Ответственность за нарушения бюджетного законодательства

Соотношение бюджетного контроля и ответственности за нарушения бюджетного законодательства

Обычно ответственность понимается как форма реализации контрольных мероприятий. Такая точка зрения обоснованна. Но сегодня в силу усложнения правоотношений и появления новых концепций связь между финансовым контролем и бюджетной ответственностью не является непосредственной. Не всегда осуществление бюджетного контроля завершается применением ответственности. В свою очередь, ответственность за нарушения бюджетного законодательства иногда может применяться без предварительного проведения контрольных мероприятий.

Разница между бюджетным контролем и ответственностью за нарушения бюджетного законодательства становится яснее после изучения истории правового регулирования данных институтов. Первоначально финансовый контроль являлся заключительным разделом финансового права, «последним… колесом в бюджетном механизме государства». Регулирование ответственности за нарушения, выявленные в ходе финансового контроля, не относилось к сфере финансового права, а контроль выполнял свое назначение «посредством репрессии того или иного характера (чисто нравственной, частно-правовой, уголовно-правовой)». Появление в современном российском финансовом законодательстве норм, регулирующих применение ответственности и устанавливающих санкции (меры принуждения) за нарушения в бюджетной сфере, налоговые правонарушения, усложнило правовое регулирование, возвело ответственность за нарушения в сфере публичных финансов в ранг отдельного правового института.

Следует сразу подчеркнуть, что бюджетная ответственность, как и финансовая, в целом не имеет самостоятельного характера, и состав видов юридической ответственности качественно не расширяется с появлением новых отраслей права и развитием соответствующего им законодательства. Так или иначе юридическая ответственность выражается в уголовно-правовой, административной санкции либо гражданско-правовой ответственности. Специфические меры принуждения, которые можно встретить в бюджетном законодательстве, выступают скорее в качестве предупредительных или обеспечительных мер, не имеют карательной цели. Это можно сказать, например, о блокировке расходов, о приостановлении операций по лицевым счетам получателей бюджетных средств, приостановлении перечисления межбюджетных трансфертов, назначении уполномоченного по бюджету и временной финансовой администрации. В разное время применялись также компенсаторные (правовосстановительные) меры: взыскание суммы нецелевого использования бюджетных средств, пени за просрочку возврата кредита. Все это формы государственного принуждения, но не меры юридической ответственности.

Особенность бюджетного законодательства Российской Федерации состоит в том, что ответственность за нарушения бюджетного законодательства и бюджетная ответственность представляют собой разные категории. Бюджетным законодательством закрепляются только правовые основы порядка и условий привлечения к ответственности за нарушения бюджетного законодательства, однако сама ответственность регулируется не только бюджетным, но и уголовным, административным, гражданским законодательством. БК РФ устанавливает понятие и виды бюджетных нарушений и бюджетные меры принуждения, применяемые в случае их совершения. Бюджетные меры принуждения – лишь один из видов ответственности за нарушения бюджетного законодательства, а бюджетные нарушения существуют параллельно с преступлениями, административными и гражданскими правонарушениями в сфере публичных финансов, не заменяя и не дополняя последние.

Иными словами, нарушение бюджетного законодательства может одновременно повлечь:

• уголовную или административную ответственность (в зависимости от тяжести правонарушения);
• гражданско-правовую ответственность;
• бюджетные меры принуждения.

Уголовная ответственность установлена УК РФ и выражается в предусмотренных им видах наказаний за совершение преступления. Административная ответственность установлена КоАП РФ и выражается в предусмотренных им видах административных наказаний за совершение административного правонарушения. Гражданско-правовая ответственность установлена ГК РФ, а также соглашениями и договорами, связанными с предоставлением и использованием бюджетных средств, и выражается в мерах ответственности за нарушения обязательств. Наконец, бюджетная ответственность установлена БК РФ и выражается в мерах принуждения, которые применяются за совершение бюджетных нарушений (схема 9.1).

Бюджетным законодательством определяются понятие и виды бюджетных нарушений и бюджетных мер принуждения, порядок и основания их применения. Единое регулирование вышеуказанных полномочий соответствует принципу единства бюджетной системы Российской Федерации, который в числе прочего означает единство бюджетных мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства. Законодательство не содержит запрета для органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления самостоятельно устанавливать ответственность за нарушения нормативных правовых актов субъектов РФ и муниципальных образований, регулирующих бюджетные правоотношения, но только в том случае, если такое право субъекта РФ или муниципального образования первоначально закреплено БК РФ или иным федеральным законом.

