Правовые основы государственного и муниципального кредита и организации страхового дела

Правовые основы государственного и муниципального кредита

Понятие и значение государственного и муниципального кредита в Российской Федерации. Государственный и муниципальный внутренний долг

Для привлечения денежных средств в распоряжение государства и муниципальных образований и решения проблем бюджетного дефицита, помимо других способов, применяется государственный (муниципальный) кредит.

Слово «кредит» произошло от латинского creditum — ссуда, долг, credere — верить. В толковом словаре В.И. Даля понятие «кредит» раскрывается как «доверие, вера вдолг, забор, дача и прием денег или товаров на счет, на срок». В современном русском языке термин «кредит» сохранил свое основное содержание и определяется как «ссуда, предоставление ценностей (денег, товаров) в долг; коммерческое доверие». Таким образом, в общепринятом смысле, кредит — это предоставление денег или товаров в долг на определенный срок на условиях возмездности и возвратности.

Вознаграждение за пользование кредитом устанавливается, как правило, в форме процента.

Кредит имеет несколько видов (форм). Кредитные отношения получили широкое распространение в современной российской экономике. Одним из основных видов кредита, изучаемых в курсе финансового права, является государственный (муниципальный) кредит. Государственный (муниципальный) кредит как самостоятельный финансово-правовой институт состоит из относительно обособленных однородных финансовых отношений, регулируемых определенной системой правовых норм.

Государственный (муниципальный) кредит является одним из основных (наряду с налогами) инструментов для решения проблем достижения баланса бюджетных доходов и расходов. Отдельные вопросы, касающиеся, например, конкретного порядка заключения договоров государственного займа регулируются также гражданско-правовыми нормами (ст. 817 ГК РФ). Однако это не влияет на обоснованность вывода о том, что сам государственный (муниципальный) кредит является самостоятельным финансово-правовым институтом.

Независимо от уровня кредит (государственный и муниципальный) можно рассматривать в двух значениях (аспектах): в экономическом и в правовом.

Кредит (государственный и муниципальный) как экономическая категория является базисным понятием по отношению к кредиту в правовом аспекте и представляет собой систему денежных отношений, возникающих в связи с привлечением государством и муниципальными образованиями на добровольных началах для временного использования свободных денежных средств юридических и физических лиц. И если сущность самой категории кредита рассматривается как передача платежных средств кредитором заемщику для использования их последним на началах возвратности и в собственных интересах, то экономическая сущность государственного и муниципального кредита заключаются в том, что временно свободные денежные средства юридических и физических лиц аккумулируются и на условиях возвратности и возмездности используются государством (муниципальным образованием) как ссудный капитал. Государство направляет его на общегосударственные потребности (как правило, на покрытие дефицита бюджета) либо перераспределяет на льготных условиях между отраслями экономики, предприятиями и другими хозяйствующими субъектами, имеющими большое социальное и экономическое значение для государства и его граждан.

Таким образом, государственный (муниципальный) кредит представляет с экономической точки зрения одну из форм движения ссудного капитала и заключается во вторичном распределении стоимости валового внутреннего продукта и части национального продукта. Ведь владелец денежных средств (ссудного капитала) передает, а точнее продает, заемщику не сам капитал, а лишь право на его временное использование. Поэтому именно возвратность — определяющая черта и особое свойство, присущее кредитным отношениям (независимо от уровня их возникновения).

Особенность же финансово-экономических отношений, которые возникают в процессе государственного и муниципального кредита, заключается в их субъектном составе.

Как совокупность финансово-экономических отношений государственный кредит представляет собой отношения между государством, с одной стороны, и юридическими и физическими лицами — с другой, при которых государство выступает в роли заемщика временно свободных денежных средств указанных субъектов.

При муниципальном кредите заемщиком соответственно является муниципальное образование, а кредиторами — граждане и организации. Таким образом, обязательным субъектом правоотношений по государственному и муниципальному кредиту соответственно является государство или муниципальное образование.

Государственный и муниципальный кредит можно рассматривать, как отмечалось, и в правовом аспекте.

С правой точки зрения государственный (муниципальный) кредит — это урегулированные правовыми нормами отношения по аккумуляции государством и муниципальными образованиями временно свободных денежных средств юридических и физических лиц на принципах добровольности, срочности, возмездности и возвратности в целях покрытия бюджетного дефицита и регулирования денежного обращения.

Традиционная роль государственного кредита всегда заключалась в обеспечении своевременного финансирования расходов государства при наличии дефицита государственного бюджета. С развитием рыночной экономики в целях регулярного финансирования общесоциальных потребностей общества государство использует кредит и для регулирования денежного обращения.

Муниципальный кредит используется также и в целях финансирования местных инвестиционных программ.

Государственный (муниципальный) кредит является составной . частью такого звена финансовой системы Российской Федерации, как кредит (другую его часть составляет банковский кредит).

Принципы срочности, возвратности и возмездности, лежащие в основе отношений по государственному (муниципальному) кредиту, характерны для любых кредитных отношений. Однако между государственным (муниципальным) и банковским кредитом имеются существенные различия как с экономической, так и с правовой стороны.

Не случайно еще в 1832 г. русский финансист М.Ф. Орлов в своей работе «Теория государственного кредита» отмечал, что «кредит публичный, или государственный, и кредит частный» (банковский) «кроме имени и цели имеют мало подобия».

Отличительные черты двух названных форм кредита, в свою очередь, служат дополнительным обоснованием теоретического вывода о самостоятельности финансово-правового института государственного (муниципального) кредита.

Основная особенность государственного (муниципального) кредита заключается в непроизводительном использовании капитала. Ведь средства, привлекаемые при таком кредите, обычно не участвуют в кругообороте производительного капитала, в производстве материальных ценностей, а идут на покрытие бюджетного дефицита. Средствами для погашения процентов за пользование государственным и муниципальным кредитом служат либо налоги, либо новые займы. К. Маркс называл государственный кредит антиципированными (взятыми заранее) налогами.

Характерной чертой банковского кредита является производительное использование ссудного фонда. Это позволяет не только погашать кредит, но и выплачивать вознаграждение за пользование ссудой за счет увеличения в процессе производства прибавочной стоимости. С правой точки зрения в отношениях банковского кредита участвуют две стороны: банк — в роли кредитора (заимодавца), юридические и физические лица — в роли заемщиков. При государственном (муниципальном) кредите заемщиком, как правило, всегда является государство либо муниципальное образование.

И если отношения банковского кредита имеют своим следствием заключение между сторонами договора банковской ссуды, относящегося к объекту гражданско-правовых отношений, то результатом госкредитных операций выступает внутренний государственный долг, являющийся объектом финансовых правоотношений. Аналогично при муниципальном кредите формируется муниципальный внутренний долг.

Представители финансово-правовой науки дореволюционной России (М.Ф. Орлов, М.И. Слуцкий, Л.В. Ходский, А. Тарасов, В. Яроцкий, А. Исаев, Е. Ламанский, и др.) выделяли и другие, актуальные и сейчас различия между государственным и банковским кредитом. Эти различия заключаются в следующем:

1. В отношениях по государственному кредиту всегда имеется верховенство государства, несмотря на то, что государство является заемщиком (должником), а не кредитором. При банковском кредите, наоборот, кредитор (банк) обладает всей полнотой прав по применению мер принуждения, предоставляемых ему законом в случае неисправности должника.

2. Учитывая особую роль государства, оно заключает долгосрочные займы без обеспечения их каким-либо залогом, тогда как при заключении договоров долгосрочных банковских ссуд необходимо предоставление залога.

3. При банковском кредите договор банковской ссуды заключается, как и любой гражданско-правовой договор, на условиях равенства сторон. Применение принципа диспозитивности, в регулировании отношений по банковскому кредиту абсолютно несовместимо с элементом принуждения при заключении кредитной сделки. При государственном же кредите принуждение «имеет иногда место при заключении займа». Таковыми, например, были государственные займы, выпущенные в годы Великой Отечественной войны и размещаемые среди населения по подписке. Русский ученый финансист Л.В. Ходский писал по поводу принудительных займов: «...Благодаря своему верховенству и той власти, какую государство имеет в отношении подданных, оно может иногда вносить элемент принуждения даже при заключении своих займов. Правда, — подчеркивал автор, — принудительные займы совершенно не согласуются с установившимися теперь воззрениями на правомерность государства».

Эти отличительные признаки характерны и для муниципального кредита.

Чем обусловлена необходимость использования государственного кредита? Основная причина — это нехватка доходов бюджета для покрытия государственных и муниципальных расходов.

В любом обществе существуют объективные и субъективные противоречия между размером бюджетных доходов и растущими, порой непредвиденными расходами на регулирование экономики страны, на выполнение социальных программ и функций по обороне страны. Известные американские экономисты К.Р. Макконелл и Л.С. Брю следующим образом формулируют три основные причины длительного использования в различных странах государственного (муниципального) долга: «Расходы в военное время, циклические спады и сокращения налогов в последнее время».

Естественно, что для реализации операций по государственному (муниципальному) кредиту необходимо наличие временно свободных средств юридических лиц и граждан. Использование этих средств в качестве кредитных ресурсов позволяет государству не прибегать к эмиссионной деятельности, а следовательно, роль государственного (муниципального) кредита заключается не только в том, что он используется как дополнительный источник пополнения доходов бюджета, но может служить одним из факторов улучшения денежного обращения, развития безналичных форм расчетов, укрепления внутренней валюты. Поэтому роль как государственного, так и муниципального кредита достаточно многогранна.

Финансово-экономическими предпосылками реализации отношений по государственному (муниципальному) кредиту служат особенности образования доходов, а также наличие разрывов вовремени их получения и использования юридическими лицами (организациями) и гражданами.

У граждан свободные денежные средства могут образовываться по ряду причин, в частности, из-за неравномерности получения заработной платы и других видов доходов, гонораров, дивидендов по ценным бумагам, социальных выплат, сумм в возмещении ущерба, наследства и т.п. Ненасыщенность товарного рынка при несбалансированной экономике также может явиться причиной Оседания у населения наличных денежных средств. Для приобретения дорогостоящих вещей длительного пользования граждане часто сознательно ограничивают свои текущие потребности, в результате чего у них также могут образовываться значительные денежные сбережения.

У юридических лиц, помимо вышеназванных причин, временно свободные денежные средства образуются из-за сезонного характера производства, длительного производственного цикла, неравномерности крупных капитальных вложений. Резервные и страховые фонды юридических лиц также могут быть источником временно свободных денежных средств.

Функционирование государственного (муниципального) кредита предполагает наличие не только временно свободных денежных средств юридических и физических лиц и объективных экономических предпосылок их образования, но и правового закрепления возможности использования названных средств государством и муниципальными образованиями в качестве кредитных ресурсов.

Государственный кредит и муниципальный кредит напрямую связаны с такими финансово-правовыми категориями, как государственный долг и муниципальный долг. Так, в результате реализации финансово-правовых отношений по госкредиту формируется внутренний государственный долг, с материальной точки зрения представляющий собой общую сумму задолженности государства по непогашенным долговым обязательствам и невыплаченным по ним процентам. Такой долг называется капитальным государственным долгом. Выделяют еще текущий государственный долг, представляющий собой сумму расходов государства по всем долговым обязательствам, срок погашения которых уже наступил.

Муниципальный внутренний долг соответственно представляет собой общую сумму задолженности муниципального образования по непогашенным долговым обязательствам и невыплаченным по ним процентам.

Юридический аспект понятия внутреннего государственного долга России, представляющего собой долговые обязательства Правительства РФ, выраженные в валюте РФ перед юридическими и физическими лицами, если иное не установлено законом РФ, первоначально был закреплен в ст. 1 Закона РФ «О государственном внутреннем долге Российской Федерации». Государственный долг, как закреплено в Законе, обеспечивается всеми активами, находящимися в распоряжении Правительства РФ.

В Бюджетном кодексе РФ, принятом 31 июля 1998 г., подлежащем введению в действие с 1 января 2000 г., государственному и муниципальному долгу посвящена отдельная глава. Бюджетный кодекс РФ впервые закрепляет не только общее понятие государственного долга, но и подразделяет понятия государственного долга РФ и государственного долга субъекта РФ. Однако эти понятия несколько отличаются от понятий, данных в Законе РФ «О государственном внутреннем долге Российской Федерации».

Государственный долг РФ определяется в Бюджетном кодексе РФ как долговые обязательства Российской Федерации перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права. Государственный долг субъекта РФ определяется как совокупность долговых обязательств субъекта РФ. При этом закрепляется, что государственный долг РФ полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим государственную казну, а государственный долг субъекта РФ — соответственно всем имуществом субъекта РФ, составляющим казну субъекта РФ. Это несколько шире гарантий, установленных Законом РФ «О государственном внутреннем долге РФ».

Муниципальный долг как совокупность долговых обязательств муниципального образования полностью и без условий, как закреплено в ст. 100 Бюджетного кодекса РФ, обеспечивается всем муниципальным имуществом, составляющим муниципальную казну.

Рост государственного внутреннего долга РФ с начала 90-х гг. был особенно стремительным, что связано с кризисом в экономике и финансах, обусловленным перестроечным периодом в развитии Страны. Так, например, в 1993 г. сумма государственного долга составила 838 млрд руб. (при верхнем пределе — т.е. максимально возможном размере долга, установленном в законе, — в 10 трлн руб.). В 1994 г. на эти же цели из федерального бюджета было направлено более 48 млрд руб. при верхнем пределе в 88,4 трлн руб. В 1997 г. верхний предел внутреннего долга был установлен в сумме 560 трлн руб., в 1998 г. — 785,9 млрд руб. (в деноминированных рублях). В 1999 г. верхний предел государственного внутреннего долга РФ был несколько снижен — до 678,3 млрд руб. Рост государственного долга, как правило, влечет повышение ставок действующих налогов или даже введение новых налоговых платежей, ведь основной источник погашения государственных долговых обязательств и расходов по его обслуживанию, как правило, один — бюджет, в котором эти средства закрепляются как расходы и выделяются отдельной строкой.

Не случайно поэтому в экономической и финансово-правовой науке никогда не было однозначного отношения к проблеме государственного (муниципального) кредита.

Так, А. Смит, Д. Рикардо и многие их последователи первоначально резко отрицательно относились к развитию государственного кредита. В государственных долгах они видели лишь крайнее средство, которым можно пользоваться при отсутствии других возможностей, например «для спасения существования или чести всего государства». По мнению Д. Рикардо, для страны выгоднее покрывать всякие чрезвычайные расходы, не исключая и расходов на ведение войн, за счет прямого увеличения налогов, чем прибегать к кредиту. Он считал, что население само должно нести бремя по погашению своих долгов, а не перекладывать их в виде налогов на последующие поколения. Однако уже в XVIII в. представители немецкой финансовой науки (Штейн, Дитцель, Небениус и др.) проводят мысль о том, что если государство крайне редко пользуется кредитом, то это свидетельствует о том, что оно «слишком много берет у современников, или же не стоит на высоте своих задач, т.е. недостаточно заботится об интересах населения».

Представители дореволюционной российской финансово-правовой науки придерживались мнения о необходимости достаточно осторожного использования государственного кредита. Так, Л.В. Ходский считал, что «несмотря на разнообразные высказывания о целесообразности использования государственного кредита в тех или других случаях, все же руководящим началом финансовой политики всегда должно служить стремление к возможно быстрому погашению государственных долгов, а не к увеличению их сумм».

При всех разногласиях во взглядах следует отметить живой интерес представителей финансовой науки, причем как зарубежной, так и отечественной, к проблемам теории государственного кредита. В дореволюционной России проблемами экономико-правовых теорий государственного и муниципального кредита занимались ученые Алексеенко, Исаев, Залшупин, Ходский, Слуцкий, Орлов и др. При этом М.Ф. Орлов в своем специальном исследовании «О государственном кредите», вышедшем в 1832 г., дает определение предназначению науки финансов, которое как раз и заключается, по его мнению, в том, чтобы «поставить в совершенное равновесие оба сии средства», т.е. налоги и кредит, таким образом, чтоб налоги не вредили кредиту, а кредит облегчал налоги.

Представители современной отечественной науки финансового права также отмечают как положительные, так и негативные стороны роста долговых обязательств государства и муниципальных образований. Положительная роль государственного (муниципального) кредита, по общему мнению, заключается в безэмиссионном пополнении доходов бюджета, которое необходимо для удовлетворения общегосударственных потребностей, особенно если они связаны с чрезвычайными государственными и муниципальными расходами, а также для совершенствования организации денежного обращения, улучшения состояния расчетов в хозяйственном обороте в условиях дестабилизации экономики страны. Негативная роль государственного кредита состоит в том, что его применение ведет к росту непроизводительных расходов государства и муниципальных образований, так как денежные средства, используемые в качестве кредитных, подлежат обязательному возврату юридическим и физическим лицам (кредиторам), причем с уплатой процентов за пользование кредитом. Уплата же процентов по кредиту, как отмечалось выше, может приводить к росту налогов.

Убедительными представляются доводы американских ученых К.Р. Макконелла и С.Л. Брю по проблеме финансово-правовых полномочий правительств различных государств по выполнению своих долговых обязательств по государственному внутреннему долгу. Они называют три основные группы финансово-правовых полномочий («возможностей») правительств, использование которых делает практически невозможным невыполнение обязательств по государственному долгу и приведение правительства к банкротству. Во-первых, это использование правительством полномочий по рефинансированию долга. У правительства, по их мнению, нет никаких причин сокращать государственный долг либо полностью его ликвидировать, ибо у него есть возможность рефинансировать свой долг, т.е. продать новые облигации и использовать выручку для выплаты держателям погашенных облигаций. Во-вторых, это использование налоговых методов. У правительства, отмечают американские ученые, в отличие от терпящих финансовое бедствие частных хозяйств и корпораций, всегда есть возможность получить доходы за счет сбора налогов. Если это приемлемо для избирателей, то увеличение налогов является тем способом, который у правительства есть для получения достаточных доходов для выплат процентов и общей суммы долга. В-третьих, это полномочия по эмиссии денег.

