Правовые основы информационного обеспечения природопользования и охраны окружающей среды

Понятие и роль экологически значимой информации

Обладание экологической информацией имеет первостепенное значение для последовательного и эффективного решения задач обеспечения рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды всеми субъектами, участвующими в этом процессе.

Прежде всего, такая информация необходима при подготовке и принятии хозяйственных, управленческих и иных решений, реализация которых связана с отрицательным воздействием на состояние окружающей среды. Экологическая информация необходима гражданам для защиты своих экологических прав для вмешательства в природоохранительную деятельность государства, предпринимательских структур, когда те не выполняют возложенных на них законодательством задач.

Очевидна исключительная важность обладания информацией о состоянии окружающей среды в чрезвычайных ситуациях, когда существует опасность причинения вреда здоровью большого числа людей. Наличие своевременной информации позволяет минимизировать возможный вред.

В России и в мире сформирован достаточно развитый банк экологически значимой информации о количественных и качественных характеристиках природных объектов, о воздействиях загрязненной окружающей среды на здоровье человека и др. Указывая на очевидную тенденцию расширения знаний человека в данной сфере, необходимо одновременно подчеркнуть факт острого дефицита соответствующей информации. Такая ситуация характерна не только для России, но и для других государств, в том числе экономически высокоразвитых, мирового сообщества в целом.

Так, в мире существует около 100000 коммерческих химических веществ, хотя на долю 1500 из них приходится 95% мирового производства. При этом, однако, отсутствуют крайне важные данные, необходимые для оценки опасности большого числа этих производимых в значительных объемах химических веществ для здоровья человека и окружающей среды. По данным ЮНЕП на 1992 г., из 3350 видов пестицидов, используемых в мире, данные о токсичности имелись лишь в отношении 10%. Из 8627 пищевых добавок данные о токсичности отсутствовали относительно 80%, а из 1815 лекарств данные о токсичности отсутствуют примерно для 42%.

Приведенные данные свидетельствуют, в частности, о существенном дефиците экологически значимой информации в такой важнейшей сфере, как быт, а ведь с ним связаны все граждане, в том числе должностные лица органов, ответственных за принятие решений в области охраны окружающей среды. Такое положение с информацией заставляет сконцентрировать усилия на выявлении опасностей, связанных с использованием разного рода материалов и веществ.

Что представляет собой экологически значимая (или экологическая) информация? Общее понятие информации дает Федеральный закон "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" - сведения (сообщения, данные) независимо от формы их представления. Прежний Федеральный закон "Об информации, информатизации и защите информации" (1995 г.) - содержал более полное и удачное определение информации как сведений о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах независимо от формы их представления. Понятие экологической информации охватывается приведенным общим понятием, но оно, кроме того, должно отражать специфику предмета. В законодательстве отсутствует определение экологической информации. Между тем в контексте права граждан на информацию о состоянии окружающей среды и его защиты нормативное решение этого вопроса было бы полезным.

В целом это огромный массив разнообразной информации. С точки зрения потребностей гражданина, юридических лиц и государственных органов, в контексте принятия экологически значимых решений и защиты законных прав и интересов разных субъектов такая информация может содержать данные:

• о состоянии земли, почвы, недр, воды, атмосферного воздуха, фауны, флоры, природных комплексов;
• об экологической угрозе или риске для здоровья и жизни людей;
• о химических, физических и биологических воздействиях на состояние окружающей среды и их источниках;
• о деятельности, отрицательно влияющей или могущей повлиять на природные объекты;
• о мерах по охране окружающей среды, в том числе правовых, административных и иных мерах;
• о деятельности государственных и муниципальных органов, юридических лиц и граждан-предпринимателей в сфере распоряжения природными ресурсами, природопользования, охраны окружающей среды, обеспечения соблюдения и защиты экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц, если необходимость осуществления такой деятельности установлена законодательством России.

Пользователями экологически значимой информации является наиболее полный круг субъектов экологического права. В него входят граждане, общественные формирования, лица, занимающиеся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, предприятия и организации, государственные структуры. Экологически значимой информацией пользуются представительные, исполнительные, судебные органы на всех уровнях государственной власти.

Право граждан на экологически значимую информацию

Право на достоверную информацию о состоянии окружающей среды

Чернобыльская катастрофа с особой остротой поставила вопрос об экологической информации и доступе к ней граждан. Как реакция на эту общественную потребность, Законом РСФСР "Об охране окружающей природной среды" гражданам было предоставлено право требовать от соответствующих органов предоставления своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды и мерах по ее охране. Позже Конституция РФ также закрепила право каждого на достоверную информацию о состоянии окружающей среды.

Какую информацию о состоянии окружающей среды можно считать достоверной, полной и своевременной?

Достоверной является неискаженная (заведомо или по небрежности) экологически значимая информация, которой располагают или должны располагать специально уполномоченные государственные органы в области природопользования и охраны окружающей среды и иные субъекты права в пределах их компетенции. Уровень достоверности зависит от уровня развития экологической и иной науки и техники и имеет тенденцию к возрастанию. При оценке достоверности информации могут учитываться реальные технические и иные возможности соответствующих государственных органов получить более достоверную информацию о состоянии окружающей среды.

Полной можно считать информацию, которая передается заинтересованным лицам в том объеме, в котором может или должен обладать ею государственный орган, орган местного самоуправления, юридическое лицо, общественное формирование и соответствующие должностные лица в силу их компетенции и предоставленных им полномочий.

Своевременной является информация, передаваемая лицу, обратившемуся за нею, в возможно короткие сроки с момента запроса, но не более срока, определенного в законодательстве, если таковой установлен. Согласно Федеральному закону "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" письменное обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения (ст. 12).