Бюджетная ответственность

На сегодняшний день бюджетные нарушения не являются правонарушениями. Отношения, связанные с привлечением к ответственности за нарушения бюджетного законодательства (иначе – охранительные отношения, связанные с применением бюджетных мер принуждения), не отнесены БК РФ к бюджетным правоотношениям. Таким образом, юридическая ответственность бюджетным законодательством устанавливаться не может. В то же время существует пример налоговых правонарушений, понятие и состав которых установлены НК РФ. Налоговая ответственность выступает как самостоятельный вид юридической ответственности, наряду с административной и уголовной, в силу прямого указания в законе. Однако в налоговом законодательстве, как и в бюджетном, разделяются налоговые правонарушения и нарушения законодательства о налогах и сборах.

Самое заметное отличие бюджетных нарушений от правонарушений в сфере публичных финансов, установленных уголовным, административным и гражданским законодательством, состоит в том, что правонарушения совершаются субъектами, которые не являются участниками бюджетного процесса, а бюджетные нарушения совершаются исключительно участниками бюджетного процесса (финансовым органом, ГРБС, РБС, получателем бюджетных средств, главным администратором доходов бюджета или источников финансирования дефицита бюджета)804.

Следует остановиться подробнее на вопросе о природе бюджетных нарушений. Согласно отечественной правовой доктрине правонарушение является нарушением нормы права, это акт, противный закону.

Реакцией на правонарушение является применение меры юридической ответственности. Нарушение бюджетного законодательства, как и правонарушение, – акт, противный закону, но реакцией на него является применение специфических бюджетных мер принуждения.

По вопросу о том, являются ли бюджетные нарушения правонарушениями, а бюджетные меры принуждения – мерами юридической ответственности, существуют разные мнения. Например, есть такая точка зрения, что «в зависимости от возрастания степени общественной опасности оснований “ответственности за нарушения бюджетного законодательства”, в ее содержании выделяются бюджетно-правовая ответственность, административная ответственность, уголовная ответственность». При этом «бюджетно-правовая ответственность <…> выступает одновременно в качестве разновидности финансово-правовой ответственности как самостоятельного вида ответственности», а «юридическим основанием применения финансово-процессуального принуждения, как правило, является факт совершения финансового правонарушения». По мнению автора процитированной работы, между установленными БК РФ нарушениями бюджетного законодательства (бюджетными нарушениями) и правонарушениями разницы не существует, все указанные в БК РФ виды нарушений бюджетного законодательства являются правонарушениями.

Есть другая, более умеренная точка зрения на соотношение бюджетного нарушения и правонарушения. Она заключается в том, что «юридическим основанием применения финансово-процессуального принуждения, как правило, является факт совершения финансового правонарушения», но «… некоторые меры могут применяться и при иных обстоятельствах, свидетельствующих о возможном нарушении финансовой дисциплины <…> основанием применения процессуальных мер принуждения в сфере публичных финансов является противоправное поведение обязанных лиц, а также юридические факты, свидетельствующие о возможном нарушении финансового законодательства». Иначе говоря, основанием применения некоторых мер бюджетного принуждения является совершение правонарушения, а некоторые меры принуждения применяются по факту нарушения финансового законодательства, не являющегося правонарушением. Данный подход соответствует тезису: «где не предусмотрено юридической ответственности, там нет и правонарушения».

В связи с такой неопределенностью возникают вопросы: можно ли говорить об отсутствии правонарушения при установленном факте нарушения бюджетного законодательства, т. е. противоправного поведения? Могут ли быть применены бюджетные меры принуждения и не применены административные санкции?

Формально применение бюджетных мер принуждения не зависит от факта установления соответствующего административного правонарушения. За одно и то же действие, например нецелевое использование бюджетных средств, могут применяться уголовная или административная ответственность и (или) бюджетные меры принуждения.

Пояснить это можно путем анализа природы юридической ответственности как следствия совершения правонарушения. Понятие юридической ответственности появилось и утвердилось в советский период развития отечественной правовой науки и послужило основой для нормотворчества в соответствующих сферах. Замечено, что в западной правовой доктрине термины liability и responsibility носят неопределенный характер и не могут служить аналогом юридической ответственности, как она понимается в отечественном праве. Возможно, это является следствием того, что понятие юридической ответственности не было разработано в римском частном праве. В отечественной правовой науке большинство авторитетных ученых признают, что юридическая ответственность является следствием совершения правонарушения и заключается в обязанности виновного лица понести государственные меры принуждения.

Такой прямой подход, однако, несколько «размывался» по мере развития научной доктрины. Возникла дискуссия о соотношении позитивной (проспективной) и негативной (ретроспективной) юридической ответственности. При этом позитивная ответственность уже не всегда связывалась с совершением правонарушения, а заключалась во внутренней обязанности лица осуществлять правомерные действия.