Раскрывая это положение, К.Р. Макконелл и С.Л. Брю отмечают, что банкротство правительства невозможно уже потому, что оно имеет право печатать деньги, которыми можно заплатить и основную сумму долга, и проценты по нему. Выпуск дополнительных денег, конечно, может иметь инфляционный эффект. «Но рассматриваемый здесь вопрос, — отмечают представители американской школы, — состоит в том, что правительство имеет возможность и право создавать новые деньги, просто включив печатный станок». Учитывая наличие аналогичных полномочий в области госкредитных отношений у законодательных и исполнительных органов власти РФ, вышеизложенные положения современной американской теории государственного кредита представляют значительный научный и практический интерес.

Правовые основы государственного кредита в Российской Федерации закреплены в различных нормативных актах, основным среди которых является Закон РФ «О государственном внутреннем долге Российской Федерации». Этот закон впервые был принят 13 ноября 1992 г. Ранее специального нормативного акта, закрепляющего основные положения государственного кредита Российской Федерации, не было. Не было такого закона и в бывшем Союзе ССР.

  Кредитные отношения такого рода складываются, как мы выяснили, также на уровне субъектов Федерации и местного самоуправления и регулируются правовыми актами соответствующего уровня на основе законодательства Российской Федерации.

Среди основных источников правового регулирования муниципального кредита особо следует выделить Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в РФ», Федеральный закон «О рынке ценных бумаг», Федеральный закон «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг». Порядок заключения договора государственного займа получил правовое закрепление в части второй Гражданского кодекса РФ, введенного в действие с 1 марта 1996 г.

Вопросы государственного кредита конкретных субъектов РФ и муниципального кредита регулируются также конституциями и уставами субъектов Федерации, а также уставами конкретных муниципальных образований.

Общие же положения, касающиеся правового регулирования выпуска в обращение региональных и муниципальных займов содержатся в Конституции Российской Федерации (ст. 12, 71,72,75, 132) и Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления».

Особое место в системе правовых источников займет Бюджетный кодекс РФ, которым комплексно урегулированы правоотношения по осуществлению государственных и муниципальных заимствований, а также правоотношения в области государственного и муниципального долга.

Формы государственного и муниципального внутреннего долга

Долговые обязательства Российской Федерации могут быть выражены в следующих трех формах, закрепленных в ст. 2 Закона РФ «О государственном внутреннем долге Российской Федерации»:

1) в форме кредитов, получаемых государством в лице Правительства РФ;

2) в форме государственных займов, осуществляемых посредством выпуска ценных бумаг от имени Правительства РФ;

3) долговые обязательства в других формах, гарантированные Правительством РФ.

Бюджетный кодекс РФ более конкретно определяет формы, в которых могут существовать долговые обязательства России. В состав государственного долга Российской Федерации в соответствии со ст. 98 Бюджетного кодекса РФ включаются долговые обязательства в следующих формах:

• в форме кредитных договоров и соглашений, заключенных от имени России с кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями, в пользу указанных кредиторов;
• в форме государственных ценных бумаг, выпускаемых от имени РФ;
• в форме договоров о предоставлении государственных гарантий РФ, договоров поручительства РФ по обеспечению исполнения обязательств третьими лицами;
• в форме переоформления долговых обязательств третьих лиц в государственный долг РФ на основе принятых федеральных законов;
• и, наконец, в форме соглашений и договоров, в том числе международных, заключенных от имени России, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств РФ прошлых лет.

В аналогичных формах могут быть выражены долговые обязательства субъекта РФ, а также муниципального образования. Исключение составляет для муниципальных образований последняя из вышеуказанных форм (международных договоров и соглашений). В свою очередь, долговые обязательства муниципального образования (в отличие от государственных) могут быть выражены в форме долговых обязательств юридических лиц, переоформленных в муниципальный долг на основе правовых актов органов местного самоуправления.

Общие положения о формах государственных и муниципальных ценных бумаг закреплены в ст. 4 Федерального закона «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» от 29 июля 1998 г.

После введения в действие БК РФ с 1 января 2000 г. долговые обязательства РФ будут соответствовать тем формам, которые закреплены в его ст. 98.

Так, использование такой формы государственных долговых обязательств, как кредиты Правительства РФ, обусловлено недостаточностью бюджетных средств. До принятия Закона РФ «О государственном внутреннем долге Российской Федерации» прямое указание на возможность покрытия дефицита бюджета развития за счет использования кредитных ресурсов было закреплено в ст. 13 Закона РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10 октября 1991 г. Некоторые положения были закреплены также в первоначальной редакции Закона РСФСР. Однако именно Закон РФ «О государственном внутреннем долге Российской Федерации» впервые комплексно урегулировал этот вопрос. При этом следует напомнить, что до 26 апреля 1995 г. — даты принятия новой редакции Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)», кредиты Правительству предоставлялись, как правило, самим Центральным банком. При этом Банк России в качестве кредитных ресурсов использовал как собственные средства, так и отчисления коммерческих банков и кредитных организаций от сумм привлеченных ими средств физических и юридических лиц по нормативам, подлежащим передаче ЦБ РФ для хранения, а также временно свободные вклады населения в учреждениях Сбербанка РФ в объемах, определяемых ежегодными соглашениями.

В настоящее время эта форма долговых обязательств выражена, причем как на государственном, так и на муниципальном уровнях, в форме кредитных договоров, заключаемых между заемщиком (Российской Федерацией, ее субъектом, либо муниципальным образованием) и кредиторами (банковскими кредитными организациями, как правило, коммерческими банками).

Центральный же банк, в соответствии с Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» теперь не вправе предоставлять кредиты на финансирование дефицитов государственных и местных бюджетов, а также бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Государственные займы — вторая основная форма государственного долга, названная в Законе «О государственном внутреннем долге Российской Федерации». Государственные займы представляют собой кредитные отношения между государством (как правило, в лице Правительства) и юридическими и физическими лицами, которые оформляются путем выпуска и размещения среди последних государственных ценных бумаг.

 Государственные и муниципальные долговые обязательства, составляющие внутренний долг, должны быть выражены в валюте Российской Федерации. Иностранная валюта, условные денежные единицы и драгоценные металлы могут указываться лишь в качестве соответствующей оговорки, на основании которой определяется величина платежа по конкретным государственным и муниципальным ценным бумагам. Оплачиваться они также должны в российской валюте.

Порядок выпуска государственных займов Российской Федерации, как установлено в ст. 75 Конституции РФ, определяется на основе федерального закона. Генеральные условия эмиссии и обращения государственных или муниципальных ценных бумаг утверждаются соответственно: Правительством РФ, органом исполнительной власти субъекта РФ, органом местного самоуправления в форме нормативных правовых актов соответствующего уровня (ст. 8 Федерального закона «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг»). Принцип добровольности размещения государственных займов в России получил конституционное закрепление (ч. 4 ст. 75 Конституции РФ).

В целях оформления государственных внутренних займов выпускаются ценные бумаги различных видов: облигации, казначейские обязательства, бескупонные облигации и другие, относящиеся к эмиссионным ценным бумагам в соответствии с Федеральным законом «О рынке ценных бумаг», удостоверяющих право их владельца на получение от органа, их выпустившего, денежных средств или иного имущества, установленных процентов либо иных имущественных прав в сроки, предусмотренные условиями указанной эмиссии.

Эмитентом, т.е. органом, осуществляющим выпуск ценных бумаг Российской Федерации, выступает федеральный орган исполнительной власти, являющийся юридическим лицом, к функциям которого решением Правительства РФ отнесено составление и (или) исполнение федерального бюджета. Соответствующие органы субъекта Российской Федерации и местного самоуправления являются эмитентами ценных бумаг субъекта РФ и муниципального образования.

Наиболее распространенным видом ценным бумаг по государственным займам являются облигации внутреннего государственного займа.

Облигация (от лат. obligatio — обязательство) представляет собой ценную бумагу, удостоверяющую внесение ее держателем денежных средств и подтверждающую обязательство возместить ему номинальную стоимость этой ценной бумаги в предусмотренный в ней срок с уплатой фиксированного процента (если иное не предусмотрено условиями выпуска).

Подробное понятие облигации закреплено в ст. 816 ГК РФ. Более короткое и общее определение облигации дано в Положении о выпуске и обращении ценных бумаг и фондовых биржах в РСФСР от 28 декабря 1991 г. — облигация есть ценная бумага, удостоверяющая отношения займа между ее владельцем (кредитором) и лицом, выпустившим документ (должником).

Облигации бывают различных видов: на предъявителя и именные.

Облигации внутренних займов выпускаются, как правило, на предъявителя. По виду выплат дохода они подразделяются на процентные и беспроцентные. Доход может выплачиваться и в форме выигрышей, разыгрываемых в специальных тиражах.

В зависимости от субъектов, среди которых размещаются облигации, они подразделяются на: свободно обращающиеся и с ограниченным кругом обращения (например, только среди юридических лиц). Облигации распространяются среди юридических и физических лиц на добровольной основе. Между тем из истории многих государств известно и принудительное (по подписке) размещение облигаций внутреннего государственного займа; поэтому облигации могут классифицироваться и по принципу размещения.

В зависимости от эмитента различают: облигации, выпускаемые Правительством или Министерством финансов Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, и облигации, выпускаемые органами местного самоуправления.

Выпуск облигаций внутренних займов имеют право осуществлять Правительство и Министерство финансов Российской Федерации, а также соответствующие органы субъектов Федерации и местного самоуправления.

Все названные виды облигаций допускаются к публичному размещению.

Первые муниципальные займы после распада Союза ССР и перехода к рыночным отношениям появляются в России в 1992 г. Их эмитентом стали муниципальные органы власти г. Новосибирска, Пушкинского и Сергиево-Посадского районов Московской области, а также муниципальные органы власти Хабаровского края и Нижегородской области. Число муниципальных займов, а также займов субъектов РФ (субфедеральных) растет из года в год. За период с 1992 по 1997 г. было зарегистрировано 176 муниципальных займов. В общей сложности количество субфедеральных и муниципальных облигационных займов на 1 января 1998 г. составило 466 выпусков на общую сумму 49,5 трлн руб.

Цели муниципальных займов аналогичны государственным: основное их предназначение — частичное погашение бюджетного дефицита. И кроме того, предназначение муниципальных займов — развитие самих муниципальных образований.

Одной из самых распространенных форм муниципального долга в России являются облигации жилищных и телефонных займов. Муниципальные облигации, как правило, выпускаются на срок более одного года. Если же они имитируются на срок менее одного года, то принято уже говорить не об облигациях, а о краткосрочных долговых обязательствах (КДО). В отличие от облигаций их целью являются не инвестиции на развитие муниципальных структур и реализацию их долговременных социальных программ, а финансирование текущих муниципальных расходов.

Цены (курс) облигаций и других государственных и муниципальных долговых обязательств определяются в процентах к их нарицательной стоимости (номиналу).

Юридические лица приобретают облигации всех видов за счет средств, остающихся в их распоряжении после внесения в бюджет и внебюджетные фонды налоговых и неналоговых платежей, а физические лица — за счет личных средств.

Средства, полученные от реализации облигаций внутреннего займа, направляются в бюджет и внебюджетные фонды либо на специальные цели, определенные при их выпуске. Облигации внутренних государственных займов распространяются, как правило, через учреждения Сберегательного банка РФ, а местных займов — также и через фондовые биржи.

Генеральным агентом по обслуживанию выпусков облигаций федеральных займов, как правило, является Центральный банк Российской Федерации. Он же либо, по его усмотрению, иная уполномоченная организация выполняет функции депозитария, в том числе функции по хранению глобального сертификата выпуска облигаций федеральных займов, осуществляет учет прав различных организаций на эти облигации. Функции же субдепозитария по этим облигациям могут выполнять уполномоченные организации. Они осуществляют учет прав на облигации федеральных займов по счетам «Депо» депонентов (инвесторов).

Государственные и муниципальные ценные бумаги могут выпускаться в документарной форме с обязательным централизованным хранением. При этом имя владельца такой бумаги не является обязательным реквизитом глобального сертификата. В нем указывается лишь депозитарий. При этом по именным ценным бумагам РФ реестр владельцев таких бумаг не ведется. Эмиссия может осуществляться отдельными выпусками. В рамках конкретного выпуска государственных и муниципальных ценных бумаг могут устанавливаться серии, разряды, номера ценных бумаг. Сам выпуск может подразделяться на транши (франц. tranche — кусок, ломоть), т.е. определенные части, размещаемые в рамках объема данного выпуска в любую дату в течение периода обращения ценных бумаг данного выпуска.

Внутренние государственные займы оформляются также посредством выпуска государственных казначейских обязательств. Казначейские обязательства — это вид размещаемых на добровольной основе среди населения и юридических лиц государственных ценных бумаг, удостоверяющих внесение их держателями денежных средств в бюджет и дающих право на получение фиксированного дохода в течение всего срока владения этими ценными бумагами.

Их выпуск осуществляется «в целях оптимизации исполнения федерального бюджета и снижения темпов инфляции». Эмитентом казначейских обязательств является Министерство финансов РФ. Выпускаются и обращаются казначейские обязательства в бездокументарной форме в виде записи на счетах в уполномоченном банке. Срок их погашения, процентная ставка и номинальная стоимость устанавливаются при выпуске каждой серии.

Владельцами казначейских обязательств могут быть юридические и физические лица. Обращение казначейских обязательств допускается в а) ограниченной и б) неограниченной форме. К числу ограничений, устанавливаемых Минфином России, могут относиться: строго целевое использование казначейских обязательств (только на погашение кредиторской задолженности); ограничения на право передачи казначейских обязательств (только юридическим лицам); определение минимального числа операций по казначейским обязательствам; ограничения по срокам учета и обмена на налоговые освобождения.

Муниципальные займы также могут иметь форму казначейских обязательств (КО).

Самостоятельной формой государственного внутреннего долга являются также долговые обязательства, гарантированные Правительством РФ. Долговые обязательства в данном случае — это любые ценные бумаги, удостоверяющие отношения займа, в которых должником выступает государство, органы государственной власти или управления и удостоверяющие право заимодавца на получение от заемщика предоставленных ему взаймы денежных средств или, в зависимости от условий займа, иного имущества, установленных процентов либо иных имущественных прав в сроки, предусмотренные условиями выпуска займа в обращение (ст. 817 ГК РФ).

В случае эмиссии ценных бумаг (независимо от сумм эмиссии) органами государственной власти и управления субъектов Российской Федерации, краев и областей, городов и регионов регистрация ценных бумаг проводится Министерством финансов РФ, По долговым обязательствам субъектов Федерации и местного самоуправления, гарантированным Правительством РФ, материальная ответственность по погашению долга в случае неплатежеспособности эмитентов возлагается на Российскую Федерацию. Если же внутренние займы субъектов РФ не были гарантированы Правительством РФ, то ответственности по их долговым обязательствам Российская Федерация не несет.

Формы и условия выпуска долговых обязательств субъектов Федерации и местного самоуправления устанавливаются самостоятельно соответствующими органами власти. Говоря о других формах государственных долговых обязательств, гарантированных Правительством РФ, следует назвать, например, и такую как казначейские векселя, которые появились на территории Российской Федерации в 1994 г. В соответствии же с Федеральным законом «О переводном и простом векселе» от 11 марта 1997 г. были установлены определенные ограничения на выпуск в обращение долговых обязательств в форме векселя. Так, ст. 2 названного Закона. установлено, что Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, имеют право обязываться по переводному и простому векселю только в случаях, специально предусмотренных федеральным законом. Действующее российское законодательство не содержит норм, предусматривающих возможность эмиссии муниципальными образованиями ценных бумаг в форме векселя, сущность которого заключается в содержащемся в нем ничем не обусловленном обязательстве векселедателя или иного лица — плательщика выплатить до наступления предусмотренного векселем срока полученные взаймы денежные суммы (ст. 815 ГК РФ).

Для привлечения денежных средств государство использовало также выпуск золотых сертификатов (первоначально номиналом по 10 кг, а затем по 1 кг золота на каждый сертификат). При погашении сертификатов, их владельцы получали право на соответствующее весовое количество золота.

Долговые обязательства государства могут различаться не только по форме, но и по продолжительности. Различают: краткосрочные (до 1 года), среднесрочные (от одного года до пяти лет), и долгосрочные (от 5 до 30 лет) обязательства. Сроки погашения долга определяются конкретными условиями внутреннего государственного займа. В любом случае срок погашения государственных долговых обязательств не может превышать 30 лет, а муниципальных — 10 лет.

Государственные краткосрочные обязательства (ГКО) оформляются путем выпуска облигаций на срок три и шесть месяцев. Их продажа осуществляется с дисконтом, т.е. со скидкой, а погашаются они всегда по номинальной стоимости. ГКО можно продать раньше срока их погашения на вторичном рынке ценных бумаг. Как и любые ценные бумаги государства, они могут быть использованы как средство залога при кредитовании.

В результате всех государственных кредитных операций РФ формируется государственный внутренний долг РФ, в состав которого включаются все задолженности прошлых лет и вновь возникающие задолженности.

При аналогичных операциях на уровне муниципальных образований формируется муниципальный долг, представляющий собой совокупность долговых обязательств муниципального образования.

Долговые обязательства бывшего Союза ССР включаются в государственный внутренний долг РФ только в части, принятой на себя Российской Федерацией.

Так, в соответствии с Федеральным законом «О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации» от 10 мая 1995 г. государство приняло на себя обязательства по восстановлению и обеспечению сохранности ценности денежных сбережений граждан Российской Федерации, в том числе помещенных гражданами РФ на вклады в Сберегательный банк РФ до 20 июня 1991 г., а также размещенные в государственные ценные бумаги (СССР и РСФСР) в период до 1 января 1992 г. Все названые сбережения граждан определяются в Законе от 10 мая 1995 г. как «гарантированные сбережения граждан» и признаются государственным внутренним долгом Российской Федерации, гарантированным государственной собственностью.

