о том, что органы государственной власти субъектов РФ в пределах своей компетенции вправе принимать нормативные акты, регулирующие бюджетные отношения. При этом, однако, не раскрываются пределы данной компетенции. Аналогичными правами наделяет Бюджетный кодекс и муниципальные органы власти.

Все нормативные правовые акты, упомянутые выше, не должны противоречить Бюджетному кодексу РФ. В случае противоречия между данными актами и Бюджетным кодексом РФ применению подлежит БК РФ.

На местном уровне основные принципы организации финансов, источники формирования и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления, основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях и взаимоотношения органов местного самоуправления с органами государственной власти регламентирует Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления» от 25 сентября 1997 г. (в ред. от 9 июля 1999 г.).

Бюджетная система и бюджетное устройство Российской Федерации

Бюджеты всех уровней совместно образуют бюджетную систему. Бюджетная система РФ в соответствии со ст. 6 БК РФ есть основанная на экономических отношениях и государственном устройстве, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Организация бюджетной системы определяется государственным устройством: в унитарных государствах бюджетная система состоит из двух звеньев (центральный и местные бюджеты), в федеративных — из трех (федеральный, бюджеты субъектов федерации и местные). Под бюджетным устройством понимается организация бюджетной системы. Российская Федерация — федеративное государство, поэтому в соответствии с БК РФ бюджетная система России представляет собой трехуровневую конструкцию:

• первый уровень — федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;
• второй уровень — бюджеты субъектов Российской Федерации. Всего их 89, в том числе: республиканские бюджеты — 21; краевые — 8; областные — 50; бюджет автономной области — 1; окружные бюджеты — 10; городские бюджеты Москвы и Санкт-Петербурга — 2 и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;
• третий уровень — местные бюджеты. Их около 13 тыс. Из них: 1570 — районные бюджеты, 581 — городские, 762 — поселковые и 10 213 — сельские).

К местным бюджетам относятся и бюджеты закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО).

Формирование бюджетов ЗАТО имеет определенные особенности. В доходы бюджета ЗАТО зачисляются все налоги и сборы и иные поступления с его территории. При этом дефицит бюджета закрытого административно-территориального образования покрывается дотациями, субсидиями и субвенциями из федерального бюджета в порядке, определяемом Правительством РФ. Данное отступление от общего бюджетного правила вызвано тем, что специфика ЗАТО и размещенных на их территории производств, условия жизни и труда проживающего там населения требуют к себе особого внимания для обеспечения безопасности.

Как уже отмечалось, все бюджеты в Российской Федерации автономны и самостоятельны. Однако в случае необходимости в Бюджетном кодексе предусмотрено составление консолидированного бюджета. Консолидированный бюджет — это свод бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории. Например, консолидированный бюджет Российской Федерации представляет собой свод консолидированных бюджетов субъектов РФ и федерального бюджета (ст. 16 БК РФ), консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации — свод бюджетов муниципальных образований и бюджета субъекта Федерации.

Консолидированный бюджет применяется в процессе регулирования межбюджетных отношений, в том числе для расчета уровня минимально обеспеченного бюджета, а также анализа других показателей межбюджетных отношений. С его помощью рассчитываются нормы, минимальные стандарты социального обеспечения проживающего по всей стране населения с целью выравнивания этого показателя. На базе консолидированного бюджета суммы денежной помощи передаются из вышестоящего бюджета в нижестоящий.

Бюджетная система России базируется на определенных принципах, сформулированных в Бюджетном кодексе. Характеризуя их в общем, можно отметить некоторую декларативность данных принципов, недостаточную обеспеченность механизмами реализации. Функционирование бюджетной системы пока свидетельствует о стихийном ее характере. Чаще всего на принятие важных решений в бюджетной сфере влияет фактор текущих результатов, метод лоббирования, нежели научно обоснованные принципы.

Первым в БК РФ назван принцип единства бюджетной системы РФ. Он обусловлен единством правовой базы страны, единством денежной системы, форм бюджетной документации, исходных положений бюджетного процесса, предоставлением необходимой статистической и бюджетной отчетности с одного уровня на другой для составления консолидированного бюджета страны в целом или субъекта РФ, единообразными мерами юридической ответственности за нарушения бюджетного законодательства.

Принцип единства бюджетной системы основан на взаимодействии бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации посредством использования отчислений от регулирующих доходных источников, создания целевых бюджетных фондов и использования их средств путем частичного перераспределения. Единство бюджетной системы реализуется через единую финансовую, налоговую, бюджетную политику, проводимую на всей территории России. Помимо этого единство бюджетной системы вытекает из единого порядка финансирования расходов бюджетов всех уровней, ведения бухгалтерского учета.

Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ является одним из главных, определяющих формирование межбюджетных отношений. В ст. 30 БК РФ установлен содержанием этого принципа порядок закрепления доходов и соответствующих полномочий по осуществлению расходов между органами государственной власти федерального и регионального уровней, а также органами местного самоуправления.

Содержанием другого принципа, констатирующего самостоятельность бюджетов, Бюджетный кодекс называет наличие прав у законодательных органов государственной и муниципальной власти самостоятельно осуществлять бюджетный процесс. Данный принцип реализуется через констатацию прав органов власти всех уровней на основе положений БК РФ самостоятельно определять направления расходования средств соответствующих бюджетов. В таком же режиме те же органы власти могут определять источники финансирования дефицитов своих бюджетов. Как мера обеспечения самостоятельности бюджетов называется наличие у каждого уровня бюджета собственных источников доходов. Той же цели служит гарантированное Бюджетным кодексом неприменение механизма изъятия доходов, которые удалось получить бюджету нижестоящего уровня в виде экономии или другими способами. Реализации данного принципа служит и положение об ответственности органов власти соответствующего уровня за исполнение бюджетов. Жестко констатируется, что недостатки и ошибки в реализации бюджетной деятельности не будут больше компенсироваться за счет бюджетов других уровней.

Принцип полноты отражения доходов и расходов означает, что все доходы и расходы бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов, определенные налоговым и бюджетным законодательством, подлежат отражению в самих бюджетах и бюджетах государственных внебюджетных фондов в обязательном порядке и в полном объеме. Все государственные и муниципальные расходы финансируются за счет бюджетных средств, средств государственных внебюджетных фондов, аккумулированных в бюджетной системе Российской Федерации. Даже налоговые отсрочки и рассрочки, за исключением случаев предоставления таких отсрочек в рамках текущего финансового года, должны учитываться в перечне расходов бюджетов. Таким образом, согласно принципу полноты отражения доходов и расходов бюджетная система должна быть всеобъемлющей, объединяющей все деньги государства или муниципалитетов. В то же время не следует забывать, что деньги государства, закрепленные за Центральным банком РФ, не входят в бюджетную систему государства.

Большое значение для обеспечения стабильности бюджетной системы имеет принцип сбалансированности бюджета, предполагающий соответствие расходов суммарному объему доходов с учетом поступлений из источников финансирования его дефицита. При этом ставится задача минимизации дефицита бюджета. Реализация принципа сбалансированности во многом зависит от того, насколько реален был проект бюджета на очередной год. В последние два года Правительству РФ удается приблизиться к решению задачи принятия реального бюджета. В Бюджетном кодексе подробно регламентируется порядок преодоления и дефицита (превышение расходов над доходами) и профицита (превышение доходов над расходами). При этом устанавливаются ограничения на количественные показатели данных факторов для всех уровней бюджетной системы.

Близок к принципу сбалансированности принцип общего {совокупного) покрытия расходов, который означает обязательное покрытие всех расходов бюджета общей суммой доходов и поступлений из источников финансирования его дефицита. Кроме того, он означает, что доходы бюджета не должны жестко увязываться с определенными расходами по своим источникам, т.е. используется принцип «общего котла». Исключение допускается лишь для доходов и расходов специального целевого характера, объединенных в целевые фонды, консолидированные в бюджет или внебюджетные фонды.

Оба названные выше принципа — сбалансированности бюджета и общего покрытия расходов — служат тому, чтобы Правительство имело столько средств, сколько получит от результатов своей политики.

Большое значение для современных бюджетных правоотношений имеет принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств, предполагающий необходимость соблюдения требования обязательного достижения заданных результатов при минимальных затратах в процессе составления и исполнения бюджетов.

Принцип гласности предполагает обязательное опубликование в открытой печати всех сведений об утвержденных бюджетах и государственных внебюджетных фондах, а также обязательную открытость процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов и внебюджетных фондов. Этот принцип в целом служит обеспечению доступности сведений о состоянии бюджетных отношений, за исключением секретных статей, которые, кстати, подлежат утверждению в составе федерального бюджета.

Принцип достоверности бюджета означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение их конкретных получателей с обозначением направления финансирования конкретных целей.

Одним из связующих элементов бюджетной системы страны является бюджетная классификация, которая представляет собой группировку отдельных видов доходов и расходов бюджетов всех уровней, а также источников финансирования их дефицитов и долговых обязательств государства и муниципальных образований. Это один из способов объединения близких по содержанию статей бюджетных показателей. Бюджетная классификация используется для составления проектов бюджетов и их исполнения, что обеспечивает сопоставимость показателей бюджетов внутри страны и за рубежом.

