Бюджетное устройство и бюджетная система

Понятие и свойства бюджетной системы
Бюджетные и суверенные фонды
Способы регулирования межбюджетных отношений

Понятие и свойства бюджетной системы

Организация бюджетной системы, ее структура и принципы построения связаны с понятием бюджетного устройства. Бюджетное устройство включает бюджетную систему и принципы ее построения (схема 6.1). Кроме того, непосредственно связаны с бюджетным устройством и могут изучаться в качестве раздела бюджетного устройства межбюджетные отношения, т. е. отношения по предоставлению финансовой помощи и выравниванию уровня обеспеченности бюджетов достаточным объемом доходов для реализации компетенций.

Согласно легальному определению бюджетная система – это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая законодательством Российской Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и государственных внебюджетных фондов.

В целом бюджетная система может пониматься двояко. Во-первых, под ней подразумеваются отношения, связанные с бюджетом, включая доходы, расходы, полномочия участников бюджетного процесса, а также межбюджетные отношения и др. За пределами бюджетной системы в этом случае (не всегда) остается бюджетный процесс, а также правовое регулирование ответственности за нарушения бюджетного законодательства. Такой подход, характерный для экономических исследований, можно назвать макросистемным, так как здесь понятие бюджетной системы расширяется до понятия всех государственных финансов, зачастую включая налоговую систему и децентрализованные финансы.

Для бюджетного права характерен иной, традиционный подход: бюджетная система государства (публично-территориального образования) объединяет бюджеты всех публично-территориальных образований, расположенных на его территории либо подпадающих под его юрисдикцию.

С точки зрения системного анализа разница между макросистемным и традиционным подходами заключается в наборе элементов, которые составляют бюджетную систему.

Как уже говорилось, макросистемный подход в качестве элементов бюджетной системы рассматривает не только бюджеты, но и бюджетные доходы (в том числе налоги), расходы, участников бюджетного процесса и т. д. В целом для данного, в большей степени экономического, подхода характерна неопределенность в отношении элементов, включаемых в бюджетную систему, перечень которых у исследователей разнится.

Другой, традиционный подход в большей степени характерен для юридической науки, которая ориентирована на ясность и недвусмысленность понятий. Здесь элементами бюджетной системы являются исключительно бюджеты. Следует заметить, что элементный состав бюджетной системы и в этом случае может меняться. Например, появление наднациональных образований (Европейского Союза, Союза Беларуси и России), имеющих свои бюджеты, диктует необходимость их рассмотрения как элементов вновь образующейся бюджетной системы.

Определение бюджетной системы не дает представления о ее структуре, не констатирует ни иерархичности, ни равенства в отношениях между бюджетами – элементами системы. В старой редакции БК РФ, действовавшей до внесения в него изменений Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ, утверждалось: бюджетная система состоит из различных уровней бюджетов.

Несмотря на то что упоминание об уровнях бюджетной системы исключено из действующего бюджетного законодательства, эти уровни сохраняются де-факто, исходя отчасти из территориально-государственного устройства Российской Федерации, отчасти из сложившихся экономических отношений.

Можно выделить следующие уровни бюджетной системы Российской Федерации:

федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации (бюджеты Пенсионного фонда РФ,
Фонда социального страхования РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования);
бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов, к которым относятся бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского страхования;
местные бюджеты, в том числе бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга (схема 6.2).

Консолидированные бюджеты в бюджетную систему Российской Федерации не включаются, так как по сути они являются не бюджетами, а отчетами о совокупности результатов исполнения бюджетов на определенной территории. Консолидированные бюджеты не проходят через стадии бюджетного процесса, поскольку, как уже было сказано выше, они не принимаются и не исполняются (схема 6.3).

Не могут быть включены в бюджетную систему бюджеты международных корпораций и международных организаций. Бюджет является формой осуществления финансовой деятельности государства или публично-правового образования. Международные организации, как правительственные, так и неправительственные, публично-правовыми образованиями не являются.