Право на информацию об экологически значимых факторах, влияющих на здоровье

Состояние окружающей среды относится к существенным факторам, влияющим на состояние здоровья человека. Одним из средств, обеспечивающих право граждан на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей среды, является право на информацию о факторах, влияющих на здоровье, установленное Основами законодательства РФ об охране здоровья граждан (ст. 19).

В соответствии с Основами граждане имеют право на регулярное получение достоверной и своевременной информации о факторах, способствующих сохранению здоровья или оказывающих на него вредное влияние, включая информацию о санитарно-эпидемиологическом благополучии района проживания (в том числе информацию о состоянии воздуха, воды и т.п.), рациональных нормах питания, о продукции, работах, услугах, их соответствии санитарным нормам и правилам, о других факторах.

Обязанность предоставления указанной информации возложена Основами на органы государственной власти и органы местного самоуправления. Предоставляется она через средства массовой информации или непосредственно гражданам по их запросам.

Право граждан на информацию об экологически значимых факторах, влияющих на здоровье, предусмотрено и в других законах. В соответствии с Федеральным законом "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" граждане имеют право получать в соответствии с законодательством РФ в органах государственной власти, органах местного самоуправления, органах и учреждениях государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации и у юридических лиц информацию о санитарно-эпидемиологической обстановке, состоянии среды обитания, качестве и безопасности продукции производственно-технического назначения, пищевых продуктов, товаров для личных и бытовых нужд, потенциальной опасности для здоровья человека выполняемых работ и оказываемых услуг (ст. 8).

Федеральный закон "О радиационной безопасности населения" (ст. 23) устанавливает право граждан и общественных объединений на получение объективной информации от организации, осуществляющей деятельность с использованием источников ионизирующего излучения, в пределах выполняемых ею функций о радиационной обстановке и принимаемых мерах по обеспечению радиационной безопасности.

Обеспечению права граждан на информацию о факторах, влияющих на здоровье, служит ч. 2 ст. 24 Конституции РФ, согласно которой органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом. Это право воспроизведено в ст. 1 Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан": каждый гражданин имеет право получить, а должностные лица, государственные служащие обязаны предоставить ему возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если нет установленных федеральным законом ограничений на информацию, содержащуюся в этих документах и материалах.

Наряду с правом обращаться лично, а также направлять в государственные органы и органы местного самоуправления индивидуальные и коллективные обращения по вопросам защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в соответствии с Федеральным законом "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" граждане имеют право быть информированными о риске, которому они могут подвергнуться в определенных местах пребывания на территории страны, и о мерах необходимой безопасности.

Таким образом, действующее законодательство России достаточно широко регламентирует право граждан на экологически значимую информацию.

Правовое регулирование сбора, накопления, распространения и доступа к экологически значимой информации

В целом в России существует достаточно развитое законодательство по вопросам сбора, накопления, распространения и доступа к экологической информации. Наиболее важные положения содержатся в Конституции РФ. В частности, Конституция устанавливает право каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом.

Это право реализуется прежде всего через средства массовой информации, предоставляющие возможность наиболее широкого и доступного поиска, получения и распространения общественно значимых сведений. В Законе РФ "О средствах массовой информации" предусматривается, что граждане имеют право на оперативное получение через средства массовой информации достоверных сведений о деятельности государственных органов и организаций, общественных объединений, их должностных лиц по запросам редакций, а также путем проведения пресс-конференций, рассылки справочных и статистических материалов и в иных формах.

Важная роль в регулировании сбора, накопления, распространения и доступа к экологической информации принадлежит Федеральному закону "Об информации, информационных технологиях и о защите информации". Он устанавливает принципы правового регулирования отношений в сфере информации, информационных технологий и защиты информации:

• свободы поиска, получения, передачи, производства и распространения информации любым законным способом;
• установления ограничений доступа к информации только федеральными законами;
• достоверности информации и своевременности ее предоставления.

Закон устанавливает общие требования, касающиеся информационных систем - государственных, муниципальных и иных. Так, государственные информационные системы создаются и эксплуатируются на основе статистической и иной документированной информации, предоставляемой гражданами (физическими лицами), организациями, государственными органами, органами местного самоуправления. Перечни видов информации, предоставляемой в обязательном порядке, устанавливаются федеральными законами, условия ее предоставления - Правительством РФ или соответствующими государственными органами, если иное не предусмотрено федеральными законами.

В контексте правового регулирования сбора экологической информации важно рассмотреть проблему единства измерений в области охраны окружающей среды и природопользования. В науке экологического права и в экологическом законодательстве этой проблеме почти не уделяется внимания, несмотря на ее актуальность. К немногим актам экологического законодательства, устанавливающим требования, касающиеся обеспечения единства измерений, относится Федеральный закон "О гидрометеорологической службе". Согласно статье 10 участники деятельности гидрометеорологической службы обязаны соблюдать законодательство РФ об обеспечении единства измерений, в том числе требования, установленные специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области гидрометеорологии и смежных с ней областях, при проведении наблюдений за состоянием окружающей природной среды, ее загрязнением, сборе, обработке, хранении и распространении информации о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении, а также при получении информационной продукции.

Адекватного нормативного и технического решения не только в рамках информационного обеспечения охраны окружающей среды применительно, к примеру, к мониторингу, статистической отчетности, ведению кадастров природных ресурсов, но и экологическому контролю и др. требует проблема единства измерений в сфере взаимодействия общества и природы.

Правовые основы обеспечения единства измерений, в том числе защита прав и законных интересов граждан, установленного правопорядка и экономики России от отрицательных последствий недостоверных результатов измерений регулируются Законом РФ от 27 апреля 1993 г. "Об обеспечении единства измерений". Под единством измерений понимается состояние измерений, при котором их результаты выражены в узаконенных единицах величин и погрешности измерений не выходят за установленные границы с заданной вероятностью.