Данный подход именуется социологическим и имеет тот недостаток, что ответственность отождествляется с понятиями обязанности, компетенции, долга, в итоге чего юридические категории наполняются двусмысленным содержанием, возникает терминологическая неопределенность. В любом случае бюджетные меры принуждения не могут быть связаны с позитивной ответственностью, так как участник бюджетного процесса, не являясь личностью, не может каким-то образом «радеть» об исполнении обязанностей или раскаиваться в содеянном.

Предметом другой дискуссии стало обсуждение ответственности без вины (безвиновной ответственности). Данный термин не прижился в научной литературе, так как отсутствие вины ставило под сомнение саму возможность применения ответственности, а соответствующие ситуации попадали (отчасти) в сферу действия правового института возмещения вреда.

Применение бюджетных мер принуждения связано с установлением определенных фактов: нецелевого использования бюджетных средств; невозврата либо несвоевременного возврата бюджетного кредита и неперечисления платы за него; нарушения условий предоставления бюджетного кредита или межбюджетных трансфертов. Эти обстоятельства могут предполагать вину ответственного должностного лица, но не участника бюджетного процесса, к которому применяются бюджетные меры принуждения.

Принуждать (заставлять, неволить) – означает применять один из методов государственного управления в целях обеспечения установленного порядка. Понятие ответственности связано с ответственным лицом, т. е. таким лицом, которое обладает достаточными правами и обязанностями, для того чтобы дать полный отчет за свои действия и принять за себя вину за свои ошибки, плохой ход дела, недостижение результата и, в конце концов, нанесенный вред. Ответственность (ответствие) непосредственно связана с ответом, ответственный – тот, кто ручается, отвечает. Отвечающий обязан претерпеть государственные меры принуждения, которые прежде всего связаны с ограничением воли. С такой точки зрения можно говорить только о карательной (административной, налоговой, уголовной), дисциплинарной и, возможно, о гражданско-правовой ответственности.

Субъектами бюджетной ответственности являются участники бюджетного процесса, обладающие усеченной, неполной правосубъектностью. Нет уверенности, что их можно именовать даже юридическими лицами публичного права, это скорее институциональные единицы государственного управления, части единого механизма.

К таким лицам бессмысленно применять карательные меры воздействия (например, в виде штрафа, что было предусмотрено в предыдущей редакции БК РФ). Не имеет смысла и применение к таким лицам мер, которые имеют компенсационный характер, поскольку участники бюджетного процесса являются органами публичной власти, казенными учреждениями, функционирующими за счет средств бюджета и наделенными публичным имуществом. Любое взыскание с них будет означать взыскание из бюджета в другой или даже в тот же бюджет.

В силу вышеизложенного у бюджетных нарушений не выявляется значительная часть признаков правонарушения, принятых правовой доктриной (виновность, дееспособность, наказуемость). Можно говорить лишь о наличии противоправности и общественной опасности.

Сам по себе бюджет – это баланс доходов, расходов и источников финансирования дефицита, который достигается в ходе бюджетного процесса через взаимодействие его участников. Применение компенсационных мер по перечислению средств, не предусмотренных бюджетной росписью, лишает смысла всю огромную работу, которая была проделана при составлении, рассмотрении и утверждении бюджета.

Можно сказать более определенно: бюджетные меры принуждения могут иметь видимость компенсационного характера только в том случае, если сузить взгляд до интереса финансового органа. Российская Федерация является единым государством с единой финансовой системой, что неоднократно подчеркивалось Конституционным Судом РФ. Таким образом, когда меры государственного принуждения применяются государством по отношению к самому себе, возникает антагонизм между отдельными частями единого целого. Здесь впору вспомнить евангельское изречение о том, что «если царство разделится само в себе, не может устоять царство то; и если дом разделится сам в себе, не может устоять дом тот» (Мк. 3: 24, 25).

Вывод здесь следующий: для бюджетного нарушения, в отличие от административного правонарушения и преступления, законодательство не определяет юридический состав. В то же время справедливым будет сказать, что все бюджетные нарушения, установленные БК РФ, отображаются в КоАП РФ. Иначе говоря, объект и объективная сторона бюджетных нарушений и соответствующих административных правонарушений (а также некоторых преступлений) почти совпадают. Напротив, субъект и субъективная сторона бюджетных нарушений и административных правонарушений не совпадают. В первом случае субъекты ответственности – это некоторые участники бюджетного процесса (единицы государственного управления), не обладающие полной правоспособностью, во втором – должностные и юридические лица. Таким образом, бюджетная ответственность представляет собой ответственность не просто без вины, но вовсе без отвечающего лица.

Бюджетные нарушения и бюджетные меры принуждения

Бюджетным нарушением является совершенное в нарушение бюджетного законодательства, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров, на основании которых предоставляются средства из бюджета, действие (бездействие) финансового органа, ГРБС, РБС, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета или источников финансирования дефицита бюджета, за которое БК РФ предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.