Согласно Конституции Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов – равноправных субъектов РФ (ст. 5). В п. 3 этой же статьи указано, что федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ.

Здесь нельзя не обратить внимание на несовпадение конституционных норм и норм БК РФ. Государственное устройство Российской Федерации ограничено субъектами РФ. Местное самоуправление, являясь публичной властью, не является властью государственной. Тем не менее согласно ст. 6 БК РФ бюджетная система, будучи основанной на государственном устройстве, включает местные бюджеты, которые соответствуют муниципальным образованиям, не включенным в систему государственного управления.

Отчасти разрешил данную коллизию Конституционный Суд РФ, указав на ключевое значение принципа единства государственной власти и целостности государства. Конституционный Суд РФ неоднократно озвучивал следующую позицию: бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты не существуют изолированно, а являются частью финансовой системы Российской Федерации.

Очевидно, что исключение местных бюджетов из бюджетной системы Российской Федерации привело бы к ситуации, когда в государстве одновременно существовало бы неопределенное количество бюджетных систем, что означало бы разрушение сложившегося и устоявшегося на протяжении десятков лет порядка и угрозу экономической безопасности России (схема 6.4).

Федеративной модели бюджетной системы предшествовала модель государственного бюджета, примером которой может служить бюджетная система Союза ССР. В настоящее время государственный бюджет сохранился в Китайской Народной Республике, Республике Беларусь. В Союзе ССР в течение нескольких десятков лет в рамках единого государственного бюджета объединялись союзный (центральный) бюджет, государственные бюджеты союзных республик в составе СССР и бюджет социального страхования (предшественник современных государственных внебюджетных фондов). Государственные бюджеты республик в составе СССР делились на республиканские (центральные) и областные, районные, поселковые и другие бюджеты в соответствии с административно-территориальным делением. Единый государственный бюджет позволял балансировать доходы и расходы между всеми входящими в его состав бюджетами, что исключало их дефицит и споры, связанные с межбюджетными отношениями (схема 6.5).

После развала Союза ССР были упразднены государственный и союзный бюджеты, а роль балансирующего центра взял на себя федеральный бюджет, будучи изначально по своей природе республиканским (центральным) бюджетом.

Количество уровней бюджетной системы в любой модели, как правило, связано с административно-территориальным устройством государства.

Федеративная Республика Германия является федеративным государством и имеет сходную с Российской Федерацией бюджетную систему, где есть федеральный бюджет, бюджеты регионов (земель), составляющих Федерацию, и местные бюджеты.

Китай при унитарном устройстве имеет бюджеты пяти иерархических уровней: 1) бюджет центрального правительства (государственный); 2) бюджеты провинций, а также бюджеты автономных районов и муниципалитетов, подчиненных непосредственно центральному правительству; 3) бюджеты городов, имеющих административно-территориальное деление на районы и префектуры; 4) бюджеты уездов и городов, не имеющих административно-территориального деления на районы и префектуры; 5) бюджеты поселков, национальных поселков и небольших городов.

Республика Франция, будучи унитарным государством, имеет бюджетную систему четырех уровней: 1) общенациональный бюджет; 2) региональные бюджеты; 3) бюджеты департаментов; 4) местные бюджеты (схема 6.7).

Таким образом, бюджетные системы разных стран имеют как общие черты, так и различия (схемы 6.6–6.8). Своеобразным представляется бюджет Европейского Союза, который существует изолированно, представляя собой единственный элемент бюджетной системы ЕС (схема 6.9).

В литературе можно встретить позицию, согласно которой бюджетная система является частью финансовой системы государства. Кроме того, бюджеты и бюджетная система в целом образуют систему народно-хозяйственного (социально-экономического) планирования, которая требует составления особого плана. Этот план должен соответствовать общему плану социально-экономического развития и приниматься во исполнение последнего. Существование бюджетной системы как подсистемы более общей системы (финансовой системы и системы стратегического планирования) определяет такие ее свойства, как федерализм (характеризующий сложные отношения центра и регионов с большей долей независимости регионов) и унитаризм (характерный для иерархически выстроенной, централизованной системы)550. В научной литературе имеется аргументированная точка зрения, что определяющим свойством для бюджетной системы Российской Федерации является ее унитаризм (схема 6.10 ).