Закон предусматривает, что измерения должны осуществляться в соответствии с аттестованными в установленном порядке методиками. Порядок разработки и аттестации методик выполнения измерений определяется Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии.

Федеральный закон "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" закрепляет принцип свободы получения информации любым законным способом (ст. 3). Возможности свободного получения экологической информации от предприятий предусмотрены Федеральным законом "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", некоторыми другими законами. Это существенно расширяет возможности граждан в защите своих интересов, связанных с охраной здоровья не только от вредного воздействия окружающей среды, но и от иных факторов (таких, например, как товары народного потребления - бытовая химия, лекарства и др.), которые при определенных обстоятельствах также могут быть связаны с окружающей средой.

Таким образом, российское законодательство предоставляет гражданам право требовать и получать экологически значимую информацию от основных субъектов - ее обладателей: уполномоченных государственных органов и предприятий (организаций) - природопользователей. С практической точки зрения, однако, важно иметь в виду, что установленное Конституцией РФ право на достоверную информацию о состоянии окружающей среды носит абсолютный характер, то есть касается любой экологически значимой информации, обладающей режимом свободного доступа. Основываясь на этом праве, гражданин может требовать предоставления ему любой "открытой" информации.

Сбор, накопление, распространение, доступ к экологически значимой информации регулируется также рядом природоохранительных актов, предусматривающих разнообразные пути и формы сбора, накопления и иные виды обращения с такой информацией. Например, одним из средств получения экологически значимой информации служит проведение общественных слушаний при оценке воздействия новой планируемой деятельности на окружающую среду, проведение государственной экологической экспертизы. Другое средство - предоставление предприятием информации государственным природоохранительным органам при обращении к ним с заявками на получение разрешений на выброс загрязняющих веществ в окружающую среду. Третье - разного рода маркировки потенциально опасных веществ и продуктов и сопроводительные документы на такие вещества и продукты. Четвертое средство - обращение органов экологического контроля к предприятиям с требованием о предоставлении соответствующей информации.

Наконец, есть ситуации, в которых предприятия или природоохранительные органы сами обязаны предоставлять экологически значимую информацию. В какой степени урегулированы отношения, касающиеся обязательного информирования населения по вопросам природопользования и охраны окружающей среды? В законодательстве эти вопросы решены применительно к нескольким группам отношений: по подготовке и принятию экологически значимых хозяйственных, управленческих и иных решений; по использованию экологически потенциально опасных товаров (работ, услуг); а также связанным с аварийными ситуациями.

Обязательное информирование населения по вопросам природопользования и охраны окружающей среды при подготовке экологически значимых решений предусмотрено процедурой оценки воздействия планируемой деятельности на окружающую среду (подробно эти вопросы рассмотрены в разделе "Правовые основы оценки воздействия на окружающую среду и экологической экспертизы"). Кроме того, оно установлено Земельным кодексом РФ в рамках предварительного согласования места размещения предприятий и иных объектов. В соответствии с Кодексом органы местного самоуправления городских или сельских поселений информируют население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства. При этом граждане, общественные организации (объединения) и органы территориального общественного самоуправления имеют право участвовать в решении вопросов, затрагивающих интересы населения и связанных с изъятием, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных и муниципальных нужд и предоставлением этих земельных участков для строительства.

Предусмотренная Федеральным законом "О защите прав потребителей" обязанность информирования граждан в связи с использованием экологически потенциально опасных товаров (работ, услуг) соответствует праву потребителя на то, чтобы товар (работа, услуга) при обычных условиях его использования, хранения, транспортировки и утилизации был безопасен для жизни, здоровья, окружающей среды, а также не причинял вред имуществу. Если для безопасного использования товара (работы, услуги), его хранения, транспортировки и утилизации необходимо соблюдать специальные правила, изготовитель (исполнитель) обязан указать эти правила в сопроводительной документации на товар (работу, услугу), на этикетке, маркировкой или иным способом, а продавец (исполнитель) обязан довести эти правила до сведения потребителя.

Чрезвычайно важно информирование населения об экологически значимых факторах, влияющих на здоровье людей. Для обеспечения установленного Основами законодательства РФ об охране здоровья граждан права граждан на информацию о факторах, влияющих на здоровье, на местную администрацию возложена обязанность предоставления соответствующей информации через средства массовой информации или непосредственно гражданам по их запросам.

И, наконец, обязательное информирование населения предусмотрено при чрезвычайных экологически значимых ситуациях. В соответствии с Федеральным законом "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" органы местного самоуправления самостоятельно обеспечивают своевременное оповещение и информирование населения об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций. Кроме того, Федеральный закон "О радиационной безопасности населения" установил обязанность организации, осуществляющей деятельность с использованием источников ионизирующего излучения, в случае радиационной аварии проинформировать о ней органы государственной власти, в том числе федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие государственный надзор и контроль в области обеспечения радиационной безопасности, а также органы местного самоуправления, население территорий, на которых возможно повышенное облучение.

Предупреждая об ответственности за сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, Конституция РФ (ст. 41) устанавливает тем самым гарантию информирования населения о соответствующих угрозах.

Хотя в последние годы информация в области охраны окружающей среды в стране стала более доступной и обширной, чем ранее, серьезные правовые проблемы в данной сфере остаются. Наиболее острая из них касается сокрытия экологически значимой информации от народа. В конце 1994 г. в результате нарушения технологической дисциплины на Архангельском целлюлозно-бумажном комбинате (ЦБК) 16 тонн соединений ртути ушло прямиком в Северную Двину. Пять суток местные органы власти, включая санитарные и природоохранительные органы, скрывали от населения, что в водопровод поступает вода, отравленная соединениями ртути. Город узнал об этом из газеты "Правда Севера", которая напечатала о загрязнении реки заметку ИТАР-ТАСС из Москвы.