Порядок возникновения и исполнения долговых обязательств Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, устанавливается на основе Федерального закона «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» от 29 июля 1998 г. Этим же Законом регулируется (ст. 15) порядок выдачи гарантий и принятия решений об обеспечении исполнения от имени Российской Федерации, ее субъектов или муниципальных образований обязательств по ценным бумагам третьих лиц, а также закрепляется форма государственной и муниципальной гарантии, которая обязательно должна быть письменной. Говоря о такой закрепленной в Бюджетном кодексе РФ форме долговых обязательств, как «переоформление долговых обязательств третьих лиц в государственный долг на основе принятых федеральных законов», отметим, что в 1999 г. к такому долговому обязательству, например, относится переоформление задолженности по центральным кредитам, выданным в 1992—1994 гг. предприятиям и организациям топливно-энергетического, агропромышленного и других комплексов и отраслей экономики под гарантии органов исполнительной власти субъектов РФ. Эти задолженности переоформляются в государственный внутренний долг путем выдачи Банку России коммерческим банкам, предоставившим кредит этим организациям, облигации федерального займа с постоянным купонным доходом, со сроком погашения в течение 5 лет, начиная с 2005 г., ежегодно, равными долями, с уплатой 2% годовых, на общую сумму до 5 млрд руб.

Бюджетный Кодекс РФ в ст. 120 закрепляет создание в Российской Федерации единой системы учета и регистрации государственных заимствований Российской Федерации. На Минфин России возложена обязанность по ведению государственной долговой книги РФ (книги внутреннего и внешнего долга РФ), куда вносится информация об объеме долговых обязательств РФ, ее субъектов и муниципальных образований. Субъекты РФ и муниципальные образования ведут учет заимствований и других обязательств также внося информацию об этом в специальную Государственную долговую книгу субъекта РФ или муниципальную долговую книгу.

Финансовые правоотношения в области государственного (муниципального) кредита

Отношения, возникающие в области государственного (муниципального) кредита, носят сложный, многоплановый характер и регулируются нормами не только финансового, но и других отраслей права.

Финансовые отношения в сфере государственного и муниципального кредита складываются по поводу формирования, функционирования и погашения государственного и муниципального внутреннего долга. Возникают они в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Объектом данных правоотношений являются финансовые ресурсы государства и финансовые ресурсы муниципальных образований.

К сфере государственного кредита относятся отношения между Правительством РФ и банковскими кредитными организациями, а в некоторых случаях и Центральным банком России по поводу предоставления кредитов; отношения между государством и субъектами РФ и Правительством РФ, в том числе в случаях, предусмотренных законом о федеральном бюджете, по поводу предоставления последним гарантий по долговым обязательствам субъектов Федерации и ряд других, складывающиеся в связи с образованием, распределением и использованием финансовых ресурсов государства и носящих имущественный (денежный) характер. Это как раз и является их отличительной особенностью как разновидности финансовых правоотношений.

В области муниципального кредита соответствующие правоотношения складываются по поводу финансовых ресурсов муниципального образования.

В правоотношениях по государственному кредиту, как и в других финансовых отношениях, одной из сторон всегда выступает государство или уполномоченный им орган. Второй стороной отношений могут быть любые субъекты, финансовых правоотношений. Конкретный участник правоотношений по государственному кредиту зависит от вида юридических фактов, лежащих в основе их возникновения. Так, субъектами правоотношений по государственному внутреннему долгу РФ являются: с одной стороны — государство в лице Правительства как получателя средств, на которое возлагается обязанность возврата долга и уплаты процентов по нему; с другой — юридические и физические лица (кредиторы).

В правоотношении по государственному кредиту на уровне субъекта РФ участвует уполномоченный орган исполнительной власти субъекта РФ, а при муниципальном кредите — уполномоченный орган местного самоуправления в соответствии с уставом последнего.

Участие представительных и исполнительных органов власти различного уровня, а также финансовых и кредитных органов в правоотношениях по государственному кредиту закреплено законодательно. Например, Конституцией РФ (ст. 75) и Законом РФ «О государственном внутреннем долге Российской Федерации» устанавливается распределение компетенции между представительными и исполнительными органами в сфере государственного кредита. За законодательными органами, в частности Федеральным Собранием РФ, закреплены следующие полномочия: определять политику в отношении государственного внутреннего долга; устанавливать верхний предел государственного внутреннего долга при утверждении бюджета на предстоящий финансовый год; осуществлять контроль за состоянием государственного внутреннего долга. Правительство РФ как исполнительный орган власти осуществляет управление государственным внутренним долгом РФ; именно на нем лежит обязанность определения порядка, условий выпуска и размещения долговых обязательств РФ и ежегодного опубликования данных о состоянии государственного внутреннего долга за предыдущий финансовый год (не позднее мая текущего года). Субъектами отношений помимо Правительства РФ являются соответствующие органы власти субъектов РФ и местного самоуправления. Эти органы наделены полномочиями по определению собственных долговых обязательств и условий их выпуска.

Субъектами правоотношений по государственному кредиту в соответствии с действующим законодательством являются также Центральный банк РФ, Министерство финансов РФ.

Центральный банк совместно с Правительством РФ представляет предложения по государственному кредиту представительному органу власти РФ для определения им политики в этой сфере. На Центральный банк также возложена функция по обслуживанию государственного внутреннего долга РФ; если иное не установлено Правительством РФ, Банк России осуществляет операции по размещению долговых обязательств, их погашению и выплате доходов кредиторам.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ (ст. 119) Банку России отводится роль генерального агента по обслуживанию государственного внутреннего долга. Данная функция должна осуществляться им безвозмездно. Кодексом предусмотрена возможность осуществления функций генерального агента, заключающихся в размещении, погашении и выплате доходов в виде процентов по долговым обязательствам Российской Федерации, также и другим специализированным финансовым институтом, который в этом случае будет являться самостоятельным участником правоотношений по государственному кредиту, услуги которого будут оплачиваться из средств федерального бюджета в пределах определенных норм.

Министерство финансов РФ разрабатывает предложения по выпуску и размещению, а также осуществляет выпуск в установленном порядке государственных внутренних займов РФ, производит согласование общего объема и условий выпуска долговых обязательств республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов и докладывает об этом Правительству РФ. Совместно с Центральным банком РФ Министерство финансов осуществляет обслуживание государственного внутреннего долга РФ.

Все правоотношения в области государственного кредита носят государственно-властный характер. Несмотря на то что государство в этих отношениях является должником (заемщиком), именно оно имеет право в одностороннем порядке устанавливать их условия: срок, платность, виды, основания их прекращения и изменения.

Юридические и физические лица, добровольно вступив в отношения по государственному кредиту, обязаны выполнять все условия займа.

В отличие от правоотношений по банковскому кредиту субъекты здесь неравноправны, ибо основным методом регулирования правоотношений по государственному кредиту является метод государственно-властных велений и государству принадлежит функция управления государственным внутренним долгом. Временные рамки действия правоотношений в сфере государственного кредита в одностороннем порядке устанавливаются государством (должником).

В сфере государственного кредита возникают, однако, правоотношения не только по поводу государственных долговых обязательств (между заемщиком — государством и кредиторами), но и правоотношения, опосредуемые функционированием государственного долга. К таковым относятся, например, правоотношения:

• между Банком России либо Сбербанком России и органами законодательной и исполнительной власти РФ по поводу перечисления из средств федерального бюджета РФ сумм на возмещение затрат по размещению, рефинансированию, погашению долговых обязательств и выплате доходов по государственным займам (ст. 4 Закона РФ «О государственном внутреннем долге Российской Федерации»);
• между учреждениями Сбербанка России и Банком России по поводу установления минимального размера обязательных ресурсов, депонируемых (размещаемых) в Банке России и используемых последним в качестве кредитных ресурсов для погашения государственных займов (ст. 35, 38 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», ст. 24 Федерального закона «О банках и банковской деятельности»;
• между учреждениями Сберегательного банка РФ и Центральным банком РФ по поводу выплаты процентов по вкладам, являющихся основным источником кредитных ресурсов для предоставления кредитов Правительству России в случаях, когда это предусматривается Федеральным законом о федеральном бюджете (ст. 22, 40 Федерального закона о Центральном банке РФ). Отметим, однако, что Банк России регулирует уровень банковских процентных ставок только в том случае, если банки в качестве ресурсов используют не свои собственные либо привлеченные ими во вклады и депозиты денежные средства, а кредиты Центрального банка. Во всех иных случаях процент ставок и величина комиссионного вознаграждения устанавливаются банками самостоятельно по соглашению с клиентами (ст. 35 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)», ст. 29 Федерального закона «О банках и банковской деятельности»);
• между Правительством РФ и банковскими кредитными организациями, а в случаях, предусмотренных Федеральным законом (о бюджете на текущий год) — и Центральным банком России по поводу получения и возврата кредитов;
• между Банком России и Министерством финансов РФ по поводу заключения соглашения о проведении операции по обслуживанию государственного долга на основании поручения Правительства РФ и т.д.

Аналогичные отношения устанавливаются и на уровне субъекта Федерации и уровне муниципальных образований.

Кроме того, между Минфином России и субъектами РФ, а также между Минфином России и муниципальными образованиями возникают правоотношения и по поводу регистрации своих заимствований (ст. 120 Бюджетного кодекса РФ), и регистрации эмиссии государственных бумаг субъектов РФ и муниципальных ценных бумаг.

Правовое регулирование внутренних государственных и муниципальных займов. Управление государственным и муниципальным долгом

Правовое регулирование внутренних государственных займов осуществляется на основе Федерального закона «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг», а также путем принятия по каждому их выпуску отдельных нормативных актов. Законом установлены порядок их выпуска и особенность обращения, а также связанный с названной эмиссией порядок возникновения и исполнения долговых обязательств Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований.

Бюджетный кодекс РФ впервые в законодательной практике закрепил государственные и муниципальные заимствования и право на их осуществление не только в рамках правоотношений по государственному и муниципальному долгу, но и выделил их особо, объединив в отдельную главу 13 «Дефицит бюджета и источники его покрытия». Законодатель также впервые определил само понятие и цели заимствований.

Под государственными внутренними заимствованиями Российской Федерации или субъекта РФ, понимаются займы, привлекаемые от юридических и физических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства Российской Федерации или ее субъекта как заемщика или гаранта погашения займов другими заемщиками, выраженные в валюте России.

Муниципальные заимствования — займы, привлекаемые от физических и юридических лиц в валюте России, по которым соответственно возникают долговые обязательства органа местного самоуправления как заемщика или гаранта.

Эмиссия государственных и муниципальных заимствований в соответствии с Федеральным законом «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» (ст. 7) допускается только в случае принятия Российской Федерацией или ее субъектом закона (органом местного самоуправления — решения) о бюджете соответствующего уровня, где в обязательном порядке утверждаются:

а) предельный размер соответствующего государственного (муниципального) долга;

б) предельный объем заемных средств, направляемых в течение текущего финансового года на финансирование бюджетного дефицита или программ развития субъекта РФ или муниципального образования.

При этом предельный объем заемных средств для субъекта РФ не должен превышать 30% объема его собственных доходов на текущий год, без учета финансовой помощи из федерального бюджета и заемных средств, привлеченных в том же году.

Для муниципальных образований соответствующий объем заемных средств не может превышать 15% объема его доходов.

Со дня вступления в силу Бюджетного кодекса РФ положение о необходимости ежегодно утверждать вышеуказанные «предельные» цифры утратит свою силу. Будут действовать нормы Бюджетного кодекса РФ, устанавливающие предельное значение объема долга, предельный объем средств, направляемых на финансирование бюджета соответствующего уровня на текущий финансовый год, и предельные расходы на обслуживание государственного или муниципального долга (ст. 106, 107, 111, 112).

При эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг исполнительные органы власти соответствующего уровня (на уровне Российской Федерации — Правительство) утверждают Генеральные условия эмиссии (далее — Генеральные условия), являющиеся нормативно-правовым актом, в котором закрепляется:

• вид ценных бумаг;
• форма выпуска;
• указание на срочность данного вида ценных бумаг;
• валюта обязательств;
• особенности исполнения обязательства, предусматривающие право на получение вместо денежных средств имущественного эквивалента;
• наличие ограничений их оборотоспособности и круга лиц, среди которых данные бумаги распространяются.

На основе этих Генеральных условий эмитент (на федеральном уровне, как правило, Минфин России) принимает нормативно-правовой акт, содержащий более подробные условия эмиссии и обращения государственных (муниципальных) ценных бумаг (далее — условия эмиссии). В частности, в них должны содержаться такие атрибуты, как: указание на вид ценных бумаг, сроки выпуска займа, его доходность, порядок выплаты и формы дохода, номинальная стоимость одной ценной бумаги в рамках одного выпуска государственных и муниципальных бумаг, льготы и другие существенные условия эмиссии.

Этот правовой акт подлежит обязательной государственной регистрации в федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном Правительством РФ на составление или исполнение федерального бюджета.

Об итогах эмиссии эмитенты соответствующего уровня обязаны принять нормативный акт, содержащий отчет.

В соответствии с Генеральными условиями и условиями эмиссии эмитент принимает решение об эмиссии отдельного выпуска государственных или муниципальных бумаг (далее — решение о выпуске).

Решение о выпуске должно включать в обязательном порядке следующие условия:

• наименование эмитента;
• дату начала размещения и дату, или период размещения;
• форму выпуска и указание на вид ценных бумаг;
• номинальную стоимость одной ценной бумаги;
• количество бумаг данного выпуска;
• дату их погашения;
• наименование органа, осуществляющего ведение реестра владельцев ценных бумаг (регистратора);
• наличие ограничений и иных условий, имеющих значение для их размещения и обращения.

Все эти условия должны быть не позднее чем за два рабочих дня до начала их размещения опубликованы эмитентом либо в средствах массовой информации, либо иным способом.

Государство обладает достаточной полнотой прав по управлению государственным и муниципальным внутренним долгом, формирующимся в результате заемных операций.

Управление государственным долгом РФ на основании Закона РФ «О государственном внутреннем долге Российской Федерации» возложено на Правительство РФ. Это же положение нашло отражение и в Бюджетном кодексе РФ. Статья 101 Бюджетного кодекса так и называется — «Управление государственным и муниципальным долгом». Кроме того, учитывая, что конкретные мероприятия по управлению внутренним долгом РФ осуществляет Минфин России, Бюджетный Кодекс РФ (ст. 165) закрепляет за ним полномочие на осуществление «в порядке, установленном Правительством РФ, управления государственным долгом Российской Федерации», отнеся его к «полномочиям в бюджетном процессе».

Управление государственным долгом субъекта РФ осуществляется органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, а муниципальным долгом — уполномоченным органом местного самоуправления.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 4 марта 1997 г. в Министерстве финансов РФ создается единая система управления государственным долгом РФ для обеспечения снижения стоимости обслуживания государственных заимствований.

Управление государственным (муниципальным) долгом представляет собой совокупность финансовых мероприятий государства и органов местного самоуправления по погашению займов, организации выплат доходов по ним, проведению изменений условий и сроков ранее выпущенных займов, а также по размещению новых долговых обязательств.

Среди мероприятий по управлению государственным и муниципальным долгом наиболее распространенными в мировой практике являются: рефинансирование, конверсия, консолидация, унификация и некоторые другие.

Рефинансирование

Рефинансирование, т.е. выпуск новых займов в целях покрытия ранее выпущенных долговых обязательств, используется обычно при недостаточности средств централизованного денежного фонда (бюджета). В нашей стране рефинансирование использовалось неоднократно. В частности, задолженность по государственному трехпроцентному внутреннему выигрышному займу 1966 г. погашалась путем обмена старых облигаций на облигации внутреннего выигрышного займа 1982 г. без уплаты разницы в курсе. В связи с кризисной ситуацией 17 августа 1998 г. государственные краткосрочные обязательства (ГКО) по согласованию с их владельцами подлежат обмену на облигации федерального займа с постоянным купонным доходом (ОФЗ) с новыми сроками погашения (с 2013 по 2018 г.).

Конверсия займа

Конверсия займа заключается в изменении размера доходности займа. Изменение доходности может заключаться как в снижении, так и в повышении процентной ставки дохода, выплачиваемого заемщиком — государством (муниципальным образованием) своим кредиторам.

Изменение сроков действия ранее выпущенных займов называется консолидацией. В 1990 г. в Российской Федерации совместно с конверсией займа была проведена и консолидация: срок погашения казначейских обязательств был сокращен с 16 до 8 лет, а процентная ставка повышена с 5 до 10%.

С принятия второй части Гражданского кодекса РФ, введенной в действие с 1 марта 1996 г., получило законодательное закрепление правило о недопущении изменений условий выпущенного в обращение государственного либо муниципального займа (ст. 817 ГК РФ).

Таким образом, впервые в законодательной практике получил закрепление запрет на консолидацию займов государством или муниципальным образованием в одностороннем порядке.

Если же все-таки возникает необходимость изменить срок государственного (муниципального) займа, то теперь государство (муниципальное образование) правомочно сократить либо увеличить сроки обращения долговых обязательств (как одного из существенных условий договора займа) только по согласованию с кредиторами, т.е. с юридическими и физическими лицами, являющимися правообладателями государственных (муниципальных) облигаций. В этом случае принято руководствоваться правилами ст. 414 и 818 ГК РФ о новации, т.е. прекращении обязательства по соглашению сторон о замене первоначального обязательства, существовавшего между ними, другим обязательством между теми же лицами, предусматривающим иной предмет или способ исполнения (новация).

Примером такой ситуации является финансово-экономический кризис в России, разразившийся 17 августа 1998 г. и связанный с ним процесс по изменению сроков погашения государственных долговых обязательств, когда впервые на практике были реализованы положения Гражданского кодекса РФ о новации долга по государственным краткосрочным бескупонным облигациям и облигациям федеральных займов с постоянным и переменным купонным доходом путем замены по согласованию с их владельцами на новые обязательства и частичной выплатой денежных средств.

Новация, в данном случае предполагает замену одного обязательства (например, погашение ГКО до 31 декабря 1999 г.) другим (погашение ОФЗ до 2013 г.) между теми же лицами с одновременным прекращением первоначального обязательства (а следовательно, и с возможностью предъявлять какие-либо претензии к заемщику-государству).