Государственные внебюджетные фонды – не совсем обычный элемент бюджетной системы. Противоречие заложено уже в наименовании данного элемента: он является частью бюджетной системы, представляет собой бюджет, но называется внебюджетным. На самом деле государственные внебюджетные фонды тесно встроены в бюджетную систему и не способны к самостоятельному функционированию вне ее, так как система является постоянным «донором», позволяющим балансировать расходы государственных внебюджетных фондов.

«Внебюджетность» государственных внебюджетных фондов проявляется исключительно в их противопоставлении бюджетным фондам, часто представляющим собой обособленные в рамках бюджета целевые расходы и закрепленные в бюджете для их покрытия источники доходов. Некоторые из существующих сегодня целевых бюджетных фондов именуются суверенными фондами, и их наличие обусловлено стремлением повысить уровень финансовой безопасности публичных финансов и сохранить устойчивость бюджетной системы (схема 6.11).

Государственные внебюджетные фонды также представляют собой обособленные целевые расходы социального характера, которые не включаются в бюджет и являются преемниками бюджета социального страхования, входившего в качестве составной части в государственный бюджет Союза ССР. Следует заметить, что за рубежом расходы на социальное страхование принято называть социальными бюджетами.

Согласно ст. 144 БК РФ в Российской Федерации, существуют следующие государственные внебюджетные фонды: ПФ РФ, ФФОМС, ФСС РФ, а на уровне субъектов РФ – ТФОМС (схема 6.12).

Бюджеты государственных внебюджетных фондов не включаются в консолидированные бюджеты, но их проекты обязательно согласуются в федеральном (региональном) министерстве, отвечающем за вопросы социальной политики и социального страхования.

Кассовое исполнение государственных внебюджетных фондов осуществляется Федеральным казначейством (за исключением ПФ РФ).

Органы управления государственными внебюджетными фондами являются главными распорядителями и распорядителями бюджетных средств. Составление и утверждение государственных внебюджетных фондов синхронизированы с составлением и утверждением федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ.

Источниками формирования государственных внебюджетных фондов служат налоговые и неналоговые доходы бюджетов бюджетной системы, установленные ст. 146 БК РФ. Законодательство запрещает как изъятие средств фондов, так и направление их на иные цели, не связанные с задачами фондов.

Статус ПФ РФ как страховщика по обязательному пенсионному страхованию установлен Федеральным законом от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации», на основании которого он действует. Некоторые полномочия ПФ РФ установлены Федеральным законом от 24 июля 2002 г. № 111-ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации». ФСС РФ и ФФОМС действуют на основании актов Правительства Российской Федерации.

Бюджетные и суверенные фонды

Бюджетные фонды

Место института бюджетных и внебюджетных фондов в системе бюджетного права ясно не определено. Во-первых, многие бюджетные и внебюджетные фонды формируются за счет особых источников бюджетных доходов, оставаясь частью общего бюджета публично-правового образования. Это позволяет рассматривать некоторые бюджетные фонды в рамках института публичных доходов.

Во-вторых, некоторые внебюджетные фонды, наоборот, будучи организационно самостоятельными, существуют за счет субсидий из центрального бюджета публично-правового образования. Многие бюджетные фонды в действительности представляют собой обособленные расходы бюджета публично-правового образования. Это позволяет рассматривать некоторые бюджетные и внебюджетные фонды в рамках института публичных расходов.

Наконец, в-третьих, инвестиционный характер некоторых бюджетных фондов не позволяет отнести их ни к расходам, ни к доходам бюджетов. В этом случае бюджетные фонды связаны с отношениями публичного кредита, выступают источниками покрытия дефицита бюджета (схема 6.11)560.