Чиновники, причастные к сокрытию от общественности факта загрязнения реки ртутью в январе, наказаны не были.

Что касается защиты права граждан на достоверную информацию о состоянии окружающей среды, то она обеспечивается в порядке, определяемом Законом "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан". Меры ответственности за нарушение прав граждан на экологически значимую информацию установлены законодательством об административных правонарушениях и уголовным законодательством.

Правовые ограничения свободного доступа к экологически значимой информации

Как уже было отмечено, не вся информация, в частности, в области охраны окружающей среды, может быть открытой для свободного доступа к ней. Мировая практика развивается по пути установления режима ограниченного доступа в отношении части экологически значимой информации. Речь идет о сведениях, составляющих тайну. По российскому законодательству существует государственная, служебная, коммерческая, банковская, врачебная тайна, тайна исповеди. В большей или меньшей мере эти разновидности тайны имеют отношение к экологически значимой информации.

Одновременно в Федеральном законе "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" определяются виды информации, на которую запрещено устанавливать режим ограниченного доступа. К таким видам отнесены:

• нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, а также устанавливающие правовое положение организаций и полномочия государственных органов, органов местного самоуправления;
• информация о состоянии окружающей среды.

Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется Законом РФ "О государственной тайне". В соответствии с Законом под государственной тайной понимаются "защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации". Так, государственную тайну составляют сведения:

а) о дислокации, режимных и особо важных объектов, об их проектировании, строительстве и эксплуатации, а также об отводе земель, недр и акваторий для этих объектов;

б) сведения в области экономики, науки и техники:

о запасах стратегических видов сырья и материалов; о запасах платины, металлов платиновой группы, а также об объемах запасов в недрах, добычи, производства и потребления стратегических видов полезных ископаемых Российской Федерации. Список таких видов определяется Правительством РФ (ст. 5).

По Закону не подлежат отнесению к государственной тайне и засекречиванию сведения: о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан, и их последствиях, а также о стихийных бедствиях, их официальных прогнозах и последствиях; о состоянии экологии, здравоохранения, санитарии, демографии, а также о состоянии преступности; о фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина (ст. 7).

Кроме государственной тайны, законодательством регулируется обращение с экологически значимыми данными, составляющими предмет служебной и коммерческой тайны. В соответствии с Гражданским кодексом РФ информация составляет служебную или коммерческую тайну в случае, когда она имеет действительную или потенциальную коммерческую ценность в силу неизвестности ее третьим лицам. К такой информации нет свободного доступа на законном основании, и обладатель информации принимает меры к охране ее конфиденциальности. В условиях рыночной экономики предприниматели могут быть заинтересованными в сокрытии экологически значимой технологии производства.

Сведения, которые не могут составлять коммерческую или служебную тайну, определяются законом и иными правовыми актами. Так, в соответствии с Федеральным законом от 29 июля 2004 г. N 98-ФЗ "О коммерческой тайне" не могут составлять коммерческую тайну сведения о загрязнении окружающей среды, санитарно-эпидемиологической и радиационной обстановке, безопасности пищевых продуктов и других факторах, оказывающих негативное воздействие на обеспечение безопасного функционирования производственных объектов, безопасности каждого гражданина и безопасности населения в целом (ст. 5).

При анализе и характеристике экологически значимой информации необходимо иметь в виду нормативные положения о врачебной тайне. Ее статус определяется Основами законодательства РФ об охране здоровья граждан. Врачебную тайну составляет информация о факте обращения за медицинской помощью, состоянии здоровья гражданина, диагнозе его заболевания и иные сведения, полученные при его обследовании и лечении. Очевидно, что такая информация может быть связанной с вредным воздействием на здоровье человека загрязненной окружающей среды. Возникает вопрос: может ли гражданин быть заинтересован в сокрытии соответствующих сведений? При положительном ответе на него гражданину должна быть подтверждена гарантия конфиденциальности передаваемых им сведений. В этом случае они не могут распространяться лицами, которым стали известны при обучении, исполнении профессиональных, служебных и иных обязанностей.

Только с согласия гражданина или его законного представителя допускается передача сведений, составляющих врачебную тайну, другим гражданам, в том числе должностным лицам, в интересах обследования и лечения пациента, для проведения научных исследований, публикации в научной литературе, использования этих сведений в учебном процессе и в иных целях.

Могут ли распространяться на сведения экологического характера положения о банковской тайне? Очевидно, могут. Предприятия, иные субъекты экологических правоотношений могут пользоваться услугами банков и по каким-либо соображениям не разглашать соответствующие данные. Банковская тайна регулируется Гражданским кодексом РФ и Федеральным законом "О банках и банковской деятельности".

Закон "О банках и банковской деятельности" устанавливает, что кредитная организация, Банк России гарантируют тайну об операциях, о счетах, и вкладах своих клиентов и корреспондентов. Все служащие кредитной организации обязаны хранить тайну об операциях, счетах и вкладах ее клиентов и корреспондентов, а также об иных сведениях, устанавливаемых кредитной организацией, если это не противоречит закону.

Одновременно Закон определяет круг государственных органов и лиц, которым такие сведения могут предоставляться. Так, справки по операциям и счетам юридических лиц и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, выдаются кредитной организацией судам и арбитражным судам (судьям), Счетной палате РФ, органам налоговой службы и налоговой полиции, таможенным органам РФ в случаях, предусмотренных законодательными актами об их деятельности. При согласии прокурора такие сведения могут быть предоставлены органам предварительного следствия по делам, находящимся в их производстве. Такие ситуации могут иметь место, к примеру, при нарушении правового требования о финансировании объекта, подлежащего государственной экологической экспертизе, лишь при наличии положительного заключения такой экспертизы.