Стабильность бюджетной классификации обеспечивается особым режимом ее изменения. В частности, ст. 26 БК РФ определяет, что никакие другие законы не должны содержать изменений в бюджетную классификацию кроме федеральных законов, связанных непосредственно с определением состава и структуры бюджетной классификации. Бюджетная классификация утверждена Федеральным законом «О бюджетной классификации Российской Федерации» от 15 августа 1996 г.

Являясь важным инструментом системы принятия властных решений, бюджетная классификация должна четко выделять целевые направления государственной деятельности, вытекающей из основных функций государства. Эту первую задачу решает функциональная структура федерального бюджета Российской Федерации (то же самое можно сказать и о бюджетах субъектов РФ и местных бюджетах, но с учетом их особенностей как бюджетов национально-государственных и административно-территориальных образований в составе Российской Федерации), позволяющая определить приоритеты в деятельности государства и путем бюджетного финансирования обеспечить достижение поставленных целей.

Функциональная структура строится в соответствии с основными функциями государства, которые отражаются в виде разделов расходов, разбитых на ряд подразделов. В обобщенном виде основные функции государства неизменны и характерны для всех стран. К ним относятся: государственное управление, обеспечение внутренней и внешней безопасности, международная деятельность, содействие научно-техническому прогрессу, социально-культурному развитию и т.п. Некоторые функции в связи с их обширностью требуют конкретизации особенно это относится к задаче развития экономики страны. А затем в зависимости от конкретных проблем они уже могут быть представлены в виде самостоятельных функций, обеспечивающих в совокупности решение общей задачи. К примеру, в настоящее время среди подобных функций государства актуальными являются обеспечение конверсии военного производства, содействие структурной перестройке промышленности и проведению аграрной реформы. В силу того что они узко ориентированы, соответствующие функциональные разделы будут подлежать отмене, когда данные функции государства перестанут быть основными.

Таким образом, функциональная классификация расходов имеет несколько уровней, которые отличаются степенью обобщения статей расходов. Первый уровень включает разделы расходов, соответствующие основным функциям государства. Второй определяет подразделы, конкретизирующие направления бюджетных средств в пределах лимитов, указанных первым уровнем разделов. Третий уровень расходов отражает целевой характер расходов бюджетов и финансирование расходов федерального бюджета по конкретным направлениям деятельности главных распорядителей средств федерального бюджета в тех пределах, которые определены верхними двумя уровнями. Последний, четвертый, уровень классификации видов бюджетных расходов детализирует направления финансирования расходов по целевым статьям бюджета.

В Бюджетном кодексе указано, что каждый год федеральным законом о бюджете подлежат утверждению расходы федерального бюджета между главными распорядителями по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов функциональной классификации, а также по группам расходов, по предметным статьям, подстатьям и отдельным элементам экономической классификации.

Второй задачей, которую решает бюджетная классификация, является обеспечение адресного выделения финансовых ресурсов. Это достигается посредством ведомственной (организационной) структуры федерального бюджета, отражающей распределение средств по их конкретным распорядителям (исполнителям) — федеральным министерствам и ведомствам. Денежные средства расписываются по министерствам и ведомствам в общей сумме с привязкой к определенным функциональным разделам, конкретизируются по видам деятельности со степенью детализации, позволяющей органам законодательной власти принимать обоснованные решения о необходимости данного вида деятельности и размерах его финансирования, а затем контролировать его осуществление. В ведомственной структуре федерального бюджета выделены 115 министерств, реализующих определенные функциональные задачи. Но вместе с ними в перечень прямых получателей средств из федерального бюджета включены, например, Управление делами Президента РФ, Академия народного хозяйства при Правительстве РФ, Государственный историко-архитектурный и этнографический музей-заповедник «Кижи» и другие организации.

Бюджетная классификация должна также обеспечивать возможность экономического анализа государственных расходов, что означает сведение всех затрат независимо от их ориентации в единые экономические категории согласно предметной структуре бюджета. В экономической классификации государственных расходов средства строго разграничиваются на выплату заработной платы сотрудникам бюджетных учреждений, на государственные закупки товаров и услуг, на выплату субсидий населению и предприятиям, на строительство и т.д. При составлении экономической классификации за основу была взята классификация расходов, рекомендованная МВФ, поэтому показатели российского бюджета можно использовать для межстрановых сопоставлений.

Между тремя видами отражения бюджетных расходов (функциональный, ведомственный, экономический) существует тесная взаимосвязь, обеспечивающая возможность взаимоучета различных группировок бюджетных расходов и перехода от одной структуры расходов к другой. Каждый раздел объединяет расходы на соответствующие цели всех министерств и ведомств, которые их осуществляют. Как правило, с одной стороны, раздел реализуют несколько министерств, а с другой — каждое министерство участвует в выполнении нескольких разделов, поэтому бюджет (смета доходов и расходов) определенного федерального органа представляет сумму всех его затрат по соответствующим разделам.

Бюджетная классификация Российской Федерации построена таким образом, что она обеспечивает возможность составления консолидированного бюджета государства, т.е. совокупности всех бюджетов — федерального, субъектов РФ и местных.

Экономическая и функциональная классификации едины для всех бюджетов. Каждый из нижестоящих бюджетов имеет свою ведомственную структуру, так как у каждого уровня власти свои органы управления и целевые направления деятельности. Поэтому консолидированный бюджет можно составить только в экономической и функциональных классификациях.

Состав и режимы осуществления доходов и расходов бюджетной системы

Бюджет состоит из двух частей — доходной и расходной. Доходы и расходы бюджета — это особые экономические формы последовательного распределения и перераспределения части ВВП, концентрируемой в руках соответствующего органа государственной власти, это объективно обусловленные экономические категории, каждая их которых имеет свое специфичное общественное значение: доходы служат финансовой базой деятельности соответствующего органа государственной власти, а расходы — удовлетворению общественных потребностей.

Доходы бюджетов всех уровней наряду с доходами внебюджетных фондов и доходами Банка России представляют собой долю национального дохода, а также средств заимствования, которая поступает в адрес государства и муниципалитетов.

Бюджетный кодекс дает подробную характеристику доходов бюджетов всех уровней по видам, а также по каждому уровню бюджетной системы. Отношения по доходам бюджетов регулируются нормами бюджетного и налогового права. В Бюджетном кодексе содержатся лишь некоторые нормы, определяющие режим поступления налогов в бюджеты. Основной объем положений, регулирующих налоговый механизм государства, содержится в Налоговом кодексе РФ и других нормативных актах налогового законодательства.

Все доходы бюджетов в зависимости от источников формирования и способов поступления классифицируются на налоговые, неналоговые и безвозмездные перечисления. Отдельный правовой режим имеют доходы в виде остатка денежных средств на конец предыдущего года.

В категорию налоговых доходов включаются все налоги, поступление которых предусмотрено налоговым законодательством федерального, регионального и местного уровней, а также пени и штрафы, взимаемые за нарушения налогового законодательства. В настоящее время налоговые доходы составляют более 80% общих поступлений в бюджеты всех уровней.

Неналоговые доходы подразделяются на следующие группы:

• доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности;
• доходы от продажи или иного возмездного отчуждения имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности. Эти доходы подлежат зачислению в соответствующий бюджет в полном объеме. Доходы, полученные от использования режима приватизации имущества, подлежат перечислению в бюджет в соответствии с нормативами и в порядке, определенными законодательством о приватизации;
• доходы от платных услуг, оказываемых как самими органами власти, так и бюджетными учреждениями, находящимися в их ведении. В эту же группу доходов Бюджетный кодекс включил средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного Российской Федерации, субъектам РФ, муниципальным образованиям. Бюджетный кодекс допускает применение других принудительных изъятий в пользу бюджета;
• доходы в виде финансовой помощи и бюджетных ссуд, которые могут быть получены из бюджета другого уровня. Согласно ст. 44 БК РФ финансовая помощь между бюджетами в форме дотаций, субвенций, субсидий либо иной форме безвозвратной и безвозмездной передачи денег подлежит учету в доходах бюджета — получателя средств.

Допускается поступление и иных неналоговых доходов. Например, безвозмездные перечисления в бюджет от физических и юридических лиц, международных организаций и др.

К категории безвозмездных перечислений относятся средства, получаемые бюджетами из вышестоящего уровня в режиме взаимных расчетов после утверждения закона о бюджете. Под взаимными расчетами понимается передача денег в качестве компенсации дополнительных расходов при передаче другому бюджету полномочий, а также в случае изменения бюджетного и налогового законодательств.