Социальные фонды являются организационно обособленными и обладают значительной самостоятельностью, что позволяет говорить и о существовании их как элементов бюджетной системы. Эти фонды имеют форму самостоятельных бюджетов, которые проходят все стадии бюджетного процесса.

В первоначальный период развития бюджетной системы Российской Федерации существовало значительное количество целевых бюджетных фондов, которые были созданы для решения определенных государственных задач. До 2001 г. в Российской Федерации существовали:

Федеральный дорожный фонд Российской Федерации;
Федеральный экологический фонд Российской Федерации;
Федеральный фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы;
Фонд управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов;
Федеральный фонд Министерства Российской Федерации по налогам и сборам и Федеральной службы налоговой полиции;
Федеральный фонд восстановления и охраны водных объектов;
Государственный фонд борьбы с преступностью;
Фонд контрольно-ревизионных органов Министерства финансов Российской Федерации;
Фонд Министерства Российской Федерации по атомной энергии;
Фонд по охране озера Байкал;
иные.

Данные фонды определялись как целевые бюджетные фонды, которые образуются в составе бюджета за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов и должны использоваться на цели, соответствующие назначению целевых фондов.

Неограниченным было и число целевых бюджетных фондов на уровне субъектов РФ.

На региональном уровне в разное время создавались внебюджетные и бюджетные фонды в целях реализации планов жилищного строительства, дорожного строительства, инвестирования по направлениям социально-экономического развития, поддержки малого и среднего предпринимательства, природоохранных и экономических мероприятий, поддержки и развития социальной инфраструктуры и социальной защиты низкооплачиваемых слоев населения.

Средства региональных внебюджетных фондов формировались за счет:

процентов по целевым ссудам;
платы за оказание разного рода услуг;
установленных законодательством субъекта РФ обязательных отчислений;
добровольных имущественных взносов;
специальных штрафов за загрязнение окружающей среды;
сборов с отдельных категорий участников экономической деятельности, иных сумм.

В одних случаях государственные бюджетные и внебюджетные фонды субъектов РФ являлись частью расходов и доходов регионального бюджета, в других – представляли собой самостоятельную некоммерческую организацию. Например, согласно Закону Республики Ингушетия «О государственных внебюджетных фондах Республики Ингушетия» государственными внебюджетными фондами Республики Ингушетия являются не имеющие членства некоммерческие организации, учреждаемые органами государственной власти.

С 2001 г. вышеперечисленные целевые бюджетные фонды в Российской Федерации были ликвидированы. Однако с 2002 г. они появились вновь. Отличием этих фондов от существующих ранее являлось то, что они были направлены не на развитие отдельных направлений и отраслей народного хозяйства, а на регулирование межбюджетных отношений.

При этом следует заметить, что целевые бюджетные фонды в некоторых областях проявили заметную жизнеспособность. В частности, это дорожные фонды, средства которых направлены на финансирование затрат, связанных с содержанием, ремонтом, реконструкцией и строительством автомобильных дорог общего пользования. В настоящее время дорожный фонд – часть средств бюджета, подлежащая использованию в целях финансового обеспечения дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог общего пользования, а также капитального ремонта и ремонта дворовых территорий многоквартирных домов, проездов к дворовым территориям многоквартирных домов населенных пунктов. Расходы на дорожное хозяйство (на федеральном уровне) осуществлялись и через бюджетные ассигнования, предусмотренные Федеральному дорожному агентству. Другой пример касается созданной в 2008 г. государственной корпорации Федеральный фонд содействия развитию жилищного строительства, срок существования которой ограничен законом.

С 2002 г. в Российской Федерации появились такие бюджетные фонды, как Фонд финансовой поддержки субъектов РФ (образуется из дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ), Фонд компенсаций, Фонд софинансирования социальных расходов, Фонд регионального развития.