Законодательством предусмотрена гарантия сохранения в тайне сведений, отнесенных к тому или другому ее виду. За разглашение лицами, которым в установленном законом порядке переданы сведения, составляющие государственную, коммерческую или иную тайну, с учетом причиненного ущерба они несут дисциплинарную, административную или уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации и субъектов Федерации.

Таким образом, информация экологического характера в основном должна быть открытой, свободной, доступной.

Источники экологически значимой информации

При оценке источников экологически значимой информации важно подчеркнуть, что развитие отношений в сфере взаимодействия общества и природы и, в частности, всякая деятельность, осуществляемая в рамках экологического права, сопровождается накоплением такой информации. Объективно с этим процессом связаны экологическое нормирование и стандартизация, оценка воздействия на окружающую среду, экологическая экспертиза, экологическое лицензирование, развиваемая договорная практика, экологическая сертификация, аудит, контроль, применение мер юридической ответственности.

Одновременно в экологическом праве можно выделить ряд специфических источников. В их числе - сами нормативные правовые акты, экологический мониторинг, государственные кадастры и реестры природных ресурсов, экологический паспорт предприятия, радиационно-гигиенические паспорта организаций и территорий, декларация безопасности промышленного объекта, государственные доклады о состоянии окружающей природной среды в Российской Федерации.

Источники нормативной экологически значимой информации

Законы и другие нормативные правовые акты содержат специфическую информацию: их нормы несут информацию о должном поведении субъектов экологических правоотношений. Не обладая такого рода информацией, природопользователи и иные субъекты, которым адресованы нормативные требования, оказываются в затруднительном положении. Незнание закона не освобождает их от ответственности.

Одним из факторов эффективности права является обладание его субъектами информацией о нормативных правовых актах, устанавливающих права и обязанности в области природопользования и охраны окружающей среды. Чтобы обеспечить исполнение закона, необходимо довести его до исполнителя. Социологические исследования, которые проводились сектором экологического права Института государства и права РАН, иными исследовательскими центрами и отдельными юристами-экологами, показывают, что руководители и другие должностные лица государственных органов, предприятий часто не имеют правовых актов, к исполнению которых они призваны. Соответственно, они не всегда знают, что должны делать в охране окружающей среды.

Опубликование природоохранных нормативных актов - первый шаг к доступу к правовой информации. Но в какой степени они свободно доступны для общественности, организаций, должностных лиц и даже государственных органов? Наиболее развиты официальные (государственные) банки правовой информации в форме регулярного издания Собрания законодательства Российской Федерации, Собрания актов Президента и Правительства Российской Федерации, Бюллетеня нормативных актов министерств и ведомств Российской Федерации и некоторых др.

Государственный статистический учет и отчетность

Государственный статистический учет в области природопользования и охраны окружающей среды является одним из источников экологически значимой информации. Ведется статистический учет как Федеральной службой государственной статистики (Росстат), так и специальными государственными органами в области природопользования и охраны окружающей среды.

Органам государственной статистики предоставляют информацию о состоянии окружающей среды, видах и уровнях вредных воздействий на нее как юридические лица - природопользователи, так и специально уполномоченные государственные органы.

Росстат и его территориальные подразделения ведут учет экологически значимой информации по следующим, утверждаемым Постановлениями Росстата формам:

• форма N 2-ТП (воздух) "Сведения об охране атмосферного воздуха";
• форма N 2-ТП-воздух (срочная) "Сведения об охране атмосферного воздуха";
• форма N 12-ЛХ (годовая) "Сведения о лесозащите";
• форма N 1-ЛХ "Сведения о проведении лесовосстановительных работ";
• форма N 5-ЛХ "Сведения о лесных пожарах";
• форма N 1-РЛХ (Чернобыль) "Сведения о лесовосстановлении и заселении территорий, подвергшихся радиоактивному загрязнению";
• форма N 1-заповедник "Сведения о государственных природных заповедниках и национальных парках";
• форма N 01-ГР "Сведения о геологоразведочных работах";
• форма N 4-ОС "Сведения о текущих затратах на охрану окружающей природной среды, экологических и природоресурсных платежах";
• форма N 6-ОС "Сведения о загрязнении окружающей среды при авариях на магистральных трубопроводах";
• а также по некоторым другим формам.

Практически не решены в российском экологическом законодательстве вопросы отчетности природопользователей о своей деятельности перед государственными природоохранительными органами. В Федеральном законе "Об охране окружающей среды", в других актах экологического законодательства не предусматриваются требования об отчетности по вопросам природопользования и охраны окружающей среды. Исключение составляют Федеральный закон "Об отходах производства и потребления" (ст. 19) и Лесной кодекс РФ (ст. ст. 49, 66).

Являясь формой контроля, отчетность может играть существенную роль в совершенствовании природоохранной деятельности. Она будет служить источником соответствующей информации не только для государственных структур. Важно, чтобы в условиях развития рыночных отношений дирекции компаний, акционированных предприятий представляли отчеты о своей природоохранительной деятельности перед акционерами. Выделяя экологические аспекты, к примеру, в бухгалтерской и финансовой отчетности, просчитываются как объемы инвестиций экологического характера, так и достигнутый за их счет экономический эффект (например, объем сэкономленных средств в результате внедрения энергосберегающих технологий, более высокой доли переработки вторичного сырья и т.д.).

Мониторинг окружающей среды

Мониторинг окружающей среды - система долгосрочных наблюдений за состоянием окружающей среды, оценки и прогноза изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов. В соответствии с законодательством проводится мониторинг как окружающей среды в целом, так и ее отдельных компонентов - земли, вод, атмосферного воздуха и других природных объектов.