Существуют следующие бюджетные нарушения:

• нецелевое использование бюджетных средств;
• невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита;
• неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом;
• нарушение условий предоставления бюджетного кредита;
• нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов.

Заметим, что приведенный перечень является очень кратким. Для сравнения имеет смысл вспомнить, что прежняя редакция части четвертой БК РФ сохранялась в почти неизменном виде с момента его принятия в 1998 г. С 2013 г. все нормы, описывающие нарушения бюджетного законодательства, в которых упоминалась административная ответственность, были перемещены в действующий Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях уже как административные правонарушения.

В результате указанных изменений законодательства возникли многочисленные коллизии, которые могут служить примером нарушения правил юридической техники. Так, многие специфические термины КоАП РФ уже не используются в бюджетном законодательстве. Это, например, блокировка расходов, уведомления о бюджетных ассигнованиях, уведомления о лимитах бюджетных обязательств. В качестве нарушения бюджетного законодательства ранее выступало несоответствие сводной бюджетной росписи расходам, утвержденным бюджетом, а также несоответствие уведомления о бюджетных ассигнованиях уведомлению о лимитах бюджетных обязательств. Однако существует обширный перечень оснований для внесения изменений в сводную бюджетную роспись без внесения изменений в закон о бюджете, при этом решение принимается самостоятельно руководителем финансового органа. Бюджетные ассигнования являются предельными объемами денежных средств, предусмотренных в текущем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств, и, значит, могут отличаться от показателей росписи в меньшую сторону. Словом, на практике несоответствие бюджетных ассигнований расходов бюджета (в пределах общих сумм расходов по разделам бюджетной классификации) является нормальной ситуацией, причем руководители финансовых органов к ответственности за это не привлекаются.

Таким образом, недостатки, устраненные из БК РФ, перешли вместе с текстами статей, описывающих правонарушения, в КоАП РФ. Вспомним, что основным критерием установления уголовной (криминализация), а равно и административной ответственности за те или иные деяния является степень их общественной опасности. Признаком общественной опасности могут выступать антисоциальный характер нарушения, его реальная возможность причинить ущерб охраняемым отношениям. Можно утверждать, что далеко не все из вновь появившихся в КоАП РФ административных правонарушений будут иметь место на практике, высока вероятность того, что они окажутся «спящими», поскольку соответствующие им правонарушения так и не возникнут.

В этом случае общественная опасность подобных деяний невелика. Тем не менее установление административной ответственности сохраняет свое воспитательное и предупредительное значение. Следует также заметить, что в отношении уголовного законодательства авторы закона поступили осторожнее, так как за дополнениями в КоАП РФ дополнений в УК РФ не последовало, хотя прежняя редакция части четвертой БК РФ содержала 10 (!) отсылок к УК РФ.

Большинство мер принуждения, связанных с нарушением бюджетного законодательства, установлены в гл. 30 БК РФ. Такие меры именуются бюджетными мерами принуждения и являются следствием совершения бюджетных нарушений, установленных в этой же главе БК РФ. Бюджетное законодательство содержит некоторые иные меры, разбросанные по разным главам БК РФ, которые сходятся с бюджетными мерами принуждения по цели и характеру, но не отнесены к ним. Кроме того, в арсенале органов государственной власти имеются меры принуждения, временно не применяемые (не установленные действующим законодательством).

Бюджетные меры принуждения за совершение бюджетного нарушения применяются финансовыми органами и органами Федерального казначейства (их должностными лицами) на основании уведомления органа государственного (муниципального) финансового контроля, который представляет собой обязательный к рассмотрению документ, содержащий основания для применения указанных мер принуждения (схема 8.4).

Бюджетным законодательством предусмотрены следующие бюджетные меры принуждения:

• бесспорное взыскание суммы средств, предоставленных из одного бюджета другому бюджету бюджетной системы;
• бесспорное взыскание суммы платы за пользование средствами, предоставленными из одного бюджета другому бюджету;
• бесспорное взыскание пеней за несвоевременный возврат средств бюджета;
• приостановление предоставления межбюджетных трансфертов;
• передача уполномоченному по бюджету части полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств.

Из бюджетных мер принуждения можно выделить группу мер, которые сопровождаются трансакциями по перечислению средств между бюджетами:

• бесспорное взыскание суммы средств, предоставленных из одного бюджета другому бюджету бюджетной системы;
• бесспорное взыскание суммы платы за пользование средствами, предоставленными из одного бюджета другому бюджету бюджетной системы;
• бесспорное взыскание пеней за несвоевременный возврат средств бюджета.