С 2006 г. в составе федерального бюджета были образованы Инвестиционный фонд Российской Федерации и инвестиционные фонды субъектов РФ – как часть средств бюджетов, подлежащая использованию в целях реализации инвестиционных проектов, осуществляемых на принципах государственно-частного партнерства.

С 2003 г. появился бюджетный фонд нового вида – Стабилизационный фонд, который в отличие от резервных фондов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, местных администраций можно назвать резервным фондом всего государства. На базе Стабилизационного фонда были созданы Резервный фонд Российской Федерации и Фонд национального благосостояния (Фонд будущих поколений).

Стабилизационный фонд Российской Федерации представлял собой часть средств федерального бюджета, которые аккумулировались за счет превышения цены на нефть над ее базовой ценой, подлежал обособленному учету, управлению и использованию в целях обеспечения сбалансированности федерального бюджета, т. е. вместе с заменившими его Резервным фондом и Фондом будущих поколений, безусловно, может быть отнесен к типу суверенных фондов, которые заслуживают особого рассмотрения.

Суверенные фонды

Термин «суверенный фонд благосостояния» был введен в научный оборот в 2005 г. А. Розановым, который определил такие фонды методом исключения: принадлежащие государствам активы, не являющиеся государственными пенсионными фондами или резервными активами, поддерживающие национальные валюты.

Суверенные фонды не являются также государственными международными золотовалютными резервами и инвестиционными фондами (прямых инвестиций, взаимными фондами, хедж-фондами и др.)575.

Выделяются следующие признаки суверенных фондов: активы фондов находятся в государственной собственности; они обособлены от иных государственных активов и обязательств (признак «суверенности»); фонды созданы для достижения различных публичных целей (например, страхование от рисков кризисных явлений в экономике, избавление от нежелательной ликвидности, сбережение средств для будущих поколений); деятельность по управлению фондами не связана с осуществлением денежно-кредитной и валютной политики, управлением публичными пенсионными фондами. Кроме того, фонды формируются при помощи определенного набора источников (например, профицит платежного баланса, поступления от экспорта определенных товаров и т. д.).

Считается, что первые суверенные фонды появились в американском штате Техас, где в 1854 г. был основан фонд в целях финансирования государственного начального и среднего образования, который формировался за счет поступлений от аренды земель штата. В 1876 г. был создан резервный фонд для финансирования образования в университетах штата (в особенности в Техасском университете агрокультуры и машиностроения), который существует и по сей день; управление им осуществляет основанная в 1996 г. управляющая компания Университета Техас.

Появлению суверенных фондов способствовали открытия и разработка месторождений нефти, а затем и других полезных ископаемых, и первыми источниками их формирования были доходы от экспорта природных ресурсов: нефти (Кувейт, штат США Аляска, Норвегия, Венесуэла, Оман), меди (Чили), фосфатов (Кирибати)580, алмазов (Ботсвана). Впоследствии суверенные фонды, формируемые посредством таких источников, получили название «сырьевых».

Документом международной рабочей группы по подготовке свода общепринятых принципов и практик деятельности суверенных фондов МВФ, получившим известность как «Принципы Сантьяго», суверенные фонды определены как специализированные инвестиционные фонды или структуры, находящиеся в собственности сектора государственного управления. Создаваемые в целях достижения макроэкономической стабильности и повышения качества управления государственными финансами, такие фонды владеют и управляют активами для выполнения финансовых задач и реализуют инвестиционные стратегии, включающие инвестирование в зарубежные финансовые активы.

Источниками формирования суверенных фондов обычно выступают профицит платежного баланса, государственные операции с иностранной валютой, поступления от приватизации, бюджетный профицит и доходы от товарного экспорта биржевых товаров. Они представляют собой разнородную группу, состоящую из бюджетных стабилизационных фондов, сберегательных фондов, корпораций по инвестированию резервов, фондов развития и пенсионных резервных фондов без прямых пенсионных обязательств.