Переход к рыночной экономике снизил значение неналоговых источников пополнения бюджетных доходов, что не соответствует интересам государства. В большинстве случаев имущество государства, переданное в качестве долевого взноса в различные коммерческие структуры, не дает казне никакой отдачи. Более того, это имущество иногда разворовывается. Для исправления сложившейся ситуации Бюджетный кодекс вводит порядок, согласно которому должны возрасти доходы от использования имущества, находящегося в собственности государства или муниципалитетов. В данную категорию доходов входят:

• средства, полученные от аренды или сдачи во временное пользование государственной либо муниципальной собственности;
• средства, получаемые в виде процентов по остаткам бюджетных средств на счетах в кредитных организациях;
• средства, полученные от передачи в залог либо доверительное управление государственного или муниципального имущества;
• средства, поступившие в виде возврата государственных кредитов, бюджетных кредитов и бюджетных ссуд. К этой же категории доходов относятся средства, полученные от продажи имущества, которое ранее передали получатели кредитов в качестве обеспечения своих обязательств;
• плата за пользование бюджетными средствами на условиях срочности, возвратности, платности;
• доходы в виде прибыли, которая приходится на доли в уставных капиталах хозяйственных товариществ или обществ, а также дивидендов по акциям, принадлежащим государству или муниципалитетам;
• часть прибыли унитарных предприятий, которая осталась У них после уплаты всех налогов. Порядок и нормы отчислений Для предприятий, находящихся в федеральной собственности, устанавливаются Правительством РФ;
• другие возможные доходы от использования имущества.

Бюджетный кодекс установил порядок, согласно которому доходы бюджетных учреждений, которые они вправе получать от предпринимательской и иной деятельности, подлежат в полном объеме учету в смете доходов и расходов этих учреждений, а также должны учитываться в доходах соответствующего бюджета в категории доходов от использования имущества либо как доходы от платных услуг. В данном случае речь идет о доходах, получаемых учреждениями прежде всего от сдачи помещений и другого имущества в аренду и т.п. В большинстве случаев эти доходы разрешают оставлять в самих учреждениях, чтобы хоть как-то помочь бюджетным учебным заведениям, НИИ и другим учреждениям.

Отдельно определяется порядок зачисления доходов в бюджет. Статья 40 Бюджетного кодекса конкретно указывает, с какого момента доходы считаются бюджетными. При этом отдельно устанавливается момент, когда доходы считаются уплаченными плательщиком, и момент, когда средства считаются зачисленными в бюджет. Неналоговые доходы и иные неналоговые поступления считаются уплаченными в бюджет или внебюджетный фонд с момента списания денежных средств со счета плательщика в кредитной организации. Что касается налоговых доходов, то момент их уплаты определяется налоговым законодательством. Кстати, проблема определения момента перехода средств в адрес бюджета имеет большое значение, поскольку одновременно считается, что плательщик выполнил перед бюджетом свои обязательства надлежащим образом.

Режим уплаты денег в бюджет следует отличать от режима зачисления на счета бюджета. Денежные средства считаются зачисленными в доход бюджета или внебюджетного фонда в момент совершения Банком России или кредитной организацией операции по зачислению этих средств на счет органа, уполномоченного исполнять соответствующий бюджет или бюджет внебюджетного фонда.

Применительно к каждому уровню бюджетной системы доходы бюджетов подразделяются на собственные и регулирующие. Собственные доходы бюджетов — это виды доходов, закрепленные на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами законодательством Российской Федерации (ст. 47 БК РФ). К собственным доходам бюджетов относятся налоги и другие обязательные платежи, полностью или частично в твердо фиксированной доле (в процентах) или по разделенным ставкам закрепленные за соответствующими бюджетами федеральными законами, законами субъектов РФ и решениями органов местного самоуправления.

Регулирующие доходы — это доходы, поступающие в режиме федеральных и региональных налогов и иных платежей, по которым в законодательном порядке на долговременной основе (не менее чем на три года) устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты нижестоящего уровня (ст. 48 БК РФ).

Собственные доходы федерального бюджета представлены налоговыми источниками и поступлениями от использования федерального имущества. Налоговые доходы федерального бюджета составляют те налоги и сборы, ставки которых устанавливаются налоговым законодательством Российской Федерации, а сами налоговые поступления в определенной пропорции через механизм бюджетного регулирования распределяются между бюджетами разных уровней в соответствии с федеральным законом о бюджете на очередной год. В ту же группу налоговых доходов федерального бюджета Бюджетный кодекс включил таможенные пошлины, сборы и иные таможенные платежи, а также государственную пошлину, взимаемую в соответствии с российским законодательством.

Федеральные органы исполнительной власти имеют право вносить изменения в совокупную долю налоговых поступлений в федеральный бюджет путем предоставления налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и других обязательных платежей. Объем предоставленных льгот при этом не может превышать установленного федеральным законом о бюджете соответствующего лимита на указанные льготы. Порядок предоставления налоговых льгот не должен противоречить налоговому законодательству.

Пересмотр перечня доходов федерального бюджета в сторону увеличения новых видов налогов или их отмены возможен только при одновременном внесении соответствующих изменений в налоговое законодательство. Такой же режим установлен для изменения перечня неналоговых источников доходов. Федеральные органы законодательной власти вправе вносить изменения в перечень неналоговых доходов при условии получения положительного заключения исполнительных органов власти и одновременном внесении изменений в Бюджетный кодекс.

Для федерального бюджета возможны иные виды доходов в виде остатков средств на конец предыдущего года. К доходам федерального бюджета относятся также поступления от внешнеэкономической деятельности и реализации государственных запасов и резервов и др. Особый режим зачисления в федеральный бюджет имеют доходы в виде прибыли Банка России по нормативам, установленным федеральными законами. Бюджетный кодекс также допускает возможность поступления в федеральный бюджет доходов от средств по взаимным расчетам с другими бюджетами.

Если доходы бюджета федерального уровня представлены только двумя их категориями: собственными и заимствованными, то доходы бюджетов субъектов РФ включают еще и регулирующие доходы. В виде регулирующих источников выступают налоговые доходы, передаваемые из федерального бюджета. Иными словами, не все доходы федерального бюджета поступают на покрытие его собственных расходов. Часть их в соответствии с нормативами, предусмотренными федеральным законом о федеральном бюджете на очередной год и Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления», подлежит передаче в качестве регулирующих доходов или иных режимов в бюджеты нижестоящего уровня.

Аналогичный режим действует для бюджетов субъектов РФ. Субъекты РФ обязаны передавать в местные бюджеты на постоянной или временной основе на срок не менее трех лет часть доходов своих бюджетов, поступивших от региональных налогов и сборов, а также от закрепленных за субъектами РФ федеральных налогов и сборов. Эти доходы передаются полностью или частично — в процентной доле, утверждаемой законодательными органами субъектов Российской Федерации.

Таким образом, налоговые доходы бюджетов субъектов РФ регламентируются как федеральным, так и региональным законодательством. Они включают налоговые доходы, закрепленные на постоянной основе за региональными бюджетами, в том числе поступления от региональных налогов и сборов. В эту же группу доходов входят отчисления от федеральных регулирующих налогов и сборов, зачисляемых в бюджеты субъектов Российской Федерации по нормативам, определенным федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, за минусом отчислений, передаваемых в порядке бюджетного регулирования в местные бюджеты.

Бюджетный кодекс однозначно решил проблему закрепления за бюджетами субъектов РФ всех доходов от использования имущества, находящегося в собственности этих субъектов. Имеются в виду доходы в виде прибыли от унитарных предприятий, созданных субъектами РФ, а также от сдачи в аренду имущества субъектов РФ и др. Аналогичный порядок установлен для доходов от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов государственной власти субъектов РФ.

Доходы местных бюджетов формируются из поступлений в нескольких режимах: собственных доходов, отчислений из бюджетов федерального и регионального уровней за счет регулирующих налогов, заимствований и иных режимов. К налоговым доходам местных бюджетов относятся собственные налоговые доходы от местных налогов и сборов, закрепленные федеральными законами за местными бюджетами, а также отчисления от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов по нормативам, установленным не менее чем на три года. Сюда же включаются поступления от государственной пошлины, за исключением той доли, которая идет целиком в федеральный бюджет.

В налоговые полномочия органов местного самоуправления входит право устанавливать местные налоги из того перечня, который содержится в Налоговом кодексе РФ. Помимо этого они вправе вносить изменения в режим взимания местных налогов, в частности, снижать налоговые ставки и устанавливать дополнительные налоговые льготы в пределах прав, определенных федеральным налоговым законодательством. Налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов лимитируются квотой, установленной нормативным актом о местном бюджете. В случае если налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки, предоставляемые муниципальными органами власти, касаются сумм федеральных и региональных налогов и сборов, зачисляемых в местные бюджеты, то они возможны только при условии отсутствия задолженности по бюджетным ссудам соответствующего муниципального бюджета перед вышестоящими бюджетами, а также соблюдении предельного размера дефицита местного бюджета и размера муниципального долга, установленных Бюджетным кодексом РФ.

Согласно ст. 60 БК РФ в местные бюджеты разрешено зачислять все доходы от использования или продажи имущества, находящегося в собственности муниципалитетов. Органы местного самоуправления вправе устанавливать для муниципальных унитарных предприятий норму отчислений, остающуюся у них после уплаты налогов. Кроме того, в муниципальные бюджеты поступают доходы от предоставления платных услуг, которые оказываются самими органами местного самоуправления, а также бюджетными учреждениями, находящимися в их ведении.