Организация и проведение мониторинга окружающей среды регулируются многими актами экологического законодательства на уровне Российской Федерации и ее субъектов, включая Федеральный закон "Об охране окружающей среды" (ст. 63), Федеральный закон "О гидрометеорологической службе", Земельный кодекс РФ (ст. 67), Закон РФ "О недрах" (ст. 36.1), Водный кодекс РФ (ст. 30), Федеральный закон "Об охране атмосферного воздуха" (ст. 23), Федеральный закон "О животном мире" (ст. 15), Федеральный закон "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" (ст. 36). Лесным кодексом РФ предусмотрена государственная инвентаризация лесов, представляющая собой мероприятия по проверке состояния лесов, их количественных и качественных характеристик (ст. 90). В соответствии с Федеральным законом "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" проводится социально-гигиенический мониторинг (ст. 45), содержащий элементы мониторинга окружающей среды.

Законодательством предусматривается проведение государственного и негосударственного мониторинга окружающей среды. Так, Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации обязывает юридические лица и граждан-предпринимателей разрабатывать предложения по программе экологического мониторинга на всех этапах реализации намечаемой хозяйственной и иной деятельности.

Некоторые общие и основные положения о мониторинге окружающей среды сформулированы в Федеральном законе "Об охране окружающей среды". Согласно статье 63 государственный мониторинг окружающей среды осуществляется в соответствии с законодательством РФ и законодательством субъектов РФ в целях наблюдения за состоянием окружающей среды, а также в целях обеспечения потребностей государства, юридических и физических лиц в достоверной информации, необходимой для предотвращения и (или) уменьшения неблагоприятных последствий изменения состояния окружающей среды. Порядок организации и осуществления государственного мониторинга окружающей среды устанавливается Правительством РФ. Информация о состоянии окружающей среды, ее изменении, полученная при осуществлении государственного мониторинга окружающей среды, используется органами государственной власти РФ и субъектов РФ, органами местного самоуправления для разработки прогнозов социально-экономического развития и принятия соответствующих решений, разработки федеральных программ в области экологического развития РФ, целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов РФ и мероприятий по охране окружающей среды.

С целью повышения эффективности работ по сохранению и улучшению состояния окружающей среды Постановлением Правительством РФ от 24 ноября 1993 г. создана Единая государственная система экологического мониторинга. В ней участвуют все специально уполномоченные государственные органы в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов.

Наиболее солидной базой мониторинга обладает Росгидромет, являющийся специально уполномоченным государственным органом в данной сфере. Органами Росгидромета проводятся следующие основные виды наблюдений:

• за состоянием загрязнения воздуха в городах и промышленных центрах;
• за состоянием загрязнения почв пестицидами и тяжелыми металлами;
• за состоянием загрязнения поверхностных вод суши и морей;
• за трансграничным переносом веществ, загрязняющих атмосферу;
• комплексные наблюдения за загрязнением природной среды и состоянием растительности;
• за химическим составом и кислотностью атмосферных осадков и снежного покрова;
• за фоновым загрязнением атмосферы;
• за радиоактивным загрязнением природной среды.

В частности, по состоянию на 1 января 2006 г. наблюдения за загрязнением атмосферы проводятся регулярно в 229 городах и населенных пунктах РФ на 629 стационарных постах Росгидромета. В большинстве городов измеряются концентрации от 5 до 25 веществ. Наблюдениями за загрязнением поверхностных вод суши по гидрохимическим показателям охвачены 1182 водных объекта, на которых находится 1810 пунктов (2482 створа). В 2005 г. отбор проб по физическим и химическим показателям с одновременным определением гидрологических показателей проводился на 1716 пунктах (2390 створов).

Получает развитие производственный экологический мониторинг, то есть мониторинг, осуществляемый предприятиями. К примеру, с октября 1995 г. создана система мониторинга в АО "Газпром". При ее проектировании предусматривается мониторинг источников загрязнения, объемов выбросов загрязняющих веществ в атмосферу и сброса сточных вод; информационное взаимодействие с территориальными службами Росгидромета и другими органами.

Одним из основных результатов проведения мониторинга окружающей среды является получение данных о ее состоянии. Федеральным законом "О гидрометеорологической службе" предусмотрено создание единого государственного фонда данных о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении (ст. 15). Единый государственный фонд данных представляет собой упорядоченную, постоянно пополняемую совокупность документированной информации о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении, получаемой в результате деятельности Федеральной службы России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, других заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, физических и юридических лиц независимо от их организационно-правовой формы в области гидрометеорологии и смежных с ней областях (метеорологии, климатологии, агрометеорологии, гидрологии, океанологии, гелиогеофизики), мониторинга состояния окружающей природной среды, ее загрязнения. Он формируется на основе сбора, обработки, учета, хранения и распространения документированной информации о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении. Создание и ведение единого государственного фонда данных о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении регулируется Постановлением Правительства РФ от 21 декабря 1999 г.

В соответствии с Федеральным законом "О гидрометеорологической службе" информация о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении предоставляется пользователям (потребителям) бесплатно, а также на основе договоров (ст. 17). Положением об информационных услугах в области гидрометеорологии и мониторинга загрязнения окружающей природной среды, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 15 ноября 1997 г., конкретизированы условия предоставления информации. Бесплатно информация в области гидрометеорологии и мониторинга окружающей природной среды общего назначения предоставляется органам государственной власти РФ и ее субъектов, органам единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Другим пользователям (потребителям) информация в области гидрометеорологии и мониторинга окружающей природной среды общего назначения предоставляется за плату в размерах, возмещающих расходы на ее подготовку, копирование и передачу по сетям электрической и почтовой связи.

Данные мониторинга природной среды служат основой для ведения государственных кадастров природных ресурсов, а также для принятия экологически значимых хозяйственных и иных решений.