По источникам образования суверенные фонды делятся на товарные, или сырьевые (commodity-based funds), и нетоварные, или несырьевые (non-commodity-based funds), фонды, получающие активы из валютных резервов государства. В качестве особой разновидности выделяют суверенные фонды, финансируемые за счет прибыли от добычи природных невозобновляемых ресурсов (non-renewable resource funds) 583. Несырьевые суверенные фонды, формируемые за счет профицита государственного бюджета и дополнительных источников (например, приватизации), малочисленны в сравнении с сырьевыми (Сингапур, Малайзия, Китай, Новая Зеландия, Австралия и т. д.) (схема 6.13).

По основным целям деятельности суверенные фонды подразделяются на:

стабилизационные фонды, создаваемые государствами, богатыми природными ресурсами;
сберегательные фонды, распределяющие накопленные материальные ценности между поколениями;
резервные инвестиционные корпорации для снижения издержек от сохранения резервов или реализации инвестиционной политики с высокой доходностью;
фонды развития, создаваемые для финансирования приоритетных социально-экономических проектов;
резервные пенсионные фонды, имеющие пенсионные или какие-либо неопределенные обязательства на государственном балансе.

Суверенные фонды могут также рассматриваться как субъекты международных инвестиционных отношений. С этой точки зрения особое значение имеет проблема защищенности инвестиций суверенных фондов от претензий, возникающих из государственных заимствований, как ключевое условие их функционирования. В этом смысле их международный статус напоминает статус золотовалютных резервов.

По правовым основаниям деятельности можно выделить суверенные фонды: действующие на основании законов (большинство, например, в Австралии, Норвегии, провинции Альберта (Канада), Сан-Томе и Принсипи, Восточном Тиморе и Российской Федерации); действующие на основании указов глав государств (Азербайджан, Казахстан). Для создания постоянного резервного фонда Аляски были внесены изменения в конституцию.

По организационно-правовой форме суверенные фонды могут быть:

независимыми юридическими лицами (Государственный нефтяной фонд Азербайджана, Инвестиционное управление Кувейта, Корейская инвестиционная корпорация, Инвестиционное управление Катара и Инвестиционное управление Абу-Даби в ОАЭ, Инвестиционное агентство Брунея, Национальный пенсионный резервный фонд Ирландии, Фонд будущего Австралии);
государственными корпорациями, деятельность которых регламентирована законом (Государственная инвестиционная корпорация и компания Темасек (Temasek) в Сингапуре, Китайская инвестиционная корпорация);
отдельными денежными счетами, принадлежащими правительству, без образования юридического лица (Государственный пенсионный фонд «Глобальный» Норвегии, Резервный фонд и Фонд национального благосостояния в Российской Федерации).

Наконец, с точки зрения интеграции в бюджетную систему суверенные фонды могут быть входящими в состав государственного (центрального, национального, федерального) бюджета (Норвегия, Казахстан и Российская Федерация) и внебюджетными (Азербайджан)584.

Отчеты фондов, их достоверность должны подтверждаться независимым внешним аудитором из частного сектора или органом государственного финансового контроля (в Российской Федерации это Счетная палата, в провинции Альберта Канады – Генеральный ревизор).

Существуют и иные дополнительные основания классификации суверенных фондов.

Появление суверенных фондов в Российской Федерации ведет отсчет с Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в 2001 г., согласно которому «…часть бюджета должна строиться на источниках доходов, связанных с благоприятной внешнеэкономической конъюнктурой. Она может формировать резерв для обеспечения стабильного развития в менее благоприятные годы, а также для решения масштабных стратегических задач. По этой части возможны и должны обсуждаться и поправки, и замечания. Полагаю, что такого рода разделение бюджета позволит предотвратить проедание дополнительных доходов».