Эта группа бюджетных мер принуждения применяется к финансовому органу, ГРБС, РБС, получателю бюджетных средств, главному администратору доходов или источников финансирования дефицита бюджета. Однако на самом деле речь идет об отношениях между публично-правовыми образованиями, в данном случае вызванных предоставлением бюджетного кредита. Это хорошо видно, если смоделировать судебное обжалование подобной меры принуждения: сторонами по иску будут публично-правовые образования, одно из которых предоставило бюджетный кредит, а другое его получило. Таким образом, приведенная группа мер по сути является инструментом обеспечения бюджетного кредита.

Следует напомнить, что кассовое обслуживание всех бюджетов бюджетной системы осуществляется специально уполномоченным федеральным органом государственной власти – Федеральным казначейством. Это означает, что технически проще удержать некоторые причитающиеся бюджету-должнику суммы при распределении доходов бюджета, чем осуществлять процедуру взыскания из одного бюджета в другой в ходе их исполнения.

Суммы невозвращенного кредита, платы за него и начисленных по договору пени можно также удержать из другого источника – межбюджетных трансфертов. Такая мера предусмотрена БК РФ и дает финансовому органу инструмент, который позволяет регулировать объем межбюджетных перечислений, если имеются основания полагать, что уровень бюджетной дисциплины у принимающей стороны является ненадлежащим. Самым простым примером здесь могут служить последствия установления факта нецелевого использования межбюджетных трансфертов, которые почти автоматически означают сокращение вновь планируемых трансфертов.

Среди прочих бюджетных мер принуждения выделяется передача уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий ГРБС, РБС и получателя бюджетных средств. Данная мера недавно

Уполномоченный по бюджету отличается от временной финансовой администрации, которая может вводиться в субъекте РФ или муниципальном образовании. Он не обладает столь широкими бюджетными полномочиями и действует на уровне ГРБС, РБС или получателя бюджетных средств, по сути, выполняя предварительный контроль в ходе исполнения бюджета этими участниками бюджетного процесса. Согласно существующей практике, уполномоченный по бюджету организационно независим от своего поднадзорного органа, но обладает правом вето на его финансовые распоряжения. Фактически его полномочия оказываются встроенными в бюджетный процесс: появляется еще одна инстанция прохождения платежей, дополнительный инструмент предварительного контроля (схема 9.2).

Напомним, что предварительный контроль осуществляется еще до того, как состоится нарушение, и поэтому можно говорить о положительной ответственности самого уполномоченного по бюджету за правомерность операций, совершаемых ГРБС, РБС и получателем бюджетных средств. Уполномоченный по бюджету примечателен еще и тем, что является одной из двух физических личностей, упоминаемых в БК РФ.

Иные меры принуждения

Иные меры принуждения также связаны с действиями участников бюджетного процесса, нарушающими требования, установленные нормативными правовыми актами. Эти меры остаются в арсенале финансовых и контролирующих органов и используются, как и бюджетные меры принуждения, для обеспечения бесперебойности бюджетного процесса, но содержатся либо в иных главах БК РФ, либо в утративших силу нормативных правовых актах.

В действительности очень сложно провести границу между мерами принуждения и полномочиями участников бюджетного процесса (финансового органа, Федерального казначейства, органов государственного финансового контроля), которые приведены ниже.

Предупреждение

Предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного законодательства означает меру, применяемую для побуждения к добровольному устранению нарушения лицом, его совершившим. Вынесение такого предупреждения имеет превентивный характер и не несет негативных последствий для нарушителя. Однако в определенных случаях вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного законодательства может быть условием, основанием, создающим возможность применения более серьезных санкций. Например, согласно Правилам приостановления операций по лицевым счетам главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, открытым в органах Федерального казначейства, если в процессе исполнения федерального бюджета выявлено нарушение законодательства, распорядителю или получателю средств федерального бюджета, допустившему нарушение, сначала направляется представление с требованием устранить нарушение по установленной форме.

Блокировка расходов

Блокировка расходов представляет собой сокращение лимитов бюджетных обязательств по сравнению с утвержденными. Главным основанием применения блокировки расходов является нецелевое использование бюджетных средств. Блокировка имеет превентивную и компенсационную цель, направленную на избежание негативных последствий для бюджетного процесса в случае продолжения неправомерных действий.

В разное время при нецелевом использовании бюджетных средств применялись две альтернативные компенсационные меры (схема 9.4):

1. изъятие суммы нецелевого использования, если организация, его допустившая, не является казенным учреждением и имеет в кредитном учреждении счет, которым свободно распоряжается;
2. блокировка расходов, если нарушителем является казенное учреждение, не имеющее расчетных, текущих и иных счетов в кредитном учреждении.

Блокировка расходов за нецелевое использование бюджетных средств при ее применении в отношении казенного учреждения совпадала по своим последствиям с изъятием бюджетных средств, так как сокращение ранее утвержденных лимитов бюджетных обязательств означает невозможность использования соответствующих бюджетных средств.

Кроме того, блокировка расходов бюджета применялась: если получатель бюджетных средств не выполнял условий, определенных законом (решением) о бюджете; при отсутствии оформленных в установленном порядке проектов договоров между Правительством РФ, органом исполнительной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления и соответствующим контрагентом об участии Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования в собственности субъекта инвестиций при предоставлении бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями; при осуществлении государственных или муниципальных закупок с нарушением установленного порядка.

Блокировка расходов в случае ее применения к казенному учреждению означает отказ от совершения каких-то публичных расходов, запланированных при составлении и утверждении бюджета и бюджетной сметы. В данном случае негативные последствия несет не казенное учреждение или иное виновное в нецелевом использовании бюджетных средств лицо, а субъект или объект, в интересах которого были запланированы бюджетные расходы, а также публичный интерес. В силу этого обстоятельства в настоящее время блокировка расходов не применяется. Однако если нарушитель (например, автономное учреждение) имеет в своем распоряжении не только бюджетные ассигнования, но и иные средства из внебюджетных источников, блокировка не повлечет негативных последствий для выполнения государственного (муниципального) задания, которое может быть исполнено за счет таких источников.

Изъятие бюджетных средств

Изъятие бюджетных средств заключается в их списании с расчетного счета организации в коммерческом банке и перечислении в доход бюджета. Эта мера применялась при нецелевом использовании бюджетных средств (в размере нецелевого использования); при невозврате бюджетного кредита; при предоставлении бюджетных ссуд и бюджетных кредитов с нарушением установленного порядка; при предоставлении бюджетных инвестиций с нарушением установленного порядка; при размещении бюджетных средств на банковских депозитах и их передаче в доверительное управление; при несоблюдении обязательности зачисления доходов бюджета.

Изъятие бюджетных средств исторически предшествовало блокировке расходов и применялось в случае обнаружения нецелевого использования бюджетных средств, если средства виновного учреждения хранились на банковском счете.

Удержание сумм доходов и иных средств, подлежащих перечислению в бюджет

Данная мера применяется в случае невозврата бюджетного кредита, при нарушении сроков возврата и (или) использовании его не по целевому назначению, а также при нарушении сроков исполнения обязательств по предоставленным Российской Федерации государственным (муниципальным) гарантиям и поручительствам. В этом случае удерживаются доходы, подлежащие зачислению в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты, а также средства, предусмотренные для перечисления в указанные бюджеты.

Приостановление операций по расчетным счетам

Приостановление операций по счетам, открытым казенным и бюджетным учреждениям в учреждениях Центрального банка Российской Федерации и кредитных организациях, может осуществляться в случае открытия таких счетов с нарушением бюджетного законодательства. Приостановление операций по счетам учреждений в кредитных организациях означает прекращение банком всех операций по списанию средств, за исключением операций по уплате налогов и платежей, операций, очередность исполнения которых предшествует исполнению обязанностей по уплате налогов и сборов, а также операций по перечислению суммы остатка денежных средств на счете, открытом в банке, на лицевой счет органа Федерального казначейства. Следующим шагом будет закрытие самих счетов на основании требований финансовых органов.

Приостановление операций по лицевым счетам

Приостановление операций по лицевым счетам участников бюджетного процесса, открытым в органах Федерального казначейства, в отличие от блокировки расходов, не отражается на объеме выделенных ассигнований или лимитов бюджетных обязательств (схема 9.4). В случае устранения причины приостановления операций утвержденные лимиты могут быть использованы в полном объеме.

Приостановление операций по лицевым счетам означает невозможность для участника бюджетного процесса (распорядителя или получателя бюджетных средств) реализовать предоставленные ему права. В частности, если речь идет о распорядителе бюджетных средств, то он не вправе распределять выделенные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств или объемы финансирования между подведомственными распорядителями и получателями бюджетных средств. В случае приостановления операций по лицевому счету получателя средств бюджета Федеральное казначейство не принимает платежные поручения (кассовые заявки) данного получателя на совершение кассового расхода для оплаты принятых им денежных обязательств до устранения причины, вызвавшей принятие решения о приостановлении операций по лицевому счету.

Приостановление операций по лицевым счетам, как и блокировка расходов, – мера, которая направлена на устранение нарушений бюджетного законодательства и не имеет карательного характера.