Правила о новации соответственно применяются и к займам, выпускаемым муниципальными образованиями (п. 5 ст. 817 ГК РФ).

Другим мероприятием по управлению государственным долгом являются мероприятия государства по унифицированию займов, означающий обмен нескольких ранее выпущенных займов на один новый.

Аннулирование государственного внутреннего долга

Аннулирование государственного внутреннего долга, т.е. полный отказ от долговых обязательств, является, как правило, крайней мерой по управлению внутренним долгом. Принятие такой меры обусловлено обычно сменой политической власти. Так произошло в 1918 г., когда советское правительство решило аннулировать долги царской России, в том числе и внутренние.

Начиная с момента ликвидации Союза ССР в России были выпущены в обращение следующие виды государственных ценных бумаг, относящихся к внутренним долговым обязательствам:

• облигации государственного внутреннего займа 1991 г.;
• облигации российского внутреннего выигрышного займа 1992г.;
• государственные краткосрочные бескупонные облигации 1993 г. (ГКО);
• облигации внутреннего государственного валютного облигационного займа 1993 г. и 1996 г. (ОВВЗ);
• золотой сертификат Минфина России 1993 г. и 1998 г.;
• облигации золотого федерального займа 1995 г.;
• облигации федеральных займов 1995 г. (ОФЗ);
• облигации государственных нерыночных займов 1996 г. (ОГНЗ);
• облигации государственного сберегательного займа (1995— 1998гг.)(ОГЗ);
• казначейские векселя Минфина РФ 1994 г.;
• казначейские обязательства Минфина РФ (КО) 1994 г.;
• государственные долговые товарные обязательства 1994 г. (не действуют с 1996 г.);
• государственные облигации, погашенные золотом 1998 г.

Среди выпущенных в обращение в России государственных ценных бумаг можно выделить долговые обязательства, относящиеся ко всем формам, закрепленным в Законе РФ «О государственном внутреннем долге Российской Федерации».

Таким образом, основная часть ценных бумаг, обращающихся в настоящее время на фондовом рынке Российской Федерации, выпущена в виде облигаций и относится к такой форме внутреннего долга, как займы. Одним из них является государственный внутренний заем 1991 г. Условия выпуска этого займа были утверждены постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР от 30 сентября 1991 г. Этот заем был выпущен сроком на 30 лет (с 1 июля 1991 г. по 30 июня 2021 г.) в виде облигаций номинальной стоимостью 100 тыс. руб.

Облигации государственного внутреннего займа 1991 г.

Облигации государственного внутреннего займа 1991 г. размещаются только среди юридических лиц (с ограниченным кругом обращения). Функции по продаже и обслуживанию займа возложены на Центральный банк России. Эти облигации являются именными. Каждый новый владелец облигации регистрируется в территориальном управлении Банка России. Держателям облигаций годовой доход выплачивается по плавающей процентной ставке. По первым двум разрядам выплачивался годовой доход в размере 15% нарицательной стоимости облигации. Доход выплачивается только в безналичном порядке.

В связи с ликвидацией Союза ССР и в подтверждение правопреемства Правительства РФ по обязательствам бывшего СССР перед гражданами России по облигациям государственного внутреннего выигрышного займа 1982 г. Правительство РФ 19 февраля 1992 г. приняло решение о выпуске российского внутреннего выигрышного займа 1992 г., действующее с изменениями, внесенными постановлением Правительства РФ от 5 августа 1992 г. с изменениями и дополнениями от 3 июля 1997 г. и от 30 июня 1998 г.

В соответствии с постановлением Правительства РФ все облигации государственного займа 1982 г. подлежали обмену на облигации российского займа 1992 г. по номиналу (с учетом компенсации на 1 апреля 1991 г.). Владельцам облигаций 1982 г. было предоставлено право выбора: либо в добровольном порядке обменять их на облигации российского займа, либо получить доход от продажи облигаций, который зачислялся во вклады в учреждениях Сберегательного банка РФ с 1 октября 1992 г. Эмитентом займа 1992 г. является Минфин России. Заем осуществляется отдельными разрядами. Облигации выпускаются по. мере их продажи населению.

Государственный заем в виде выпуска государственных краткосрочных бескупонных облигаций (ГКО) выпущен в соответствии с постановлением Совета Министров — Правительства РФ «О выпуске государственных краткосрочных бескупонных облигаций» от 8 февраля 1993 г. и действует с изменениями и дополнениями. Номинальная стоимость облигации составляет 100 тыс. руб. Размещается заем среди юридических и физических лиц на срок три или шесть месяцев. Однако для каждого выпуска отдельно могут устанавливаться ограничения на потенциальных владельцев. Решение о выпуске ГКО принимается Минфином по согласованию с Центральным банком РФ, который является генеральным агентом по обслуживанию их выпуска.

Доход определен как разница в цене покупки с ценой погашения. Погашение этих облигаций производится в безналичной форме путем перечисления их владельцу номинальной стоимости государственных бескупонных облигаций на момент погашения.

В соответствии с генеральными условиями эмиссии и обращения облигаций федеральных займов, утвержденными постановлением Правительства РФ от 15 мая 1995 г., Министерством финансов РФ 14 июня 1995 г. выпущены облигации федеральных займов с постоянным и переменным купоном (ОФЗ). По срокам обращения ОФЗ могут быть среднесрочными или долгосрочными. Их владельцами могут быть российские и иностранные юридические и физические лица. Выпускаются в документарной форме с обязательным централизованным хранением. Глобальный сертификат хранится депозитарием, который заключает с Минфином России договор. Функции субдепозитария выполняют уполномоченные организации, имеющие лицензию профессионального участника рынка ценных бумаг, которые осуществляют учет прав на ОФЗ посчетам «Депо» депонентов (инвесторов).

Внутренний государственный валютный облигационный заем

Внутренний государственный валютный облигационный заем также является одним из долговых обязательств Российской Федерации. Он выпущен в целях обеспечения условий, необходимых для урегулирования внутреннего валютного долга, а также выполнения Указа Президента Российской Федерации от 7 декабря 1992 г. «О мерах по урегулированию внутреннего валютного долга бывшего Союза ССР», действующий в редакции указов Президента РФ от 31 января 1996 г. и от 12 августа 1996 г. Сами условия выпуска внутреннего государственного валютного облигационного займа были утверждены постановлением Правительства от 15 марта 1993 г.

Валютный заем произведен путем выпуска облигаций на общую сумму 7885 млн долл. США. Облигации выпущены номиналом: 1, 10 и 100 тыс. долл. США на предъявителя. Неотъемлемой частью облигации является комплект купонов, количество которых определяется сроком погашения облигации. Держателями облигаций являются юридические лица, имеющие валютные счета во Внешэкономбанке. На всю сумму средств, хранящихся на валютных счетах в этом банке, владельцам счетов (в том числе банкам) выдаются облигации займов, которые погашаются в течение 15 лет (до 14 мая 2008 г).

В целях исполнения Указа Президента РФ « О некоторых мерах по упорядочению работы с внешним и внутренним валютным долгом Российской Федерации» 1996 г. Правительство РФ осуществляет в соответствии со своими постановлениями от 4 марта и 13 августа 1996 г. выпуск облигаций внутреннего государственного валютного облигационного займа на сумму 350 млн долл. США для погашения внутреннего валютного долга, который не был учтен при определении первоначального объема эмиссии внутреннего государственного валютного облигационного займа, на условиях, утвержденных постановлением Правительства от 15 марта 1993 г. Срок погашения облигаций 1996 г. выпуска — 10 и 15 лет (т.е. до 14 мая 2006 г. и 14 августа 2011 г.).

В целях сохранения единой целостной системы учета облигаций валютных займов 1993 г. и 1996 г. они выпущены в аналогичных документарных формах с сохранением единой системы нумерации облигаций.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 5 ноября 1995 г. предусматривался также выпуск облигаций золотого Федерального займа, предусматривающий право их владельца на получение слитков золота. Однако Правительством РФ на основании постановления от 23 декабря 1996 г. было признано нецелесообразным с учетом состояния финансового рынка выпускать новый вид ценных бумаг.

Облигации государственного сберегательного займа

Облигации государственного сберегательного займа выпускаются Минфином России начиная с 1995 г. Они являются государственными ценными бумагами на предъявителя. Их владельцами могут быть российские и иностранные юридические и физические лица. Облигации выпускают отдельными выпусками на основе Генеральных условий сроком на один год. Их номинальная стоимость 100 и 500 тыс. руб. Эти облигации свободно продаются и покупаются на территории РФ уполномоченными банками на основании соглашений с Минфином России.

Облигации государственных нерыночных займов

Облигации государственных нерыночных займов (ОГНЗ) выпускаются с 1996 г. Минфином России в соответствии с постановлением Правительства РФ «О Генеральных условиях эмиссии и обращения облигаций государственных нерыночных займов» от 21 марта 1996 г., действующим с изменениями от 3 июля 1997 г., 30 июня 1998 г., 24 февраля 1999 г. По срокам они могут быть краткосрочными, среднесрочными или долгосрочными. Владельцами ОГНЗ могут быть российские и иностранные юридические лица. Их владелец имеет право на получение при погашении облигации суммы основного долга (номинальной стоимости), а также дохода в виде процента, начисляемого на номинальную стоимость облигации. Периодичность выпусков, выплаты доходов определяются Минфином России. На вторичном рынке ОГНЗ не обращаются (т.е. владелец не вправе их продавать).

В качестве долговых обязательств, гарантированных Правительством РФ (одна из форм государственного внутреннего долга), на территории Российской Федерации были выпущены золотые сертификаты 1993 г. В соответствии с «Основными условиями продажи золота путем выпуска Министерством финансов Российской Федерации золотых сертификатов 1993 года», утвержденными постановлением Правительства РФ от 25 сентября 1993 г., золотой сертификат является государственной ценной бумагой, выпускаемой Министерством финансов РФ (эмитент). Номинал сертификата — 10 кг золота пробы 0,9999. Доход для держателя сертификата представляет собой разницу между ценой покупки и ценой погашения. Держателями могут быть юридические и физические лица. В целях продажи предусмотрено дробление сертификатов банками (не менее 100 г).

Для осуществления операций по купле-продаже золотых сертификатов коммерческие банки обязаны были получить специальную лицензию Центрального банка РФ. Срок действия сертификата — один год.

Доход по сертификатам гарантировался Министерством финансов РФ на уровне трехмесячной ставки ЛИБОР по долларам США, публикуемой в газете «Файненшл таймс», плюс 3%. 15 сентября 1994 г. Минфином России и Роскомдрагметом был утвержден порядок выдачи золотых слитков владельцам золотых сертификатов выпуска 1993 г. при их погашении.

Казначейские векселя

Казначейские векселя — еще один вид ценных бумаг, выпускаемых в обращение государством для покрытия бюджетных расходов. Это краткосрочные обязательства государства, выпускающиеся сроком на 3, 6 и 12 месяцев, обычно на предъявителя. Реализуются в основном среди кредитных банковских организаций по цене ниже номинальной (со скидкой), а выкупаются по полной нарицательной стоимости. Таким образом, доход держателя казначейского векселя равен разнице между ценой погашения (номинальной) и продажной ценой.

В 1994 г. Министерство финансов РФ осуществило выпуск казначейских векселей на сумму 1100 млрд (неденоминированных) руб. Казначейские векселя 1994 г. выпускаются сериями, объем и даты выпуска которых устанавливаются Минфином России по согласованию с Центральным банком РФ. Срок казначейских векселей 1994 г. определен в один год с даты составления. Владельцами казначейских векселей 1994 г. являются лишь юридические лица — резиденты РФ по российскому законодательству. Банк России выступает генеральным агентом и по обслуживанию казначейских векселей 1994 г.

В этом же году Министерство финансов РФ выпускает еще один вид ценных бумаг — казначейские обязательства. Казначейские обязательства выпущены на основании постановления Правительства РФ «О выпуске казначейских обязательств» от 9 августа 1994 г. Выпускаются они сериями, в бездокументарной форме на основании договоров с уполномоченными депозитариями. Их владельцами могут выступать российские юридические и физические лица. По казначейским обязательствам должен был выплачиваться процентный доход. В дальнейшем был разрешен обмен казначейских обязательств на казначейские налоговые освобождения. Оформление последних производят органы федерального казначейства.

В соответствии с постановлением Правительства РФ «О государственных долговых товарных обязательствах» от 16 апреля 1994 г. Правительством РФ было принято решение о частичном погашении целевых беспроцентных займов 1990 г., условия и порядок выпуска которых был определен постановлением Совета Министров СССР «О выпуске государственных целевых беспроцентных займов» от 21 декабря 1989 г. В 1996 г. оно утратило силу в связи с принятием Федерального закона «О государственных долговых товарных обязательствах» от 1 июня 1995 г. В соответствии с этим Законом внутренним государственным долгом РФ признаны государственные долговые товарные обязательства в виде облигаций государственных целевых беспроцентных займов на приобретение товаров народного потребления, включая легковые автомобили, целевых чеков на приобретение легковых автомобилей, чеков «Урожай-90», обязательств государства перед сдатчиками сельскохозяйственной продукции.

В 1998 г. в соответствии с постановлением Правительства РФ «О Генеральных условиях эмиссии и обращения государственных облигаций, погашаемых золотом» от 27 июля 1998 г., а также в соответствии с Законом РФ «О государственном внутреннем долге Российской Федерации» и Федеральным законом «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» было принято решение о выпуске в обращение государственных облигаций, погашаемых золотом (золотые сертификаты).

Названные долговые обязательства Российской Федерации (золотые сертификаты) являются именными беспроцентными облигациями, предоставляющими их владельцу право на получение в срок погашения 1 кг химически чистого золота за каждый погашаемый сертификат.

Эмитентом золотых сертификатов от имени Российской Федерации выступает Министерство финансов РФ.

Эмиссия золотых сертификатов осуществляется отдельными выпусками. Параметры выпуска (в том числе дата выпуска, номинальная стоимость, объем выпуска, количество сертификатов, дата погашения) определяются Минфином РФ. Документом, удостоверяющим права, закрепляемые золотыми сертификатами каждого выпуска, является глобальный сертификат Минфина РФ. Золотые сертификаты выпускаются в документарной форме с обязательным централизованным хранением. Владельцами золотых сертификатов являются юридические и физические лица.

В связи с кризисом 1998 г. принят Федеральный закон «О первоочередных мерах в области бюджетной и налоговой политики» от 29 декабря 1998 г., где разработаны конкретные меры по новации государственного внутреннего долга, в частности владельцам ГКО и ОФЗ со сроками погашения до 31 декабря 1999 г., выпущенных в обращение до 17 августа 1998 г., предоставлена возможность реинвестировать полученные от погашения денежные средства в государственные ценные бумаги. При этом для различных категорий инвесторов ГКО-ОФЗ процедура новации дифференцирована.

Так, кредитные организации, профессиональные участники рынка ценных бумаг и органы государственной власти и местного самоуправления, являющиеся собственниками ГКО-ОФЗ, вправе 10% обязательств получить в денежной форме; 20% — обменять на ОФЗ с постоянным купонным доходом (ОФЗ-ПД) и 70% — на ОФЗ с фиксированным доходом (ОФЗ-ФД). Другие инвесторы, к которым относятся граждане и некоммерческие организации, вправе получить полную сумму погашения в деньгах в сроки, установленные при выпуске принадлежащих им облигаций либо участвовать в новации на условиях последней категории инвесторов — тех, кто не относится к первым двум группам. Они вправе соответственно: 30% — получить в денежной форме; 20% — обменять на ОФЗ-ПД и 50% — на ОФЗ-ФД.

ОФЗ-ПД — это облигации с нулевым купонным доходом и сроком погашения 3 года, которые могут быть использованы для погашения задолженности перед федеральным бюджетом.

ОФЗ-ФД — облигации с 4—5-летним сроком обращения и с фиксированным доходом (30, 25, 20, 15, 10% годовых, начиная с 19 августа 1998 г.).

Владельцы ГКО-ОФЗ, не пожелавшие участвовать в новации, будут получать по ним доход в установленные в них сроки путем зачисления средств на инвестиционные счета, режим которых будет определен законодателем дополнительно.

Правовое регулирование сберегательного дела

Проблемы правового регулирования внутреннего государственного (муниципального) кредита тесно связаны с проблемами сберегательного дела в стране. Сбережения населения и счета юридических лиц всегда являлись важнейшими кредитными источниками государственных займов. В настоящее время они становятся также основными источниками муниципальных займов.

Использование государством части денежных вкладов физических и юридических лиц, хранящихся в кредитных учреждениях, длительное время рассматривалось в науке финансового права в качестве формы государственного кредита. В настоящее время с учетом положений Закона РФ « О государственном внутреннем долге Российской Федерации » принято говорить о формах государственного долга (ст. 2 Закона) либо о формах долговых обязательств (ст. 98 Бюджетного кодекса РФ).

В соответствии с Федеральным законом «О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации» от 10 мая 1995 г. впервые предусматривается восстановление и обеспечение сохранности гарантированных сбережений путем перевода их в целевые долговые обязательства Российской Федерации, являющиеся государственными ценными бумагами.

В условиях дестабилизации экономики, наличия разрывов между доходами и расходами бюджета государства существенно усиливается взаимозависимость проблем государственных долговых обязательств и рационального использования денежных сбережений граждан и хозяйствующих субъектов в целях сбалансирования экономических процессов, преодоления кризиса финансов и оздоровления экономики, улучшения денежного обращения. Вложение денежных средств юридическими и физическими лицами в банковские кредитные организации в форме вкладов сокращает находящееся в обращении количество наличных денег, ускоряет их оборачиваемость, способствует укреплению внутренней валюты.