В доходы местных бюджетов поступают и ассигнования на финансирование отдельных государственных полномочий, которые обязаны передавать федеральные и региональные органы власти в случае делегирования муниципалитетам полномочий органов государства, а также при возложении на органы местного самоуправления обязанностей по исполнению федеральных и региональных законов. Помимо этого муниципальные образования имеют право включать в доходы собственных бюджетов ассигнования в режиме компенсаций, поступающие из вышестоящих бюджетов в случае принятия органами государства решений, в результате которых уменьшаются доходы или увеличиваются расходы муниципальных бюджетов. Допускается поступление в муниципальные бюджеты иных неналоговых доходов по нормативам, установленным федеральными или региональными законами, а также правовыми актами органов местного самоуправления.

Наряду с регулирующими доходами, в бюджеты нижестоящих уровней передаются:

• дотации — бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов;
• субвенции — бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов;
• субсидии — бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.

Со второго квартала 1994 г. в практике бюджетной работы стали использоваться трансферты — оказание финансовой помощи субъектам РФ из Федерального фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР), образуемого в составе федерального бюджета.

Трансферты были введены взамен традиционной системы регулирования «сверху» доходов территорий, жесткой регламентации расходов по каждой статье их расходов, ограничения прав и возможностей органов власти на местах в вопросах бюджетной политики, что объективно приводило к снижению их ответственности за обоснованность и реальность собственных бюджетов. Суть трансфертов, имеющих конечной целью выравнивание уровней финансовой обеспеченности регионов, состоит в том, что за счет законодательно определенной части аккумулируемых на федеральном уровне общегосударственных доходных источников образуется единый трансфертный фонд. Объем предоставления финансовой помощи через трансферты определяется по единому для всех субъектов Федерации принципу, специальной формуле, что полностью исключает принятие волюнтаристских решений по финансовому наполнению одних территорий за счет других.

Практика функционирования механизма трансфертов показала не только его несомненные достоинства, но и необходимость совершенствования в целях дальнейшей децентрализации финансовых ресурсов, повышения заинтересованности органов государственной власти на местах в расширении собственной доходной базы, развития инвестиционной активности, проведения структурных преобразований в экономике регионов.

Финансовая помощь в виде трансфертов оказывается тем субъектам Российской Федерации, душевой доход в которых ниже среднедушевого по всем субъектам РФ. Для них установлен статус «нуждающихся в поддержке».

С учетом существенных различий между регионами по объективным причинам (природно-климатические, отдаленность от Центральных районов при отсутствии железнодорожного и автомобильного сообщения, более длительный отопительный сезон, ограниченные сроки завоза товаров и др.) выравнивание душевых бюджетных доходов отстающих регионов было бы более обоснованно осуществлять в разрезе соответствующих групп территорий. Но существующая группировка субъектов Федерации по экономическим районам устарела. Ее необходимо пересмотреть с учетом экономического потенциала региона, его географического положения и природно-климатических условий.

Если с учетом предоставляемого трансферта в бюджете субъекта Федерации не хватало доходов для покрытия текущих расходов (без капитальных вложений), предусматривалось оказать ему дополнительную помощь, и он получал статус «особо нуждающегося в поддержке».

В связи с этим Федеральный фонд поддержки регионов был разделен на две части для выделения трансфертов субъектам Федерации того и другого статусов. Перечисление трансфертов из ФФПР производится ежемесячно исходя из фактических налоговых поступлений в федеральный бюджет.

Чтобы создать единый механизм выравнивания доходов территорий на всех уровнях бюджетной системы, межбюджетные отношения федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ рекомендовано распространить на взаимоотношения между региональными и местными бюджетами.

Таким образом, доходы бюджета каждого уровня формируются в соответствии с налоговым законодательством Российской Федерации и ежегодно утверждаемыми законами о бюджете в части установления нормативов отчислений от регулируемых доходов в бюджет нижестоящего территориального уровня, прямой финансовой помощи в различных формах, других доходных источников.

Расходы бюджетов представляют собой сложившийся механизм отношений, способов и приемов, благодаря которым средства из них поступают по своему назначению. Это — именно то свойство бюджетов, с помощью которого реализуются цели всей бюджетной деятельности. Основным потоком расходования средств из бюджетов является режим финансирования. В этом случае бюджетные средства расходуются на обеспечение самого государства, бюджетных учреждений, а также для финансовой поддержки ряда отраслей народного хозяйства с целью воздействия на макроэкономические пропорции в экономике и другие задачи.

Одним из серьезных недостатков действующей бюджетной системы следует назвать неэффективный контроль за расходованием средств из бюджетов всех уровней. К числу недостатков в этой области относится и финансирование бюджетных расходов методом взаимозачетов, а также платежными средствами различной степени ликвидности, что приводит к недофинансированию отдельных получателей бюджетных средств. Негативно сказывается сохраняющаяся практика неэффективных расходов, по сути ненужных с точки зрения интересов общества и государства. Поэтому Правительство РФ ставит перед собой задачу инвентаризации и сокращения государственных расходов при условии полного выполнения бюджетных обязательств.

Бюджетный кодекс устанавливает порядок формирования расходов бюджетов всех уровней на базе единых методологических основ и установленных Правительством РФ нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, а также нормативов финансовых затрат на оказание государственных услуг. Органы власти субъектов РФ и муниципалитетов вправе увеличивать нормативы на оказание государственных и муниципальных услуг, если у них есть соответствующие финансовые ресурсы.

Содержание расходов должно коррегироваться с бюджетной классификацией. Например, в зависимости от экономического содержания расходы всех уровней бюджетов подразделяются на текущие и капитальные, которые, в свою очередь, устанавливаются экономической классификацией расходов бюджетов.

Капитальные расходы бюджетов предназначены для обеспечения расширенного воспроизводства и обеспечивают инновационную и инвестиционную деятельность, включая инвестиции в виде бюджетных кредитов в деятельность юридических лиц в соответствии с инвестиционными программами. Такой режим применяется прежде всего при осуществлении расходов на проведение капитального (восстановительного) ремонта и иные расходы, связанные с расширенным воспроизводством. К капитальным расходам относятся и расходы, предназначенные для увеличения государственного или муниципального имущества. Возможны и иные направления расходов, включенные в категорию капитальных, в соответствии с экономической бюджетной классификацией.

Важнейшей составной частью капитальных расходов бюджетов является бюджет развития, средства которого используются для кредитования, инвестирования и гарантийного обеспечения инвестиционных проектов. Порядок формирования и использования бюджета развития определяется федеральным законом. Однако в действующем Федеральном законе «О Бюджете развития Российской Федерации» от 26 ноября 1998 г. сказано лишь о Бюджете развития Российской Федерации, включаемом в состав капитальных расходов федерального бюджета. Закон не регламентирует создание бюджетом развития как части бюджетов субъектов РФ и местных. Объем денежных средств, направляемых в Бюджет развития, устанавливается федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Текущие расходы бюджетов предназначены для обеспечения текущих, ежегодно возобновляющихся расходов. С их помощью государство распределяет средства на различные функциональные задачи. Получателями текущих расходов становятся органы исполнительной власти на всех уровнях власти, бюджетные учреждения и другие получатели средств из бюджета в режиме финансирования. Из этой категории расходов средства поступают на обеспечение межбюджетного механизма перераспределения средств в виде дотаций, субвенций, субсидий и др.

В бюджете текущих расходов может быть предусмотрено выделение защищенных статей бюджета, расходы по которым производятся независимо от снижения объема поступлений доходов бюджета. Несмотря на то что в Бюджетном кодексе РФ не предусмотрено их выделение, законы о бюджете субъектов РФ по-прежнему включают защищенные статьи бюджета. Как правило, это такие расходы, сокращение финансирования которых ведет к исключительно неблагоприятным последствиям. Например, в соответствии с Законом г. Москвы «О бюджете города Москвы на 2000 год» приоритетному финансированию подлежат оплата труда работников бюджетной сферы г. Москвы, бесплатный отпуск молочных продуктов детям, субсидии на строительство и приобретение жилья, оплата жилищно-коммунальных услуг малоимущих, расходы по обслуживанию и погашению государственного долга города и др.

Статья 69 Бюджетного кодекса определила исчерпывающий перечень форм осуществления расходов бюджетов. К ним относятся:

• ассигнования на содержание бюджетных учреждений;
• средства на оплату товаров, производимых на основе гражданско-правовых договоров между органами власти, с одной стороны, и физическими и юридическими лицами — с другой.

Третьей формой расходов названы трансферты, которые в свою очередь состоят из следующих ассигнований:

• на реализацию муниципалитетами обязательных выплат населению на условиях, определенных федеральным и региональным законодательством, а также правовыми актами представительных органов местного самоуправления;
• на осуществление отдельных государственных полномочий, делегируемых на нижестоящие органы власти;
• на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти и приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов.

В содержательном плане трансферты представляют собой бюджетные средства, предназначенные для обеспечения обязательных выплат населению, в том числе на пенсии, стипендии, пособия, компенсации, другие социальные выплаты в соответствии с законодательными актами федерального, регионального и муниципального уровней.