Операции по лицевым счетам могут приостанавливаться в случаях:

• непредставления в установленный срок отчетности и иных бухгалтерских и финансовых документов, связанных с использованием средств бюджета;
• непредставления в установленный срок информации, которая необходима для осуществления бюджетного процесса или для исполнения требований, содержащихся в исполнительных листах;
• непредставления платежных документов для исполнения требований, содержащихся в исполнительных листах судебных органов, либо документов, отменяющих или приостанавливающих исполнение судебных решений;
• нарушения порядка учета обязательств, подлежащих исполнению за счет средств бюджета;
• незакрытия казенным и бюджетным учреждением счетов, открытых ему в учреждениях Банка России и (или) кредитных организациях.

Введение временной финансовой администрации

Временная финансовая администрация представляет собой специально уполномоченный государственный орган исполнительной власти, который должен подготавливать и осуществлять меры по восстановлению платежеспособности субъектов РФ (муниципального образования), контролировать осуществление ими отдельных бюджетных полномочий.

Временная финансовая администрация вводится по решению Верховного Суда РФ (на уровне субъекта РФ) или арбитражного суда субъекта РФ (на уровне муниципального образования) по ходатайству высшего исполнительного органа власти субъекта РФ или представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования.

Основанием введения временной финансовой администрации является просроченная задолженность по долговым обязательствам, если она превышает 30 % объема собственных доходов бюджета субъекта РФ или местного бюджета.

Временная финансовая администрация обладает обширными полномочиями, которые должны обеспечить улучшение финансовой ситуации в публично-правовом образовании и бесперебойное осуществление бюджетного процесса. Может быть проведена аналогия между назначением временной финансовой администрации и уполномоченного по бюджету, которые имеют сходные цели, но отличаются по масштабу полномочий (временная финансовая администрация действует на уровне публично-правового образования, а уполномоченный по бюджету – на уровне ГРБС), а также по порядку назначения (схема 9.2).

Нецелевое использование бюджетных средств

Нецелевое использование бюджетных средств является самым распространенным и исторически первым из установленных составов нарушений бюджетного законодательства. В связи с этим данное нарушение бюджетного законодательства (а также одноименное правонарушение) заслуживает отдельного рассмотрения.

В значительном количестве источников подробно описана практика Государственного контроля Российской империи, который надзирал за законностью денежных операций государственных органов.

Ответственность за «расходование бюджетных средств на надобности, сметой не предусмотренные <…> или сметой предусмотренные, но произведенное в размерах, превышающих исчисление по смете; расходование поступлений, подлежащих сдаче в доход казны; расходование специальных средств, депозитов, фондов и других внебюджетных средств на надобности, не соответствующие назначению этих средств» была установлена и с первых лет советской власти.

В Российской Федерации долгое время, при наличии установленных санкций за нецелевое использование, отсутствовало законодательное определение самого нецелевого использования бюджетных средств. Впервые оно появилось вместе с БК РФ в 1998 г.

Целевое использование бюджетных средств представляет собой направление этих средств на указанные при их выделении цели, а также отсутствие неправомерных действий, сопровождающих такое использование. Исходя из этого нецелевое использование бюджетных средств – использование (направление) их на цели, не соответствующие целям и условиям их получения, определенным соответствующими правовыми актами в установленном законом порядке.

Для характеристики нарушений использования бюджетных средств применяются также формулировки, производные от нецелевого использования бюджетных средств: неэффективное использование и неправомерное использование.

Существуют три законодательно утвержденных и сходных между собой определения нецелевого использования бюджетных средств, установленных БК РФ, УК РФ и КоАП РФ (схема 9.3), но правоприменение данных норм сталкивается с некоторыми проблемами.

Главная проблема, связанная с применением ответственности за нецелевое использование бюджетных средств, – это сложность определения цели их выделения. Цель, как правило, выводится из документов, на основании которых осуществляется выделение средств бюджета.

Такими документами могут быть:

• закон (решение) о бюджете;
• бюджетная роспись;
• бюджетная смета;
• уведомление о бюджетных ассигнованиях;
• договор (соглашение), государственный или муниципальный контракт;
• иной документ, являющийся правовым основанием предоставления средств бюджета.

Все перечисленные документы, однако, могут и не дать ответа на вопрос о цели конкретного платежа, так как имеют общий характер. Наиболее конкретное и приближенное к реальному платежу назначение дают коды бюджетной классификации (КБК), в разрезе которых составляется бюджетная смета получателя средств бюджета. Официальное толкование содержания КБК осуществляется Минфином России, регулярно обновляющим Указания о порядке применения бюджетной классификации. При составлении проекта бюджета и последующем его исполнении одним из важнейших критериев является недопущение незапланированного дефицита. Любое бюджетное планирование невозможно, когда предписания, установленные законом о бюджете (бюджетной росписью, казначейскими уведомлениями и расходными расписаниями), не соблюдаются. Большинство государственных расходов не должно иметь немедленного материально осязаемого результата, а это означает, что бюджетная классификация является единственным источником целей или справочником результатов.

Однако указания Минфина России могут не приниматься во внимание при рассмотрении судебных споров о применении ответственности за нецелевое использование бюджетных средств. К этому следует добавить, что законодательством не определено само понятие «бюджетные средства». Неясен момент окончания нецелевого использования бюджетных средств – после совершения сомнительной трансакции или по итогам бюджетной отчетности? Можно предположить, что нецелевое использование бюджетных средств – длящееся нарушение, которое может завершаться возвратом соответствующей суммы в бюджет или ее направлением на установленные цели.

Исходя из практики органов государственного финансового контроля, возможны два критерия установления наличия целевого использования бюджетных средств:

1. достижение надлежащего результата от использования этих средств;
2. соблюдение всех формально установленных условий, предусмотренных при выделении данных средств.

Судебная оценка несоблюдения процедуры (условий) при расходовании бюджетных средств как нецелевого использования не является однозначной. Если факт хищения бюджетных средств не установлен, то суд может оценивать выявленные нарушения процедуры как нарушения правил бухгалтерского учета. В этом случае наказуемым является недостижение цели, для реализации которой выделялись бюджетные средства. Если же цель достигнута, но ее достижение сопровождалось неправомерными действиями, то, с точки зрения судов, это не всегда может свидетельствовать о нецелевом характере использования денежных средств, а должностные лица могут быть привлечены к ответственности только за нарушение Федерального закона «О бухгалтерском учете».

Например, при рассмотрении споров, связанных с использованием кредитов, выделяемых из федерального бюджета, суд указывает, что «факт зачисления бюджетных средств на расчетный счет заемщика, находящийся в другом банке» в нарушение постановления Правительства РФ о выделении соответствующего кредита не может рассматриваться как нецелевое использование кредита. Значение имеет то, на что был использован кредит, полученный из бюджета.

Существует и такая позиция: непременным признаком и условием нецелевого использования бюджетных средств являются неправомерные действия, неправомерное поведение, связанное с получением и использованием бюджетных средств. Неправомерное поведение своим результатом имеет недостижение цели, на которую выделялись бюджетные средства, и ненадлежащее их расходование, например, сопровождающееся отсутствием первичных документов, отвлечением выделяемых ассигнований, превышением полномочий по их перераспределению, превышением установленных норм и др.841

Можно добавить, что элементарным критерием, лежащим в основе квалификации правонарушений в российском административном и уголовном праве, является степень общественной опасности правонарушения. Степень общественной опасности от неправомерного использования бюджетных средств может быть ничуть не меньше, чем от недостижения цели, на которую они выделены. Довольно просто представить, что отвлечение средств с одного кода классификации на другой позволит достигнуть определенной цели, но породит недостижение иной запланированной цели. Вообще, любое безнаказанное нарушение закона влечет рост правового нигилизма, негативные последствия которого, в том числе для национальной экономики, велики, но труднооценимы и могут проявиться не сразу.

Санкции за нецелевое использование бюджетных средств делятся на несколько видов.

Во-первых, нецелевое использование средств бюджета влечет изъятие соответствующей суммы в бесспорном порядке. Данная мера является правовосстановительной и позволяет собственнику использованных не по назначению средств – Российской Федерации, субъекту РФ или органу местного самоуправления – вновь зачислить данные средства в доходы соответствующего бюджета. Изъятие денежных средств в размере, соответствующем сумме нецелевого использования, возможно только со счета организации, не являющейся казенным учреждением.

Во-вторых, за нецелевое использование средств бюджета на руководителя организации – получателя бюджетных средств может быть наложен административный штраф в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях. Возможно привлечение виновного лица также к уголовной ответственности.

Субъектом ответственности может быть как физическое (должностное) лицо, так и юридическое лицо, использовавшее средства не по целевому назначению. В ст. 2851 УК РФ установлен специальный субъект ответственности – должностное лицо получателя бюджетных средств.

Необходимость доказывания вины при совершении нецелевого использования бюджетных средств существует в отношении нарушителя – физического лица при применении к нему административной или уголовной ответственности.

В заключение следует подчеркнуть, что всегда, когда речь идет о бюджетных средствах, цель их выделения заранее известна получателю. Бюджетные средства не являются обезличенными денежными средствами и характеризуются, во-первых, индивидуальной принадлежностью, во-вторых, целевым назначением. Процедура исполнения бюджета по расходам, установленная БК РФ, представляет собой процедуру целеполагания и определения конкретной принадлежности бюджетных средств с одновременным возложением ответственности за достижение соответствующего результата (цели) на конкретное лицо.

Схема 9.1.

Схема 9.2.

Схема 9.3.

Схема 9.4.