Кредитная реформа начала 90-х гг., направленная на реорганизацию государственных банковских структур в акционерные коммерческие банки, обусловила возникновение новых явлений в области сберегательного дела, его развитие и переход на более высокий уровень. Круг источников правового регулирования сберегательного дела в Российской Федерации пополнился новыми нормативными и индивидуально-правовыми актами. Основными среди них являются законы о Центральном банке, о банках и банковской деятельности. Гражданский кодекс РФ (гл. 44 «Банковский вклад»), Устав Сберегательного банка Российской Федерации и др. Так, в Федеральном законе «О банках и банковской деятельности» правовому регулированию сберегательного дела посвящена отдельная глава (гл. 6).

Как и по ранее действующему законодательству, в соответствии с новым ГК РФ 1996 г. (ст. 843), договор банковского вклада (если иное не предусмотрено соглашением сторон) удостоверяется сберегательной книжкой. Она может быть как именной, так и на предъявителя. Причем последняя относится к ценным бумагам. Сберегательная книжка должна содержать определенные реквизиты: наименование и место нахождения банка (либо его филиала), номер счета, сумму денежных средств, зачисленных, а также списанных со счета, и остаток средств на момент предъявления сберкнижки в банк. Выдача вклада осуществляется банком лишь при предъявлении вкладчиком сберегательной книжки.

В настоящее время право привлекать денежные средства во вклады имеют независимо от формы собственности все банковские кредитные организации, которые получили лицензию Центрального банка Российской Федерации и с момента регистрации которых прошло не менее двух лет. До перехода к рыночным отношениям, сберегательные операции в нашей стране фактически осуществлял лишь Сбербанк.

Однако, несмотря на расширение субъектов сберегательного дела, особая роль в этой сфере по-прежнему принадлежит Сберегательному банку Российской Федерации. Это обусловлено рядом причин, в том числе и связанных с историей развития сберегательного дела в России.

Первые сберегательные учреждения в нашей стране были основаны почти 160 лет назад в соответствии с Указом императора Николая I от 30 октября 1841 г.

В условиях существования Союза ССР единым общесоюзным кредитным учреждением, привлекающим временно свободные средства населения во вклады, являлись Государственные трудовые сберегательные кассы. До 1963 г. сберегательные кассы находились в ведении Министерства финансов СССР, позднее общее руководство их деятельностью осуществлял Государственный банк СССР.

На основе банковской реформы 1988 г. Государственные трудовые сберегательные кассы были преобразованы в Сбербанк СССР — специализированный банк по обслуживанию не только  физических, но и юридических лиц. В связи с ликвидацией Союза ССР Сбербанк СССР был объявлен Верховным Советом РСФСР собственностью российского государства. Но уже в 1990 г. на основании Закона РСФСР «О банках и банковской деятельности в РСФСР» Сберегательный банк РСФСР был преобразован в акционерный коммерческий банк. Это обусловило начало нового этапа развития российского сберегательного дела.

В последнее время Сберегательный банк — крупнейший в банковской системе Российской Федерации. В Сберегательном банке РФ находится более 70% вкладов населения. Даже несмотря на финансовый и банковский кризис (17 августа 1998 г.), размер вкладов в этот банк, в отличие от иных коммерческих банков снизился незначительно. Так, если на 1 августа 1998 г. размер вкладов составлял 151 млрд руб., то на 1 февраля 1999 г. — 143 млрд руб.

Таким образом, придание Сберегательному банку РФ особого положения и роли в российском сберегательном деле обусловлено тем, что он является преемником традиций, приобретенных сберегательными кассами за более чем полуторавековую историю, и обладает значительными кредитными ресурсами. Особая роль Сбербанка в реализации отношений по государственному кредиту обусловлена и тем, что до настоящего времени* учредителем акционерного коммерческого Сберегательного банка РФ является Центральный банк РФ. Это предопределяет более тесные связи

Сбербанка России с государством по сравнению с другими коммерческими банками, что проявляется в ряде взаимных прав и обязанностей.

Так, государство, используя хранящиеся в Сберегательном банке временно свободные денежные средства юридических и физических лиц в качестве кредитных ресурсов для погашения своих долговых обязательств по внутреннему долгу, гарантирует полную сохранность денежных средств и других ценностей, вверенных Сберегательному банку, и выдачу их по первому требованию вкладчиков. Государство заинтересовано в увеличении вкладов населения и юридических лиц именно в учреждениях Сберегательного банка РФ.

Не случайно поэтому вкладчики многих коммерческих банков в условиях российского кризиса банковской и финансовой системы 1998 г. предпочли перевести свои сбережения на счета Сбербанка.

Вкладчики банка

Вкладчиками банка могут быть граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства. Вкладчики могут распоряжаться вкладами, получать по вкладам доход в виде процентов и в иной форме, предлагаемой банками. Вкладчики могут совершать и безналичные расчеты.

В целях привлечения свободных денежных средств юридических и физических лиц Сбербанком России разработана целая система мер. Так, законом гарантируется свобода вкладчиков в выборе банка для хранения своих сбережений и возможность иметь вклады одновременно в нескольких банках.

Одной из мер по привлечению вкладов в учреждения Сберегательного банка РФ является установление самых разнообразных видов вкладов. Виды вкладов как таковые установлены достаточно давно, однако размеры дохода по вкладам (процентная ставка) в связи с инфляционными процессами в стране постоянно пересматриваются Сберегательным банком РФ. В целях предоставления вкладчикам выбора для размещения своих временно свободных денежных средств были разработаны следующие виды вкладов: до востребования, срочные, условные, молодежные, пенсионные, срочные с дополнительно вносимыми взносами (накопительные), компенсационные и другие.

Рассмотрим условия некоторых из видов вкладов.

Виды вкладов

Срочные вклады принимаются на срок не менее установленного банком периода (как правило, не менее шести месяцев либо даже одного года). Размер процентной ставки определяется ежегодно. В 1999 г. доход выплачивался в размере 11% годовых. Выплата средств со вклада по частям не производится. Вкладчик имеет право получить причисленные к остатку вклада в конце каждого года проценты. При этом срок хранения вклада не нарушается и вклад на новый счет не перечисляется. Достаточно большой срок нахождения средств в учреждениях Сберегательного банка по срочным вкладам позволяет наиболее рационально использовать эти средства как в интересах самого банка, так и в интересах государства. Его разновидностью является срочный вклад с ежемесячной выплатой процента (в 1999 г. — 0,6%).

Длительное время существовали вклады на детей до 16 лет, которые принимались независимо от родственных отношений. Вклад выдавался по истечении 10 лет хранения и при достижении ребенком 16-летнего возраста. Дополнительные взносы принимались в любых суммах как наличными деньгами, так и безналичным путем. Частичная выдача сумм из вклада не производилась. Эти вклады в настоящее время не открываются, хотя ранее открытые не закрываются.

Вклады, внесенные на имя другого лица, устанавливающие какие-либо специальные условия (достижение определенного возраста, свадьба), называются условными. Учитывая крайнюю заинтересованность Сбербанка в привлечении дополнительных вкладов сейчас условные вклады не открываются, т.к. они несут в себе некоторые ограничения вкладчиков.

Разновидностью вклада до востребования являются вклады, на текущие счета. Для распоряжения таким вкладом вкладчику выдаются расчетная и чековая книжки. Выдача именных или предъявительских чеков будет в этом случае являться формой распоряжения вкладом.

С января 1993 г. в учреждениях Сбербанка России введен новый вид вклада населения — срочные депозиты. Срочный депозит принимается на срок 4, 6 месяцев и 1 год с минимальной суммой вклада — 500 руб. и выплатой дохода от 11 до 19% годовых. Разновидностью этого вклада является срочный депозит в иностранной валюте.

Для привлечения в Сберегательный банк временно свободных средств юридических лиц используется депозит (договор депозитного счета). Депозит в Сбербанке открывается любому юридическому лицу независимо от места нахождения расчетного (текущего) счета. На депозитах выгодно хранить свободные денежные средства пенсионным, благотворительным и другим видам фондов, кооперативным и общественным организациям, а также резервные и специальные (страховые) фонды, нераспределенную прибыль прошлых лет, амортизационные отчисления коммерческих предприятий. Условия депозита, т.е. банковского вклада, в соответствии со ст. 836 ГК РФ, оформляются договором и определяются индивидуально, исходя из размера и срока размещаемой суммы. В отличие от расчетного (текущего) счета с депозитного счета осуществлять расчеты запрещается, так как основная цель заключения депозитного счета для банка — привлечение денежных средств организаций на строго определенный в договоре срок.

В последнее время в Сбербанке принимаются новые виды вкладов:

Сберегательный вклад с ежемесячным начислением процентов. Он принимается на 1, 2, 3 месяца при минимальном взносе в 300 руб.;

Юбилейный вклад принимается на срок 3 месяца при минимальном первоначальном взносе — 20 тыс. руб. и дополнительном — не менее 10 тыс. руб. в наличной или безналичной форме;

Молодежный вклад для лиц от 14 до 23 лет при условии самостоятельности первоначального взноса в размере не менее 50 руб. на срок не менее 3 месяцев.

Среди вновь привлекаемых Сбербанком видов вкладов следует выделить специальные вклады для пенсионеров («пенсионный» вклад и «срочный пенсионный» вклад) и вклады владельцам и наследникам гарантированных сбережений (конпенсационный» вклад).

Пенсионный вклад специально открывается гражданами для ежемесячного перечисления уполномоченными органами причитающихся им пенсий. Срок хранения по данному вкладу не ограничен.

В отличие от предыдущего другой вид вклада «срочный пенсионный» открывается лично гражданином при предъявлении Сбербанку пенсионного удостоверения и внесения не менее 50 руб. Срок хранения — не менее 3 месяцев. Доход установлен в повышенном (по сравнению с другими видами вкладов) размере.

Вклад открывается на сумму компенсации, начисленной по вкладам, принадлежащим гражданам, родившимся до 1922 г., в соответствии с Указом Президента от 2 декабря 1997 г., ст. 123 Федерального закона «О федеральном бюджете на 1999 год» наследникам первой очереди, родившимся до 1922 г. включительно, инвалидам первой группы, наследникам в случае смерти владельца гарантированных сбережений (без ограничения возраста) на оплату ритуальных услуг в соответствии с постановлениями Правительства от 30 июня 1998 г. № 677 и от 20 мая 1999 г. № 553. При этом Сбербанком предусмотрено, что этот вклад открывается и другим категориям граждан, которым будет предоставлено право на получение предварительной компенсации нормативными актами РФ. Срок хранения вклада - - не менее 2-х месяцев.

Особое место среди вкладов Сбербанка России занимают вклады в иностранной валюте (в основном — в долл. США).

В 1999 г. установлены новые виды таких вкладов: «Пополняемый Сбербанка России» и «Особый Сбербанка России».

Первый из названных вкладов принимается на срок 3 и 6 месяцев с последующей пролонгацией. Минимальный взнос — 300 долл. США. В 1999 г. доход по этому вкладу — 6 и 7% годовых в зависимости от срока хранения.

Вклад «Особый Сбербанка России» принимается на срок 3 месяца с пролонгацией, при минимальном первоначальном взносе — о и дополнительного — 1 тыс. долл. США. По данному вкладу можно совершать расходные операции при условии сохранения неснижаемого остатка (5 тыс. долл.). Размер дохода в 1999 г. — 8% годовых.

Помимо вкладов в традиционной форме используются и новые формы привлечения средств вкладчиков. К ним относятся, например, сберегательные и депозитные сертификаты. Их выпуск и оформление регулируются письмом Банка России от 10 февраля 1992 г. с изм. 1993 г.

Депозитный сертификат Сберегательного банка РФ

Депозитный сертификат Сберегательного банка РФ является ценной бумагой — обязательством банка по выплате размещенных у него депозитов и доходов по ним вкладчику — юридическому лицу (бенефициару) или его правопреемнику. Оплата сертификата производится в том же учреждении Сберегательного банка, которое произвело его выдачу.

Сертификат является срочным и именным. Для юридических лиц срок его действия ограничен одним годом. Право требования по нему может передаваться одним юридическим лицом другому (цессия).

В случае, если срок получения депозита и дохода по нему истек, сертификат считается документом до востребования, по которому учреждение банка, выдавшее сертификат, несет обязательство оплатить означенную в нем сумму по первому требованию владельца. Сертификат в отличие от простого векселя Сбербанка, не может служить расчетным или платежным документом за проданные товары или оказанные услуги, не подлежит вывозу на территорию государства, не использующего рубль в качестве официальной денежной единицы. Учреждения Сбербанка принимают сертификаты в залог при выдачи ссуды их владельцу. Внесение депозита и выдача сертификата производятся на основании договора, заключаемого между учреждением Сбербанка и бенефициаром.

Сбербанк России выступает в качестве банка-эмитента, выпускающего и такой вид ценных бумаг, как сберегательный сертификат. Он выпускается номиналом 1, 10 и 50 тыс. руб. Доход устанавливается в виде плавающей процентной ставки. Сберегательный сертификат выпускается на срок три года и размещается среди физических лиц и является ценной бумагой на предъявителя.

Установлены следующие реквизиты бланков депозитных и сберегательных сертификатов: наименование «депозитный (или сберегательный) сертификат», указание на причину выдачи сертификата (внесение депозита или сберегательного вклада), место для проставления даты внесения депозита или сберегательного вклада; размер депозита или сберегательного вклада или место для проставления суммы, безусловное обязательство банка вернуть сумму, внесенную в депозит или во вклад; место для проставления даты востребования бенефициаром суммы по сертификату; место для проставления ставки процента за пользование депозитом или вкладом; место для проставления суммы причитающихся процентов; наименование и адрес банка-эмитента. Законодательством установлено, что в случае эмиссии, т.е. выпуска ценных бумаг банками и иными кредитными организациями, производится их обязательная регистрация в Центральном банке РФ.

Депозитные и сберегательные сертификаты вправе выпускать и коммерческие банки, однако сохранность вкладов в этих банках государством не гарантируется. Вместе с тем с учетом того, что сберегательные вклады населения принимаются всеми банками*, на государственном уровне разработана целая система мер, способствующих повышению надежности сохранности населением и хозяйствующими субъектами своих денежных средств в различных кредитных учреждениях страны:

1. Все банки, в том числе и коммерческие, в обязательном порядке должны страховать вклады клиентов. Порядок и условия страхования вкладов определяет Банк России.

Резервные требования устанавливаются Центральным банком РФ в целях повышения гарантии вкладчиков. В этих же целях Банк России устанавливает и другие экономические нормативы, в частности максимальный размер риска на одного кредитора (вкладчика), максимальный размер крупных кредитных рисков, максимальный размер риска на одного заемщика или группу связанных заемщиков, ограничения использования привлеченных денежных вкладов (депозитов) населения, нормативы использования собственных средств банков для приобретения долей (акций) других юридических лиц, максимальный размер кредитов, гарантий и поручительств, предоставленных Банком своим акционерам и т.д.

3. Банк России определяет и порядок формирования обязательных страховых фондов банков. Это осуществляется в целях возмещения возможных убытков вкладчиков и клиентов, возникших по вине коммерческих банков, а также на возможные потери этих банков по ссудам, для покрытия разнообразных финансовых рисков, страхования вкладов граждан в соответствии с федеральными законами.

Закрепленное в законодательстве положение о том, что Банк России в качестве кредитных ресурсов по обеспечению государственных долговых обязательств может использовать депонируемые (хранящиеся) у него резервы других банков (в том числе и часть привлеченных им сбережений физических лиц и денежных счетов юридических лиц), свидетельствует о том, что кредитная реформа в Российской Федерации способствовала появлению новых финансовых правоотношений в области внутреннего государственного кредита и российского сберегательного дела.

Обращение части вкладов граждан и денежных средств юридических лиц в государственные займы может, теперь в соответствии с законодательством, осуществляться двумя путями.

Во-первых, непосредственным, когда сбережения вкладчиков заимствуются государством непосредственно у банка, который привлек их в виде вкладов и депозитов. В данном случае кредит государству может быть предоставлен по договору, условия и содержание которого оговариваются двумя сторонами — банком (в лице коммерческого банка или Сберегательного банка) и государством (в лице Правительства). Порядок заключения и исполнения договора регулируется гражданско-правовыми нормами.

Второй путь — опосредованный. Опосредованность в данном случае заключается в том, что кредит государству предоставляют не сами банки из привлеченных вкладов и депозитов, а через посредника — Центральный банк РФ, в котором эти денежные средства выступают уже не как «вклады клиентов», а как «средства банков, депонируемые Банком России». Взаимоотношения между Центральным банком РФ, предоставляющим кредит, и государством в лице Правительства регулируются в данном случае нормами финансового права. Предоставление кредита Правительству, в отличие от дореформенного периода, когда Центральный банк (Госбанк) фактически безвозмездно изымал у Сбербанка привлеченные им во вклады денежные средства населения лишь на основании своих односторонних распоряжений, теперь обязательно оформляется специальным правовым актом, а само заимствование Банком России средств Сбербанка осуществляется исключительно на возмездной основе (с уплатой процента).

Правовое регулирование организации страхового дела

Общая характеристика страхования и основ организации страхового дела

Страхование как система защиты имущественных интересов граждан, организаций и государства является необходимым элементом социально-экономической системы общества.

Страхование является самостоятельным звеном финансовой системы Российской Федерации. Оно выступает в двух обособленных формах: в форме социального страхования и собственно страхования, связанного с непредвиденными чрезвычайными событиями.

Социальное страхование в современных условиях развития рыночной экономики и функционирования предприятий, основанных на различных формах собственности, как самостоятельная форма страхования подразделяется, в свою очередь, на два вида:

• государственное социальное страхование и негосударственное социальное страхование. В соответствии со ст. 39 Конституции РФ первый из названных видов социального страхования гражданам России гарантируется, второй — поощряется.

Вторая форма страхования — собственно страхование, связанное с непредвиденными чрезвычайными событиями.

В русском языке понятие «страхование» всегда ассоциировалось с деятельностью по предохранению от чего-нибудь неприятного, нежелательного. Например, В. Даль так объясняет значение слова «страховать»: отдавать кому-либо «на страх, на ответ, ручательство, т.е. платить посрочно соста, за обезпеченье целости чего, с ответом на условную сумму».

В современном русском языке основной смысл понятия «страхование» сохранился. Страховать — означает «предотвращать материальные потери путем выплаты взносов учреждению, которое берет на себя обязательство возместить возможный ущерб, понесенный в специально оговариваемых случаях».

В экономическом аспекте страхование представляет собой систему экономических отношений по поводу образования централизованных и децентрализованных резервов денежных и материальных средств, необходимых для покрытия непредвиденных нужд общества и его членов.

С материальной точки зрения в ходе страхования создаются денежные (материальные) фонды специализированных учреждений — страховщиков, используемые для возмещения ущерба, причиненного стихийными бедствиями, несчастными случаями, а также в связи с наступлением определенных событий.

Страхование предоставляет гарантии восстановления нарушенных имущественных интересов в случае непредвиденных природных, техногенных и иных явлений, оказывает позитивное влияние на укрепление финансов государства. Оно не только освобождает бюджет от расходов на возмещение убытков при наступлении страховых случаев, но и является одним из наиболее стабильных источников долгосрочных инвестиций.

Это определяет стратегическую позицию страхования в странах с развитой рыночной экономикой.

В нерыночной системе хозяйствования возмещение ущерба в России в основном осуществлялось государством, которое выделяло средства из бюджета на восстановление разрушенных предприятий, жилья, ликвидацию последствий стихийных бедствий и другие аналогичные цели. Система страхования играла вспомогательную роль.

Для современной России ускоренное развитие страхования как механизма защиты имущественных интересов лиц становится особенно значимым. Так, в результате широкомасштабной приватизации значительная часть основных фондов перешла в собственность физических лиц и негосударственных структур. Это настоятельно требует создания системы финансовых гарантий, обеспечивающей возмещение ущерба в случае стихийных бедствий, аварий, пожаров и других непредвиденных событий, которые могут негативно повлиять на формирующиеся производственные связи, породить сбои в отраслях экономики.

Некоторые представители зарубежной науки, исследуя труды Цицерона и Тита Ливия, пришли к выводу о том, что страхование применялось еще в Древнем Риме. В Древней Греции уже в эпоху Александра Македонского создавались «не только взаимные, но и акционерные страховые общества».

Появление страхования на Руси связывается исследователями с памятником древнерусского права «Русская правда» (X—XI вв.), где впервые была предусмотрена возможность возмещения вреда общиной в случае убийства.

Однако страхование в собственном смысле этого слова возникает в XIV в. Именно с этого времени, по мнению дореволюционных русских ученых, а также зарубежных исследователей, страхование выступает как деятельность коммерческих страховых организаций, основной целью которых становится «распределение убытков», а также «получение прибыли от страховых операций».

В дореволюционной России страхование является одной из форм деятельности самых разнообразных предприятий и обществ. Ведущую роль среди них играют акционерные общества, для которых страхование является одной из форм коммерческой деятельности. На их долю в 1913 г. приходилось 63% застрахованного имущества, остальная часть — на городские взаимные страховые общества (8%) и 15% на земства (органы местного самоуправления в ряде центральных губерний). Всего же в 1913 г. страховыми учреждениями России было застраховано имущества на сумму 21 млрд руб. Помимо страхования имущества в дореволюционной России осуществлялось страхование «от огня», страхование жизни, транспортное страхование судов и грузов, страхование стёкол, страхование от краж со взломом и др.

Объективная необходимость применения страхования для создания страховых резервов объясняется тем, что «постоянный капитал подвергается во время процесса воспроизводства, в вещественном отношении, случайностям и опасностям, которые могут его уменьшить... В соответствии с этим часть прибыли, следовательно, прибавочной стоимости... служит страховым фондом...». Такой фонд в силу объективных экономических процессов должен Существовать в государстве независимо от способа производства.

Сразу после революции 1917 г. в России правительством была поставлена задача «национализации страхового дела». 28 ноября 1918 г. Совнаркомом РСФСР был принят декрет «Об организации страхового дела в Российской Республике», в соответствии с которым все частные страховые общества ликвидировались, а их имущество и денежные средства переходили в собственность государства. Страхование во всех его видах было объявлено с этого времени монополией государства, которая просуществовала вплоть до экономической реформы 1990-х гг.

Вся работа по страхованию в бывшем Союзе ССР осуществлялась органами Госстраха СССР.

В настоящее время произошли радикальные изменения в подходах государства к регулированию страхования и организации страхового дела, созданы новые условия функционирования страховых организаций и компаний, в том числе и негосударственных. При переходе экономики к рыночным отношениям хозяйствующие субъекты самостоятельно отвечают за результаты своей деятельности, действуют на свой риск. Расширяется круг страховых случаев, обусловливающих получение страхового возмещения. Становится более разнообразным круг страховых отношений с физическими лицами, стремящимися застраховать себя от непредвиденных неблагоприятных событий.

Основой организации и правового регулирования страховых отношений и деятельности страховых предприятий в России первоначально был Закон РФ «О страховании» от 27 ноября 1992 г., действующий с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 31 декабря 1997 г. (под наименованием — Закон РФ «Об организации страхового дела в Российской Федерации»).

В Законе (ст. 2) впервые закреплено правовое понятие страхования: это отношения по защите имущественных интересов физических и юридических лиц при наступлении определенных событий (страховых случаев) за счет денежных фондов, формируемых из уплачиваемых ими страховых взносов.

Характерными чертами страхования являются:

1. Не постоянный, а вероятностный характер отношений. При страховании нельзя заранее предусмотреть ни время наступления страхового случая (определенного события, с которым связано возмещение потерь страхователю), ни размер причиненных убытков. Невозможно определить заранее и конкретного страхователя, интересы которого будут подлежать защите в тот или иной момент времени.

2. Возвратность средств. Страховые платежи после объединения их в страховой фонд подлежат (за вычетом расходов за услуги страховой компании) выплате самим же страхователям. Размер выплат конкретному страхователю при данной форме страхования (в отличие от социального) может зависеть не только от величины потерь, но и от условий конкретного страхового договора, например, от размера страховых платежей, срока договора и т.д. Возврат средств, согласно среднестатистическим данным, осуществляется, как правило, по истечении пяти — десяти лет после их внесения. Поэтому невыплата средств какому-либо конкретному страхователю из-за краткосрочности договора лишь подтверждает вероятностный характер отношений при страховании, но не свидетельствует об отсутствии этой характерной черты страхования. Ведь при страховании выплата средств предназначается не какому-либо конкретному страхователю, а как бы всем им в совокупности.

3. Строго очерченный (замкнутый) характер перераспределительных отношений. Перераспределительные отношения при страховании заключаются в том, что сумма ущерба, подлежащая возмещению при наступлении страхового случая, распределяется между всеми участниками этих отношений. Субъекты страхования — юридические и физические лица — аккумулируют в специализированном предприятии (страховой компании) денежные фонды, за счет которых и осуществляется защита имущественных и личных интересов этих лиц. При этом риск раскладывается на всех страхователей, что особенно важно и максимально эффективно при нестабильных экономических условиях хозяйствования.

Таким образом, перераспределительные отношения при страховании основываются на том, что общее количество страхователей, участвующих своими взносами в формировании страхового фонда, как правило, превышает число страхователей, получающих право на возмещение потерь, связанных с наступлением страхового случая (что в конечном итоге и делает возможным перераспределение). И поскольку этот фонд используется исключительно для возмещения потерь страхователям, размер страховых взносов будет зависеть от количества лиц, участвующих в этих отношениях: чем шире круг страхователей, тем меньшая доля придется на каждого из них в распределении ущерба. Поэтому возможность возместить значительный ущерб при незначительных суммах взносов появляется лишь тогда, когда количество страховщиков будет максимальным. В этом одно из преимуществ государственного обязательного страхования.

Это преимущество отмечалось еще представителями российской дореволюционной науки финансового права. «Сосредоточение в руках государства, — считал, в частности, Л. В. Ходский, — страхового дела, особенно так называемого страхования жизни или личного страхования, составляет чрезвычайно благодарное поле для государственного хозяйства... представляет больше выгод для страхующихся, чем частное страхование... т.к. казенное страхование сосредоточило бы в руках государства огромные страховые капиталы». При этом он отмечал: «Нельзя не пожелать, чтобы у нас дело страхования жизни государство не упускало из своих рук». Последнее предложение основывается на том, что характерной чертой перераспределительных отношений при страховании является их замкнутый характер.

4. Целевое использование создаваемого фонда. Расходование страховых ресурсов осуществляется исключительно в строго определенных случаях, обусловленных условиями договора страхования. Порядок заключения и условия договора страхования регулируются нормами гражданского права.

Страхованию как одному из самостоятельных звеньев финансовой системы присущи все основные функции категории финансов, но в определенных специфических проявлениях.

Так, распределительная функция финансов проявляется в страховании через такие специфические черты, как предупреждение, восстановление и сбережение.

Функции страхования

Предупредительная функция страхования заключается в том, что страховые компании вправе использовать временно свободные средства страхователей на проведение широкой системы профилактических мероприятий, направленных на предупреждение наступления возможных убытков страхователей. Страховые резервы, образуемые за счет страховых взносов, инвестируются в промышленность, строительство, социально-экономические, экологические и иные программы, в государственные ценные бумаги и т.д. За счет этих средств, в частности, могут производиться строительство, переоснащение пожарных, санитарно-эпидемиологических, ветеринарных и т.п. служб.

Восстановительная (защитная) функция страхования проявляется в том, что в случае наступления страхового случая и выплаты определенной, обусловленной договором денежной суммы происходит полное или частичное погашение (восстановление) потерь, понесенных юридическими или физическими лицами.

Страхование может выполнять и сберегательную функцию.

Это происходит тогда, когда оно используется как средство обеспечения защиты не только личных и имущественных потерь, но и самих денежных средств, вложенных в качестве страховых платежей. Сберегательная функция наиболее характерна для страхования на дожитие, когда категории «страхование» в наибольшей степени присуща функция накопления обусловленных договором страховых сумм в их денежном выражении.

Контрольная функция как основная функция финансов присуща и страхованию. Она проявляется в том, что страховые платежи аккумулируются в страховой фонд на строго определенные цели, используются в строго определенных случаях и строго определенным кругом субъектов. Данная функция проявляется одновременно с распределительной и является одним из оснований осуществления финансового страхового контроля (надзора) в сфере страхования.

Наличие специфических черт и функций, присущих страхованию, свидетельствуют о том, что страхование является особым правовым институтом, регулирующим круг однородных финансовых отношений.

Предупредительная функция страхования заключается в том, что страховые компании вправе использовать временно свободные средства страхователей на проведение широкой системы профилактических мероприятий, направленных на предупреждение наступления возможных убытков страхователей. Страховые резервы, образуемые за счет страховых взносов, инвестируются в промышленность, строительство, социально-экономические, экологические и иные программы, в государственные ценные бумаги и т.д. За счет этих средств, в частности, могут производиться строительство, переоснащение пожарных, санитарно-эпидемиологических, ветеринарных и т.п. служб.

Восстановительная (защитная) функция страхования проявляется в том, что в случае наступления страхового случая и выплаты определенной, обусловленной договором денежной суммы происходит полное или частичное погашение (восстановление) потерь, понесенных юридическими или физическими лицами.

Страхование может выполнять и сберегательную функцию.

Это происходит тогда, когда оно используется как средство обеспечения защиты не только личных и имущественных потерь, но и самих денежных средств, вложенных в качестве страховых платежей. Сберегательная функция наиболее характерна для страхования на дожитие, когда категории «страхование» в наибольшей степени присуща функция накопления обусловленных договором страховых сумм в их денежном выражении.

Контрольная функция как основная функция финансов присуща и страхованию. Она проявляется в том, что страховые платежи аккумулируются в страховой фонд на строго определенные цели, используются в строго определенных случаях и строго определенным кругом субъектов. Данная функция проявляется одновременно с распределительной и является одним из оснований осуществления финансового страхового контроля (надзора) в сфере страхования.

Наличие специфических черт и функций, присущих страхованию, свидетельствуют о том, что страхование является особым правовым институтом, регулирующим круг однородных финансовых отношений.

Роль и значение страхования

Как самостоятельное звено финансовой системы Российской Федерации страхование представляет собой совокупность экономических отношений, посредством которых через взимаемые со страхователей (юридических и физических лиц) на добровольной и обязательной основе платежи образуются специальные страховые фонды денежных средств, за счет которых осуществляется финансирование убытков и потерь, связанных с непредвиденными чрезвычайными событиями.

Роль и значение страхования многогранны. Страхование играет важную роль в обеспечении постоянного функционирования хозяйствующих субъектов и нормальной работы граждан-предпринимателей. Оно способствует также выравниванию потерь в личных доходах граждан и семейном бюджете, связанных с наступлением чрезвычайных событий и иных страховых случаев.

Учитывая и то, что при страховании часть временно свободных денежных средств юридических лиц и граждан изымается из наличного денежного обращения, страхование имеет определенное значение и для регулирования денежного оборота и укрепления валюты России. Немаловажную роль играет страхование для решения проблем, связанных с госкредитными отношениями в нашей стране и погашением внутреннего государственного долга. Ведь предприятия-страховщики, располагая временно не используемыми достаточными средствами страхового фонда, имеют возможность в значительных размерах приобретать облигации государственных внутренних займов. Основная же роль страхования заключается в формировании страхового фонда для покрытия непредвиденных расходов.

Страховой деятельностью в Российской Федерации могут заниматься как государственные, так и негосударственные организации и компании. Деятельность страховых компаний носит предпринимательский характер.

Содержание взаимоотношений государства и страховых компаний после перехода России к рыночным отношениям кардинально изменилось. Государственное управление заменено на государственное регулирование и контроль (надзор). Системы органов государственного страхования как самостоятельной системы органов государственного управления на современном этапе не существует.

Основным органом, уполномоченным государством осуществлять надзор за страховой деятельностью, является Министерство финансов РФ, а точнее — его Департамент страхового надзора. Ранее страховой надзор был возложен на Росстрахнадзор — Федеральную службу по надзору за страховой деятельностью, которая действовала в России с апреля 1993 г. по ноябрь 1996 г. На Департамент страхового надзора Минфина России (как правопреемника) возложены функции по анализу документов, которые страховщики представляют в Минфин РФ для получения лицензий и дачи по ним (документам) заключения, регистрации страховых компаний, а также функции по ведению единого реестра страховщиков, установлению правил формирования и размещения страховых резервов, обобщению практики страховой деятельности, осуществлению контроля за обеспечением платежеспособности страховщиков. В случае обнаружения неоднократных нарушений законодательных актов РФ Департамент вправе предъявлять в арбитражный суд иски об их ликвидации.

Сложный характер взаимоотношений при страховании, участие в этих отношениях государственных органов предопределили изменения в этой области, регулируемой несколькими отраслями права, в частности гражданским и финансовым правом. Гражданское право регулирует договорные отношения в этой области (гл. 48 ГК РФ), финансовое право — отношения, основанные на государственно-властных велениях. Нормы финансового права определяют систему и организацию страхования, его виды, порядок обязательного страхования, лицензирование страховой деятельности, обеспечение финансовой устойчивости организаций-страховщиков, а также осуществление государственного надзора за страховой деятельностью.

Государственный надзор, возложенный на федеральные органы исполнительной власти по надзору за страховой деятельностью, осуществляется в целях соблюдения требований законодательства РФ о страховании, эффективного развития страховых услуг, защиты прав и интересов страхователей, страховщиков, иных заинтересованных лиц и государства.

Отношения в области страхования, регулируемые нормами финансового права, в зависимости от участвующих в них субъектов можно классифицировать на следующие виды:

1) отношения между государством в лице Правительства РФ и федеральными органами исполнительной власти по надзору за страховой деятельностью (Департаментом Минфина России) по поводу утверждения основных положений их деятельности в целях осуществления государственного надзора за страховой деятельностью в Российской Федерации (п. 2 ст. 30 Закона РФ «Об организации страхового дела в Российской Федерации»);

2) отношения между федеральными исполнительными органами власти по надзору за страховой деятельностью и организациями-страховщиками по поводу выдачи лицензий, установления правил формирования и размещения страховых резервов, показателей и форм отчетности страховых организаций, а также по поводу выполнения предписаний Департамента страхового надзора об устранении нарушений Закона РФ «Об организации страхового дела в Российской Федерации», в связи с приостановлением или ограничением действия, а также отзывом лицензий страховщиков и т.д. (п. 3, 4 ст. 30 Закона РФ «Об организации страхового дела в Российской Федерации»; п. 31 п. 7 Положения о Министерстве финансов РФ от 6 марта 1998 г.);

3) отношения между государством в лице федерального антимонопольного органа (Министерства РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства) и организациями-страховщиками по поводу предупреждения, ограничения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции на страховом рынке (ст. 31 Закона РФ «Об организации страхового дела в Российской Федерации»);

4) отношения по обязательному государственному страхованию, где государство как обязательный субъект всех финансовых правоотношений выступает в качестве страховщика имущественных и личных интересов отдельных категорий граждан и вырабатывает меры по обеспечению имущественных интересов страхователей. Так, еще Росстрахнадзором 14 марта 1995 г. были утверждены Правила размещения страховых резервов. Страховые резервы, образуемые из полученных от страхователей страховых взносов для предстоящих страховых выплат, в соответствии с п. 1.2 этих Правил инвестируются страховыми организациями в целях обеспечения их финансовой устойчивости и гарантий страховых выплат на принципах диверсификации, возвратности, прибыльности и ликвидности.

В целях обеспечения финансовой устойчивости всех страховщиков принято решение о повышении до 1 января 1999 г. минимального размера уставного капитала до 25 тыс. минимальных размеров оплаты труда (МРОТ) при проведении видов страхования иных, чем страхование жизни; не менее 35 тыс. МРОТ — при проведении страхования жизни и иных видов страхования и не менее 50 тыс. МРОТ — при проведении исключительно перестрахования (ч. 2 ст. 25 Закона РФ «Об организации страхового дела в Российской Федерации»),

5) отношения между Федеральной комиссией по рынку ценных бумаг, Министерством РФ по налогам и сборам со страховщиками по осуществлению контрольных функций за страховой деятельностью.