В 2004 г. в Бюджетный кодекс РФ была введена новая глава 13.1 «Стабилизационный фонд Российской Федерации» (далее также – Фонд), которая раскрывала понятие Стабилизационного фонда РФ, порядок его формирования и использования средств, порядок управления, учет и отчетность по операциям со средствами Фонда. Стабилизационный фонд РФ являлся частью федерального бюджета, но подлежал уже обособленному учету. Его формирование происходило за счет дополнительных доходов федерального бюджета, образуемых в результате превышения цены на нефть сырую марки «Юралс» над ее базовой ценой и остатков средств федерального бюджета на начало финансового года. Средства Стабилизационного фонда РФ могли использоваться на финансирование дефицита федерального бюджета при снижении цены на нефть ниже базовой, если накопленный объем Фонда превышал 500 млрд руб. Объемы использования средств Фонда определялись федеральным законом о бюджете на соответствующий финансовый год. В 2005 г. часть средств была направлена на погашение внешних долгов Российской Федерации и покрытие дефицита Пенсионного фонда.

В 2008 г. Стабилизационный фонд был преобразован в Резервный фонд и Фонд национального благосостояния (в первой редакции – Фонд будущих поколений)589. Резервный фонд создавался с целью минимизации рисков российской экономики в случае резкого падения цен на энергоносители на мировых рынках, а Фонд национального благосостояния – с целью обеспечения софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан Российской Федерации и сбалансированности (покрытия дефицита) бюджета Пенсионного фонда РФ.

Резервный фонд формируется за счет дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета в случае, если накопленный объем средств фонда не достигает его нормативной величины.

Фонд национального благосостояния формируется за счет дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета в случае, если накопленный объем средств Резервного фонда достигает его нормативной величины. Можно сказать, что Резервный фонд и Фонд национального благосостояния представляют собой сообщающиеся сосуды: при избытке доходов Резервного фонда его часть переходит в Фонд национального благосостояния (схема 6.14).

Средства Резервного фонда могут размещаться в иностранную валюту и следующие виды финансовых активов, номинированных в разрешенной иностранной валюте (долларах США, евро, фунтах стерлингов, австралийских долларах, канадских долларах, швейцарских франках и иенах):

долговые обязательства иностранных государств, иностранных государственных агентств и центральных банков;
долговые обязательства международных финансовых организаций;
депозиты и остатки на банковских счетах в иностранных банках и кредитных организациях и в Банке России.

Средства Фонда национального благосостояния могут размещаться в разрешенную иностранную валюту и следующие виды финансовых активов:

долговые обязательства иностранных государств, иностранных государственных агентств и центральных банков;
долговые обязательства международных финансовых организаций;
депозиты и остатки на банковских счетах в банках и кредитных организациях, в Банке России, государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)»;
долговые обязательства и акции юридических лиц, в том числе российские ценные бумаги;
паи (доли участия) инвестиционных фондов;
субординированные депозиты в российских кредитных организациях и субординированные облигации российских кредитных организаций, связанные с финансированием проектов, на основании распоряжений Правительства Российской Федерации.

Основные функции, связанные с принятием управленческих решений, осуществляет Минфин России, тогда как Банк России выполняет техническую работу, связанную с обеспечением их реализации. Средства нефтегазовых доходов федерального бюджета, Резервного фонда и Фонда национального благосостояния учитываются на отдельных счетах, открытых Казначейству России в Банке России на основании договора банковского счета (схема 6.15).

Одним из инструментов бюджетной политики, связанной с регулированием суверенных фондов в Российской Федерации, является так называемое бюджетное правило. Оно представляет собой закрепленную в БК РФ цену отсечения как ориентир для направления доходов на расходы и сбережения в суверенные фонды или, наоборот, из суверенных фондов – на расходы бюджета.

Бюджетное правило относится к категории инструментов бюджетной политики, именуемых фискальными правилами (numerical fiscal rules ), которые можно определить как долгосрочные ограничения на фискальную политику государства, устанавливающие предельные количественные значения для определенных макроэкономических показателей.