В категорию бюджетных расходов также включены:

• бюджетные кредиты юридическим лицам, включая налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и других обязательных платежей;
• субвенции и субсидии юридическим и физическим лицам;
• инвестиции из бюджетов в уставные капиталы юридических лиц;
• средства в виде дотаций, субвенций и субсидий бюджетам Других уровней, а также внебюджетным фондам;
• кредиты иностранным государствам;
• средства, связанные с отношениями кредита, предназначенные для погашения процентов по долгам, осуществления других расходов по обслуживанию и погашению долговых обязательств, в том числе долговых обязательств, возникших вследствие применения института гарантии по обеспечению долговых обязательств других субъектов.

Что касается расходов бюджетных учреждений, то Бюджетный кодекс определил закрытый перечень целей, на которые разрешено данным субъектам использовать бюджетные средства. Расходование бюджетных средств на другие цели запрещено. Конкретно бюджетные учреждения вправе расходовать средства государства или муниципальных образований только на оплату труда персонала, начисление страховых взносов во внебюджетные фонды, выделяемые на фонд оплаты труда. Они также вправе выплачивать командировочные расходы и иные компенсационные выплаты работникам. В случаях, указанных законодательством, бюджетные учреждения обязаны производить расходы из бюджетных средств на выплату трансфертов населению.

Бюджетные учреждения наделены правом производить покупки товаров, работ и услуг за счет бюджетных средств. В целях обеспечения большего контроля установлен порядок, согласно которому закупки товаров, работ и услуг на сумму свыше 2 тыс. минимальных размеров оплаты труда должны осуществляться только на основе государственных или муниципальных контрактов. От имени государства или муниципального образования такие контракты вправе заключать на конкурсной основе управомоченные органы государственной власти или бюджетные учреждения.

В интересах обеспечения контроля получатели бюджетных средств, осуществляющие закупки товаров, работ и услуг на сумму не более 1 тыс. минимальных заработных плат за один вид товаров или услуг (в пределах одного контракта), обязаны вести реестры закупок. В частности, предписывается указывать наименование закупаемых товаров, работ или услуг, реквизиты поставщиков, подрядчиков или исполнителей, цену и дату закупок. Такой реестр должны вести и органы власти всех уровней, и бюджетные организации. В целом эти структуры имеют у себя государственное имущество на правах оперативного управления.

Целям обеспечения бюджетной дисциплины служит порядок, согласно которому устанавливается жесткая связь между выполнением условий получения бюджетных средств и фактическим их предоставлением. Органы исполнительной власти, прежде всего министр финансов РФ, обязаны прекратить дальнейшее финансирование субъектов на любом его этапе в случае невыполнения получателем средств условий их получения.

Одной из форм бюджетных расходов выступает бюджетный кредит, под которым в ст. 76 Бюджетного кодекса понимаются налоговые кредиты. Возврат средств в бюджет в случае предоставления бюджетного кредита и уплата процентов за его пользование приравниваются к обязательным платежам в бюджет. В кодексе определена обязанность исполнительных органов власти либо уполномоченных ими структур вести соответствующий реестр получателей бюджетных кредитов.

Основные условия выделения кредитов определяются бюджетами соответствующих уровней, в которых указываются: цели. порядок предоставления кредитов, лимиты, срок (он, как правило, не может быть больше одного года), категории получателей. Предоставление бюджетных кредитов сверх определенных лимитов не допускается. За нарушение условий предоставления бюджетных кредитов виновные должностные лица могут быть привлечены к юридической ответственности.

Бюджетный кредит от имени государства или муниципальных образований вправе предоставлять соответствующие органы исполнительной власти и бюджетные учреждения, которые обязаны предварительно изучить финансовое состояние потенциального заемщика. Кроме того, в любое время действия кредитных отношений они вправе проводить проверки на предмет целевого использования бюджетных средств.

Бюджетный кодекс устанавливает два режима предоставления бюджетного кредита в зависимости от категории получателей. Большие льготы предоставляются государственным и муниципальным предприятиям. Только на условиях возмездного характера бюджетный кредит может предоставляться юридическим лицам, не относящимся к категории государственных или муниципальных унитарных предприятий, а также бюджетных учреждений. Бюджетным кодексом запрещено предоставлять бюджетный кредит тем юридическим лицам (не относящимся к категории унитарных предприятий), которые имеют просроченную задолженность по ранее предоставленным бюджетным средствам на возвратной основе.

Всем категориям юридических лиц, за исключением унитарных предприятий, бюджетные средства выделяются на основе гражданско-правового договора возмездного характера и при обязательном условии предоставления заемщиками обеспечения возврата кредита в виде банковской гарантии, поручительства или залога. Допускается использовать в качестве залога имущество, акции, иные ценные бумаги, паи. Но в любом случае средством обеспечения обязательств может быть только высоколиквидное имущество. Кредит не предоставляется при неспособности заемщика обеспечить обязательства по договору о бюджетном кредите.

Порядок предоставления бюджетного кредита предусматривает обязательное зачисление бюджетных средств на бюджетный счет заемщика в кредитной организации. Расходование указанных средств заемщик осуществляет самостоятельно в соответствии с условиями договора о предоставлении кредита. Прежде всего имеется в виду соблюдение условий целевого характера кредита.

Отдельный режим имеют инвестиции за счет бюджетных средств. Бюджетный кодекс определяет порядок составления целевых программ осуществления инвестиций. При этом все инвестиционные программы на федеральном уровне, расходы на которые составляют не менее 200 тыс. минимальных размеров оплаты труда, подлежат рассмотрению и утверждению в порядке, предусмотренном для финансирования федеральных целевых программ.

Иной режим имеют инвестиции юридическим лицам, не относящимся к государственным или муниципальным унитарным предприятиям. Он оформляется через участие государства или муниципалитета в уставных капиталах юридических лиц при одновременном возникновении права государственной или муниципальной собственности на эквивалентную часть уставных или складочных капиталов и имущества этих лиц. Созданные при участии государства или муниципальной собственности объекты должны управляться вместе с другими объектами государственного и муниципального имущества комитетами по управлению имущества.

Предварительным условием выделения средств для инвестиций в уставные капиталы юридических лиц является их обязательное технико-экономическое обоснование, разработка проектно-сметной документации, планов передачи недвижимости и т.п. Участие государства и муниципалитетов в указанных инвестициях должно оформляться соответствующим договором между органами власти и юридическим лицом. Причем сам договор подлежит подписанию не позднее двух месяцев после вступления в силу закона о бюджете. При отсутствии такого договора инвестиции должны блокироваться.

В плане обеспечения инвестиционной деятельности Бюджетный кодекс также предусматривает выделение субсидий и субвенций хозяйствующим субъектам, в том числе индивидуальным гражданам-предпринимателям. Субсидии и субвенции выделяются строго в соответствии с определенными целевыми программами и законодательством соответствующего уровня на условиях и в порядке, установленными законами о бюджете того или иного уровня. В случае использования субсидий и субвенций не по назначению или их неиспользования они подлежат возврату в бюджет соответствующего уровня. Унитарным предприятиям и бюджетным учреждениям субсидии и субвенции не предоставляются.

Одна из важнейших задач бюджета состоит в том, чтобы учесть все доходы и расходы государства. Тем самым решается проблема создания стабильной предсказуемой экономической политики государства. По крайней мере в пределах одного финансового года. Эта политика в значительно большей степени, чем это было раньше, привязывается к утвержденным законом параметрам бюджета на очередной год. Вводить какие-либо существенные новации в течение финансового года практически не допускается. Более того, устанавливается жесткий механизм внесения изменений в действующий порядок определения расходов по различным направлениям. Так, в ст. 83 БК РФ отмечается, что если каким-либо законом на федеральном уровне вводятся новые, неучтенные законом о бюджете на очередной год расходы, причем если они не финансируются и не финансировались также и другими уровнями бюджетов, то предписывается одновременно указывать в этом нормативном акте источники и порядок финансирования данных расходов.

Такой порядок дополнительного финансирования должен соблюдаться также в том случае, если дополнительные расходы по причине принятия подобных законов на федеральном уровне возникают у нижестоящих бюджетов. Одновременно запрещается увеличивать дефицита бюджетов при определении источников финансирования новых видов расходов. Поэтому устанавливается порядок, согласно которому разрешается финансировать новые расходы не ранее чем с начала будущего финансового года при условии включения их в расходы бюджета.

Однако не все можно предусмотреть. Нередко случаются чрезвычайные происшествия, на ликвидацию негативных последствий которых требуются непредвиденные расходы. В этих целях Бюджетный кодекс предусматривает создание на всех уровнях бюджетной системы специальных резервных фондов, правом распоряжения которыми обладают исполнительные органы власти. На федеральном уровне такие фонды создаются Президентом РФ и Правительством РФ.

Резервный фонд Президента РФ составляет 1% от всех расходов федерального бюджета. Средства этого фонда расходуются на основе распоряжений Президента РФ на финансирование непредвиденных расходов, а также дополнительных расходов, если они предусмотрены указами Президента РФ. Запрещено расходовать средства указанного фонда на проведение выборов, референдумов, освещение деятельности Президента РФ.

Учитывая, что БК РФ устанавливает для федерального бюджета трехпроцентный предел этих фондов от всех расходов бюджета, можно сделать вывод, что резервный фонд Правительства РФ будет составлять 2% от всей суммы расходов федерального бюджета.