Поскольку в условиях рыночных отношений государство и предприятия становятся равноправными хозяйствующими субъектами, каждый из которых отвечает только по своим долгам, особенно остро ощущается необходимость использования страхования. Таким образом, сами рыночные условия хозяйствования объективно предопределяют необходимость защиты имущественных и личных интересов юридических и физических лиц путем создания страховых фондов.

Однако страхование является лишь одним из методов формирования объективно необходимых страховых фондов.

В Российской Федерации страховые фонды создаются также и другими методами: централизованным и децентрализованным.

Посредством централизованного метода создания страховых фондов осуществляется прямое выделение средств на эти цели из централизованных бюджетных средств или средств внебюджетных фондов. Так, в федеральном бюджете РФ ежегодно предусматриваются расходы на создание страховых фондов по предупреждению и ликвидации последствий стихийных бедствий и чрезвычайных ситуаций. За счет указанных средств, а также привлеченных внебюджетных средств формируется целевой финансовый резерв для финансирования мероприятий по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на промышленных предприятиях, в строительстве и на транспорте. Федеральным законом «О государственном регулировании агропромышленного производства» от 14 июля 1997 г., например, впервые предусмотрено создание федерального сельскохозяйственного резерва за счет 5% отчислений от общей суммы страховых сборов, поступивших от сельскохозяйственных товаропроизводителей по договорам страхования.

В децентрализованном порядке образуются страховые фонды самими хозяйствующими субъектами. Фонды самострахования образуются для возмещения локального ущерба и ликвидации непредусмотренных убытков. Создание таких фондов осуществляется предприятиями в добровольном порядке, иногда — в обязательном. Так, в соответствии с законодательством обязательные резервные (страховые) фонды должны образовывать кредитные и страховые учреждения всех форм собственности.

Эти фонды используются хозяйствующими субъектами децентрализованно. На эти отношения, как и на социальное страхование, нормы Закона РФ «Об организации страхового дела в Российской Федерации» не распространяются.

Виды страхования

Страхование (в собственном смысле) в зависимости от объекта страхования подразделяется на две основные отрасли — имущественное страхование и личное страхование. Объектом имуществевенного страхования являются имущественные интересы, связанные с владением, пользованием и распоряжением имуществом. ГК  РФ относит к имущественному страхованию и страхование ответственности (ст. 929, 931, 932). В этом случае, в соответствии со ст. 4 Закона РФ «Об организации страхового дела в Российской Федерации» объектом страхования (ответственности) выступают имущественные интересы, связанные с возмещением страхователем вреда, причиненного им личности или имуществу физического лица, а также вреда, причиненного юридическому лицу.

Объектом личного страхования выступают личные блага гражданина, связанные с его жизнью, здоровьем, трудоспособностью. При личном страховании объектом страхования могут быть как имущественные интересы, связанные с жизнью, здоровьем и пр. самого страхователя, так и интересы, связанные с жизнью, здоровьем и пр. застрахованного лица, т.е. лица, в пользу которого страховщик заключает со страхователем договор.

Закон РФ «Об организации страхового дела в Российской Федерации», как и ГК РФ (ст. 927), предусматривает две формы страхования: добровольную и обязательную. Первая осуществляется на основе договора между страхователем и страховщиком. Общие условия и порядок проведения добровольного страхования устанавливаются на основе законодательства. Конкретные же условия страхования устанавливаются при заключении отдельно взятого договора страхования. Порядок его заключения, исполнения и расторжения регулируется гражданским правом. Однако некоторые вопросы, в частности касающиеся порядка формирования и использования резерва предупредительных мероприятий по добровольным видам страхования, регулируются также и нормами финансового права.

Обязательным является страхование, осуществляемое в силу закона. Оно может выступать в виде: обязательного государственного страхования, осуществляемого за счет средств бюджета, и обязательного страхования, осуществляемого за счет средств самих страхователей.

И имущественное, и личное страхование могут выступать как в форме добровольного, так и обязательного страхования.

Гражданским законодательством (гл. 48 ГК РФ) определены общие правила осуществления обязательного страхования. В частности, установлено, что к обязательному страхованию (в силу закона) может относиться: во-первых, страхование жизни, здоровья, имущества других (третьих) лиц, определенных в законе на случай причинения им вреда, и во-вторых, страхование риска своей ответственности, которая может наступить вследствие причинения вреда жизни, здоровью или имуществу других (третьих) или нарушения договоров с другими лицами. Однако обязательное страхование собственной жизни или здоровья, в соответствии с п. 2 ст. 935 ГК РФ, не может быть возложено законом на гражданина.

Виды, условия и порядок проведения обязательного страхования определяются соответствующими нормативными финансово-правовыми актами.

В соответствии с Указом Президента РФ «Об основных направлениях государственной политики в сфере обязательного страхования» от 6 апреля 1994 г. Правительству РФ поручено разработать проект Закона «Об основах проведения обязательного страхования в Российской Федерации», где будет определено его понятие, а также общие (в том числе — и обязательного государственного страхования) цели, задачи, принципы и условия проведения страхования в этой форме.

Однако до настоящего времени такой закон не принят, хотя он уже неоднократно обсуждался Федеральным Собранием РФ. При разработке проектов законов по вопросам обязательного страхования в соответствии с основными направлениями государственной политики в этой сфере должны обеспечиваться:

а) первоочередное правовое урегулирование видов обязательного страхования, направленных на защиту гарантированных Конституцией РФ прав и свобод гражданина;

б) подтверждение проведения в Российской Федерации основных видов обязательного личного и имущественного страхования, установленных законодательными актами России и бывшего Союза ССР в части, не противоречащей Закону РФ «Об организации страхового дела в Российской Федерации»;

в) сохранение, а при необходимости — увеличение установленных страховых сумм по видам обязательного личного страхования;

г) единство основных положений порядка и условий проведения обязательного страхования в Российской Федерации.

1 октября 1998 г. Правительством РФ принято постановление № 1139 «Об основных направлениях развития национальной системы страхования Российской Федерации в 1998—2000 годах, где дан анализ современному состоянию национальной системы страхования, определены основные цели и задачи в этой сфере. Так, к важнейшим задачам развития национальной системы страхования отнесены: во-первых, обеспечение надежности и финансовой устойчивости системы страхования. В связи с этим установлено, что одним из приоритетных направлений деятельности страховых организаций является повышение минимального размера уставного капитала и его формирование за счет денежных средств, а также подготовка кадров страховщиков и развитие страховой науки; во-вторых, ключевым моментом развития системы страхования является проведение активной структурной политики на рынке страховых услуг, заключающейся в оптимизации пропорций в соотношении добровольных и обязательных видов страхования, не допуская необоснованного и неупорядоченного введения новых видов обязательного страхования; и, наконец, в-третьих, к основным задачам в области страхования отнесено повышение эффективности методов государственного контроля страхового сектора экономики, предполагающее создание нормативных и организационных основ страхового надзора в РФ, разработку процедур финансового оздоровления страховых организаций, определение специальных требований к страховым организациям, совершенствование условий лицензирования страховой деятельности и работы по подбору руководящих кадров, а также создание дифференцированной системы санкций, за нарушение страховыми организациями финансового и иного законодательства.

Особенности правоотношений, возникающих при обязательном страховании, позволяют отнести их к кругу правоотношений, регулируемых финансовым правом. Так, характерными чертами страховых правоотношений по обязательному страхованию, как и финансовых правоотношений, являются: во-первых, установление государством видов, порядка и условий обязательного страхования, осуществляемого за счет средств самих страхователей, наличие государственного контроля (надзора) в этой сфере либо непосредственное участие государства (уполномоченного им органа) в качестве обязательного субъекта отношений по обязательному государственному страхованию; во-вторых, применение при регулировании возникновения, изменения и прекращения этих правоотношений императивного метода (метода государственно-властных велений).

Прежде чем перейти к рассмотрению действующих в РФ видов обязательного страхования, следует заметить, что в соответствии с п. 3.2 «Основных направлений развития национальной системы страхования в Российской Федерации в 1998—2000 годах» постановлено к числу важнейших видов обязательного страхования в целях соотнесения их (видов) с основными целями социально-экономического развития страны, отнести обязательное страхование ответственности владельцев транспортных средств, работодателей, отдельных категорий производителей продукции, работ и услуг (в том числе оценщики, регистраторы); ряд программ обязательного государственного страхования (страхование военнослужащих, государственных служащих, государственного имущества). При этом поставлена задача — в сжатые сроки на основе федерального закона регламентировать порядок осуществления уже введенных видов обязательного страхования (на сегодняшний день их число превышает 40), пересмотреть либо отменить ряд действующих нормативных актов, устанавливающих виды обязательного страхования.

Рассмотрим более подробно основные виды обязательного государственного страхования, действующие в Российской Федерации.

До вступления в силу в марте 1996 г. ч. 2 ГК РФ было предусмотрено обязательное страхование принадлежащего гражданам имущества, поименованного в законодательстве. К имуществу, подлежащему обязательному страхованию, относилось: находящиеся в собственности граждан строения (жилые дома, садовые домики, дачи, хозяйственные постройки), а также животные (крупный рогатый скот, лошади и верблюды).

Обязательное страхование

Обязательное страхование строений проводилось на случай их уничтожения или повреждения в результате пожара, взрыва, удара молнии, наводнения, землетрясения, бури, урагана, цунами, ливня, обвала, оползня, паводка, селя, выхода подпочвенных вод, необычных для данной местности, продолжительных дождей и обильного снегопада, аварии отопительной системы, водопроводной и канализационной сетей, а также когда для прекращения распространения пожара или в связи с внезапной угрозой какого-либо стихийного бедствия было необходимо разобрать строения или перенести их на другое место. При этом не подлежали обязательному страхованию ветхие строения, если они не использовались для каких-либо хозяйственных нужд, а также строения, принадлежащие гражданам, место пребывания которых неизвестно. Исчисление стоимости (оценки) строений для целей обязательного страхования производилось по оценочным нормам с учетом износа строений. В сельской местности эта оценка производилась органами страхования, а в городской местности — органами коммунального хозяйства.

Обязательное страхование животных проводилось на случай их гибели в результате болезней, несчастных случаев и стихийных бедствий, а также вынужденного убоя. Стоимость животных определялась по средним ценам на соответствующей территории в зависимости от вида и возрастной группы.

Размер страховых взносов устанавливался страховщиком.

В настоящее время страхование имущества и животных осуществляется на основе добровольного страхования. Однако, с учетом постановления Правительства РФ от 1 октября 1998 г., одобрившего «Основные направления развития национальной системы страхования Российской Федерации в 1998—2000 годах», в целях освобождения бюджета от расходов на возмещение убытков при наступлении страховых случаев, как это предусматривается основной позицией страхования в странах с развитой рыночной экономикой и с учетом международной практики страховой деятельности, страхование строений, а в определенных случаях и животных, должно быть вновь отнесено законодателем к обязательному виду страхования (за счет средств страхователя).

Разновидностью обязательного страхования имущества, установленного Федеральным законом «О пожарной безопасности», является противопожарное страхование имущества, находящегося в ведении, пользовании либо распоряжении предприятий (в том числе иностранных юридических лиц), осуществляющих на территории России предпринимательскую деятельность, за счет средств названных предприятий.

Обязательное страхование может быть не только имущественным, но и личным, а также платным и бесплатным.

Основным видом обязательного личного страхования является обязательное личное страхование пассажиров, осуществляемое на основании Указа Президента РФ «Об обязательном личном страховании пассажиров» от 7 июля 1992 г. (в редакции Указа Президента РФ от 6 апреля 1994 г.). В Российской Федерации за счет взносов страхователей осуществляется страхование от несчастных случаев пассажиров воздушного, железнодорожного, морского, внутреннего водного и автомобильного транспорта, а также туристов и экскурсантов, совершающих междугородные экскурсии по линии туристическо-экскурсионных организаций на время поездки или полета.

Обязательное страхование не распространяется на пассажиров: всех видов транспорта международных сообщений; железнодорожного, морского, внутреннего водного и автомобильного транспорта пригородного сообщения; морского и внутреннего водного транспорта внутригородского сообщения и переправ, а также автомобильного транспорта на городских маршрутах.

Размеры страхового тарифа по обязательному личному страхованию пассажиров (туристов, экскурсантов) устанавливаются страховщиками по согласованию с Министерством транспорта РФ либо Министерством путей сообщения РФ и утверждаются федеральным органом исполнительной власти по надзору за страховой деятельностью. Сумма страхового платежа включается в стоимость билета (путевки) и взимается с пассажира (туриста, экскурсанта) транспортной организацией независимо от ее организационно-правовой формы собственности. Обязательное страхование может быть и бесплатным: так, пассажиры (туристы, экскурсанты), пользующиеся правом бесплатного проезда в Российской Федерации, подлежат обязательному страхованию без уплаты ими страхового взноса.

Обязательное личное страхование пассажиров осуществляется путем заключения договоров между соответствующими транспортными, транспортно-экспедиторскими предприятиями и страховщиками. Страховщики для осуществления названного вида страхования обязаны получить лицензию в порядке, предусмотренном действующим законодательством — т.е. в Министерстве финансов РФ.

Бесплатное обязательное страхование предусмотрено и в некоторых других случаях. Так, в соответствии со ст. 19 Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» от 11 марта 1992 г. обязательному страхованию за счет средств соответствующего предприятия (объединения) на случай гибели, получения увечья или иного повреждения здоровья в связи с осуществлением сыскных и охранных действий подлежат граждане, занимающиеся частной детективной и охранной деятельностью, работающие по найму.

Примером обязательного вида страхования, заключаемого без оформления специального договора, а лишь путем внесения (уплаты) страхового платежа является обязательное личное страхование пассажиров, когда застрахованные лица (пассажиры, туристы, экскурсанты) не заключают индивидуальных договоров со страховщиком (страховой компанией). Аналогично осуществлялось и обязательное страхование строений и животных. В этом случае страховщик лишь осуществлял принудительный сбор страховых премий.

Без заключения договора, непосредственно на основании закона длительное время осуществлялось обязательное государственное страхование военнослужащих Минобороны России и МВД России, хотя инструкции о порядке его осуществления подлежали согласованию между этими министерствами, выступающими в роли страхователей, и организациями, которые осуществляли страхование, т.е. страховщиками. Однако более распространенным является второй вариант осуществления обязательного страхования — с заключением индивидуальных договоров страхования.

Обязательное заключение договоров страхования предусмотрено законом в ряде случаев. К ним относятся:

Во-первых, страхование определенных видов деятельности. Это страхование предусмотрено в целях гарантий возмещения страхователями возможного ущерба в случае причинения его третьим лицам в процессе деятельности страхователя. К ним относятся, например, нотариусы, занимающиеся частной практикой. Последние обязаны заключить договор страхования своей деятельности. Аналогичные обязанности возложены на таможенного брокера и таможенного перевозчика.

Во-вторых, предусмотрено обязательное заключение договоров страхования в пользу других лиц. Эти договоры заключаются на случай причинения ущерба самим страхователем либо третьими лицами, но в процессе использования страхователями трудовых и иных навыков, а также личных благ застрахованных лиц. Так, в соответствии со ст. 8 Закона РФ «О донорстве крови и ее компонентов» от 9 июня 1993 г. обязательному страхованию за счет средств службы крови подлежит донор на случай заражения его инфекционными заболеваниями при выполнении им донорской функции. В соответствии с Законом РФ «О космической деятельности» от 20 августа 1993 г. (ст. 25) в редакции Федерального закона от 29 ноября 1996 г. организации и граждане, которые используют (эксплуатируют) космическую технику или по заказу которых осуществляются создание и использование (эксплуатация) космической техники, производят обязательное страхование жизни и здоровья космонавтов, работников объектов космической инфраструктуры, а также ответственности за вред, причиненный жизни, здоровью или имуществу других лиц, в порядке и на условиях, которые установлены законом. Воздушным кодексом РФ предусмотрено обязательное страхование жизни и здоровья членов экипажа воздушного судна при исполнении ими служебных обязанностей (ст. 132). Федеральным законом «О федеральном железнодорожном транспорте» предусмотрено обязательное страхование отдельных категорий работников (например выполняющих контрольно-инспекционные функции в поездах).

В-третьих, законодательством предусмотрено обязательное страхование некоторых культурных ценностей и иного имущества. Так, при временном вывозе культурных ценностей государственными хранилищами (музеями, архивами и т.п.) к заявлению о временном вывозе культурных ценностей в соответствии со ст. 30 Закона РФ «О вывозе и ввозе культурных ценностей» от 15 апреля 1993 г. должен быть приложен документ, подтверждающий коммерческое страхование временно вывозимых ценностей с обеспечением всех случаев страховых рисков, либо документ о государственной гарантии финансового покрытия всех рисков, предоставленный страной, принимающей культурные ценности.

Обязанность страховать за свой счет имущество, оставленное в качестве залога, возложена в соответствии с Законом РФ «О залоге» от 29 мая 1992 г. на залогодателя при залоге с оставлением имущества у залогодателя, если иное не предусмотрено договором о залоге. В соответствии со ст. 50 этого же Закона «при закладе залогодатель, если иное не предусмотрено договором, обязан... застраховать предмет заклада на его полную стоимость за счет и ,в интересах залогодателя».

Действующим законодательством предусмотрен также широкий перечень случаев обязательного страхования организациями своей ответственности, если они являются владельцами либо пользователями особо опасных механизмов или объектов. Например, 21 июля 1997 г. были приняты два Федеральных закона «О промышленной безопасности производственных объектов» и «О безопасности гидротехнических сооружений», установивших обязательное страхование гражданской ответственности в случае причинения вреда жизни, здоровью или имуществу юридических и физических лиц в результате деятельности по эксплуатации названных объектов.

В отличие от правоотношений по обязательному страхованию в отношениях по обязательному государственному страхованию одной из сторон всегда выступает государство или уполномоченный им орган и страхование осуществляется (для застрахованного) бесплатно — за счет средств бюджета.

Правоотношения по обязательному государственному страхованию в связи с этим в большей своей части относятся к кругу правоотношений, регулируемых финансовым правом.