Способы регулирования межбюджетных отношений

Приобретают ли бюджеты новые функции в силу включения их в бюджетную систему? На этот вопрос следует ответить положительно.

В большей степени для федерального бюджета, но также для бюджетов субъектов РФ и даже местных бюджетов характерна функция межбюджетного регулирования в отношении нижестоящих бюджетов, которая возникает исключительно как следствие нахождения этих бюджетов в бюджетной системе. Объективная необходимость финансового выравнивания обеспеченности территорий требует изучения как отечественного, так и зарубежного опыта правового регулирования.

Первым направлением межбюджетного регулирования является правильное (в соответствии с принципом субсидиарности) распределение источников доходов и компетенции по расходам между центром и регионами.

Второе направление межбюджетного регулирования – предоставление финансовой помощи, которое должно осуществляться по прозрачной и объективной методике в определенных законом случаях и формах.

Финансовая помощь, предоставляемая, как правило, из бюджетов вышестоящего уровня – нижестоящим, осуществляется в форме субсидий, дотаций и субвенций и в зависимости от цели может быть инвестиционной (для реализации инвестиционных проектов), текущей, выравнивающей и стимулирующей (схема 6.16).

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, субсидии и субвенции именуются межбюджетными трансфертами. Они являются средствами, предоставляемыми одним бюджетом другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации. Помимо дотаций, субсидий и субвенций допускаются иные формы межбюджетных трансфертов (схема 6.17).

Дотации – это межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования.

Субсидии – средства, предоставляемые в целях софинансирования расходов за счет двух и более бюджетов.

Субвенции – целевые средства, выделяемые в случае возложения на бюджеты выполнения расходных обязательств, закрепленных за вышестоящим бюджетом.

В отличие от дотаций субсидии и субвенции имеют целевой характер, но, как и дотации, являются безвозмездными и безвозвратными. Субсидии, предоставляемые для инвестиций, могут сопровождаться передачей имущества или имущественных прав на создаваемую собственность. Как правило, дотации, субсидии и субвенции выступают в качестве текущей финансовой помощи.

Еще одной формой межбюджетных отношений является бюджетный кредит, который предоставляется из одного бюджета другому бюджету бюджетной системы на платной и возмездной основе.

Источники предоставления межбюджетных трансфертов учтены в федеральном бюджете особым образом. Они выделены среди расходов бюджета в Фонд финансовой поддержки регионов (для дотаций), Фонд компенсаций (для субвенций) и Фонд софинансирования расходов (для субсидий) (схема 6.18).

В части регулирования финансовых отношений между центром и регионами интересен опыт Федеративной Республики Германия, конституция которой содержит раздел, посвященный публичным финансам. Федерация может оказывать финансовую помощь из своего бюджета землям и общинам, только если их собственных ресурсов недостаточно для осуществления проекта. Конституция Германии содержит положение о том, что Федерация и земли раздельно несут расходы на решение своих задач, а решение федеральных задач центром должно сопровождаться доведением до земель необходимых финансовых ресурсов. В отличие от российской практики, в Германии финансовая помощь из центра поступает исключительно на инвестиционные цели (ст. 104а Основного закона ФРГ). В то же время во исполнение принципа гармонизации отдельным конституционным законом устанавливается порядок выравнивания финансовых возможностей земель.

В рамках модели государственного бюджета во избежание дисбаланса в бюджетной системе бюджеты нижестоящих публично-правовых образований утверждаются (согласовываются) вышестоящими органами власти. Такая практика сохранилась, например, в Китае, во Франции, во многих унитарных государствах. Следует, однако, подчеркнуть мировую тенденцию перехода к сложным межбюджетным отношениям по образцу федеративных.

В отношении бюджетной системы Российской Федерации следует отметить то обстоятельство, что она постоянно эволюционирует под влиянием международного опыта и в зависимости от изменений в государственно-территориальном устройстве, сохраняя историческое своеобразие (схема 6.19).

Бюджетное устройство
Схема 6.1.