Государственные кадастры и реестры природных ресурсов и объектов

Государственным кадастром природных ресурсов называется свод экономических, экологических, организационных и технических показателей, характеризующих качество и количество природного ресурса, состав и категории пользователей. Данные кадастров служат обеспечению рационального использования природных ресурсов и охране окружающей среды от вредных воздействий. На основе кадастров проводится денежная оценка природного ресурса, его продажная цена, система мер по восстановлению нарушенного состояния природы. Важно, чтобы данные о качественных характеристиках природных ресурсов, содержащиеся в соответствующих кадастрах, служили основой при принятии решения о предоставлении природного ресурса в пользование.

Кадастры ведутся по отдельным видам природных ресурсов и по территориям. В соответствии с экологическим законодательством ведется государственный земельный кадастр, государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых, государственный кадастр объектов животного мира, государственный кадастр особо охраняемых природных территорий, государственный кадастр отходов. Особой разновидностью кадастра редких и находящихся под угрозой исчезновения видов растений и животных можно рассматривать Красную книгу РФ.

Наряду с кадастрами отдельных природных ресурсов и объектов в экологическом законодательстве предусмотрено ведение территориальных кадастров природных ресурсов и объектов.

Государственные реестры природных объектов - новая форма информационных документов об окружающей среде. Государственные реестры природных объектов представляет собой систематизированный свод документированных сведений о природных объектах, об их использовании, охране, собственниках, пользователях.

В Российской Федерации ведется государственный лесной реестр и государственный водный реестр.

Регулируется ведение государственных кадастров и реестров преимущественно природоресурсным законодательством на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ. При этом общие требования предусматриваются соответствующими кодификационными актами: Земельным кодексом РФ (ст. 70), Лесным кодексом РФ (ст. 91), Водным кодексом РФ (ст. 31), Федеральным законом "О животном мире" (ст. 14), Законом РФ "О недрах" (ст. 30), Федеральным законом "Об особо охраняемых природных территориях" (ст. 4), Федеральным законом "Об отходах производства и потребления" (ст. 20). Согласно этим Законам порядок ведения соответствующего государственного кадастра и реестра устанавливается или специальными законодательными актами, или Правительством РФ.

Ведение земельного кадастра регулируется Федеральным законом "О государственном земельном кадастре". Законом определяются полномочия органов государственной власти РФ и субъектов РФ, а также органов местного самоуправления в области осуществления деятельности по ведению государственного земельного кадастра, состав сведений и документов государственного земельного кадастра, ведение государственного земельного кадастра.

Государственный земельный кадастр содержит сведения о земельных участках; территориальных зонах; землях и границах территорий, на которых осуществляется местное самоуправление; землях и границах субъектов РФ; землях и границах Российской Федерации.

На всей территории Российской Федерации ведение государственного земельного кадастра осуществляется по единой методике и представляет собой последовательные действия по сбору, документированию, накоплению, обработке, учету и хранению сведений о земельных участках.

Сведения о состоянии и об использовании земельных участков, их площадях, местоположении, экономических и качественных характеристиках вносятся в документы государственного земельного кадастра на основании данных о межевании земельных участков, сведений, представленных правообладателями земельных участков, результатов проведения топографо-геодезических, картографических, мониторинговых, землеустроительных, почвенных, геолого-геоморфологических и иных обследований и изысканий. При этом в отношении каждой категории земель применяется определенный перечень сведений о земельных участках.

Порядок ведения иных кадастров регулируется, в частности, Постановление Правительства РФ от 10 ноября 1996 г. "О порядке ведения государственного учета, государственного кадастра и государственного мониторинга объектов животного мира", Постановлением Правительства РФ от 19 октября 1996 г. "О порядке ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий", Постановлением Правительства РФ от 26 октября 2000 г. "О порядке ведения государственного кадастра отходов и проведения паспортизации опасных отходов".

Ведутся кадастры соответствующими государственными органами управления использованием и охраной природных ресурсов и объектов. Работу по формированию территориальных кадастров природных ресурсов и объектов на подведомственной территории организуют органы исполнительной власти субъектов РФ. Для этого они могут создавать территориальные кадастровые центры.

Экологический паспорт предприятия. Радиационно-гигиенический паспорт организации и территории. Декларация безопасности промышленного объекта

Экологический паспорт предприятия, декларация безопасности промышленного объекта и радиационно-гигиенический паспорт организаций и территорий - относительно новые правовые формы информационного обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды.

Экологический паспорт предприятия представляет собой комплекс данных об уровне использования предприятием природных ресурсов и степень его воздействия на окружающую среду. Требования по ведению такого паспорта предусмотрены ГОСТом 17.0.0.04-90, введенным в действие 15 октября 1990 г. Паспорт разрабатывается предприятием за счет собственных средств и утверждается его руководителем после согласования с территориальным органом Министерства природных ресурсов РФ.

В паспорте должны содержаться:

• общие сведения о предприятии и его реквизиты;
• краткая природно-климатическая характеристика района расположения предприятия;
• краткое описание технологии производства и сведения о продукции, балансовая схема материальных потоков;
• сведения об использовании земельных ресурсов; о рекультивации земель;
• характеристика сырья, используемых материальных и энергетических ресурсов;
• характеристика выбросов в атмосферу; водопотребления и водоотведения; отходов;
• сведения о транспорте предприятия;
• сведения об эколого-экономической деятельности предприятия.

Радиационно-гигиенические паспорта организаций и территорий предусмотрены Федеральным законом "О радиационной безопасности населения". Согласно ст. 13 этого Закона в радиационно-гигиенические паспорта организаций, территорий заносятся результаты ежегодной оценки состояния радиационной безопасности. Оценка радиационной безопасности проводится органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также организациями, осуществляющими деятельность с использованием источников ионизирующего излучения, при планировании и проведении мероприятий по обеспечению радиационной безопасности, принятии решений в области обеспечения радиационной безопасности, анализе эффективности указанных мероприятий.