Законодательством предусмотрено как обязательное личное государственное страхование, так и обязательное имущественное государственное страхование. Перечень случаев обязательного личного страхования, установленный в законодательных актах РФ, более широк по сравнению с обязательным имущественным страхованием.

Обязательное государственное страхование, помимо общей классификации на личное и имущественное, можно подразделить на:

а) установленное для лиц, находящихся на государственной службе;

б) установленное для лиц, пострадавших от радиационных аварий на объектах гражданского и военного назначения, от экологических и иных чрезвычайных катастроф;

в) установленное для лиц, занятых медицинскими и иными научными исследованиями в области вирусологии, оказанием медицинской, психиатрической и других видов помощи, а также лиц, занятых проведением разнообразных спасательных работ.

Общие положения о гарантиях государственного страхования государственного служащего закреплены в Федеральном законе «Об основах государственной службы РФ» от 31 тюля 1995 г. (действует с изменениями от 18 февраля 1999 г.). Положении о федеральной государственной службе, утвержденном Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г., действующего с изменениями. В соответствии с законодательством государственному служащему гарантируется «обязательное государственное страхование на случай смерти, причинения ущерба здоровью и имуществу в связи с исполнением должностных полномочий, а также потери трудоспособности в период прохождения государственной службы или после ее прекращения, но наступившие в результате выполнения служебных обязанностей».

В настоящее время установлено государственное обязательное личное страхование для всех работников и сотрудников государственных налоговых инспекций и налоговой полиции, всех сотрудников милиции и приравненных к ним работников Государственной фельдъегерской службы РФ при Министерстве связи РФ, прокурорских работников, судей, всех сотрудников кадрового состава органов внешней разведки, всех военнослужащих внутренних войск, сотрудников, военнослужащих и работников Государственной противопожарной службы, а также военнослужащих и граждан, призванных на военные сборы и некоторых других лиц.

Подлежат обязательному государственному личному страхованию работники органов, осуществляющих приватизацию, а также должностные лица таможенных органов РФ. На должностных лиц органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, распространяются гарантии правовой и социальной защиты сотрудников тех органов, в штаты которых они входят.

а) для лиц гражданских специальностей — судей, прокурорских работников, работников органов, осуществляющих приватизацию, и др. — гибель (смерть) застрахованного лица, причинение телесных повреждений или иного вреда здоровью, исключающих (либо не исключающих) возможность заниматься в дальнейшем профессиональной деятельностью;

б) для военнослужащих и приравненных к ним лиц — гибель (смерть), увечье (ранение, контузии, травмы) или заболевание, полученные в период прохождения ими военной (иной приравненной) службы или военных сборов и некоторые другие.

Законодательство устанавливает различные размеры, выплат по обязательному личному государственному страхованию применительно для каждой группы застрахованных лиц.

Рассмотрим более подробно случаи и размеры выплат по обязательному государственному страхованию судей, работников прокуратуры, сотрудников милиции и военнослужащих.

В соответствии с Законом РФ «О статусе судей в Российской Федерации» в редакции Федерального закона от 21 июня 1995 г. (ст. 20) страховые суммы выплачиваются в случаях гибели (смерти) судьи в период работы либо после увольнения с должности, если она наступила вследствие телесных повреждений или иного повреждения здоровья — его наследникам в размере пятнадцатилетней заработной платы судьи.

При причинении судье увечья или иного повреждения здоровья, исключающих дальнейшую возможность заниматься профессиональной деятельностью, страховая сумма выплачивается в размере трехлетней заработной платы судьи, а в случаях причинения телесных повреждений или иного повреждения здоровья, не повлекших стойкой утраты трудоспособности, которые бы исключали дальнейшую возможность заниматься профессиональной деятельностью, — в размере годовой заработной платы судьи.

В случае причинения судье увечья или иного повреждения здоровья, исключающих дальнейшую возможность заниматься профессиональной деятельностью, ему ежемесячно выплачивается возмещение в виде заработной платы занимающего соответствующую должность судьи.

При этом пенсия по инвалидности, назначенная судье в связи с увечьем, а равно другие виды пенсий, назначенные как до, так и после увечья, в счет возмещения вреда не засчитываются. Также не засчитываются в счет возмещения вреда заработок, получаемый потерпевшим судьей после увечья, а также выплаты, полученные им по обязательному государственному страхованию.

В случае гибели (смерти) судьи нетрудоспособным членам его семьи, находящимся на его иждивении, ежемесячно выплачивается возмещение в размере заработной платы занимающего соответствующую должность судьи за вычетом доли, приходившейся на самого судью, без зачета выплат по обязательному государственному страхованию, пенсии по случаю потери кормильца, а равно иных пенсий, заработков, стипендий и других доходов.

Указанный порядок выплаты применяется и в случае гибели (смерти) пребывавшего в отставке судьи, членам семьи которого, находившимся на его иждивении, ежемесячно выплачивается возмещение исходя из размера назначенного судье пожизненного содержания.

Порядок и условия осуществления государственного обязательного страхования работников органов прокуратуры (прокуроров и следователей) определяются Федеральным законом «О Прокуратуре Российской Федерации» в редакции Федерального закона от 17 ноября 1995 г. с изм. от 10 февраля 1999 г. (ст. 45).

Прокуроры и следователи подлежат обязательному государственному личному страхованию так же, как и судьи, за счет средств федерального бюджета на сумму, равную 180-кратному размеру их среднемесячного денежного содержания (т.е. их трехлетнему заработку). Органы государственного страхования выплачивают страховые суммы в случаях: гибели (смерти) прокурора или следователя в период работы либо после увольнения, если она наступила вследствие причинения телесных повреждений или иного вреда здоровью в связи с их служебной деятельностью, — их наследникам в размере, равном 180-кратному размеру среднемесячного денежного содержания прокурора или следователя; в случае причинения телесных повреждений или иного вреда здоровью, исключающих дальнейшую возможность заниматься профессиональной деятельностью, — в размере, равном 36-кратному размеру их среднемесячного денежного содержания; и, наконец, в случае причинения телесных повреждений или иного вреда здоровью, не повлекшем стойкой утраты трудоспособности, не повлиявшем на способность заниматься в дальнейшем профессиональной деятельностью, — в размере, равном 12-кратному размеру их среднемесячного денежного содержания.

В случае причинения прокурору или следователю в связи с их служебной деятельностью телесных повреждений или иного вреда здоровью, исключающих дальнейшую возможность заниматься профессиональной деятельностью, им ежемесячно выплачивается компенсация в виде разницы между их среднемесячным денежным содержанием и назначенной в связи с этим пенсией без учета суммы выплат, полученных по обязательному государственному личному страхованию.

В соответствии с Законом РФ «О милиции» от 18 апреля 1991 г. с изменениями и дополнениями, включая 31 марта 1999 г. все сотрудники милиции, как и судьи и прокуроры, подлежат обязательному государственному личному страхованию за счет средств соответствующих бюджетов, а также средств, поступающих в специальные фонды на основании договоров от организаций.

При получении сотрудником милиции в связи с осуществлением служебной деятельности телесных повреждений, исключающих для него возможность дальнейшего прохождения службы, ему выплачивается единовременное пособие в размере 5-летнего денежного содержания из средств соответствующего бюджета.

В случае причинения увечья или иного повреждения здоровью сотруднику милиции в связи с осуществлением им служебной деятельности денежная компенсация в размере, превышающем сумму назначенной пенсии по указанным в настоящей статье основаниям, выплачивается за счет средств соответствующего бюджета либо средств министерств, ведомств, предприятий, учреждений, организаций, заключивших с милицией договоры.

Ущерб, причиненный имуществу сотрудника милиции или его близким в связи со служебной деятельностью сотрудника милиции, возмещается в полном объеме из средств соответствующего бюджета с последующим взысканием этой суммы с виновных лиц (ст. 29 Закона РФ «О милиции»),

С 1 июля 1998 г. введен в действие Федеральный закон «Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы и сотрудников федеральных органов налоговой полиции» от 28 марта 1998 г. в ред. Федерального закона от 21 июля 1998 г., которым впервые комплексно урегулированы условия и порядок осуществления обязательного государственного страхования жизни и здоровья военнослужащих и приравненных к ним в обязательном государственном страховании лиц.

Страхователями в данном случае являются федеральные органы исполнительной власти, в которых законодательством РФ предусмотрены военная служба, служба, военные сборы.

Застрахованными лицами являются военнослужащие и приравненные к ним в обязательном государственном страховании лица.

Страховщиками в данном случае могут быть страховые организации, избранные на конкурсной основе, имеющие лицензии на осуществление обязательного государственного страхования и заключившие со страхователями договоры обязательного государственного страхования.

Законодатель установил особый порядок лицензирования деятельности названных страховщиков и дополнительные меры контроля за их деятельностью.

Так, лицензии выдаются страховым организациям федеральным органом по надзору за страховой деятельностью лишь при условии их соответствия установленным законом требованиям по защите государственной тайны.

При этом к деятельности по обязательному государственному страхованию не допускаются страховые организации, уставный капитал которых сформирован с участием иностранных инвестиций. Эти организации должны иметь практический опыт работы в области личного страхования не менее одного года и подтвержденные показатели финансовой надежности, гарантирующие финансовую обеспеченность взятых на ответственность страховых обязательств.

Кроме того, за деятельностью страховщиков устанавливается дополнительный контроль, осуществляемый наблюдательными советами (комитетами), состоящими из полномочных представителей страхователей и страховщиков.

Законом закреплены виды страховых случаев, при которых выплачивается страховое возмещение и определены размеры страховых сумм.

Так, в случае гибели (смерти) застрахованного лица в период прохождения военной службы, службы, военных сборов, либо до истечения одного года после увольнения с военной службы, со службы, после окончания военных сборов вследствие увечья (ранения, травмы, контузии) или заболевания, полученных в период прохождения военной службы, службы, военных сборов, выплачивается 25 окладов каждому выгодоприобретателю.

В случае установления застрахованному лицу инвалидности I группы ему выплачивается 75 окладов, II группы — 50 и III группы - 25 окладов.

В случае получения тяжелого увечья (ранения, травмы, контузии) выплачивается 10 окладов, а легкого — 5 окладов.

В случае же досрочного увольнения в связи с признанием комиссией ограниченно годными к военной службе вследствие увечья или заболевания, полученных в период прохождения военной службы, — 5 окладов.

Отметим, что законодатель впервые в данном законе закрепил понятие и содержание договора обязательного государственного страхования, указав, что он заключается между страхователем и страховщиком в пользу третьего лица — застрахованного лица (выгодоприобретателя) в письменной форме на один календарный год. Порядок пролонгации договора оговаривается при его заключении.

Законом установлена дополнительная ответственность страхователя за невыполнение обязанностей по государственному страхованию. Это связано с особым (императивным) методом регулирования страховых отношений при обязательном государственном страховании.

В случае незаключения либо заключения страхователем договора на условиях, ухудшающих положение застрахованного лица, при наступлении страхового случая он несет ответственность на тех же условиях, на каких должна быть выплачена страховая сумма при надлежащем государственном страховании.

Размер страхового тарифа по обязательному государственному страхованию определяется страховщиком по согласованию со страхователем и федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим проведение единой государственной финансовой и бюджетной политики.

Источники выплат страховых возмещений

Источники выплат страховых возмещений устанавливаются законодателем для каждой группы застрахованных лиц.

Так, обязательное страхование военнослужащих осуществляется за счет средств, выделяемых страхователям на эти цели из соответствующих бюджетов, а страхование прикомандированных лиц — за счет средств, выделяемых на эти цели соответствующим федеральным органом исполнительной власти, от которого они прикомандированы.

Сотрудники милиции страхуются за счет средств соответствующих бюджетов, т.е. за счет федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов (в зависимости от источника финансирования соответствующего подразделения милиции), а также средств, поступающих в организации на основании договоров, заключенных в установленном порядке.

Обязательное государственное страхование жизни и здоровья судей и прокурорских работников осуществляется за счет средств федерального бюджета; работников органов, осуществляющих приватизацию, — за счет средств бюджетов всех уровней и доходов от приватизации.

Помимо обязательного государственного личного страхования для судей, сотрудников милиции, сотрудников налоговой полиции, органов, осуществляющих приватизацию, а также военнослужащих (кроме призванных на военные сборы) установлено и обязательное государственное имущественное страхование.

Страховым случаем по данному виду государственного страхования является причинение ущерба уничтожением или повреждением имущества, принадлежащего застрахованному лицу или членам его семьи, в связи с осуществлением служебной деятельности. Ущерб подлежит возмещению в полном объеме из средств соответствующего бюджета — бюджета, из которого по действующему законодательству производится возмещение по обязательному государственному личному страхованию.

Основанием для отказа в выплате страховых сумм лицам, подлежащим обязательному государственному личному и имущественному страхованию, является только приговор или постановление суда в отношении лица, признанного виновным в гибели (смерти) застрахованных лиц, причинении им телесных повреждений либо уничтожения (повреждения) их имущества, которым установлено, что эти события не связаны с их служебной деятельностью. Военнослужащим, сотрудникам налоговой полиции страховая сумма не будет выплачиваться если страховой случай: а) наступил вследствие совершения застрахованным лицом деяния, признанного судом общественно опасным; б) находится в установленной судом прямой причинной связи с алкогольным, наркотическим или токсическим опьянением застрахованного лица; в) является результатом доказанного судом умышленного причинения застрахованным лицом вреда своему здоровью или самоубийства застрахованного лица (за исключением случая, если смерть последнего наступила вследствие самоубийства и к этому времени застрахованное лицо находилось на военной службе, службе не менее двух лет).

В соответствии с приведенной выше классификацией обязательного государственного страхования можно выделить также обязательное государственное страхование лиц, пострадавших от радиационных аварий на объектах гражданского и военного назначения, экологических и иных катастроф.

Так, в соответствии с Законом РСФСР «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» все граждане Российской Федерации, подвергшиеся радиоактивному воздействию вследствие чернобыльской катастрофы, независимо от места проживания, подлежат обязательному бесплатному государственному страхованию личности от риска радиационного ущерба. Размер страхового возмещения с 26 апреля 1986 г., т.е. с момента катастрофы на Чернобыльской АЭС, был установлен в 200-кратной максимальной сумме установленного законом размера минимальной месячной оплаты труда на день выплатыстраховой суммы.

Страховым событием является развитие у застрахованного заболевания, установление группы инвалидности, а также его смерть (гибель) вследствие чернобыльской катастрофы, в том числе до вступления Закона в силу. При этом граждане имеют право на одновременное заключение договора добровольного страхования здоровья в любых страховых компаниях.

В соответствии с п. 7 постановления Верховного Совета РФ «О порядке введения в действие Закона РФ «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» от 18 июня 1992 г. установленные в Законе компенсации и льготы распространены на лиц, получивших или перенесших лучевую болезнь или ставших инвалидами вследствие радиационных аварий и иных последствий на других (кроме Чернобыльской АЭС) атомных объектах гражданского или военного назначения, в результате испытаний, учений и иных работ, связанных с любыми видами ядерных установок, включая ядерное оружие и космическую технику, а также на лиц из числа летно-подъемного, инженерно-технического состава гражданской авиации и служебных пассажиров, выполнявших в составе экипажей воздушных судов и их служебных пассажиров в период с 1957 По 1990 г. полеты с целью радиационной разведки с момента ядерного выброса (взрыва) с последующим сечением и сопровождением радиоактивного облака, его исследованиями, регистрацией мощности доз в эпицентре взрывов (аварий) и по ядерно-радиационному следу при испытаниях ядерного оружия, ликвидации последствий ядерных и радиационных аварий на объектах гражданского и военного назначения.

В соответствии со ст. 7 Закона РФ «О закрытом административно-территориальном образовании» от 14 июля 1992 г. обязательному бесплатному государственному страхованию подлежат граждане, проживающие или работающие в закрытом административно-территориальном образовании на случай причинения ущерба их жизни, здоровью и имуществу из-за радиационного или иного воздействия при аварии на предприятии и (или) объектах.

В соответствии со ст. 11, 23 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» в Российской Федерации осуществляется не только добровольное, но и обязательное государственное экологическое страхование предприятий, учреждений, организаций, а также граждан, объектов их собственности и доходов на случай экологического и стихийного бедствий, аварий и катастроф. Порядок экологического страхования и использования фондов устанавливается Правительством РФ.

И, наконец, последней разновидностью обязательного государственного страхования является страхование лиц, занятых медицинскими и иными научными исследованиями, оказанием медицинской, психиатрической и других видов помощи, а также лиц, занятых проведением разнообразных спасательных работ.

Так, подлежат обязательному государственному страхованию работники, занятые оказанием медицинской помощи населению, проведением научных исследований по проблемам вирусологии и производством вирусных препаратов, на случай инфицирования вирусом иммунодефицита человека при исполнении ими служебных обязанностей, а также наступления в связи с этим инвалидности или смерти от СПИДа.

Аналогичные права установлены врачам-психиатрам, иным специалистам, медицинскому и другому персоналу, участвующему в оказании психиатрической помощи. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 8 июня 1993 г., утвердившим Положение о горноспасательной службе в транспортном строительстве, обязательному государственному страхованию подлежит военизированный личный состав горноспасательной службы в транспортном строительстве на случай увечья, инвалидности или смерти. Федеральным законом «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей» от 22 августа 1995 г. для указанной категории лиц установлено аналогичное обязательное бесплатное личное страхование (ст. 31).

Все рассмотренные виды обязательного страхования (в том числе и государственного) проводятся вне зависимости от соглашения сторон (страховщика и страхователя) на условиях, установленных государством. Значение обязательного страхования заключается в том, что оно дает возможность оказания существенной материальной помощи при сравнительно небольших по размеру страховых взносах, что становится возможным только при максимально широком круге лиц, участвующих в правоотношениях по обязательному страхованию. Кроме того, обязательное страхование гарантирует использование части страховых взносов на создание в предусмотренном законодательством порядке резервов для финансирования мероприятий по предупреждению несчастных случаев.