Вопрос об установлении размеров резервных фондов регионального уровня находится в компетенции органов власти субъектов РФ. Хотя Бюджетный кодекс и не определяет порядок установления параметров аналогичных фондов на муниципальном уровне, можно предположить, что он будет таким же, как и на региональном уровне. При этом указывается обязанность исполнительных органов власти муниципалитетов ежеквартально информировать представительные органы власти муниципальных образований о результатах расходования средств из резервных фондов.

Ряд расходов подлежит финансированию исключительно из федерального бюджета. Их перечень определен на основе конституционного механизма разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами и нацелен на обеспечение закрепленных за федеральным центром задач.

К расходам федерального бюджета относятся расходы на обеспечение деятельности федеральных органов власти, в том числе: Президента РФ, Федерального собрания, Счетной палаты РФ, Центральной избирательной комиссии, органов исполнительной власти, включая их территориальные структуры, а также финансирование учреждений, находящихся в федеральной собственности. В эту категорию входят расходы на федеральную судебную систему, оборону и обеспечение безопасности, финансирование фундаментальных научных исследований, финансовое обеспечение межгосударственных интересов, в том числе на международное сотрудничество федеральных органов исполнительной власти, и др. Финансированию из федерального бюджета подлежат расходы на организацию выборов и проведение референдумов Российской Федерации.

Часть средств из расходов федерального бюджета разрешено использовать на формирование федеральной собственности, обеспечение федеральной инвестиционной программы. К категории расходов, финансируемых исключительно из федерального бюджета, также относятся расходы на государственную поддержку железнодорожного, воздушного и морского транспорта, атомной энергетики, на ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий общероссийского масштаба. В соответствии с классификацией долга государства на государственный (на федеральном уровне) и долг субъектов РФ из расходов федерального бюджета обслуживается и погашается государственный долг. Из федерального бюджета также финансируются сделки, нацеленные на пополнение государственных запасов драгоценных металлов и камней, в целом государственного материального резерва.

За счет расходов федерального бюджета в соответствии с законодательством РФ подлежат денежному обеспечению компенсации государственным внебюджетным фондам для выплаты государственных пенсий, пособий, других социальных выплат. К числу расходов федерального бюджета Бюджетный кодекс отнес также денежные средства, изымаемые в пользу нижестоящих бюджетов. В эту категорию расходов включены средства, передаваемые в порядке обеспечения реализации решений федеральных органов власти, следствием чего стало увеличение расходов нижестоящих бюджетов или уменьшение их доходов. Помимо этого к расходам федерального бюджета отнесены денежные средства, передаваемые в нижестоящие бюджеты в режиме обеспечения осуществления отдельных полномочий, делегируемых на другие уровни власти. Кроме того, в системе расходов федерального бюджета названы денежные средства, передаваемые в нижестоящие бюджеты в режиме финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.

В соответствии с механизмом распределения полномочий, определенным Конституцией РФ, в исключительное ведение бюджетов субъектов РФ переданы расходы на финансирование органов власти субъектов РФ, проведение выборов и референдумов на уровне субъектов РФ, финансовое обеспечение международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, а также их средств массовой информации.

Финансированию из бюджетов субъектов РФ подлежат и расходы на формирование государственной собственности субъектов РФ, обеспечение региональных целевых программ, содержание и развитие предприятий, учреждений и организаций, относящихся к ведению региональных органов власти, а также обслуживание и погашение государственного долга субъектов РФ.

Субъектам РФ также предписывается включать в систему своих бюджетных расходов средства, предназначенные для передачи в муниципальные бюджеты. Речь идет о финансовой помощи муниципальным бюджетам, финансовом обеспечении делегируемых муниципалитетам государственных полномочий, режима компенсаций дополнительных расходов или уменьшенных доходов, если это произошло вследствие решений, принятых органами власти регионального уровня. Бюджетным кодексом допускаются иные виды расходов, если они связаны с обеспечением деятельности органов власти субъектов РФ.

По аналогии с вышестоящими бюджетами к исключительным расходам из местных бюджетов относятся расходы на содержание органов власти местного самоуправления, финансовое обеспечение выборов и местных референдумов, противопожарной безопасности, финансирование средств массовой информации, муниципальной милиции, муниципальных архивов, других организаций, находящихся в ведении муниципальных образований.

Из экономического блока расходов местных бюджетов следует назвать расходы на формирование муниципальной собственности и управление этим имуществом, организацию транспортного обслуживания населения, финансирование целевых программ, принимаемых органами местного самоуправления, обслуживание и погашение муниципального долга.

К социальным расходам муниципалитетов относятся расходы на финансирование учреждений образования, здравоохранения, культуры, спорта. Бюджетным кодексом предусмотрен и такой вид муниципальных расходов, как целевое дотирование населения. Большие затраты несут муниципалитеты на организацию и развитие муниципального жилищно-коммунального хозяйства, которые согласно БК РФ финансируются исключительно из расходов местных бюджетов.

В обязанности муниципальных органов власти включены также расходы на охрану окружающей среды, благоустройство и озеленение территорий муниципальных образований, затраты на утилизацию и переработку бытовых отходов. В перечень расходов муниципального уровня могут включаться и иные расходы по решению представительных органов власти. Общим ограничением перечня расходов муниципального уровня служит бюджетная классификация Российской Федерации.

Статья 85 БК РФ содержит подробный перечень расходов, подлежащих совместному финансированию из бюджетов всех уровней, который сформирован на основе принципа, закрепляющего совместное решение ряда важных вопросов с участием всех уровней власти. Прежде всего это вопросы, указанные в ст. 72 Конституции РФ, в которой дан перечень совместных полномочий Российской Федерации и субъектов РФ.

В перечень вопросов совместного ведения включены:

• вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;
• природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры;
• общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;
• координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;
• осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;
• административное, административно-процессуальное, трудовое семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;
• кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;
• защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;
• установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;
• координация международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, выполнение международных договоров Российской Федерации и др.

В первый блок этих расходов включены расходы экономического характера. К ним относятся расходы, осуществляемые в режиме государственной поддержки отраслей промышленности, строительства и строительной индустрии, сельского хозяйства, автомобильного и речного транспорта, предприятий связи, дорожного хозяйства, а также метрополитены. Заботой всех органов власти всех уровней, обеспечиваемой расходами соответствующих бюджетов, является решение одной из определяющих проблем рыночной экономики - развитие рыночной инфраструктуры. В расходы бюджетов всех уровней включены также вопросы финансирования воспроизводства природных ресурсов. Кстати, для этих расходов Налоговым кодексом РФ предназначены целевые доходы в режиме сборов на воспроизводство природных ресурсов.

Второй блок расходов, покрываемых из бюджетов всех уровней, предназначен для финансирования целей административного характера. В их число входит финансирование правоохранительной деятельности, обеспечение противопожарной безопасности, охраны окружающей среды, охраны природных ресурсов, гидрометеорологической деятельности. В число совместно финансируемых расходов входит обеспечение предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий межрегионального масштаба.

Особую роль играют расходы, предназначенные для финансового обеспечения развития федеративных и национальных отношений. Такое же значение имеют расходы на финансовое обеспечение деятельности избирательных комиссий субъектов РФ. Причем последняя категория расходов подлежит детализации законодательством Российской Федерации.

К совместным расходам всех бюджетов относятся расходы, обеспечивающие научно-технический прогресс, в том числе финансирование  научно-исследовательских,  опытно-конструкторских и проектно-изыскательских работ. К категории объектов, подлежащих совместному финансированию всех уровней бюджетов, относятся средства массовой информации.

В число совместно финансируемых расходов включены расходы на социальные вопросы, связанные с социальной защитой населения. Этот блок расходов в наибольшей степени требует детальной конкретизации направлений и количественных параметров финансирования, что должно решаться через более совершенный механизм межбюджетных отношений.

Следует отметить, что перечень совместно финансируемых расходов из всех уровней бюджетов не носит закрытого характера. К ним можно отнести любые расходы, предназначенные для обеспечения вопросов, отнесенных Конституцией РФ, другими актами законодательства к совместному ведению.

Бюджетный кодекс указывает конкретный механизм разграничения участия каждого бюджета в финансировании вышеназванных расходов. В частности, в ч. 2 ст. 85 БК РФ определен порядок согласования участия каждого уровня бюджета по финансовому обеспечению своей доли расходов, который состоит в передаче части обязанностей по обеспечению определенных расходов вышестоящим бюджетом на нижестоящий уровень отдельного бюджета. Это также подтверждается положением о необходимости утверждения результатов распределения обязанностей по расходам законами о бюджетах, принимаемыми органами власти вышестоящего уровня. Альтернативой данного пути называется возможность решения этой проблемы методом согласования между органами власти различных уровней. Порядок согласования между федеральным и региональным уровнями бюджетов определяется Правительством РФ.

Именно этот механизм разграничения бюджетных полномочий между различными уровнями власти стал причиной зависимости нижестоящих бюджетов от вышестоящих. При общей нехватке средств типичной стала ситуация, когда многие расходы в обязательном порядке передаются в нижестоящие бюджеты без их достаточного финансового обеспечения.

Государственное регулирование межбюджетных отношений

В условиях федеративного государства при сложном построении бюджетной системы ее устойчивость, как и всего государства в целом, во многом зависит от характера межбюджетных отношений. Проблема оптимального построения модели межбюджетных отношений относится к числу самых актуальных. В настоящее время идет поиск динамичного равновесия между федеральными органами власти и органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления применительно к бюджетной сфере.

Межбюджетные отношения представляют собой взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления по вопросам распределения регулирующих доходов и перераспределения денежных средств между бюджетами. Эти отношения определяются бюджетным устройством. Они должны строиться на базе экономических связей в рамках единой страны и заложенных в Конституции РФ принципов, на основе которых ставится задача достижения оптимального взаимодействия всех бюджетов и придания этому взаимодействию характера системности.

Содержание межбюджетных отношений базируется на конституционном механизме распределения бюджетных прав между органами власти Российской Федерации, ее субъектов и органами местного самоуправления. Самой широкой компетенцией в области регулирования бюджетных правоотношений наделены органы государственной власти Российской Федерации. Более ограниченным перечнем бюджетных прав обладают субъекты РФ и органы местного самоуправления.

В Бюджетном кодексе определен полный перечень бюджетных прав Российской Федерации. В частности, в сфере бюджетных отношений на федеральном уровне осуществляется установление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, принимаются законы, определяющие правовые основы функционирования бюджетной системы РФ. В таком же порядке устанавливается правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, порядок регулирования межбюджетных отношений, определяются основы бюджетного процесса в Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

Органы государственной власти Российской Федерации в плане регулирования бюджетных правоотношений имеют право устанавливать общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации. Разграничение налогов и других доходов между уровнями бюджетной системы, а также распределение в порядке межбюджетного регулирования доходов от федеральных налогов и сборов, иных доходов федерального бюджета между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ находятся в компетенции Российской Федерации.

На федеральном уровне устанавливается разграничение полномочий по осуществлению расходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации. Органы государственной власти Российской Федерации наделены правом определения основ бюджетного процесса на уровне субъектов РФ и местном уровне (ст. 7 БК РФ). Органы государственной власти Российской Федерации обладают целым рядом полномочий в области регулирования государственного и муниципального долга. В плане регулирования межбюджетных отношений они вправе устанавливать общие принципы и условия предоставления бюджетных кредитов. Кроме того, они устанавливают порядок и условия предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ и местным бюджетам, а также осуществляют контроль за их использованием.

На федеральном уровне также устанавливаются государственные минимальные социальные стандарты и определяются нормативы финансовых затрат на единицу предоставляемых государственных или муниципальных услуг.

То, что ведущим звеном в бюджетной системе, а также в бюджетном процессе, межбюджетных отношениях выступают органы государства федерального уровня, вполне оправдано. Только федеральные органы власти способны реализовать принципы единства бюджетной системы и универсальности ее отдельных элементов.

Без иерархии между отдельными составными частями в построении здания бюджетной системы страны, в котором есть несущая основа и узловые элементы, пронизывающие все его этажи, здание рухнет. Федеральные органы призваны обеспечить прочность этого здания, но не превращать региональные и местные бюджеты в некие второстепенные элементы конструкции или в дополняющие пристройки. Кстати, в таком случае пристройки достаточно быстро могут быть превращены в самостоятельные объекты.

Позиция федеральных органов власти в вопросах построения бюджетной системы должна быть нацелена на обеспечение ее единства, использование эффективных методов функционирования, но не на подмену органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в части реализации ими своих полномочий. Последние не должны быть зависимыми субъектами. Им необходима самостоятельность при условии соблюдения общих правил деятельности, которые устанавливаются федеральными органами власти.

К бюджетным правам субъектов РФ относятся прежде всего права на собственный бюджет независимо от размеров территории, численности населения и взаимоотношений с федеральными органами государственной власти. В соответствии со ст. 7 Конституции РФ все субъекты Российской Федерации между собой равноправны. Это равноправие распространяется и на бюджетные правоотношения.

Органы государственной власти субъектов РФ устанавливают порядок составления и рассмотрения проектов бюджетов субъектов РФ, их утверждения и исполнения, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отчетов об исполнении бюджетов субъектов РФ. Они принимают, исполняют и осуществляют контроль за исполнением бюджета субъекта РФ.

Законодательные (представительные) органы субъектов РФ принимают решения о введении региональных налогов и сборов в соответствии с действующим налоговым законодательством Российской Федерации, устанавливают размеры ставок по ним и предоставляют налоговые льготы в пределах прав, предоставленных данным законодательством. Например, органы государственной власти субъекта РФ вправе принять решение о взимании на своей территории налога с продаж. Устанавливая налог с продаж, законодательные (представительные) органы субъектов РФ определяют ставку налога, порядок и сроки его уплаты, льготы и форму отчетности по данному налогу, а также дополнительный перечень товаров (работ, услуг), реализация которых освобождается от этого налога (п. 4 ст. 20 Закона РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации»).

В компетенции субъектов РФ находятся вопросы распределения доходов от региональных налогов и сборов, иных доходов субъектов РФ между бюджетом субъекта РФ и местными бюджетами. Органы государственной власти субъектов РФ самостоятельно определяют порядок направления в бюджет субъекта РФ доходов от использования собственности субъекта РФ, доходов от налогов и сборов и иных доходов бюджета субъекта РФ.

При недостаточности собственных финансовых ресурсов субъекты РФ имеют право на получение финансовой помощи из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ.

В компетенции органов государственной власти субъектов РФ находятся вопросы определения порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из бюджета субъекта РФ местным бюджетам. Они также определяют порядок и условия предоставления бюджетных кредитов, т.е. предоставления средств юридическим лицам на возвратной и возмездной основах.

Муниципальные образования используют свои финансовые и другие ресурсы для решения вопросов местного значения, в число которых входит все, что связано с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения. Пожалуй, это самое емкое по бюджетным затратам направление финансирования. При этом перечень вопросов, закрепленных за органами местного самоуправления, не носит закрытого характера. В принципе в обязанность органов местного самоуправления входит решение всех вопросов, которые по остаточному методу остались после формирования федеральными и региональными органами власти своих сфер компетенции.

Для решения этих задач муниципальные образования наделены рядом важных бюджетных прав, и прежде всего правом на самостоятельный местный бюджет. Все муниципальные образования независимо от состава территории, численности населения и других особенностей обладают равной совокупностью бюджетных прав.

Органы местного самоуправления устанавливают порядок составления и рассмотрения проектов местных бюджетов, их утверждения и исполнения, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отчетов об исполнении местных бюджетов и последовательно осуществляют все стадии бюджетного процесса. Право контроля за исполнением местных бюджетов принадлежит представительным органам местного самоуправления. Органы местного самоуправления вправе привлекать для этой цели аудиторов. Представительный орган местного самоуправления может за счет средств местного бюджета создавать муниципальную налоговую службу для сбора местных налогов.

В целях управления средствами местной казны и обслуживания исполнения местного бюджета представительный орган местного самоуправления вправе создавать муниципальное казначейство за счет средств местного бюджета.

Органы местного самоуправления в соответствии с Бюджетным кодексом РФ определяют порядок муниципальных заимствований, осуществляют их и управление муниципальным долгом.

Органы местного самоуправления самостоятельно определяют порядок направления в местные бюджеты доходов от использования муниципальной собственности, местных налогов и сборов, иных доходов местных бюджетов.

К правам органов местного самоуправления относится также право самостоятельно определять направления расходования бюджетных средств: устанавливать за счет местных бюджетов надбавки к пенсиям, пособиям, льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг сверх установленных законодательством РФ, увеличивать нормы расходов на содержание милиции общественной безопасности и т.д.

В соответствии со ст. 7 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997 г. к собственным доходам местных бюджетов относятся местные налоги и сборы, другие собственные доходы местных бюджетов, доли федеральных налогов и доли налогов субъектов Российской Федерации, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе. Эти налоги и сборы перечисляются налогоплательщиками в местные бюджеты. К местным налогам и сборам относятся налоги и сборы, установленные в соответствии с федеральными законами.

Органы местного самоуправления в соответствии со ст. 132 Конституции РФ вправе самостоятельно устанавливать местные налоги и сборы. Однако следует отметить, что данное право значительно ограничено действующим налоговым законодательством. В настоящее время органы местного самоуправления могут вводить только те местные налоги и сборы, которые предусмотрены ст. 21 Закона РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» от 27 декабря 1991 г.

К другим собственным доходам местных бюджетов относятся:

1. доходы от приватизации и реализации муниципального имущества;
2. не менее 10 % доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципального образования, проводимой в соответствии с государственной программой приватизации;
3. доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, включая аренду нежилых помещений, и муниципальных земель;
4. платежи за пользование недрами и природными ресурсами, установленные в соответствии с законодательством РФ;
5. доходы от проведения муниципальных денежно-вещевых лотерей;
6. штрафы, подлежащие перечислению в местные бюджеты в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ;
7. государственная пошлина, установленная в соответствии с законодательством РФ;
8. не менее 50 % налога на имущество предприятий (организаций);
9. подоходный налог с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица.

Все муниципальные образования имеют право на минимальный местный бюджет. Минимальный уровень местных бюджетов обеспечивают федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов РФ путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов. Минимально необходимые расходы местных бюджетов устанавливаются законами субъектов РФ на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности.

В случае если все-таки переданных доходных источников будет недостаточно для обеспечения минимального местного бюджета, то местному бюджету предоставляется финансовая помощь в виде дотаций и субвенций.

При наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями они вправе требовать предоставления им необходимых для их осуществления материальных и финансовых ресурсов. В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривается раздельный учет доходных и расходных элементов местных бюджетов, которые предназначены для финансового обеспечения вопросов местного значения и реализации органами местного самоуправления полномочий, делегируемых им органами власти Российской Федерации и субъектов РФ.

Увеличение расходов или уменьшение доходов местных бюджетов, возникшие в результате решений, принятых органами государственной власти Российской Федерации или органами государственной власти субъектов РФ, должны компенсироваться органами, принявшими указанные решения. Размер компенсации определяется одновременно с принятием соответствующего решения. Органы местного самоуправления вправе принять к исполнению решения органов государственной власти, влекущие увеличение расходов или уменьшение доходов местных бюджетов, в пределах средств, переданных им в качестве компенсации. Право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, гарантировано Конституцией РФ (ст. 133).

Действующая концепция межбюджетных отношений отражает политику децентрализации, перераспределения государственных полномочий с федерального уровня на уровень субъектов РФ, а также значительное усиление местных органов власти. В целом идет поиск динамичного равновесия между центральными структурами власти и региональными.

Точкой отсчета на пути к реформированию межбюджетных отношений стало постановление Правительства РФ от 30 июля 1998 г. № 862 «О Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999—2001 годах». Политика государства в сфере межбюджетных отношений нацелена на выравнивание доходной части нижестоящих бюджетов до минимально необходимого уровня, который, в свою очередь, устанавливается на базе минимального социального государственного норматива (социального стандарта), представляющего собой расчетные показатели, применяемые на всех уровнях бюджетной системы.

Однако несмотря на принимаемые меры, пока не решается главная проблема межбюджетных отношений, связанная с включением такого мощного стимула их развития, как интерес участников межбюджетных отношений сохранять между собой тесные связи при одновременном использовании каждым из них всех потенциальных источников экономического развития своего региона. Отсутствует механизм обеспечения реальной самостоятельности бюджетов регионального и муниципального уровней.

Практика межбюджетных отношений свидетельствует о зависимости органов власти муниципальных образований в реализации бюджетных прав от государственных органов власти, а органов власти субъектов РФ — от органов власти Российской Федерации. Механизм разграничения компетенции между тремя Уровнями власти построен так, что нижестоящим уровням объем соответствующих полномочий передается по остаточному принципу. Им остаются те полномочия, которые не взяли на себя органы власти вышестоящего уровня. Однако материальные, в том числе и финансовые средства, передаются в квотированном режиме. В этом заложено основное противоречие действующей бюджетной системы страны.

Суть проблемы межбюджетных отношений заключается в том, что доходов, закрепленных за бюджетами субъектов РФ и органов местного самоуправления, не хватает для того, чтобы покрыть закрепленные за ними расходы. Действующий механизм распределения доли расходов и доходов между бюджетами разных уровней таков, что закрепленные расходы бюджетов регионального и муниципального уровней значительно превышают закрепленные доходы.

Фактически в настоящее время довольно большая доля доходных источников бюджетов субъектов РФ и органов местного самоуправления находится под управлением и контролем органов власти федерального уровня. В какой-то мере в сфере межбюджетных отношений сохраняется модернизированная модель прежних командно-административных отношений.

Нередки случаи ущемления бюджетных прав органов власти регионального и местного уровней. Применяется такой порядок, согласно которому на федеральном уровне предоставляются льготы отдельным категориям государственных служащих, например, должностным лицам федеральных правоохранительных и силовых структур — льготы по оплате проезда на общественном транспорте, оплате жилья, коммунальных услуг, установки и абонентной платы за телефон, но источник финансирования при этом не указывается. В результате бюджеты субъектов РФ имеют дополнительные непредвиденные расходы.

В подобных случаях реализация прав на льготы федерального уровня перекладывается на бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты, что значительно усиливает их напряженность. Поэтому Бюджетный кодекс содержит требование, в соответствии с которым устанавливается запрет органам власти субъектов РФ и муниципалитетов принимать решения, приводящие к увеличению расходов либо к снижению доходов бюджетов других уровней без одновременного принятия решения о компенсации их потерь.

Система перераспределения доходов для муниципалитетов и субъектов РФ напоминает известную систему «продразверстки», в результате которой сужается ручеек регулирующих средств из вышестоящего бюджета тому субъекту, у которого несколько лучше экономическое положение. В такой ситуации выгоднее быть просителем, чем самому искать источники существования. Все это является следствием того, что отсутствует реальная финансовая база для самостоятельности бюджета каждого уровня.

На состояние межбюджетных отношений негативно влияла активно применявшаяся в недавнем прошлом практика подмены конституционно установленного механизма разграничения полномочий Федерации и субъектов РФ договорным регулированием их отношений. С 1995 по 1997 гг. Российской Федерацией было заключено договоров более чем с половиной субъектов РФ. Практика заключения индивидуального договора с субъектом РФ при отсутствии единого унифицированного правила создавала объективную возможность установления неодинаковых условий взаимоотношений отдельного субъекта с Российской Федерацией, в том числе в бюджетных отношениях.

Наибольшие отклонения от общего порядка реализации межбюджетных отношений внесли соглашения с Республикой Башкортостаном и Татарстаном. Соглашения с ними предусматривают, по сути, установление квоты отчисления в федеральный бюджет доходных источников, полученных на территории этих республик. Если в отношениях с остальными субъектами РФ Российская Федерация сама определяет квоту финансовых ресурсов, которые поступят напрямую в бюджеты субъектов РФ, то в данном случае в договорном порядке определяется размер средств, которые получит федеральный бюджет. Эти средства в федеральный бюджет поступают по строго определенным нормам. В бюджете этих республик оставались те средства, которые в других случаях подлежали перечислению в федеральный бюджет. Речь идет об акцизе на спирт, водку и ликеро-водочные изделия, на нефть и газ, плату за землю и др.

Для решения названных вопросов необходимо создание единого правового поля на территории государства, обеспечение прямого действия Конституции РФ исключение случаев противоположного по смыслу, взаимоисключающего правотворчества на федеральном и региональном уровнях. И определенные меры в этом направлении уже делаются.

Важнейшим нормативным актом, призванным создать правовую базу для построения федеративного государства и преодоления имеющихся в этой области негативных тенденций, является Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ. Закон содержит основные положения механизма разграничения полномочий и нацелен на установление порядка разграничения полномочий при принятии федеральных законов по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, а также при заключении договоров и соглашений между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ по проблемам разграничения и делегирования полномочий.

Решение проблем межбюджетных отношений связано с усилением контроля «сверху» за правомерностью и целесообразностью расходования как тех средств, которые поступают из вышестоящего бюджета, так и тех, которые закреплены за данным бюджетом. В то же время предпринимаются усилия по созданию адекватной финансовой базы для обеспечения действенной самостоятельности субъектов РФ и муниципальных образований, что призвано снять имеющееся противоречие между гарантированной Конституцией самостоятельностью субъектов РФ и муниципальных образований в осуществлении ряда полномочий и наличием вертикальных отношений в возможностях обеспечения финансовыми средствами для реализации тех же самых полномочий.

Основой межбюджетных отношений должно быть единство общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на территории субъектов РФ, и входящих в них муниципальных образований. Поскольку государственное устройство оказывает влияние на межбюджетные отношения, требуется разделение некоторых полномочий между двумя уровнями государства, подкрепленное финансовыми возможностями, достаточными для их реализации.

Реальной мерой решения межбюджетных противоречий, по нашему мнению, может стать сокращение доли финансовых возможностей, закрепляемых за федеральным бюджетом. Сокращение этой доли должно сопровождаться одновременной передачей ее в бюджеты субъектов РФ

Реальная финансовая самостоятельность региональных и муниципальных бюджетов недостижима без решения проблемы ликвидации встречных межбюджетных потоков. Кроме того, решение проблемы обеспечения бюджетных прав субъектов РФ и муниципальных образований невозможно без установления определенного соответствия закрепленных прав и обязанностей каждого уровня государства и муниципального образования с их бюджетами. Следует добиться максимального обеспечения расходов бюджетов за счет собственных доходных источников.

Решение данной проблемы может быть найдено только в реализации принципа, согласно которому распределение доходов между бюджетами различных уровней должно осуществляться в строгом соответствии с долей расходов, закрепленных за соответствующим субъектом, с учетом решения задач по выравниванию доходной части бюджетов соответствующих уровней. В результате органы власти регионального и местного уровня будут заинтересованы в том, чтобы включать все резервы по расширению доходных источников на местах.