Оценка радиационной безопасности осуществляется по следующим основным показателям:

• характеристика радиоактивного загрязнения окружающей среды;
• анализ обеспечения мероприятий по радиационной безопасности и выполнения норм, правил и гигиенических нормативов в области радиационной безопасности;
• вероятность радиационных аварий и их масштаб;
• степень готовности к эффективной ликвидации радиационных аварий и их последствий;
• анализ доз облучения, получаемых отдельными группами населения от всех источников ионизирующего излучения;
• число лиц, подвергшихся облучению выше установленных пределов доз облучения.

Порядок разработки радиационно-гигиенических паспортов организаций, территорий утвержден Постановлением Правительства РФ от 28 января 1997 г.

Декларация безопасности промышленного объекта является документом, содержащим разнообразную, в том числе экологически значимую информацию о промышленном объекте. Его появление обусловлено частыми авариями на промышленных объектах, влекущими порой тяжелые экономические, социальные и экологические последствия. Декларация безопасности призвана служить инструментом предупреждения и подготовки к действиям в чрезвычайных ситуациях на промышленных объектах.

Разработка декларации регулируется ст. 14 Федерального закона "О промышленной безопасности опасных производственных объектов". Декларация разрабатывается предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовой формы для проектируемых и действующих промышленных объектов, должна характеризовать безопасность промышленного объекта на этапах его ввода в эксплуатацию, эксплуатации и вывода из эксплуатации и содержать:

а) сведения о месторасположении, природно-климатических условиях размещения и численности персонала промышленного объекта;

б) основные характеристики и особенности технологических процессов и производимой на промышленном объекте продукции;

в) анализ риска возникновения на промышленном объекте чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, включая определение источников опасности, оценку условий развития и возможных последствий чрезвычайных ситуаций, в том числе выбросов в окружающую среду вредных веществ;

г) характеристику систем контроля за безопасностью промышленного производства, сведения об объемах и содержании организационных, технических и иных мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций;

д) сведения о создании и поддержании в готовности локальной системы оповещения персонала промышленного объекта и населения о возникновении чрезвычайных ситуаций;

е) характеристику мероприятий по созданию на промышленном объекте, подготовке и поддержанию в готовности к применению сил и средств по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также мероприятий по обучению работников промышленного объекта способам защиты и действиям в чрезвычайных ситуациях;

ж) характеристику мероприятий по защите персонала промышленного объекта в случае возникновения чрезвычайных ситуаций, порядок действий сил и средств по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций;

з) сведения о необходимых объемах и номенклатуре резервов материальных и финансовых ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций;

и) порядок информирования населения и органа местного самоуправления, на территории которого расположен промышленный объект, о прогнозируемых и возникших на промышленном объекте чрезвычайных ситуациях.

Государственный доклад о состоянии окружающей природной среды в Российской Федерации

Доклад является официальным документом, подготавливаемым в целях обеспечения государственных органов управления и населения России объективной систематизированной аналитической информацией о качестве окружающей природной среды, состоянии природных ресурсов и тенденциях их изменения под влиянием хозяйственной деятельности. Подготовка и распространение ежегодного государственного доклада о состоянии и об охране окружающей среды предусмотрена ст. 5 Федерального закона "Об охране окружающей среды". Он содержит сведения об осуществляемых на территории России правовых, организационных, технических и экономических мерах по охране природы, сбережению и восстановлению природных ресурсов. Доклад должен служить основой для уточнения приоритетных областей и направлений природоохранной деятельности, а также программ, направленных на улучшение экологической обстановки в Российской Федерации. В докладе используются официальные данные государственной статистики и отчетности, кадастров природных сред и их мониторинга, других материалов, а также аналитических разработок министерств и ведомств.

Разработка доклада осуществляется Министерством природных ресурсов РФ с участием заинтересованных министерств, ведомств, других государственных организаций и Российской академии наук, предоставляющих для этого необходимую информацию, аналитические материалы и оценки, включая прогнозы и рекомендации по экологической безопасности.

Государственные доклады содержат обширный перечень разнообразной информации по следующим разделам:

1) Качество природной среды и состояние природных ресурсов (атмосферный воздух; поверхностные, подземные, морские воды; почвы и земельные ресурсы; использование полезных ископаемых и охрана недр; леса и растительный мир; животный мир; радиационная обстановка; особые виды воздействий на окружающую среду; климатические особенности года, природные катастрофы и стихийные бедствия; влияние загрязнения окружающей среды на состояние здоровья населения);

2) экологическая оценка состояния территорий (особенности состояния окружающей среды в республиках, краях, областях, городах и промышленных центрах; особо охраняемые природные территории);

3) воздействие на окружающую среду народного хозяйства (использование природных ресурсов отраслями народного хозяйства и их воздействие на окружающую среду; электроэнергетика, атомная энергетика, нефтедобывающая промышленность и др., всего около 20 отраслей). Здесь же дается характеристика проблем обращения с отходами производства и потребления, экологических последствий промышленных аварий и катастроф;

4) государственное регулирование природопользования и охраны окружающей среды (природоохранительное законодательство и санкции за его нарушение; нормативное обеспечение деятельности в области охраны окружающей среды; государственные программы, обеспечение экологической безопасности; экономическое регулирование природопользования; финансирование природоохранной деятельности и природоохранные мероприятия; организация деятельности и система органов государственного регулирования и контроля природопользования; экологический мониторинг; государственная экологическая экспертиза; международное сотрудничество и межгосударственные экологические проблемы; наука и техника в решении проблем охраны окружающей среды; информационно-просветительская деятельность; общественное экологическое движение).

Доклад должен содержать рекомендации по осуществлению вытекающих из анализа организационных, правовых и экономических мер в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов.