Экологическое право Германии

Историческое развитие и цели экологического права в ФРГ

Германское законодательство в области охраны окружающей среды в настоящее время является одним из наиболее совершенных, а правоприменение – высоко эффективным.

Первые законодательные акты по обращению с отдельными природными ресурсами были приняты в Германии еще в прошлых веках. Так, правовое регулирование использования водных объектов в Германии имеет более чем двухвековую историю. По данным Хельмута Вейднера начало правового регулирования и первые государственные меры по защите природы и человека от загрязняющих окружающую среду видов деятельности торговых и промышленных фирм в Германии существуют с конца 19 века. Как отдельная самостоятельная отрасль экологическое право возникло в Германии только в начале 70-х годов ХХ в.

С этого периода начинается быстрое развитие природоохранного законодательства в результате сформировавшихся в общественном сознании убеждений о необходимости охраны природы. Ущербы, нанесенные памятникам архитектуры, ухудшение санитарных условий жизни населения, рост экологических нагрузок побудили широкие слои населения выступить с требованиями необходимости изменения существующих экологически неблагоприятных производственных технологий, более ответственного отношения к использованию ядерной энергии, изменению потребительского отношения к природе – переходу к рациональному природопользованию и охране окружающей среды.

В результате развития общественных экологических движений, роста популярности экологических требований в политической борьбе в ходе выборных компаний, увеличения числа политических движений, провозглашавшых экологические лозунги в своих программах, началась разработка национальной экологической программы.

Экологическая программа Федерального правительства от 21 сентября 1971г. (Environmental Programme) определила концепцию экологического законодательства, в основе которой лежали три центральных принципа: принцип причинителя, принцип профилактики и принцип кооперации.

В первое десятилетие (1971-1981 г.г.) природоохранная политика была направлена на создание информационной базы и принятие отдельных законов (применительно к разным природным средам), имеющих целью снижение экологических нагрузок и предотвращение появления новых.

В последующий период – с 1980 г. по настоящее время были приняты основные законы и предписания (которые в ФРГ имеют такую же правовую силу, как и законы), составившие одну из лучших в Европе систему экологического права.

Наиболее важными законами в области охраны окружающей среды являются:

• Федеральный закон о защите окружающей среды от вредных воздействий (1974 г.);
• Федеральный закон об охране природы (1987 г.);
• Закон о водном балансе (1986 г.) регулирует хозяйственное использование поверхностных, подземных вод.
• Закон о налоге за сброс сточных вод (1976 г.);
• Закон о предотвращении образования и переработки отходов (1986 г.);
• Закон об атомной энергии (вступивший в силу 01.01.1960 г. и неоднократно корректировавшийся во время своего действия. Основная цель Закона - поэтапный отказ от использования атомной энергии для коммерческого производства электроэнергии, регулирующий срок использования ядерных реакторов - до 32 лет (в других странах время эксплуатации принято - до 60 лет). Последние вступившие в силу изменения внесены в 29.08.2008 г., и в настоящее время активно обсуждаются очередные изменения.

Также были приняты другие важные законы в области природоохранной политики — Законы об охране животных, растений, о лесе, об использовании атомной энергии, о химикатах, о содержании свинца в бензине и т. д.

Кроме законов в Германии принят ряд важных предписаний:

• Предписание об экологических авариях (1980 г.) обязывает производителя представить государственным органам и совету предприятия письменное сообщение о нарушении. На предприятии должен быть план действий на случай аварии, согласованный с органами здравоохранения. Нарушение правил наказывается как правовое.
• Предписание об опасных веществах (1986 г.) является подзаконным актом закона о химикатах и заменяет некоторые земельные законы о ядовитых веществах.
• Предписание об эксплуатации крупных тепло-, энергоустановок (1983 г.) регламентирует значение ПДВ (в 1 куб. м отходящего воздуха) диоксида серы, оксидов азота, пыли, хлоридов, фторидов для ТЭС на угольном, нефтяном и газовом топливе тепловой мощностью более 50 МВт.

В 1975 г. ФРГ первой в Евросоюзе приняла программу по утилизации отходов производства. Программа предусматривала сокращение общего объема отходов за счет безотходных технологий, увеличения сроков службы продукции, повышения коэффициента полезного использования сырья и самих отходов, включая утилизацию вторичного сырья, использования отходов в качестве источников энергии и их включения в биологический кругооборот веществ. Важнейший элемент программы — обеспечение экологически чистого производства и чистого уничтожения отходов. Для реализации поставленных задач было намечено создание специальной отрасли экономики.

ФРГ явилась первой западноевропейской страной, вставшей на путь экологически ориентированного хозяйства. В послевоенный период политика ФРГ в области охраны окружающей среды претерпевала существенные изменения: в 1950-е гг. решались вопросы по рассеиванию вредных выбросов на территории; в 1960-х гг. центр тяжести был перенесен на создание различного рода очистных сооружений. В 1980-е гг. пришли к выводу, что улавливать вредные вещества в одной среде (воде и воздухе), чтобы перемещать их в почву, не лучшее решение проблемы. Целесообразнее свести к минимуму выход вредных веществ в процессе производства, обеспечить сбор, хранение и обезвреживание при высокой степени утилизации.

С ноября 1986 г. в ФРГ вступил в силу Закон об отходах, в соответствии с которым уровень их вторичного использования должен быть доведен до 25—30 %, а по отдельным видам (стеклу и бумаге) — до 45 %.

В экологической политике ФРГ и, соответственно, в экологическом законодательстве, много внимания уделяется развитию биологического землепользования и экологически чистого лесного хозяйства.

В ноябре 2001 г. бундестаг внес поправки в федеральный закон об охране природы. Одним из важнейших новых положений закона стало содействие развитию гармонирующего с природой и не наносящего вреда окружающей среде сельского хозяйства.

В Германии принятие многочисленных нормативно-правовых актов позволило резко сократить загрязнение воздуха. Вследствие принятых мер только в период с 1990 г. по 1996 г. удалось сократить выбросы двуокиси серы из котельных промышленных предприятий и электростанций на 60 %, эмиссию окислов азота — на 40 %.

В начале 2000 г. в Германии было полностью запрещено использование бензина со свинцовыми присадками. Федеративная республика Германия внесла решающий вклад в то, что сегодня во всех государствах - членах Европейского союза используются безопасные для окружающей среды бензин и дизельное топливо. Следующая цель германской политики охраны окружающей среды состоит в том, чтобы используемое топливо, не содержало серы. Низкое содержание или вообще отсутствие серы в топливе позволяет снизить его потребление новыми автомобилями на 20 %, что приведет к сокращению эмиссии углекислого газа.

В конце 2001 г. федеральное правительство приняло дальнейшие меры и нормативно-правовые акты, направленные на улучшение качества воздуха и снижение эмиссии вредных веществ, в том числе и путем установления предельно допустимого уровня концентрации вредных веществ в атмосфере, информирования граждан и принятия экстренных мер по их достижению. Это относится к таким загрязнителям как двуокись серы, окислы азота, частицы пыли, свинец, бензол и окись углерода.

Германия в соответствии с историческими традициями является федеративным государством, состоящим из 16 субъ­ектов федерации — 16 земель. Соответственно, в Германии три уровня правового регулирования общественных отношений и государственного управления: федеральный, субъектов федера­ции и местный. Германия — участник Европейского союза, поэ­тому на ее территории в полной мере распространяется дейст­вие его правил, решений и директив.

Правовое регулирование в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов, если судить по сферам разграничения правотворческой компетенции и адми­нистративных полномочий, более всего сосредоточено на уровне федеральных земель и местных органов власти. Этим ФРГ существенно отличается от других континентальных стран Западной Европы.

Экологическое право в Германии объединяет федеральные законы и законы отдельных земель, а также правовые предписания и положения на коммунальном уровне и национальной сфере и предписания и директивы на европейском уровне.

Конкретное законодательство по правовому режиму земель, вод, недр, лесов и других растительных ресурсов, животного мира, природных ландшафтов и особо охраняемых природных территорий издается и применяется главным образом государственными органами федеральных земель. Широкие правотворческие и административные права и полномочия законодательных и исполнительных органов федеральных земель определены Конституцией ФРГ от 23 мая 1949 г., которая продол­жает действовать с изменениями и дополнениями.

Одним из общих законов экологического характера является федеральный закон «Об охране природы и ландшафтном планировании» от 20 декабря 1976 г., который продолжает действовать с многочисленными изменениями и дополнениями. До этого закона и после него издано много актов конкретной экологической направленности. Среди них законы об эмиссиях 1974 г., о защите от авиашума от 30 марта 1971 г., о химикалиях 1990 г., о генной технике от 22 декабря 1993 г., о вклю­чении во все планы экономического развития вопросов охраны окружающей среды от 31 июля 1981 г., о рециркуляции в про­изводственной сфере от 27 сентября 1994 г. и т.д.

Особенностью германской правовой практики является особое отношение к экологическому обучению производственного Персонала. По действующему законодательству ни один специалист не может быть допущен к должности инженера или мастера производст­ва, если он не сдал экзамен по экологии.

В ходе преобразования экологической программы федерального правительства с 1971 года посредством экологического права преследовались следующие цели:

• обеспечить человеку такое качество окружающей среды, которое позволит ему вести здоровый образ жизни и достойное существование;
• защитить животный и растительный мир от негативного человеческого вмешательства;
• устранять наносимый вред и недостатки от вмешательства человека в окружающую среду.

В экологическом праве различают два вида правовых норм различной направленности, а именно:

1. Нормы, касающиеся защиты, например, закон об охране природы, закон об охране редких видов или закон о регулировании водного режима. Они относятся к состоянию охраняемых объектов (следственная охрана окружающей среды, охрана от последствий человеческого вмешательства).
2. Нормы, касающиеся возможной угрозы, например, федеральный закон о защите от вредного воздействия, закон о химикатах или закон о генной инженерии. Они направлены против различных факторов, представляющих угрозу для окружающей среды. (причинная охрана окружающей среды).

С 27 октября 1994 г. охрана окружающей была закреплена в статье 20 основного закона.

В Конституции Германии охрана природы объявляется основной заботой государства и всего общества. В ст. 15 Конституции говорится, что в интересах благосостояния граждан государство и общество заботятся об охране природы.

Охрана природы должна обеспечиваться компетентными органами и является, помимо этого, обязанностью каждого гражданина.

Современное экологическое законодательство ФРГ характеризуется наличием государственной цели «охрана природы», установленной в статье 20а Основного закона ФРГ: «Государство защищает, осознавая ответственность перед будущими поколениями, природные условия жизнедеятельности человека и животных в рамках конституционного правопорядка путем законодательства согласно с законом и правом и путем исполнительной и судебной власти».

Охрана окружающей среды базируется на принципах, носящих исключительно экологический характер, а именно: принципе минимального вторжения, принципе сохранения окружающей среды, принципе причинителя вреда и принципе кооперации.

Для охраны окружающей среды должны выполняться специальные программы. Непременным условием успеха в деле охраны окружающей среды является повышение общественного эколого-правового сознания и обеспечение максимальной защиты экологических прав граждан.

Принципы и объекты экологического права в Германии

Центральный принцип экологического права - принцип защиты, основанный на необходимости избегать опасности для человека.

Среди других принципов экологического права в Германии можно выделить принцип предотвращения; принцип сотрудничества; принцип «загрязнитель платит». Согласно этому принципу виновный в нанесении ущерба должен понести расходы по его устранению. Принцип виновника включает в себя следующие средства: приказы, запреты и обязанности, которые должны влиять на образ действия человека (непосредственное влияние на действия).

Принцип предотвращения означает, что возможные нагрузки на окружающую среду должны быть предотвращены посредством превентивных мер. При уменьшении экологического риска (предотвращение риска) и избежание нагрузок от будущих продуктов и действий (предотвращение будущего вреда) возникает максимум превентивных мер против вреда, наносимого окружающей среде.

Принцип предотвращения предусматривает следующие общие правила:

• избегать дальнейшего роста нагрузок на окружающую среду;
• внедрять оптимальные технологии (снижение предельного воздействия вредного воздействия не экономическим путем);
• руководствоваться в административных мероприятиях вероятностью нанесения вреда, а не фактом его нанесения;
• учитывать требования экологии при принятии любого решения по планированию;
• сократить вмешательство в окружающую среду в технически возможной и требуемой степени, так как воздействие экологических мероприятий невозможно предсказать на длительный срок.

В случае, когда не может быть определен конкретный виновник или когда ведомство не может добиться от виновника действий по устранению нанесенного вреда, вступает в силу принцип общей нагрузки. Согласно этому принципу расходы за мероприятия и вред несет общественность (федерация, земли или общины).

Принцип межграничной (пересекающей границы) охраны окружающей среды. Загрязнения окружающей среды не признают границ и суверенитетов. Особенно это касается загрязнений вод и воздуха. Область практического применения этого принципа: международное обычное право, международное договорное право, европейское право, международное частное, администра­тивное и процессуальное право. Однако этот принцип рассматривается как один из основных принципов экологического права далеко не во всех учеб­никах.

Принцип информации также далеко не всеми признан в качестве основ­ного принципа экологического права. Этот принцип выражается в свободном доступе к экологической информации, находящейся в распоряжении госу­дарственных органов. Стоит отметить, что такая информация предоставляет­ся не бесплатно. Государственные органы вправе взимать сборы и взносы за свои услуги.

Принцип устойчивости, довольно редко выделяемый как самостоя­тельный. Этот принцип относится к концепции «устойчивого развития», под­разумевает под собой действия в соответствии с документами ООН по окру- жающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992). Фактически он «покры вает» собой такой принцип экологического права Германии, как принцип предусмотрительности.

Принцип кооперации. Принцип кооперации отражает необходимость объединения усилий государства, граждан и их объединений, экономики,(т.е. владельцев капиталов) для совместного решения экологических проблем. Согласно принципу кооперации, охрана окружающей среды не является заданием ис­ключительно государства, а решается совместными усилиями и работой всех заинтересованных лиц. Принцип кооперации в теории экологического права имеет два значения (аспекта): инструментальное и материальное. В инстру­ментальном аспекте речь идет о средствах, инструментах «осуществления» права. В первую очередь это выражается в эффективности и приемлемости правовых норм. Из-за конфронтации государства, общественности и эконо­мики поставленные эколого-политические цели достигаются с большим тру­дом. Когда нормативные акты опираются на принцип кооперации, т.е. эколо­гические задания и связанные с природоохранной деятельностью расходы распределены между заинтересованными субъектами права, которые сообща добиваются желаемого результата, на смену конфронтации приходит пони­мание и совместная работа. То же касается акцепта (принятия) заинтересо­ванными лицами нового правового регулирования, которое зачастую ущем­ляет их права и интересы. В обстановке эффективного взаимодействия сми­риться с новыми заданиями и «сложностями» участникам правоотношений существенно легче.

Материальный аспект принципа кооперации означает совместную ответст­венность государства и гражданского общества за выполнение задач, связан­ных с охраной окружающей среды. Таким образом, как бы «размывается» граница между государством и гражданами, повышается эффективность их взаимодействия. Как отмечает Симоне Вестфаль, «принцип кооперации со­стоит из двух частей: мероприятия по охране окружающей среды и правовые последствия — совместную работу государства и общества». Очень важное значение имеет принцип кооперации и для толкования норм экологического права, особенно таких его институтов, как право отходов, право защиты от эмиссий и др. На этом принципе основывается заключение административных договоров, посвященных охране окружающей среды. Кроме трех уже рассмотренных основных принципов экологического права Германии существует несколько дополнительных принципов, которые в различных комбинациях выделяются некоторыми авторами и также имеют значение как для экологического права в целом, так и для отдельных его институтов.

Посредством принципа сотрудничества делаются попытки решить экологические проблемы с помощью совместной работы различных заинтересованных групп.

Существуют следующие отдельные группы:

• независимые профессионалы (в качестве консультантов), например, комиссия по радиационной защите, совет экспертов по вопросам экологии (используются в законном порядке), объединения по защите природы (действуют на частных и общественных началах);
• технические наблюдательные союзы (в качестве частных организаций), наделены особыми правами и осуществляют задания государства по контролю. Они существуют в качестве так называемых назначенных исполнителей;
• частноправовые комиссии, поручено техническое регулирование;
• сотрудники, отвечающие за охрану окружающей среды, берут на себя контроль за внутренней деятельностью предприятия;
• граждане, имеют право быть выслушанными в процессе принятия решений;
• заинтересованные компании и объединения, например Союз защиты окружающей среды и природы в Германии (BUND), в рамках слушаний могут обсуждать распоряжения и административные предписания перед их обнародованием.

Принцип сотрудничества служит тому, чтобы принимались во внимание интересы всех групп.

Объекты экологического права в Германии - установки, вещества, земельные площади.

Установки - производственные места и другие стационарные сооружения, а также приборы, станки и другие мобильные сооружения или машины.

Вещества. В узком смысле вещества - это химически элементы, соединения и смеси или растворы. В широком смысле под веществом понимают смеси или растворы и изделия (продукты), в случае, если их нельзя отнести в группу установок.

Земельные площади - участки, на которых отсутствуют какие-либо установки в значении экологического права, но к которым относятся законодательные правила защиты окружающей среды.

Для обеспечения этапного достижения поставленных целей необходимо учитывать экономическое и техническое развитие, чтобы иметь возможность добавлять новые цели. На уровень принципов можно добавить принцип защиты и принцип общей нагрузки. Так как применяемые меры зависят от целей, то они должны им соответствовать. Большое количество мер можно разделить по следующим критериям: плановые, материальные и консультативные. Меры могут касаться как установок, веществ и земельных площадей на уровне объектов, так и организации производств.

Структура и нормы экологического права в Германии

Система правовых норм ФРГ в области экологии включает:

• Международные конвенции,
• Предписания Евросоюза,
• Федеральные законы,
• Федеральные постановления,
• Федеральные административные предписания,
• Законы и постановления федеральных земель.

Согласно Основному закону ФРГ реализация экологического законодательства — это прерогатива земель, однако существенный блок экологического правотворчества входит в компетенцию федеральных органов, в частности по вопросам загрязнения воздуха, борьбы с шумом, обращения с опасными веществами и отходами, атомной энергии и радиационной безопасности и т. п. В то же время именно земли приняли акты общего характера, т. е. законы об охране окружающей среды, а в конституциях земель также имеются соответствующие предписания.

Например, основной закон Германии регулирует водные правоотношения с точки зрения разграничения законодательной и административной компетенции между Федерацией и землями. Согласно N 4 ст. 75 Основного закона Федерации принадлежит право принятия рамочных предписаний о водном хозяйстве, которые затем наполняются конкретным содержанием на уровне Земель. Однако у Федерации, тем не менее, остается возможность принимать релевантные для водного хозяйства правовые нормы путем использования своей законодательной компетенции по вопросам экономики, судоходства, охраны побережья.

Органы управления в области охраны ок­ружающей среды и регулирования использования природных ресурсов в Германии

На федеральном уровне двухпалатный парламент, кан­цлер, правительство, министерства и ведомства обладают таки­ми законодательными и административными полномочиями, которые необходимы для решения общенациональных задач.

Сфера полномочий федеральных органов в области охраны ок­ружающей среды и регулирования использования природных ресурсов ограничивается следующими основными функциями:

• разработка и реализация федеральной экологической полити­ки;
• федеральное правотворчество и нормативно-правовое регу­лирование, в особенности стандартизация всех видов потреби­тельской продукции с целью обеспечения экологической без­опасности потребителей;
• координация всей природоохранной работы в стране, включая научно-технические исследования, воспитание и обучение населения;
• экологический мониторинг и статистика;
• международное сотрудничество, включая работу с Европейским союзом; регулирование производства, хранения, транспортировки, потребления и утилизации всех видов хими­ческих и биологических продуктов, включая медицинские пре­параты;
• регулирование и контроль всех манипуляций с опас­ными отходами; регулирование производства и использования всех видов радиоактивных веществ и атомной энергии.

На национальном уровне в Германии действуют: нормы федерального права - Основной закон, Федеральные законы, Правовые предписания и уставы; Законодательство земли - Конституция земли, законы земли, правовые предписании и уставы.

Основные законодательные акты ФРГ в области экологии

Закон об экологической информации был принят на основе Директивы ЕС и опубликован 8 июля 1994 г.

Закон состоит из 11 статей, в основном повторяющих положения Директивы, но, также содержит и ряд оригинальных решений. Закон дает определение экологической информации и устанавливает, что любой гражданин имеет право на доступ к подобной информации, причем заявитель не обязан доказывать наличие интереса, но в то же время запрос должен быть достаточно определенным, т.е. необходимо указание, какая именно информация запрашивается. На запрос орган власти может предоставить информацию, разрешить просмотр документов либо предоставить доступ к иным информационным носителям. Установлены также исключения и ограничения в праве на информацию в целях защиты публичного и частных интересов. Например, информация не может быть предоставлена: когда ее разглашение может повлиять на международные отношения, вопросы национальной обороны или конфиденциальность процедур государственной власти, либо представляет значительную угрозу общественной безопасности; когда информация касается данных, добытых органом власти во время и посредством юридического процесса в отношении дел, находящихся на рассмотрении, в стадии уголовного расследования или административной процедуры; если разглашение информации значительно нанесло бы ущерб природным богатствам, указанным в Законе, либо успех государственных мер по охране окружающей среды был бы подвергнут опасности.

Запрос должен быть отклонен в случае, когда он касается незаконченных документов, сведений, носящих внутренний характер, либо когда заявитель уже обладает запрашиваемыми данными. Закон определяет также иные основания ограничения права граждан на экологическую информацию.

Закон об организации водного хозяйства 1957 года (Gesetz zur Ordnung des Wasserhaushalts (Wasserhaushaltsgesetz - WHG) от 27.07.1957 (BGBI 1957, 1110, 1386) с последними изменениями и дополнениями от 19.08.2002 (BGBI I 3245) является центральным федеральным законом в области охраны вод. Согласно § 1а этого Закона "воды являются составной частью природы и защищаются как жизненное пространство животных и растений". Необходимо таким образом обращаться с водами, чтобы они служили общему благу и гарантировали зависимым от них экосистемам устойчивое развитие. Право собственности на земельный участок не дает право на такие виды водопользования, которые предусматривают необходимость получения разрешения. Принципом водопользования можно считать: "запрещено то, что специально не разрешено". Воды разделяются на поверхностные, грунтовые и прибрежные (§ 1). Принципиально водопользование связано с получением разрешений, выдача которых ориентирована на важный для германского экологического права показатель - "удовлетворение требованиям состояния техники". Этот показатель, в свою очередь, ориентирован на техническое оснащение водопользователя, так называемые "ориентированные на отрасль предельно допустимые нормативы" (нормативы для предприятий определенной отрасли промышленности, сбрасывающих в водоем сточные воды), а не на состояние вод.

Закон об экологической переносимости моющих и чистящих средств (Gesetz ueber Umweltvertraeglichkeit von Waschund Reinigungsmitteln (Waschund Reinigungsmittelngesaetz, WRMG) в редакции от 05.03.1987 (BGBI. I S. 875) с изменениями и дополнениями от 26.02.1993 (BGBI. I S. 278) регулирует не только внесение химических моющих и чистящих средств в воды, а также сам процесс производства этой продукции, осуществляя тем самым превентивные меры по охране вод.

Закон об экологической ответственности (Umwelthaftungsgesetz (UMWELTHG) (BGBII 1990, 2634) действует в Германии с 1 января 1991 года. Согласно § 1 этого Закона под экологической ответственностью понимается ответственность владельцев установок в случае, если воздействие на окружающую среду повлекло за собой смерть, причинение вреда здоровью или имуществу какого-либо лица. В таких случаях владелец установки должен возместить соответствующий ущерб. Под "установками" Закон понимает только те установки, которые "прочно привязаны к определенному месту", как, например, склад или производственное помещение, а также оборудование, средства передвижения и прочую технику, связанную с установками, если она может иметь значение в случае возникновения воздействия на окружающую среду). Ответственность наступает вне зависимости от вины владельца установки. Одной из важнейших характеристик Закона является объект охраны: здоровье или имущество, пострадавшее в результате воздействий на окружающую среду, сама окружающая среда этим Законом не охраняется.

Закон о защите от эмиссий (Bundes-lmmissionsschutzgesetz (BlmSchG) - 1974 г., в ред. 2002 г.) является основой германского права охраны атмосферного воздуха. Он содержит нормы, касающиеся в том числе чистоты воздуха, защиты от шума, вибраций, нерадиционных излучений и др. Закон направлен на избежание «негативного воздействия на окружающую среду». Наиболее существенные негативные воздействия - это шумовые загрязнения и загрязнения воздуха, которые влияют на людей, животных, растений, почву, воду, атмосферу, культурные объекты и прочие блага. Такие соединения как двуокись серы, оксид азота, взвешенные частицы всегда были побочными продуктами промышленного производства, точно также как и производственные шумы. За три последних десятилетия к этому списку еще добавилось воздействие автотранспорта.

Анализ основных законодательных актов ФРГ за последние 15 лет

Экологическое законодательство ФРГ в период с 1995 года по настоящее время продолжает активное развитие. Были приняты следующие федеральные законы:

• Закон о проведении экологического аудита 1995 г.
• Закон о замкнутых циклах производства и отходах 1996 г.
• Закон о рециклинге в сфере обращения с отходами 1996 г.
• Закон об охране почв 1998 г.
• Закон об утилизации старых грузов 1999 г.
• Закон об экологической налоговой реформе 1999 г.
• Закон о преимущественном использовании возобновляемых источников энергии 2000 г.
• Закон о постепенном отказе от использования атомной энергии 2002 г. Закон о веществах-биоцидах 2002 г.
• Закон о потреблении электроэнергии от возобновимых источников 2004 г.
• Закон о замкнутых циклах производства и отходах был принят в 1996 году для содействия внедрению замкнутых циклов производства с целью сбережения природных ресурсов и обеспечения экологически безопасного устранения отходов.

Отходами являются только «подвижные» вещи, (например, отходы производства и потребления; продукты, не соответствующие стандартам; продукты с просроченным сроком хранения; контаминированные или загрязненные вещества; вещества или продукты, использование которых запрещено законом; вещества и продукты любого рода, от которых их владелец избавляется, желает или должен избавиться.

Основным принципом обращения с отходами является необходимость предотвращать образование отходов, уменьшать их количество и вредность.

Мерами для предотвращения образования отходов являются:

• замкнутые производственные циклы;
• малоотходный продукт-дизайн;
• покупка малоотходных продуктов с низким содержанием вредных веществ.

Ответственность производителя по предотвращению образования отходов означает разработку, изготовление и внедрение изделий, которые подлежат многократному использованию и технически долговечны, безвредно утилизируются и устраняются экологически чисто; приоритетное использование утилизируемых отходов и вторсырья; принятие обратно изделий или отходов после употребления.

Закон устанавливает следующую последовательность в обращении с отходами: предотвращение образование отходов; утилизация отходов; устранение отходов.

Законом предусмотрены два вида утилизации отходов:

1. материальная утилизация, т.е. замена сырья посредством получения вторсырья (например, использование стеклотары или макулатуры), использования свойств отходов (например, моторное масло из отработанного масла, осадки сточных вод для удобрения);
2. энергетическая утилизация, т.е. применение в качестве заменителя топлива.

Закон закрепляет следующие принципы устранения отходов:

• неутилизируемые отходы должны быть полностью исключены из замкнутого цикла производства;
• приоритетное устранение отходов внутри страны;
• устранение отходов не должно наносить ущерб общественному благу, то есть не должно создавать угрозы здоровью людей и опасности для флоры и фауны, не должно оказывать вредного воздействия на водные ресурсы и почву, не должно загрязнять атмосферный воздух и создавать шум.

Окончательное/долговременное захоронение отходов разрешается только на специально допущенных полигонах. Временное хранение или обработка отходов разрешается только на допущенных складах отходов и в установках для обработки отходов (например, в мусоросжигательной установке). Временное хранение или обработка отходов допускается также на других допущенных объектах (например, цементный завода, электростанция).

Закон об экологической налоговой реформе был введен в действие в 1999 году. Сущность закона заключается в учреждении нового налога на потребление электроэнергии и повышенного налога на использование нефтепродуктов. Экологическая налоговая реформа направлена на постепенное повышение цен на потребляемую энергию и создание стимулов для бережливого обращения с ней.

Закон о преимущественном использовании возобновляемых источников энергии (Energieeinspeisungsgesetz) вступил в силу в начале 2000 г. Он считается центральным инструментом развития возобновляемых источников энергии. Целью Закона ставится удвоение доли возобновляемых источников энергии в общем счёте энергопотребления по Германии до 2010 года. Закон обязует сетевые компании подавать предлагаемую электроэнергию, произведённой из возобновляемых источников, в полном объёме по гарантируемым минимальным ценам.

Федеральное правительство Германии не только поощряет применение энергосберегающих технологий, но и активно стимулирует капиталовложения в технологии, позволяющие поставить себе на службу возобновляемые источники энергии, прежде всего солнечное излучение и силу ветра.

К середине нынешнего столетия возобновляемые источники энергии должны покрывать уже 50 % энергетических потребностей страны. Сегодня в Германии уже работают ветряные генераторы общей мощностью 8000 мВт, и она занимает по этому показателю первое место в мире.

Закон об атомной энергии

Первый Акт о мирном использовании атомной энергии и защиты от ее вредных воздействий" - Закон об атомной энергии - впервые вступил в силу 01.01.1960 года. После этого после этого законодательство претерпевало неоднократные изменения и последние принятые изменения работают с августа 2008 г.

В конце 2001 - начале 2002 г. в Германии начался отказ от производства атомной энергии в коммерческих целях. 14 декабря 2001 г. Бундестаг большинством голосов принял поправки в Атомный закон, опубликование которых было приурочено к окончанию промышленного использования атомной энергии. Закон предусматривал, что атомные энергоблоки должны закрываться по достижению 32-летнего срока службы. Однако резкое изменение цен на углеводородное топливо заставило промышленников и правительство ФРГ вернуться к обсуждению этого непростого вопроса. По сценарию, вытекающему из действующего в Германии закона о постепенном отказе от атомной энергетики, тарифы на электричество в стране после останова АЭС увеличатся в два раза. Если же будет принято решение о продлении сроков службы блоков до 60 лет, то это позволит сохранить тарифы на уровне, всего лишь на 25% выше текущих.

В мае 2010 г. руководством германского атомного форума были процитированы результаты исследований, предпринятых двумя энергетическими исследовательскими институтами Германии. Из них вытекает, что продление срока службы реакторов до 60 лет позволит предотвратить рост стоимости электроэнергии при одновременном сокращении выбросов парниковых газов.

Таким образом, предполагается, что будут соблюдены и экологические и экономические требования развития экономики страны.

Закон об экономическом рециклинге от 07 10 1996. Основная идея закона заключается в том, что недостаточно сформировать правовые инструменты по проведению рециклинга, определить необходимые стандарты и нормы для установок, стоянок, способов маркировки деталей и обеспечить контроль потоков отходов к установкам по переработке и утилизации, но гораздо важнее обязать производителей уже на стадии разработки продукции добиваться уменьшения количества будущих отходов.

Однако преимущество вторичного использования перед уничтожением действует не всегда. Так, материалы передаются на вторичную переработку только в том случае, если это возможно технически; экономически и экологически оправдано. В противном случае отходы уничтожаются когда их уничтожение является решением, более приемлемым с экологической точки зрения, и когда стоимость переработки отходов оказывается гораздо больше стоимости конечной произведенной продукции или сырья.

Параграф 22 Закона возлагает существующую для реализации целей экономического рециклинга ответственность за продукцию на того, кто разрабатывает, изготавливает, обрабатывает, перерабатывает или реализует изделия.

Закон о защите почв. Принят в 1999 г., после продолжительной дискуссии начатой еще в 1971 г. Стимулом к принятию этого Закона стало накопление неконтролируемого количества промышленных отходов в 70-80х годах XX века.

Целью принятия Закона о защите почв явилось также создание единообразного правового регулирования на территории всей Германии и устранения разногласий в подходе к этой проблеме в законодательстве земель.

Закон о защите почв базируется на основе компетенций ст. 74 п. 18 Основного закона. К праву почв в этом смысле относятся только те предписания, которые включают почвы и земли непосредственно в категорию вещей и регулируют отношения человека к почвам и землям.

Экологические платежи в Германии

Исходя из двух основных принципов экологического права в Германии: «причинитель вреда платит» («загрязнитель-платит») и принципа предусмотрительности, правильно установленные (с экономической точки зрения) экологические платежи в своей управляющей функции мотивируют такое поведение плательщика, которое не влечет за собой возникновения новых угроз для окружающей среды.

Систему экологических платежей ФРГ по сравнению с российской можно назвать устоявшейся. Хотя появляются новые платежи, например, экологический налог, повышаются или понижаются ставки уже существующих, отменяются неконституционные (местный налог на упаковку, введенный в г. Кассель) или морально устаревшие, такие, в целом небольшие изменения, не затрагивают прочных теоретических основ.

В ФРГ не существует ни легального, ни доктринального единого общепринятого определения экологического платежа.

Не смотря на то, что основная цель экологических платежей - не пополнение государственного бюджета, а стимулирование плательщика к позитивному, с точки зрения охраны окружающей среды, поведению, юридически экологические платежи не выходят за рамки системы платежей ФРГ.

Налоги, сборы - «законодательно урегулированные платежи за особые услуги административных органов»[191, Взносы - платежи, взимаемые для покрытия расходов, связанных с созданием (например, строительством) каких либо сооружений, необходимых всей группе плательщиков, Специальные платежи.

Классификация налогов в ФРГ осуществляется :

1.По органу, устанавливающему налог

• федеральные
• земельные
• местные
• церковные

2. По объекту налогообложения:

а) - личный (субъектный) налог;

реальный (объектный) налог;

Объектный налог не учитывает производительность и доходы плательщика (например, земельный налог). Личный налог исчисляется с учетом производительности и доходов плательщика (например, корпоративный или подоходный налоги).

б) налог на доходы

в) налог на владение, налог на правовой оборот, налог на потребление и таможенные пошлины.

3. По периодичности уплаты:

• регулярные налоги (например, подоходный);
• единовременные (исключительные) (например, на наследство).

4. По экономической сущности:

• прямые;
• косвенные, например, НДС и группа налогов на потребление.

Правовая система Германии предусматривает два основных и один дополнительный вида сборов:

Основные:

• административные сборы. Они взимаются за "административный акт", административные действия, например, выдачу паспорта, подпись под соответствующим документом и т.д.;
• сборы за пользование. Например, в соответствии с пар. 10 Закона "О местных платежах" органы местного самоуправления имеют право взимать сборы за пользование как "ответное действие" за предоставление общественного оборудования. К общественному оборудованию могут относятся: канализация, подключение к водоснабжению, очистка улиц и др. Такая схема характерная для федерации в целом.

Дополнительные:

• сборы за получение права, которые, как следует из названия, взимаются в случае получения плательщиком какого-либо права.

Специальные платежи характеризуются 4 основными признаками: гомогенной группой плательщиков (отграниченная группа плательщиков, которая объединена особыми общими интересами); общими для плательщиков целями взимания платежа; использованием специальных платежей в интересах группы плательщиков; периодической проверкой законности и обоснованности взимания платежей.

Регулярные поступления от специальных платежей не направляются в бюджет, а из них формируются фонды.

Классификация экологических платежей.

Наиболее популярной из всех возможных классификаций экологических платежей в ФРГ является классификация по функциональному признаку. Анализ этой классификации приводят в своих работах Вернер Хоппе, Мартин Бекманн, Петра Kayx, Фердинанд Кирххоф, Вольфганг Каль, Андреас Фосскуле и другие. Классификация по функцио­нальному признаку обычно объединяет 4 группы экологических платежей:

1. платежи за природопользование;
2. финансирующие экологические платежи;
3. выравнивающие экологические платежи;
4. управляющие экологические платежи.

Платежи за природопользование. Платежами за природопользование облага­ется причинитель вреда, в случае если он использует природные ресурсы в своих целях. К этому типу Кирххоф относит, например, плату за забор во­ды.. Ее величина в идеале ориентируется на объем "вмешательства" в окру­жающую среду. Она взимается в целях охраны окружающей среды, т.к. причинитель вреда должен оплачивать природопользование. Основной теоретиче­ской проблемой, касающейся платежей за природопользование, является их квалификация как сборов или специальных платежей.

Финансирующие экологические платежи. К финансирующим экологическим платежам относятся платежи, которые не только выполняют «управляюще-мотивировочные» функции, но и финансируют доходную часть бюджета. Отметим особо, что речь не идет о целевом финансировании охраны окружающей среды. Примером такого платежа может быть платеж за отработанное машинное масло. Однако, в принципе, к таким платежам обычно относят все специальные экологические платежи.

Выравнивающие экологические платежи. Они взимаются после произведенного вмешательства в окружающую среду и заменяют компенсационные мероприятия. Примером таких платежей являются выравнивающие платежи земли Гессен, которые взимаются в случае изменения ландшафтов

Управляющие экологические платежи. Их основная цель – уменьшение загрязняющих и ухудшающих окружающую среду процессов. Они основываются на экономическом воздействии на плательщиков и вступают в конкуренцию с экологическим административным правом. Эти платежи преследуют две цели: правовую - урегулирование обязанности платить и экономическую - предложить плательщикам две возможности: выбор между свободным от платежей улучшением окружающей среды и облагаемым платежами ухудшением окружающей среды. К таким платежам Кирххоф относит налог на минеральные масла.

Среди большого числа отдельных экологических платежей целесообразно более подробно рассмотреть две группы: 1 – платежи, связанные с природопользованием; 2 – платежи, связанные с налогообложением энергии.

1. Платежи, связанные с природопользованием.

Платежи за забор воды. Установление и взимание платежей за забор воды относится к компетенции Земель. Земля взимает платежи за забор, извлечении, отвод грунтовых вод (все вместе забор грунтовых вод) в целях уменьшения забора грунтовых вод, охраны, сохранения и улучшения грунтовых вод. Основанием платежа является: фактическое количество забранной за год воды. Величина ставки варьируется в зависимости от цели забора, например, для целей обеспечения водой населения (публичное обеспечение водой); для целей промышленного обеспечения холодной водой; для специальных целей промышленности; для специальных целей. В случае, если забор грунтовых вод осуществляется централизованно одной установкой для всей общины, то община может издать Положение о местных сборах и в соответствии с принципом эквивалентности "разложить" затраты на эксплуатацию установки и саму величину платежа за забор грунтовых вод, уплачиваемую в бюджет Земель на конечных потребителей.

Платежи за сброс сточных вод установлены федеральным Законом «О платежах за сброс сточных вод в воды». Они взимаются с 1981 г. Под сбросом в этом законе понимается непосредственное внесение сточных вод в воды; а также внесения их в грунт за исключением внесения, произведенного в рамках сельскохозяйственной обработки почвы.

Закона «О платежах за сброс сточных вод в воды» закрепляет положения о принципах оценки сточных вод. Основой оценки сточных вод является наличие в них загрязняющих веществ. К таким веществам относятся: фосфор, органические соединения галогенов, кадмий, хром, никель, свинец, медь и их соединения, углеводород. Также существенную роль для оценки вредности сточных вод играет тест на ядовитость воды по отношению к рыбам.

Законом введено понятие единицы загрязненности (Schadenheit), которая учитывается при расчете суммы платежа. Величина платежа определяется расчетами, учитывающими количество единиц загрязнения, ставку за единицу загрязнения. Если величина загрязненности в сбросных водах не превышает уровень загрязненности, то платежи взымаются по «твердой ставке» (Panschale) и зависит от числа населения.

В соответствии с Законом плательщиком является лицо, сбрасывающее сточные воды. На практике трудно установить объем сточных вод, которые сбрасывает одно домашнее хозяйство. Поэтому Земли в своих законах могут установить, что вместо единичных плательщиков единым плательщиком является объединение граждан, например общины, как органа местного самоуправления. Община или несколько общин могут построить одно очистное сооружение, которое будет обслуживать все население. В этом случае устанавливается местный платеж за сброс сточных вод и за эксплуатацию очистного сооружения. Часть поступившего Общине платежа уплачивается в бюджет Земли как платеж за сброс сточных вод в воды, часть остается у органов местного самоуправления и расходуется на эксплуатацию очистного сооружения.

Платежи за удаление отходов. Основным платежом за удаление отходов являются местные сборы за отходы. Эти сборы устанавливаются органами местного самоуправления округов. В соответствии с этим можно выделить две группы таких сборов: а) база платежа - количество отходов; б) база платежа - количество людей в семье. Сбор начисляется: для участков земли, на которых расположены жилые дома в соответствии с количеством людей, которые по данным службы учета жителей имеют в этом доме место основного жительств. Сбор не начисляется на третьего и последующих детей..

В том случае, когда основой налогообложения является количество отходов, представленных для удаления, то в этом сборе можно выявить «управляющий элемент»; чем меньше мусора будет предъявляться для удаления, тем меньше будет величина сбора, что стимулирует уменьшение количества образования отходов. В случаях, когда основой налогообложения является количество людей в семье, такие сборы затруднительно отнести к экологическим.

1.Налогообложение энергии. К платежам, связанным с налогообложением энергии, относятся налоги на электрический ток и на минеральные масла.

Налог на электрический ток. Вопрос о необходимости налогообложения энергии встал в 80-е годы ХХ столетия в связи с увеличивающимся парниковым эффектом.

Налогообложение потребителей энергии направлено на стимулирование внедрения ресурсосберегающих и щадящих окружающую среду технологий. 24-го марта 1999 г. был принят Закон о налоге на электрический ток (Stromsteuergesetz – StromStG), вступивший в силу с 1 апреля 1999 г. Этот Закон являлся реализацией положений Закона о начале экологической налоговой реформы.

Основными целями Закона были в результате экономичного расходования энергии снизить интенсивность природопользования, снизить загрязнение окружающей среды, уменьшить зависимость страны от импорта углеводородов, интенсифицировать переход к энергосберегающим технологиям.

Десятилетний опыт использования этих правовых механизмов по стимулированию энергосберегающих технологий в промышленности, на транспорте и в жилищно-коммунальном секторе экономики ФРГ подтвердил их экологическую, социальную и экономическую эффективность.

Налог на минеральные масла.

Налог на минеральные масла ведет свою историю с 1930 г., был существенно изменен в 1953г. (Закон о новом регулировании платежей за минеральные масла от 23.4.1953г.) и принял свой современный вид в связи с проведением экологической налоговой реформы. Налог на минеральные масла является третьим по значению для дохо­дов федерального бюджета после налога на доходы и налога на оборот (НДС). Налог на минеральные масла взимается в соответствии с предписаниями Закона «О налоге на минеральные масла».

Объектом налогообложения являются минеральные масла, среди которых важнейшими яв­ляются бензин, дизель, природный газ, жидкое топливо. Налогом на минеральные масла обла­гается два вида "обращения" минеральных масел: когда налогообла­гаемые минеральные масла используются как топливо или производятся как топливо; или используются для разогрева или приведения в движение газо­вых турбин. Все остальные цели применения, особенно неэнергетические ос­вобождены от налогообложения. Базой налогообложения является экономический "оборот" минеральных масел.

Экологической составляющей этого Закона является стимулирование снижения расхода минеральных масел в промышленности, транспорте, теплоэнергетике, что должно привести к снижению выбросов парниковых газов, побудить население более полно использовать общественный транспорт.

Это позволяет отнести налог на минеральные масла к экологическим налогам в связи с его управляющей функцией.

Водное право и охрана вод в ФРГ

Водное законодательство ФРГ. Основной Закон Германии регулирует водные правоотношения с точки зрения разграничения законодательной и административной компетенции между Федерацией и Землями. Согласно № 4 ст. 75 Основного Закона Федерации принадлежит право принятия рамочных предписаний о водном хозяйстве, которые затем наполняются конкретным содержанием на уровне Земель. Однако у Федерации, тем не менее, остается возможность принимать релевантные для водного хозяйства правовые нормы путем использования своей законодательной компетенции по вопросам экономики, судоходства, охраны побережья. Центральным федеральным законом в области охраны вод является Закон «Об организации водного хозяйства» 1957 года. Согласно § 1а этого закона «Воды являются составной частью природы и защищаются как жизненное пространство животных и растений».

Вторым важным федеральным законом является Закон «О платежах за сброс сточных вод в воды». Согласно этому закону, платежи за сброс сточных вод в воды – действующий на территории всей Германии экологический платеж с управляющей функцией. Основой расчета платежа являются «единицы загрязненности», установленные для количества загрязняющих веществ, содержащихся в сточных водах. Например, одной единице загрязненности соответствует 3 кг. фосфора. Для того чтобы вычислить величину платежа за сброс сточных вод в воды нужно просто умножить количество единиц загрязненности на ставку платежа, которая с первого января 2002 года составляет 35,79 евро. Доход от этих платежей поступает в бюджеты Земель и расходуется на мероприятия по сохранению вод.

Закон «Об экологической переносимости моющих и чистящих средств» в редакции от 5 марта 1987 г. регулирует не только внесение химических моющих и чистящих средств в воды, а также сам процесс производства этой продукции, осуществляя тем самым превентивные меры по охране вод.

Водное право в ФРГ в последнее время подвергается серьезному реформированию по двум основным направлениям. Во-первых, после вступления в силу Директивы 2000/60/EG Европейского Парламента и Совета от 23 октября 2000 г. «Для создания организационных рамок для мероприятий Сообщества в области водной политики» Германия должна изменить свои принципы и инструменты охраны вод и перейти на бассейновый метод организации водного хозяйства. Во-вторых, наводнение в августе 2002 года, унесшее жизни 21 человека и причинившее стране экономический ущерб, оцениваемый в 9 млрд. евро, спровоцировало политический и правовой процесс разработки и принятия законодательства по защите от наводнений.

Работа над проектом закона «О превентивной защите от наводнений»

В связи с разрушительными последствиями наводнения в августе 2002 г. встал вопрос о лучшей подготовке и защите от последствий этой природной катастрофы. 15 сентября 2002 г. Федеральное правительство приняло «Программу пяти пунктов - этапы работы для улучшения превентивной защиты от наводнений».